ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Direttore generale delle finanze e del
Ragioniere generale dello Stato 2 aprile 2012 (Determinazione del
maggior gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato,
al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle
regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per gli
anni 2006 e 2007, ai sensi dell'articolo 1, commi 235 e 322, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296), promosso dalla Regione siciliana con
ricorso notificato il 21 settembre 2012, depositato in cancelleria il
1° ottobre 2012 ed iscritto al n. 11 del registro conflitti tra enti
2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Marina Valli per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 settembre 2012 e depositato il
1° ottobre 2012, la Regione siciliana ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze (rectius: del Direttore
generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato) 2
aprile 2012 (Determinazione del maggior gettito della tassa
automobilistica da riservare allo Stato, al netto del minor gettito
dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano, per gli anni 2006 e 2007, ai sensi
dell'articolo 1, commi 235 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n.
296), emanato, di concerto con il Ministro delle infrastrutture
(rectius: con il Capo del Dipartimento per i trasporti terrestri del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e con il Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione (rectius: con il Capo del
Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e
l'innovazione tecnologica del Ministero per la pubblica
amministrazione e l'innovazione), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana del 25 luglio 2012, n. 172.
Ad avviso della ricorrente, il decreto in questione violerebbe le
competenze ad essa attribuite dagli articoli 36, primo comma, del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), e 2, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), anche in combinato disposto con gli artt. 17, lettera
c), e 20 dello statuto della Regione siciliana.
1.1. - La Regione siciliana premette che il provvedimento
impugnato sarebbe attuativo dell'art. 1, comma 235, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007) - che
prevede la regolazione delle minori entrate per le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano derivanti dalle esenzioni
dalla tassa automobilistica per l'acquisto di veicoli meno inquinanti
(cosiddetti ecoincentivi) - e del comma 321 del medesimo articolo,
che prevede l'innalzamento tariffario e la riserva allo Stato del
maggior gettito della tassa automobilistica sui veicoli maggiormente
inquinanti, a decorrere dall'anno 2007. Il decreto, inoltre,
disporrebbe le compensazioni finanziarie, da attuarsi ad opera di
appositi provvedimenti del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato, con riferimento al minor gettito regionale per gli anni
2006 e 2007 ed al maggior gettito erariale per l'anno 2007.
La ricorrente lamenta che, nonostante il dissenso da essa
manifestato in diverse occasioni (in particolare in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano), il decreto impugnato,
provvedendo alle riferite compensazioni tra maggiori e minori entrate
derivanti dalle tasse automobilistiche riscosse nelle Regioni a
statuto speciale, impone alla Regione siciliana di versare la somma
di euro 15.462.525,37, indicata nella tabella C allegata al decreto,
risultante dalla differenza tra euro 22.405.811,04 di maggior gettito
(ex art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006) ed euro
6.943.285,67 di minor gettito per ecoincentivi (ex art. 1, commi 226
e 236, della medesima legge). Detto importo dovrebbe essere versato
sul capitolo 2368, art. 06 (capo X), dell'entrata del bilancio di
previsione dello Stato entro sessanta giorni dalla pubblicazione del
decreto, inutilmente decorsi i quali il recupero dell'ammontare
avverrebbe mediante equivalente riduzione delle somme iscritte sul
capitolo 2700 dello stato di previsione del Ministero dell'economia e
delle finanze, che rappresenterebbe la quota di partecipazione
statale al finanziamento del Fondo sanitario regionale. La previsione
si renderebbe necessaria in ragione del fatto che la Regione
siciliana riscuote direttamente le entrate di spettanza statutaria e
non sarebbe destinataria di trasferimenti erariali al di fuori delle
somme destinate a supportare la spesa sanitaria.
1.2. - La ricorrente sostiene che la tassa automobilistica sia un
tributo erariale di sua integrale spettanza ai sensi dell'art. 36
dello statuto della Regione siciliana e dell'art. 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965. Tale spettanza potrebbe essere derogata solo
in presenza di determinate condizioni, indicate dal citato primo
comma dell'art. 2 e meglio specificate dalla giurisprudenza
costituzionale, ossia la novita' dell'entrata e la specificita' dello
scopo (si richiama al riguardo la sentenza della Corte costituzionale
n. 260 del 1990). Ad avviso della ricorrente, nella fattispecie
sussisterebbe il requisito della novita' - che la Corte
costituzionale avrebbe ravvisato nell'incremento di gettito, avendo
rilievo la novita' del provento e non quella del tributo (in ricorso
vengono citate le sentenze n. 198 del 1999, n. 49 del 1972 e n. 47
del 1968) - mentre mancherebbe la specifica destinazione dell'aumento
di gettito a soddisfare particolari finalita' contingenti o
continuative dello Stato, come si evincerebbe dalla lettura dell'art.
1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006. In particolare, il
comma 321, dopo aver disposto la sostituzione della tabella di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto del Ministro delle finanze 27
dicembre 1997 (Tariffe delle tasse automobilistiche), si limiterebbe
a prevedere la riduzione dei trasferimenti erariali in favore delle
Regioni in misura pari al maggior gettito ad esse derivante dal comma
medesimo ed il successivo comma 322 a rinviare al decreto
ministeriale la regolazione finanziaria delle maggiori entrate nette
derivanti dal precedente nonche' la definizione di criteri e
modalita' per la corrispondente riduzione dei trasferimenti spettanti
alle Regioni. Sostiene, dunque, la ricorrente che, in mancanza della
specifica destinazione richiesta dalle norme di attuazione dello
statuto, il maggior gettito riscosso in Sicilia in virtu' del comma
321 dovrebbe rientrare nella previsione generale per cui alla Regione
siciliana spettano, oltre alle entrate tributarie da essa
direttamente deliberate, tutte quelle erariali riscosse nel suo
territorio, dirette o indirette, comunque denominate. Cio'
risulterebbe confermato dal tenore del citato comma 322 - che per le
regolazioni finanziarie delle maggiori entrate rimanda ad una
riduzione dei trasferimenti dello Stato, modalita' inattuabile per la
Regione siciliana (non destinataria di trasferimenti erariali) - e
dalla clausola di salvaguardia contenuta nel comma 1363 del medesimo
art. 1 della legge n. 296 del 2006, secondo cui quest'ultima sarebbe
applicabile alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome
di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi
statuti e con le relative norme di attuazione.
Risulterebbero cosi' violati gli artt. 36, primo comma, dello
statuto della Regione siciliana e 2, primo comma, delle norme di
attuazione di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965.
La ricorrente sostiene di essersi astenuta dal proporre
impugnazione in via principale delle disposizioni contenute nella
legge n. 296 del 2006 proprio confidando in un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle stesse e nella citata clausola di
salvaguardia.
1.3. - Secondo la Regione siciliana, un ulteriore profilo di
illegittimita' del decreto impugnato deriverebbe dalle modalita'
stabilite per acquisire l'importo indebitamente posto a suo carico,
ossia il versamento spontaneo della somma su un capitolo d'entrata
del bilancio dello Stato entro sessanta giorni dalla pubblicazione
del decreto medesimo sulla Gazzetta Ufficiale ed, in caso di
inottemperanza entro detto termine, la corrispondente riduzione delle
somme iscritte sul capitolo dello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze relativo alla quota statale di
finanziamento del Fondo sanitario regionale.
Ad avviso della ricorrente, tale decurtazione inciderebbe di
fatto sull'entita' della partecipazione della Regione alla spesa
sanitaria, al contempo mettendo a rischio l'erogazione delle
prestazioni sanitarie in Sicilia.
Alla luce di tali considerazioni, il decreto violerebbe gli artt.
36, primo comma, dello statuto e 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074
del 1965 in combinato disposto con gli artt. 17, lettera c), e 20
dello statuto della Regione siciliana, che attribuiscono al
Presidente ed agli Assessori regionali le funzioni esecutive ed
amministrative in materia di «assistenza sanitaria».
1.4. - In ragione del pregiudizio derivante dal recupero
dell'importo preteso dallo Stato mediante corrispondente riduzione
delle somme iscritte sul capitolo 2700 dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze - pregiudizio che si
riverbererebbe sull'erogazione delle prestazioni sanitarie per
effetto della conseguente incapacita' di spesa da parte della Regione
- quest'ultima ha formulato istanza di sospensione dell'esecuzione
dell'atto che ha dato luogo al conflitto, a suo avviso sussistendo le
«gravi ragioni» previste dall'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
1.5. - Rimarcando che il conflitto trarrebbe origine da un atto
che si discosterebbe dalle norme che pretende di applicare, la
ricorrente chiede che, ove viceversa si ritenesse che il decreto ne
faccia corretta applicazione, questa Corte sollevi davanti a se'
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 321 e
322, della legge n. 296 del 2006 in riferimento agli artt. 36, primo
comma, dello statuto della Regione siciliana e 2, primo comma, del
d.P.R. n. 1074 del 1965.
2. - Con atto depositato il 30 ottobre 2012, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile o infondato.
2.1. - Il resistente sostiene che il decreto impugnato sarebbe
meramente attuativo dell'art. 1, commi 235 e 322, della legge n. 296
del 2006, per cui le censure ad esso mosse investirebbero in realta'
le disposizioni normative di cui farebbe applicazione. Il ricorso
mirerebbe, pertanto, ad eludere i termini decadenziali previsti per
l'impugnativa delle norme di legge su cui si fondano i poteri
esercitati con l'atto oggetto del conflitto, rendendo quest'ultimo
inammissibile alla stregua della giurisprudenza costituzionale (si
cita la sentenza n. 472 del 1995).
2.2. - Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri il
conflitto sarebbe infondato anche nel merito.
A suo dire, sia il decreto sia le norme che rinviano ad esso
quanto a modalita' di attuazione si limiterebbero a prevedere un
meccanismo di mera regolazione finalizzato ad operare una
compensazione tra le minori entrate derivanti alle Regioni ed alle
Province autonome dall'introduzione degli ecoincentivi (art. 1, commi
da 224 a 234, della legge n. 296 del 2006) e le maggiori entrate
derivanti dall'attuazione del comma 321, ossia dall'incremento della
tassa automobilistica. Tale meccanismo presupporrebbe proprio la
destinazione ai citati enti territoriali del maggior gettito
derivante dalla tassa in questione, non essendovi altrimenti - ossia,
in caso di riserva del gettito all'erario - necessita' di alcuna
compensazione. Poiche' in generale alla Regione siciliana spetterebbe
l'intero gettito dei tributi erariali riscossi nel suo territorio, ad
avviso del resistente un'interpretazione delle citate norme conforme
allo statuto della Regione siciliana, confortata dal dettato
dell'art. 1, comma 1363, della legge n. 296 del 2006, avrebbe imposto
la modalita', concretamente adottata dal decreto, del versamento
diretto da parte della Regione siciliana del maggior gettito della
tassa automobilistica al netto del minor gettito derivante dalle
esenzioni per ecoincentivi e, solo in mancanza, la riduzione delle
somme iscritte nel capitolo relativo alla spesa sanitaria.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la ricorrente
sarebbe pienamente consapevole del contenuto del decreto e delle
modalita' della regolazione finanziaria da esso operata, trattandosi
di atto frutto della concertazione con la medesima Regione siciliana,
in quanto adottato a seguito dell'intesa del 3 marzo 2011 raggiunta
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome.
Infine, prosegue il resistente, la partecipazione regionale
all'iter formativo del decreto escluderebbe altresi' il pregiudizio
alle disponibilita' regionali di cassa ed il conseguente impedimento
all'erogazione delle prestazioni sanitarie, ragioni addotte dalla
ricorrente a sostegno dell'istanza di sospensione dell'esecuzione
senza fornire prova del fumus boni iuris e del periculum in mora,
ossia della grave alterazione del rapporto tra complessivi bisogni
regionali e l'insieme dei mezzi per farvi fronte (si citano al
riguardo le sentenze della Corte costituzionale n. 29 del 2004, n.
138 del 1999 e n. 222 del 1994).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, da cio'
deriverebbe anche l'infondatezza dell'istanza cautelare.
Considerato in diritto
1. - La Regione siciliana ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze (rectius: del Direttore generale delle
finanze e del Ragioniere generale dello Stato) 2 aprile 2012
(Determinazione del maggior gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo
da riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano, per gli anni 2006 e 2007, ai sensi dell'articolo 1, commi
235 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), emanato di concerto
con il Ministro delle infrastrutture (rectius: con il Capo del
Dipartimento per i trasporti terrestri del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti) e con il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione (rectius: con il Capo del
Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e
l'innovazione tecnologica del Ministero per la pubblica
amministrazione e l'innovazione), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana del 25 luglio 2012, n. 172.
Ad avviso della ricorrente, il decreto in questione violerebbe le
competenze ad essa attribuite dagli articoli 36, primo comma, del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), e 2, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), anche in combinato disposto con gli artt. 17, lettera
c), e 20 dello statuto della Regione siciliana.
La Regione si duole in primo luogo dell'acquisizione da parte
dello Stato della differenza tra il maggior gettito della tassa
automobilistica (dovuto all'aumento delle relative tariffe, disposto
dall'art. 1, comma 321, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per il bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2007») ed il minor gettito della stessa (dovuto
alle esenzioni dalla tassa medesima disposte dall'art. 1, commi 226 e
236, della stessa legge n. 296 del 2006 per l'acquisto di veicoli
meno inquinanti, i cosiddetti ecoincentivi). Tale riserva violerebbe
gli artt. 36, primo comma, dello statuto della Regione siciliana e 2,
primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, in quanto sarebbe stata
disposta in mancanza del presupposto della specifica destinazione
dell'incremento di gettito alla copertura di oneri diretti a
soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello
Stato, presupposto che avrebbe consentito di derogare al generale
regime statutario di integrale spettanza alla Regione siciliana di
tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo
territorio, dirette o indirette, comunque denominate.
In secondo luogo, la ricorrente si duole del fatto che il
meccanismo di indebita acquisizione allo Stato del maggior gettito
netto, mediante equivalente decurtazione - in caso di mancato
spontaneo versamento del dovuto - dei trasferimenti erariali di
finanziamento della spesa sanitaria regionale, le precluderebbe
l'erogazione delle prestazioni sanitarie, risultando cosi' violati,
unitamente ai parametri poc'anzi citati ed in combinato disposto con
essi, anche gli artt. 17, lettera c), e 20 dello statuto della
Regione siciliana, che attribuiscono al Presidente ed agli Assessori
regionali le funzioni esecutive ed amministrative in materia di
«assistenza sanitaria».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce
l'inammissibilita' del conflitto, per non essere stata impugnata in
via principale la legge di cui il decreto sarebbe mera attuazione, e,
nel merito, nega di aver riservato a se' il maggior gettito netto
della tassa automobilistica - in quanto formalmente percepito dalle
Regioni - salva la soggezione di queste ultime alla riduzione dei
trasferimenti per il corrispondente ammontare. A suo dire, il
particolare regime statutario della Regione siciliana avrebbe indotto
lo Stato a prevedere che la stessa subisca suddetta decurtazione solo
in caso di mancato spontaneo versamento di quanto dovuto. Cio' non
pregiudicherebbe l'erogazione regionale delle prestazioni sanitarie,
in difetto di compiuta prova al riguardo.
3. - L'eccezione d'inammissibilita' sollevata dalla difesa dello
Stato e' fondata.
3.1. - Questa Corte ha gia' sottolineato l'inammissibilita' dei
ricorsi per conflitto di attribuzione proposti contro atti meramente
consequenziali (confermativi, riproduttivi, esplicativi, esecutivi,
etc.) rispetto ad atti anteriori, non impugnati, con i quali sia gia'
stata esercitata la competenza contestata. In questi casi viene,
infatti, a determinarsi la decadenza dall'esercizio dell'azione, dal
momento che non puo' essere consentita, attraverso l'impugnazione
dell'atto meramente consequenziale della norma non impugnata, la
contestazione di quest'ultima, in ordine alla quale e' gia'
inutilmente spirato il termine fissato dalla legge (sentenze n. 207
del 2012 e n. 369 del 2010).
Nella fattispecie in esame, l'art. 1, comma 321, della legge n.
296 del 2006, determinando un incremento di gettito relativo alle
tasse automobilistiche attraverso l'aumento delle relative tariffe,
ha espressamente previsto, all'ultimo periodo, che: «I trasferimenti
erariali in favore delle regioni o delle province autonome di cui al
periodo precedente sono ridotti in misura pari al maggior gettito
derivante ad esse dal presente comma».
Detta disposizione si riferisce in modo indifferenziato (cosi'
come il successivo comma 322 dello stesso articolo) sia alle
«regioni» che alle «province autonome», con incontrovertibile
implicita inclusione degli enti territoriali dotati di autonomia
speciale come la ricorrente.
Si deve pertanto escludere che le lamentate violazioni statutarie
e delle norme di attuazione possano essere determinate dal decreto in
esame, atto meramente consequenziale della disposizione di legge non
impugnata, la quale ha previsto l'attribuzione allo Stato del maggior
gettito relativo alla tassa automobilistica regionale, al netto del
minor gettito della stessa dipendente dalle esenzioni dovute agli
ecoincentivi (art. 1, comma 235, della medesima legge n. 296 del
2006).
Il decreto direttoriale 2 aprile 2012 si e' limitato ad indicare
l'entita' delle riduzioni ed a definire le modalita' concrete
dell'acquisizione del maggior gettito netto della tassa
automobilistica regionale, cosi' come previsto dall'art. 1, comma
322, della legge n. 296 del 2006, secondo cui: «Con decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, da adottare entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, sono effettuate le
regolazioni finanziarie delle maggiori entrate nette derivanti
dall'attuazione delle norme del comma 321 e sono definiti i criteri e
le modalita' per la corrispondente riduzione dei trasferimenti dello
Stato alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano».
In tale contesto normativo non puo' assumere rilievo la clausola
di salvaguardia contemplata dall'art. 1, comma 1363, della legge n.
296 del 2006, secondo cui: «Le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti e delle relative norme d'attuazione». Essa infatti
non puo' operare nelle ipotesi, come quella in esame, in cui una
inequivocabile disposizione normativa - nel caso di specie non
impugnata nei termini - preveda la sua diretta ed immediata
applicabilita' agli enti ad autonomia speciale (sentenza n. 241 del
2012).
Alla stregua delle considerazioni che precedono, dalla mancata
impugnazione dell'atto legislativo presupposto discende
l'inammissibilita' del conflitto.
4. - La suddetta inammissibilita' impedisce di prendere in esame
la questione incidentale di legittimita' costituzionale formulata nel
ricorso dalla Regione siciliana (sentenza n. 319 del 2011), avente ad
oggetto l'art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006.
La presente pronuncia assorbe la decisione sull'istanza di
sospensione dell'atto impugnato.