ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18-bis,
comma 5, della legge della Regione Campania 3 novembre 1994, n. 32
(Decreto legislativo 20 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche
ed integrazioni, riordino del servizio sanitario regionale), inserito
dall'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Campania 6 luglio 2012, n. 18 (Criteri di nomina dei direttori
generali delle aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere e
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-11
settembre 2012, depositato in cancelleria il 17 settembre 2012 ed
iscritto al n. 123 del registro ricorsi 2012.
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
udito l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (ricorso n. 123 del 2012)
ha impugnato l'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge della
Regione Campania 6 luglio 2012, n. 18 (Criteri di nomina dei
direttori generali delle aziende sanitarie locali, aziende
ospedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico),
per violazione degli articoli 97 e 117, secondo comma, lettera l), e
terzo comma, della Costituzione.
2. - L'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Campania n. 18 del 2012 modifica la legge regionale 3 novembre 1994,
n. 32 (Decreto legislativo 20 dicembre 1992, n. 502 e successive
modifiche ed integrazioni, riordino del servizio sanitario
regionale), inserendo l'art. 18-bis.
2.1. - Quest'ultima disposizione detta una nuova disciplina in
materia di nomina dei direttori generali delle ASL e degli Istituti
del servizio sanitario regionale, prevedendo che «entro il
sessantesimo giorno antecedente la data di scadenza dell'incarico di
direttore generale, ovvero della gestione commissariale delle aziende
sanitarie, delle aziende ospedaliere e degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, la Regione emette appositi avvisi, per
la presentazione di manifestazioni di interesse, cui possono
partecipare esclusivamente le persone che sono in possesso
dell'iscrizione nell'Elenco unico regionale degli idonei istituito
con la Delib.G.R. 2 agosto 2010, n. 575, di seguito denominato
"Elenco"» (art. 18-bis, comma 1).
Si prevede, poi (art. 18-bis, comma 2), che l'elenco sia
aggiornato tramite un avviso pubblico periodico, volto
all'inserimento nell'elenco stesso dei candidati «in possesso dei
requisiti professionali di cui all'articolo 3-bis, comma 3, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502» e che tale iscrizione
avvenga «all'esito della valutazione della idoneita' alla nomina di
direttore generale effettuata» da parte di un'apposita commissione.
La Commissione tecnica incaricata di valutare i titoli e i requisiti
posseduti dagli idonei che hanno presentato manifestazione di
interesse e' composta da: «a) un dirigente dell'Agenzia nazionale per
i servizi sanitari regionali (AGENAS); b) un dirigente appartenente
all'avvocatura regionale; c) tre componenti scelti con sorteggio
pubblico tra i docenti ordinari di diritto ed economia (diritto
pubblico, diritto amministrativo, economia politica, politica
economica ed economia aziendale) delle universita' della Campania»
(art. 18-bis, comma 4). Infine, la Giunta regionale nomina i
direttori generali tra gli aspiranti indicati dalla Commissione
tecnica (art. 18-bis, comma 3).
2.2. - L'art. 18-bis, comma 5, in particolare, detta la
disciplina censurata dal Presidente del Consiglio dei ministri. Tale
disposizione prevede che «Con deliberazione della Giunta regionale e'
adottato un disciplinare, da sottoporre all'approvazione della
maggioranza qualificata del Consiglio regionale, con le modalita' di
espletamento della procedura di cui al presente articolo, compreso le
modalita' di nomina della commissione di cui al comma 4, fermo
restando, per le aziende ospedaliere indicate nell'articolo 2 del
decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti
fra Servizio Sanitario nazionale ed universita'), quanto previsto
dall'art. 1, comma 1, e dall'art. 4, comma 2 del medesimo decreto,
nel rispetto del principio di leale collaborazione. Fino
all'approvazione del disciplinare la nomina dei direttori generali e'
comunque disposta tra le persone iscritte nell'Elenco di cui al comma
1 che decadono dopo sessanta giorni dalla pubblicazione del
disciplinare».
3. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'art.
18-bis, comma 5, della legge regionale n. 32 de 1994, introdotto con
legge della Regione Campania n. 18 del 2012, nel prevedere - seppur
all'interno di una disciplina transitoria - un'ipotesi di decadenza
automatica dei direttori generali delle ASL e degli Istituti del
servizio sanitario regionale, violerebbe l'art. 97 Cost., nonche' i
principi fondamentali in materia di tutela della salute, stabiliti ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, e l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., perche' inciderebbe sulla competenza legislativa
statale in materia di ordinamento civile.
3.1. - La disposizione regionale, prevedendo che i direttori
generali delle ASL e degli Istituti del servizio sanitario regionale,
che siano stati nominati nelle more dell'approvazione del
disciplinare destinato a dettare le modalita' ordinarie di
espletamento della procedura di nomina, decadano dopo sessanta giorni
dalla pubblicazione dello stesso, introduce una fattispecie di
cessazione anticipata dell'incarico, in contrasto con la disciplina
nazionale vigente: secondo quanto previsto dall'art. 3-bis, comma 8,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), il rapporto di lavoro del direttore
generale e' regolato da contratto di diritto privato ed e' di durata
non inferiore a tre e non superiore a cinque anni, e le ipotesi di
decadenza, regolate dai commi 3 e 7 del medesimo articolo, sono
limitate ai casi in cui «ricorrano gravi motivi o la gestione
presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di
leggi o del principio di buon andamento e di imparzialita' della
amministrazione».
Innanzitutto, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che
anche i direttori generali delle ASL e degli Istituti della Regione
Campania sono da qualificare come «figure dirigenziali non apicali»,
perche' «anche nell'ordinamento regionale campano, infatti, i
rapporti fra il direttore generale della ASL e l'organo politico
risultano "mediat[i] da strutture dipendenti dalla Giunta" (sentenza
n. 104 del 2007). Oltre agli uffici di diretta collaborazione, assume
a tale riguardo uno specifico rilievo il coordinatore di area (art.
12 della legge regionale n. 11 del 1991) che assolve a funzioni di
indirizzo e coordinamento delle Aziende Sanitarie Regionali e cura la
gestione dei rapporti con gli Organi Istituzionali delle stesse e, in
base al nuovo ordinamento della Giunta varato con regolamento
regionale 15 dicembre 2011 n. 12, la figura del Capo Dipartimento
(art. 7) che svolge compiti di vigilanza e controllo degli enti e
degli organismi di riferimento dipendenti dalla Regione».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il carattere
automatico della decadenza «dall'incarico di direttore generale di
Aziende e Istituti del Servizio Sanitario Regionale per effetto della
pubblicazione di un atto approvato dall'organo politico», previsto
dalla disposizione censurata, violerebbe l'art. 97 Cost. sotto
diversi profili: innanzitutto, lederebbe «il principio del giusto
procedimento, perche' esclude il diritto del funzionario di
intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione
e di conoscere la motivazione di tale decisione»; poi,
pregiudicherebbe «i principi di efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione
dei funzionari incaricati della gestione amministrativa, cosi' come
quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla
valutazione oggettiva delle qualita' e capacita' professionali da
essi dimostrate»; infine, pregiudicherebbe «la continuita'
dell'azione amministrativa, che viene interrotta dalla decadenza
dell'incarico».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, poi, il regime
di decadenza automatica dovrebbe ritenersi «logicamente applicabile,
in via transitoria, ad incarichi gia' in corso al momento nel quale
l'art. 18-bis entra in vigore»: di conseguenza, la normativa
impugnata produrrebbe «automaticamente la cessazione di un incarico
che e' stato conferito senza la previsione di quel termine», violando
altresi' il legittimo affidamento (art. 3 Cost.).
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre,
sostiene che la normativa regionale censurata violerebbe i principi
fondamentali in materia di tutela della salute di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost., in ragione del contrasto con il d. lgs. n. 502
del 1992, le cui disposizioni, secondo quanto espressamente chiarito
dall'art. 19, comma 1, del decreto stesso, costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost.
3.3. - Infine, la disposizione censurata, introducendo una
fattispecie di decadenza che incide «su rapporti di lavoro
precedentemente instauratisi il cui termine e' stabilito
contrattualmente», violerebbe altresi' la competenza esclusiva
statale in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
4. - La Regione Campania non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'articolo
1, comma 1, lettera b), della legge della Regione Campania 6 luglio
2012, n. 18 (Criteri di nomina dei direttori generali delle aziende
sanitarie locali, aziende ospedaliere e istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico), per violazione degli artt. 97 e 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
2.- La disposizione impugnata modifica la legge regionale 3
novembre 1994, n. 32 (Decreto legislativo 20 dicembre 1992, n. 502 e
successive modifiche ed integrazioni, riordino del servizio sanitario
regionale), inserendo l'art. 18-bis. I primi quattro commi di questo
articolo, non censurati, dettano una nuova disciplina per la nomina
dei direttori generali delle ASL e degli Istituti del servizio
sanitario regionale. Il quinto comma dell'art. 18-bis prevede che le
modalita' di espletamento della nuova procedura di nomina siano
regolate da un disciplinare, adottato con deliberazione della Giunta
regionale, e che «[f]ino all'approvazione del disciplinare la nomina
dei direttori generali e' comunque disposta tra le persone iscritte
nell'Elenco di cui al comma 1 che decadono dopo sessanta giorni dalla
pubblicazione del disciplinare».
3.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione censurata, prevedendo che i direttori generali delle ASL
e degli Istituti del servizio sanitario regionale decadano dopo
sessanta giorni dalla pubblicazione del disciplinare, violerebbe
l'art. 97 Cost.
4.- La questione e' fondata.
4.1.- Come gia' rilevato da questa Corte, i direttori generali
delle ASL costituiscono «una figura tecnico-professionale che ha il
compito di perseguire, nell'adempimento di un'obbligazione di
risultato (oggetto di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivi
gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua
volta elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli
indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto
di lavoro con l'amministrazione regionale» (sentenza n. 104 del
2007). Le funzioni svolte dai direttori sono di carattere
tecnico-gestionale, come confermato anche dai requisiti che la legge
richiede per la loro nomina ai sensi dell'art. 3 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421) e dell'art. 18, comma 3-bis, della legge della Regione
Campania n. 32 del 1994 (sentenza n. 34 del 2010).
Sotto il profilo organizzativo, tra l'organo politico e i
predetti direttori generali «non vi e' un rapporto istituzionale
diretto e immediato», ma «vi e' una molteplicita' di livelli
intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l'organo politico
ai direttori generali delle Asl» (sentenza n. 104 del 2007 e sentenza
n. 34 del 2010). Nella Regione Campania i rapporti tra direttori
sanitari e organi politici sono mediati da strutture dipendenti dalla
Giunta, e, in particolare, dal Capo Dipartimento, che svolge
«funzioni di vigilanza e controllo degli enti e degli organismi di
riferimento dipendenti dalla Regione» (art. 7 del regolamento
regionale 15 dicembre 2011, n. 12).
4.2.- La disposizione impugnata, trovando applicazione nei
confronti della tipologia di figure dirigenziali appena descritta -
che esercita funzioni di carattere gestionale e non e' legata
all'organo politico da un rapporto diretto -, viola l'art. 97 Cost.
sotto piu' profili.
Innanzitutto, essa e' in contrasto con il principio di buon
andamento, perche' il meccanismo di decadenza automatica incide sulla
continuita' dell'azione amministrativa (sentenze n. 228 del 2011; n.
304 e n. 224 del 2010). Come questa Corte ha statuito nella sentenza
n. 124 del 2011, infatti, «[I]l rapporto di lavoro instaurato con
l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve essere [...]
connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia
regolato in modo da assicurare la tendenziale continuita' dell'azione
amministrativa».
In secondo luogo, il carattere automatico della decadenza
dall'incarico del direttore, previsto dalla disposizione impugnata,
viola i principi di efficienza e di efficacia dell'azione
amministrativa, perche' esclude una valutazione oggettiva
dell'operato del funzionario (sentenze n. 34 e n. 224 del 2010).
In terzo luogo, la disposizione impugnata viola il principio di
imparzialita' dell'azione amministrativa, perche' introduce
un'ipotesi di cessazione anticipata e automatica dall'incarico del
direttore generale dipendente da un atto dell'organo politico
(sentenze n. 228 del 2011 e n. 224 del 2010).
Infine, la disposizione impugnata viola il principio del giusto
procedimento, perche' non prevede «il diritto del funzionario di
intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione
e di conoscere la motivazione di tale decisione» (sentenze n. 34 del
2010 e n. 390 del 2008).
5.- Rimangono assorbiti gli ulteriori profili di censura.