ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
1-ter, del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125 (Misure urgenti per il
settore dei trasporti e disposizioni in materia finanziaria),
aggiunto dalla legge di conversione 1° ottobre 2010, n. 163, promosso
dal Tribunale di Roma nel procedimento vertente tra Z.M. e il
Ministero dell'Economia e delle Finanze, con ordinanza del 22
febbraio 2012, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 2012 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima
serie speciale, dell'anno 2012.
Visti l'atto di costituzione di Z.M., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 aprile 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Giorgio Cosmelli per Z.M. e l'avvocato dello
Stato Giovanni Lancia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 22 febbraio 2012 il Tribunale ordinario di
Roma, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 1-ter, del
decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125 (Misure urgenti per il settore
dei trasporti e disposizioni in materia finanziaria.), aggiunto dalla
legge di conversione 1° ottobre 2010 n. 163, denunciandone il
contrasto con l'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Detto art. 2, comma 1-ter, stabilisce che «L'articolo 45, comma
1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si interpreta nel
senso che l'incarico onorario di esperto del servizio consultivo ed
ispettivo tributario si intende in ogni caso cessato ad ogni effetto,
sia giuridico sia economico, a decorrere dalla data di entrata in
vigore della predetta disposizione».
Riferisce il giudice a quo che la questione e' sorta nella causa
in materia di lavoro promossa dal dott. Z.M. contro il Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF).
Si legge nell'ordinanza di rimessione che il ricorrente era stato
nominato nel 2007, con incarico di durata triennale, componente
esperto a tempo pieno, esterno ai ruoli della pubblica
amministrazione, del Servizio Consultivo ed Ispettivo Tributario
(SECIT), originariamente istituito dalla legge 24 aprile 1980 n. 146
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1980) e regolato, quanto a funzioni,
composizione e funzionamento, da svariate fonti normative successive;
che, in seguito, l'art. 45 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, stabiliva, con decorrenza dal 26 giugno 2008, la
soppressione del SECIT, attribuiva le relative funzioni al
Dipartimento delle finanze del MEF e disponeva che il relativo
personale di ruolo fosse restituito alle amministrazioni di
appartenenza (ovvero, se gia' personale del ruolo del MEF, assegnato
al Dipartimento stesso); che, conseguentemente, al dott. Z.M. veniva
comunicata, verbalmente, la cessazione immediata dell'incarico di
esperto SECIT.
Riferisce il giudice a quo che il ricorrente, sostenendo la
natura subordinata a termine del suo rapporto con il SECIT, si era
rivolto al giudice del lavoro lamentando l'illegittimita' della
risoluzione cosi' intervenuta e l'inadempienza del MEF rispetto alle
obbligazioni retributive assunte con il conferimento dell'incarico,
domandandone la condanna al pagamento delle spettanze economiche dal
momento della sua anticipata cessazione sino a quella di scadenza
contrattualmente prevista. In subordine, e per l'ipotesi che il
rapporto con il SECIT dovesse essere qualificato come autonomo, il
ricorrente aveva invocato l'applicazione dell'art. 2227 del codice
civile sul recesso unilaterale del committente e aveva domandato la
condanna della controparte al pagamento del relativo indennizzo.
Nel giudizio davanti al giudice del lavoro di Roma - prosegue il
giudice a quo - si era costituito il MEF, negando la configurabilita'
di un rapporto subordinato di pubblico impiego e rilevando che la
disposizione legislativa che aveva soppresso il SECIT costituiva una
causa sopravvenuta d'impossibilita' totale della prestazione, ai
sensi dell'art. 1463 cod. civ., ed in ogni caso segnalando l'entrata
in vigore, sin dal 6 ottobre 2010, dell'art. 2 comma 1-ter del d.l.
n. 125 del 2010, introdotto dalla legge di conversione n. 163 del
2010, norma d'interpretazione autentica che aveva chiarito la natura
onoraria dell'incarico di esperto SECIT e la definitiva cessazione
del medesimo incarico, ad ogni effetto giuridico ed economico, alla
data di soppressione legislativa del Servizio.
Espone il rimettente, nel sollevare la questione, che, con
particolare riguardo alla disciplina vigente all'atto della nomina
del ricorrente (giugno 2007), i compiti e finalita' del SECIT,
risultanti dall'art. 22, comma 1, del d.P.R. 26 marzo 2001 n. 107,
recante «Regolamento di organizzazione del Ministero delle finanze»,
consistevano nell'elaborazione di studi di politica economica e
tributaria e di analisi fiscale in conformita' agli indirizzi del
Ministro (gia' delle finanze, poi dell'economia e delle finanze). Il
giudice a quo provvede, poi, a ricostruire il quadro normativo.
Il servizio esplicava le sue attivita' mediante un organico
composto di cinquanta esperti (art. 22, comma 1, del d.P.R. n. 107
del 2001), scelti (art. 10, secondo comma, della legge n. 146 del
1980, tra i funzionari dell'amministrazione finanziaria e delle altre
pubbliche amministrazioni con qualifica non inferiore a dirigente,
tra il personale di magistratura avente almeno la ex qualifica di
appello (esperti gia' di ruolo), e tra soggetti non appartenenti alla
pubblica amministrazione in possesso di elevate competenze ed
esperienza professionale nelle discipline economico-finanziarie,
statistiche, contabili o aziendalistiche (esperti non di ruolo,
esterni alla pubblica amministrazione, quale appunto il ricorrente
dott. Z.M.).
Per soddisfare esigenze di studio del dipartimento, il Ministro
suddetto poteva distaccare presso lo stesso - come accaduto per il
dott. Z.M. - esperti del SECIT sino alla concorrenza di meta'
dell'organico; esperti posti in tal caso alle dipendenze funzionali
del capo dipartimento (art. 22, comma 1, del d.P.R. n. 107 del 2001).
Gli esperti erano tutti nominati con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri su proposta del Ministro delle finanze (art.
10, terzo comma, della legge n. 146 del 1980).
La durata massima dell'incarico - antecedentemente stabilita
(dall'art. 10, quarto comma, della legge n. 146 del 1980) mediante
richiamo alla disciplina sulla temporaneita' degli incarichi dei
dirigenti della P.A. - era triennale, rinnovabile per non piu' di una
volta (art. 3, comma 1, lettera d, terza proposizione, del decreto
legislativo 3 luglio 2003, recante «Riorganizzazione del Ministero
dell'economia e delle finanze e delle agenzie fiscali, a norma
dell'articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137»).
Gli esperti appartenenti a ruoli diversi dall'Amministrazione
delle finanze erano collocati fuori ruolo, od in posizione
equivalente, per la durata dell'incarico (art. 10, quarto comma,
della legge n. 146 del 1980).
Gli esperti (art. 11, settimo comma, della legge n. 146 del 1980)
dovevano osservare il segreto d'ufficio, ed astenersi relativamente
ad affari nei quali essi stessi o parenti o affini avessero
interesse; non potevano esercitare attivita' professionali o di
consulenza ne' ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura,
pena la decadenza dall'incarico, salvo che per gli esperti a tempo
parziale.
Gli esperti a tempo parziale (art. 4, comma 3-bis, del
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, recante «Interventi urgenti in
materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate», convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
2002, n. 178) potevano essere assunti o con rapporto dipendente a
tempo parziale, o mediante rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa.
Per quanto riguarda lo stato giuridico, agli esperti del SECIT
non appartenenti alla P.A. si applicavano, indipendentemente dalla
loro provenienza, le disposizioni in materia riguardanti gli
impiegati civili dello Stato (art. 18, comma 3, del d.P.R. 27 marzo
1992 n. 287, recante «Regolamento degli uffici e del personale del
Ministero delle finanze»).
Quanto al trattamento economico, agli esperti ne spettava uno
onnicomprensivo, pari al trattamento fondamentale previsto dal
contratto collettivo nazionale di lavoro dei dirigenti di prima
fascia, oltre ad una speciale indennita' (art. 22, comma 3, del
d.P.R. n. 107 del 2001).
Successivamente era sopravvenuto l'art. 45, comma 1, del d.l. n.
112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del
2008, che - prosegue il giudice a quo - aveva segnato per il dott.
Z.M., esperto non di ruolo, l'impugnata immediata estinzione
dell'incarico.
Secondo il rimettente il quadro normativo sopra descritto
rifletterebbe, in modo palese, con riguardo all'esperto del SECIT
estraneo alla P.A., l'esistenza di un rapporto di lavoro, di natura
dipendente ed a termine, stante l'inequivoco richiamo, da parte delle
disposizioni sopra esaminate, alla disciplina inerente lo stato
giuridico dei pubblici dipendenti e, quanto al trattamento economico,
a quella dei dirigenti (che sono, pacificamente, lavoratori
subordinati), richiamo valevole indistintamente sia per i componenti
del Servizio gia' nei ruoli della P.A. (e, dunque, in forza a tempo
indeterminato) sia per i componenti non di ruolo, legati
all'Amministrazione medesima da vincolo a tempo determinato.
Anche concretamente, prosegue il giudice del lavoro, risulterebbe
pacificamente provato che al dott. Z.M. era stato applicato il
trattamento specificamente previsto per i lavoratori dipendenti (in
via esemplificativa, con riguardo al recupero delle ore di ritardo,
alle ferie, ai permessi, alla tredicesima) e che egli era iscritto
alla Cassa dipendenti statali dell'Istituto nazionale di previdenza
per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP); ed alla
cessazione del rapporto gli era stato corrisposto il trattamento di
fine rapporto.
Osserva in proposito il giudice rimettente che in casi del
genere, se non ricorrono le ipotesi di recesso per giusta causa di
cui all'art. 2119 cod. civ., il rapporto puo' essere risolto
anticipatamente non gia' per un giustificato motivo oggettivo ai
sensi dell'art. 3 della legge 15 luglio 1966, n. 604 (Norme sui
licenziamenti individuali), ma soltanto ricorrendo le ipotesi di
risoluzione del contratto previste dagli artt. 1453 e seguenti
cod.civ. Ne conseguirebbe che, qualora il datore di lavoro proceda ad
una riorganizzazione del proprio assetto produttivo, egli non
potrebbe avvalersi di tale evenienza per risolvere in anticipo un
contratto di lavoro a tempo determinato (e' citata la sentenza della
Cassazione civile n. 3276 del 2009).
In proposito, il medesimo giudice osserva che la soppressione del
SECIT, per decisione sovrana del legislatore, costituisce senza
dubbio un atto di primaria rilevanza incidente sull'organizzazione
datoriale, ma non tale tuttavia da integrare, nell'ambito di una
locatio operarum a tempo determinato, un'ipotesi d'impossibilita'
sopravvenuta totale della prestazione, che sarebbe riscontrabile solo
a fronte dell'accertata preclusione di ogni proficuo riutilizzo del
lavoratore; circostanza che tuttavia non era stata ne' compiutamente
allegata dall'Amministrazione, ne' comunque dimostrata, risultando
anzi il contrario, tenuto conto che l'art. 45 del d.l. n. 112 del
2008 avrebbe attribuito al Dipartimento le funzioni gia' intestate al
SECIT, ed il MEF mostrava all'epoca numerose scoperture nei ruoli,
tanto ad averlo indotto a bandire un concorso pubblico per coprire
tali vacanze.
Pertanto, il Tribunale di Roma ritiene fondato l'assunto del
lavoratore di essere destinato, successivamente alla soppressione del
SECIT e sino alla scadenza del proprio incarico, a mansioni
equivalenti presso il Dipartimento delle finanze, mantenendo quindi
il diritto di percepire l'intera retribuzione come originariamente
pattuito. Ma, si prosegue, e' sopraggiunto l'art. 2, comma 1-ter, del
d.l. n. 125 del 2010, nel testo introdotto dalla legge di conversione
n. 163 del 2010, che ha "interpretato" l'articolo 45, comma 1, del
d.l n. 112 del 2008 nel senso che l'incarico onorario di esperto del
servizio consultivo ed ispettivo tributario si doveva intendere in
ogni caso cessato ad ogni effetto, sia giuridico sia economico, a
decorrere dalla data di entrata in vigore di tale disposizione.
Sostiene il giudice a quo che con tale disposizione il
legislatore avrebbe inteso sia qualificare imperativamente, ora per
allora, come "onorario" l'incarico dell'esperto SECIT sia, in
coerenza con tale qualificazione, disporne la cessazione contestuale
alla soppressione di tale servizio, con esclusione di qualsiasi
eventuale pretesa del lavoratore, di ordine giuridico ed economico.
Evidenzia il Tribunale ordinario di Roma che in questo
significato la disposizione ha trovato gia' applicazione in varie
decisioni del giudice del lavoro romano, restando quindi precluso
ogni tentativo di offrirne una diversa interpretazione che non sia
incompatibile con le richieste del ricorrente.
Per tali ragioni, il rimettente ritiene evidente l'incidenza
dell'art. 2, comma 1-ter, del d.l. n. 125 del 2010 nel giudizio a
quo, che sarebbe stato indirizzato da tale disposizione ad un esito
opposto a quello che il preesistente assetto normativo avrebbe
determinato.
Il medesimo giudice ritiene fondato anche il dubbio di
legittimita' costituzionale di siffatta disposizione legislativa, con
riferimento all'art. 3, primo comma, Cost.
Tale disposizione - si argomenta - non rispetterebbe difatti i
limiti piu' volte enunciati dalla Corte costituzionale in materia di
norme di interpretazione autentica, per le quali la loro applicazione
a rapporti precedenti deve trovare adeguata giustificazione sul piano
della ragionevolezza, a patto quindi che la scelta cosi' imposta
dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo
originario, cosi' rendendo vincolante un significato ascrivibile ad
una norma anteriore, e sempre che lo ius superveniens neppure
contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente protetti,
tra cui il divieto d'introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti dell'ordinamento quale principio connaturato allo Stato di
diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento stesso.
A fronte di tale quadro, osserva innanzi tutto il giudice a quo
che l'interpretazione-qualificazione data dal legislatore con l'art.
2 , comma 1-ter, del d.l. n. 125 del 2010 non potrebbe in alcun modo
essere ricondotta ad uno dei possibili originari significati della
disposizione interpretata.
Difatti, anche se non si condividesse la ricostruzione del
rapporto dell'esperto esterno del SECIT nei termini della
subordinazione, l'unica alternativa sarebbe quella di ammettere la
ricorrenza degli elementi della collaborazione coordinata e
continuativa (o "para-subordinazione"), tesi in effetti recepita da
altre pronunce del medesimo Tribunale, che peraltro giungono comunque
all'accoglimento dei ricorsi.
Ma comunque sia, prosegue il giudice rimettente, non sarebbe
possibile escludere l'esistenza, nella fattispecie, di un rapporto
professionale di servizio tra l'esperto e l'Amministrazione, sicche',
ricondurre il primo alla figura del funzionario onorario, verrebbe ad
urtare manifestamente con tutti gli indici di riconoscimento
elaborati dalla giurisprudenza (viene citata la sentenza della
Cassazione, sezioni unite civili, n. 11272 del 1998): infatti, si
evidenzia che l'esperto SECIT non era scelto con valutazioni di tipo
politico-discrezionale (ma di carattere tecnico-professionale); era
inserito in modo strutturale e professionale nell'organizzazione
dell'Amministrazione; svolgeva, come visto, un rapporto provvisto di
specifica e minuziosa disciplina; percepiva un compenso non meramente
di natura indennitaria, ma inerente al rapporto sinallagmatico
esistente tra le parti (e parametrato, infatti, al trattamento
economico della dirigenza pubblica).
Con riguardo poi al legittimo affidamento, osserva il Tribunale
ordinario di Roma che non e' contestabile che gli esperti del SECIT,
in particolare quelli esterni ai ruoli della pubblica
amministrazione, avessero riposto un legittimo affidamento sulla
natura professionale dell'attivita' da essi esercitata, pacificamente
riconosciuta dalla pressoche' unanime giurisprudenza, e sulle
conseguenze che ne sarebbero derivate in ordine alla permanenza del
rapporto per il tempo stabilito.
In sostanza, secondo il giudice a quo la norma di cui si tratta
non avrebbe imposto una scelta rientrante tra le possibili varianti
di senso del testo originario, ne' sarebbe intervenuta per risolvere
contrasti giurisprudenziali, ma avrebbe posto in essere, con
efficacia retroattiva, una sostanziale modifica della normativa
precedente, incidendo in modo irragionevole, in violazione dell'art.
3 Cost., sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che
costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Secondo la difesa erariale la norma in realta' andrebbe intesa
nel senso che essa chiarisce che l'incarico di esperto del SECIT non
resiste alla soppressione del servizio, cosi' come avviene per ogni
altro incarico onorario; e poiche' secondo la Presidenza del
consiglio non potrebbe dirsi consolidata alcuna giurisprudenza od
opinione in tema di natura del rapporto fra il SECIT e gli esperti
che lo componevano, sarebbe ben possibile un'interpretazione diversa
da quella che fa il Tribunale ordinario di Roma, qualificandola in
termini di servizio onorario.
Contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo, secondo il
patrocinio erariale, nel rapporto unitario fra il SECIT e gli esperti
sarebbero - in realta' - ravvisabili caratteri che, comunemente,
vengono riferiti al servizio onorario. Infatti, secondo la Presidenza
del Consiglio, tale rapporto sarebbe frutto di nomina ampiamente
discrezionale (con connotazioni fiduciarie) e certo non deriva
dell'esperimento di procedure di concorso; il legislatore
utilizzerebbe termini del tutto compatibili con la sua natura
onoraria (il rapporto viene definito come «incarico» e sono previste
cause di decadenza e di revoca); l'attivita' dell'esperto sarebbe ben
lungi dall'essere minuziosamente disciplinata (si evidenzia che
l'art. 11, comma 7, della legge n. 146 del 1980 prevede unicamente
che «gli esperti devono osservare il segreto di ufficio ed astenersi
relativamente agli affari nei quali essi stessi e loro parenti o
affini hanno interesse, non possono esercitare attivita'
professionali o di consulenza ne' ricoprire uffici pubblici di
qualsiasi natura»); 1'inserimento nell'apparato organizzativo della
P.A. non parrebbe quindi potersi definire professionale e
strutturale, bensi' solo funzionale; infine, dall'art. 22 del d.P.R.
n. 107 del 2001 non potrebbe trarsi alcun elemento per definire come
"retribuzione", quanto corrisposto all'esperto del SECIT.
Cio' posto, la difesa erariale conclude osservando che parrebbe
del tutto fuori di luogo sostenere, come fa il giudice a quo, la
violazione dell'affidamento nella natura professionale del rapporto
ed ancor piu' la lesione di un affidamento di chi si e' visto
conferire un incarico temporaneo di consulenza - specificamente
riferito a determinate funzioni svolte da un servizio dotato di ben
precise connotazioni - di permanere nell'incarico, una volta che
venga soppresso il servizio stesso.
3. - Si e' costituito il ricorrente del giudizio di primo grado,
dott. Z. M.
Questi evidenzia che, confidando sulla durata prevista della
nomina ad esperto del SECIT, aveva rinunciato ad un precedente
incarico di livello dirigenziale sempre alle dipendenze del MEF in
corso di svolgimento, ed aveva confidato quindi sul prestigio del
nuovo incarico, sull'avanzamento di carriera, nonche' sulla sua
durata quantomeno triennale (fino al 4 settembre 2010, rinnovabile
per eguale periodo) e sui conseguenti redditi e benefici
pensionistici che da tale impiego gli sarebbero derivati.
Secondo il dott. Z.M., il recesso anticipato con il quale
l'Amministrazione ha posto fine all'incarico, dopo nemmeno un anno
dal suo inizio, dovrebbe essere qualificato come un vero e proprio
licenziamento illegittimo - perche' privo di giusta causa -
considerando inoltre che il MEF avrebbe potuto riutilizzare
proficuamente l'interessato in posti per i quali esso aveva carenza
di organico. Secondo l'interveniente, proprio per rimediare alle
prime pronunce favorevoli agli ex esperti esterni del SECIT, il
legislatore avrebbe introdotto l'impugnata norma di "interpretazione
autentica" dell'art. 45 del d.l. n 112 del 2008, al fine di
qualificare ex post il rapporto intercorso tra il dott. Z.M. ed il
MEF quale "incarico onorario" e non come rapporto di natura
subordinata di livello dirigenziale.
In proposito, evidenzia l'interveniente che contrasta con il
principio del legittimo affidamento che un rapporto che per oltre 30
anni si e' svolto in un determinato modo, senza contestazione alcuna,
sia in seguito - addirittura quando non piu' esistenti la struttura e
le relative attivita' - qualificato da una norma in maniera diversa,
tanto piu' quando la diversa qualificazione del rapporto stesso sia
operata con una norma retroattiva, con l'effetto di far venire meno i
diritti quesiti del lavoratore sui cui lo stesso riponeva legittimo
affidamento, quale il diritto ad un certo trattamento sia economico
che normativo.
A conferma della considerazione del rapporto instaurato presso il
SECIT come rapporto di lavoro subordinato, starebbero, secondo il
dott. Z.M., oltre a varie sentenze del giudice del lavoro di Roma,
anche la regolamentazione complessiva del rapporto di lavoro alle
dipendenze del SECIT - dalla quale si evincerebbe che gli esperti
erano nominati sulla base della loro professionalita' - nonche' dalle
modalita' del concreto svolgimento del lavoro stesso.
Prosegue l'interveniente osservando che anche quando non si
riscontrasse la violazione del principio del legittimo affidamento,
in ogni caso, la norma di interpretazione autentica, stravolgendo la
realta' dei fatti, avrebbe determinato ingiuste disparita' di
trattamento, venendo cosi' ad integrare la violazione dei principi
generali di eguaglianza e ragionevolezza.
Allo stesso tempo, essa avrebbe creato una grave disparita' tra
gli esperti esterni che hanno potuto godere e far valere i propri
diritti nei confronti del SECIT quando tale norma non esisteva e gli
esperti esterni, come il dott. Z.M., che si sono viceversa ritrovati
a far valere i propri diritti nella vigenza della stessa.
Nel caso in questione, obietta l'interveniente che non solo la
norma de qua non da' alcuna spiegazione di tale equiparazione -
effettuata incidentalmente e in una sede non opportuna - ma la
motivazione dell'equiparazione avrebbe il solo effetto di
pregiudicare posizioni soggettive di singoli, senza alcun
soddisfacimento di quegli «interessi generali» richiamati dalla
sentenza n. 78 del 2012 della Corte costituzionale.
Sulla scorta di tali considerazioni il dott. Z.M. conclude
insistendo per la dichiarazione di illegittimita' dell'art. 2, comma
1-ter, del d.l. n. 125 del 2010, convertito dalla legge n. 163 del
2010, per contrasto con l'art. 3 Cost. e, in subordine, chiede alla
Corte di fornire un'interpretazione costituzionalmente orientata
della predetta norma, cosi' evitando il contrasto con i precetti
dell'art. 3 Cost.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Roma, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 5 agosto 2010, n. 125
(Misure urgenti per il settore dei trasporti e disposizioni in
materia finanziaria), aggiunto dalla legge di conversione 1° ottobre
2010, n. 163, in riferimento all'art. 3, primo comma, della
Costituzione, nell'ambito di un giudizio inerente ad un incarico di
durata triennale di componente esperto a tempo pieno, esterno ai
ruoli della pubblica amministrazione, del Servizio Consultivo ed
Ispettivo Tributario (SECIT).
La disposizione impugnata stabilisce che «L'articolo 45, comma 1,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, si interpreta nel
senso che l'incarico onorario di esperto del servizio consultivo ed
ispettivo tributario si intende in ogni caso cessato ad ogni effetto,
sia giuridico sia economico, a decorrere dalla data di entrata in
vigore della predetta disposizione».
Il ricorrente del giudizio a quo era stato nominato nel 2007
ispettore del SECIT, organismo originariamente istituito dalla legge
24 aprile 1980, n. 146 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1980), e
regolato, per quanto riguarda attribuzioni, composizione e
funzionamento, da altre fonti normative succedutesi nel tempo. In
seguito, l'art. 45 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito con modificazioni dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, ha stabilito, con decorrenza dal 26 giugno 2008,
la soppressione del SECIT, con attribuzione delle relative funzioni
al Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle
finanze (MEF), disponendo che il relativo personale di ruolo fosse
restituito alle amministrazioni di appartenenza ovvero, se gia'
personale del ruolo del MEF, assegnato al dipartimento di precedente
appartenenza.
Sulla base di tale disposizione, all'ispettore veniva comunicata,
solo verbalmente, la cessazione immediata dell'incarico
precedentemente ricevuto. Egli ricorreva al giudice del lavoro,
lamentando l'illegittimita' della risoluzione cosi' intervenuta e
l'inadempienza del MEF rispetto alle obbligazioni retributive assunte
con il conferimento dell'incarico e domandandone la condanna al
pagamento delle spettanze economiche dal momento della anticipata
cessazione fino alla scadenza prevista dall'incarico stesso.
La domanda si fonda sulla natura di lavoro dipendente del
rapporto con il SECIT e, in subordine, di lavoro autonomo, con
conseguente applicazione dell'art. 2227 del codice civile. Ad avviso
del ricorrente, non vi sarebbero, al di fuori di tale alternativa,
altre qualificazioni possibili e pertanto il recesso unilaterale del
datore di lavoro committente dovrebbe dar luogo alla condanna al
pagamento del relativo indennizzo, parametrato nel modo sopra
indicato.
Al contrario, il Ministero resistente nega la configurabilita'
del rapporto come lavoro subordinato od autonomo, ritenendo la
soppressione del SECIT causa sopravvenuta comportante
l'impossibilita' totale della prestazione. Inoltre, la norma
impugnata avrebbe natura di interpretazione autentica chiarificatrice
della qualita' onoraria dell'incarico di esperto SECIT. Essa avrebbe
sancito in modo inequivocabile la cessazione del rapporto ad ogni
effetto giuridico ed economico, alla data di soppressione del SECIT.
1.1. - Il giudice rimettente dubita che la disposizione di
interpretazione autentica richiami un significato compatibile con il
dettato originale della norma riguardante l'abolizione del SECIT,
anche alla luce di una serie di elementi sintomatici ricavati dalla
disciplina che regolava, anteriormente alla soppressione, il rapporto
tra il Servizio e gli ispettori, fossero essi pubblici dipendenti o
esterni all'amministrazione.
La disposizione avrebbe incidenza sulla decisione del giudizio a
quo, dal momento che solo l'esistenza di un rapporto di natura
onoraria e la conseguente negazione sia dell'ipotesi di lavoro
subordinato a tempo determinato, sia di quella di prestazione d'opera
ai sensi dell'art. 2222 cod. civ. o della collaborazione coordinata e
continuativa (o "para-subordinazione"), comporterebbero
l'impossibilita' di accogliere la domanda del ricorrente.
Nelle altre ipotesi interpretative, ora precluse dalla norma
impugnata, non sarebbe sufficiente per l'amministrazione convenuta
invocare il factum principis della soppressione legislativa del
SECIT, essendo necessaria, secondo un consolidato orientamento
giurisprudenziale, la prova dell'impossibilita' di destinare
l'incaricato ad altra mansione utile - nel caso di specie - presso il
Dipartimento delle Finanze. Possibilita', questa, allegata dal
ricorrente, il quale ha evidenziato che le funzioni svolte dagli
esperti erano state attribuite a tale Dipartimento presso il quale
egli gia' era assegnato, ed ha citato una serie di reclutamenti
successivi - da parte dell'amministrazione - di analoghe figure
professionali.
In definitiva, la disposizione impugnata non rientrerebbe nei
canoni di legittimita' piu' volte enunciati dalla Corte
costituzionale in materia di norme di interpretazione autentica e
lederebbe il legittimo affidamento degli esperti del SECIT sulla
natura e la durata della loro prestazione.
2. - La questione e' fondata.
Va premesso che, come questa Corte ha piu' volte chiarito, il
legislatore puo' adottare norme di interpretazione autentica non
soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una
disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, cosi' rendendo vincolante un significato
ascrivibile ad una norma anteriore (ex plurimis, sentenze n. 271 del
2011, n. 209 del 2010, n. 24 del 2009, n. 170 del 2008 e n. 234 del
2007).
L'eventuale portata retroattiva della disposizione non e' di per
se' contraria a Costituzione, purche' non collida con l'art. 25,
secondo comma, Cost., non contrasti con altri valori e interessi
costituzionalmente protetti e trovi adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza (ex plurimis, sentenze n. 271 e 93 del
2011, n. 234 del 2007 e n. 374 del 2002).
Quanto a tali limiti generali all'efficacia retroattiva delle
leggi, attinenti alla salvaguardia di principi costituzionali, e'
utile ricordare il principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto d'introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti interessati all'applicazione della norma; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (ex plurimis,
sentenze n. 209 del 2010 e n. 397 del 1994).
Nella fattispecie in esame la disposizione impugnata riqualifica,
ora per allora, rapporti da lungo tempo instaurati, attribuendo loro
una natura che in effetti non aveva mai trovato alcun riconoscimento
giurisprudenziale nei quasi trent'anni di esistenza del SECIT. Dal
senso letterale della disposizione interpretata e di quelle ad essa
geneticamente collegate non si ricava, infatti, il significato
attribuitole dalla disposizione impugnata, ne' esisteva contrasto
giurisprudenziale circa la sua inascrivibilita' al servizio onorario.
Risulta leso, dunque, l'affidamento degli ispettori esterni,
legittimato da una serie di chiari elementi sintomatici di natura
normativa.
2.1. - Quanto al profilo della compatibilita' della norma di
interpretazione autentica con il dettato originale di quella
riguardante l'abolizione del SECIT, occorre preliminarmente
sottolineare come essa sia sopravvenuta a due anni di distanza
dall'altra, senza tenere in alcun conto le varie e numerose
disposizioni precedenti, le quali - durante la vigenza di detto
Servizio - avevano disciplinato in modo incompatibile con la
disposizione interpretativa dei rapporti con gli esperti esterni, le
modalita' del loro svolgimento, il trattamento economico e le
relative incompatibilita'.
Cosi', a titolo esemplificativo, per quanto riguarda lo stato
giuridico, agli esperti del SECIT non appartenenti alla pubblica
amministrazione si applicavano, indipendentemente dalla loro
provenienza, le disposizioni in materia riguardanti gli impiegati
civili dello Stato (art. 18, comma 3, del d.P.R. 27 marzo 1992 n.
287, recante «Regolamento degli uffici e del personale del Ministero
delle finanze»). Agli stessi spettava anche un trattamento economico
onnicomprensivo pari al trattamento previsto dal contratto collettivo
nazionale di lavoro dei dirigenti di prima fascia, oltre ad una
speciale indennita' (art. 22, comma 3, del d.P.R. 26 marzo 2001 n.
107, recante «Regolamento di organizzazione del Ministero delle
finanze»). La loro selezione era sempre avvenuta attraverso
valutazioni di carattere tecnico professionale e il loro lavoro
all'interno dell'amministrazione era caratterizzato da un inserimento
negli uffici regolato da specifica e minuziosa disciplina. Infine, il
relativo compenso era parametrato al trattamento economico della
dirigenza pubblica.
Questi caratteri, se risultano compatibili sia con un rapporto di
pubblico impiego a tempo determinato, sia con un rapporto di
locazione d'opera e/o lavoro parasubordinato, non sono invece
presenti nei rapporti di servizio di tipo onorario. Detta
qualificazione giuridica comporta, tra l'altro, che: a) i funzionari
onorari cessano immediatamente dall'ufficio se questo - per qualsiasi
ragione - venga in seguito meno, senza che siano applicabili le norme
del contratto di lavoro a tempo determinato o con durata minima
garantita o di collaborazione in regime di para-subordinazione; b) il
loro rapporto non sarebbe connotato da prestazioni corrispettive e
conseguentemente non azionabile nei termini del giudizio a quo.
Proprio la sopravvenuta qualificazione del SECIT come servizio
onorario - secondo quanto meglio specificato nel successivo punto
3.4. - risulta decisiva nel mutare il quadro del contenzioso in atto,
escludendo l'applicabilita' della disciplina dettata dagli artt.
1218, 1256 e 1463 cod. civ.
2.2. - Il fatto che il significato oggettivo della norma
interpretata non risulta compatibile con quello attribuitole dalla
norma interpretativa trova conferma nella giurisprudenza formatasi
sul punto.
Occorre a tal fine premettere che i giudizi ingenerati dalle
rivendicazioni degli esperti esterni dopo l'intervenuta soppressione
del SECIT non hanno superato - al momento della decisione della
presente questione - il primo grado, di modo che non si e' venuto a
manifestare, sul punto specifico, l'orientamento del giudice
nomofilattico (le istanze degli ex esperti esterni del SECIT,
discendenti dall'anticipata cessazione dei rispettivi incarichi, sono
state oggetto di ripetuto vaglio giudiziario da parte del Tribunale
ordinario di Roma, in funzione di giudice del lavoro).
Tutte le decisioni intervenute a ricostruire la natura del
rapporto degli esperti esterni oscillano tra la configurabilita' di
un rapporto di pubblico impiego a tempo determinato e la
collaborazione di tipo professionale, iure privatorum, rientrante
nell'ambito della para-subordinazione, equiparata ex lege, quanto al
trattamento economico ed al restante regime giuridico, agli incarichi
a tempo determinato del personale dirigenziale dello Stato.
E' opportuno, per inquadrare esattamente l'influenza della norma
in esame sui giudizi pendenti, che, ai fini dell'applicazione dei
principi desumibili dagli artt. 1218, 1256 e 1463 cod. civ., non
assume rilievo la distinzione tra rapporto di pubblico impiego e
para-subordinazione, poiche' entrambe le fattispecie rientrano
comunque in tipi contrattuali caratterizzati da prestazioni
corrispettive assoggettabili al principio dell'indennizzo quando e'
provata l'utilizzabilita' alternativa del prestatore. Al contrario,
tale possibilita' e' preclusa in caso di servizio onorario.
2.3. - Strettamente legato alla qualificazione giuridica del
rapporto degli esperti esterni del SECIT e' il rilievo della lesione
all'affidamento ingenerato dal pacifico trattamento giuridico ed
economico riservato loro per circa trent'anni .
Da quanto argomentato, infatti, si ricava che la censura di
violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. e' fondata sotto
l'assorbente profilo della lesione del legittimo affidamento: la
norma e' sopraggiunta, infatti, solo quando il SECIT gia' non
esisteva piu' ed i relativi rapporti di lavoro erano oramai esauriti,
per riqualificarli retroattivamente, attribuendo loro la veste della
funzione onoraria, mai precedentemente considerata. Il legislatore ha
in tal modo leso le legittime aspettative degli esperti esterni,
consistenti nel convincimento che i rispettivi incarichi restassero
assoggettati alla generale normativa prevista dal codice civile in
materia di contratti a prestazioni corrispettive.
2.4. - Le precedenti osservazioni chiariscono come la norma di
interpretazione autentica in realta' abbia prodotto un effetto
assolutamente innovativo su fattispecie chiuse, in pregiudizio a
posizioni gia' maturate ed influenzando situazioni processuali
altrimenti indirizzate in modo diverso.
La soppressione del SECIT per factum principis costituisce un
evento che incide sul contesto organizzativo presso il quale era
svolto il servizio. Pur non essendo imputabile la causa soppressiva
all'amministrazione, nondimeno sotto il profilo contrattuale la
risoluzione del rapporto non potrebbe conseguire senz'altro a tale
evento, se esso non comportasse l'impossibilita' di ogni proficuo
riutilizzo dell'ispettore. Infatti, l'istituto dell'impossibilita'
sopravvenuta, di cui all'art. 1463 cod. civ., sarebbe applicabile
alla descritta fattispecie di cessazione anticipata del contratto di
lavoro a tempo determinato solo nel caso in cui l'evento generatore
della cessazione rendesse assolutamente impossibile la prestazione
lavorativa. Nel caso dei contratti a prestazioni corrispettive e'
infatti da escludere che il factum principis costituisca, di per se',
elemento sufficiente a configurare l'impossibilita' sopravvenuta
della prestazione lavorativa, dal momento che ad esso si deve
accompagnare la dimostrazione, da parte del datore di lavoro o del
dante causa, dell'impossibilita' di continuare a ricevere la
prestazione (ex plurimis Cass. civ. n. 3276 del 2009, n. 14871 del
2004 e n. 4437 del 1995). Ove, al contrario, fosse possibile adibire
il lavoratore a mansioni analoghe nella organizzazione aziendale
"sopravvissuta" agli effetti del factum principis, la mancata
utilizzazione dello stesso renderebbe fondate le ragioni del
prestatore.
In sostanza, questo era il thema decidendum del giudizio
instaurato dall'ispettore fino al momento in cui la sopravvenuta
qualificazione di servizio onorario non ha alterato i presupposti
normativi della controversia. Detta qualificazione, infatti, comporta
che la cessazione anzitempo preclude l'obbligo risarcitorio a carico
dello Stato. Al contrario, senza la nuova norma, sarebbe possibile,
ove ne ricorrano i presupposti, l'accoglimento delle pretese
economiche, stante l'applicabilita' dell'art. 1463 cod. civ.
3. - In conclusione, la norma impugnata non ha attribuito alla
disposizione interpretata un significato rientrante tra le possibili
varianti di senso del testo originario.
Essa ha invece realizzato, con efficacia retroattiva, una
sostanziale modifica della normativa precedente, cosi' ledendo
l'affidamento ingenerato dal trattamento riservato per circa
trent'anni agli ispettori esterni del SECIT. Pertanto, deve essere
dichiarata illegittima per contrasto con l'art. 3 Cost.