ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, commi 2
e 4, della legge della Regione Lombardia 16 luglio 2012, n. 12
(Assestamento al bilancio per l'esercizio finanziario 2012 ed al
bilancio pluriennale 2012/2014 a legislazione vigente e programmatico
- I provvedimento di variazione con modifiche di leggi regionali),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 14-19 settembre 2012, depositato in cancelleria il 18
settembre 2012 ed iscritto al n. 124 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Cintioli per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 settembre 2012, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato, con riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, commi 2 e 4, della legge della Regione Lombardia 16
luglio 2012, n. 12 (Assestamento al bilancio per l'esercizio
finanziario 2012 ed al bilancio pluriennale 2012/2014 a legislazione
vigente e programmatico - I provvedimento di variazione con modifiche
di leggi regionali).
Riferisce il ricorrente che l'art. 12, comma 2, di detta legge
regionale, in materia di bilancio, nel modificare l'assetto
organizzativo della compartecipata societa' di diritto privato
"Lombardia informatica s.p.a.", ha disposto l'inquadramento del
personale della suddetta societa' - che, con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato, operava per la Centrale regionale acquisti alla
data del 1° gennaio 2012 - in un ruolo speciale, ad esaurimento,
della appena istituita "Agenzia regionale centrale acquisti in favore
degli enti delle pubbliche amministrazioni aventi sede nella Regione
Lombardia".
Riferisce, ancora, il ricorrente, che il successivo comma 4 dello
stesso art. 12 dispone, inoltre, che il personale della societa'
"Cestec s.p.a.", con contratto di lavoro a tempo indeterminato,
preposto alle funzioni amministrative di cui all'art. 10, comma 1,
della medesima legge, venga inquadrato in un ruolo speciale ad
esaurimento presso la "Agenzia regionale per la protezione
dell'ambiente della Lombardia" (ARPA), ente di diritto pubblico
istituito con legge regionale 14 agosto 1999, n. 16.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le disposizioni
di cui ai citati commi 2 e 4 dell'art. 12, nella parte in cui
dispongono tout court l'inquadramento nel ruolo di enti pubblici,
senza previo superamento di un concorso pubblico, di personale
dipendente da societa' private, confliggono con i principi di
uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della pubblica
amministrazione, nonche' con il principio del pubblico concorso, di
cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione. Dette disposizioni,
invero, si discosterebbero dal suddetto principio, senza fornire
alcun elemento esplicativo delle ragioni di interesse pubblico poste
a fondamento della deroga disposta.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia e, dopo
aver eccepito, in via preliminare, l'inammissibilita' del ricorso,
dato che il ricorrente non avrebbe neppure tentato un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate, nel merito
ha sostenuto la sua infondatezza.
Invero, secondo la Regione, trattandosi di una misura volta alla
razionalizzazione delle societa' partecipate da enti pubblici, la
censurata disposizione introdurrebbe una deroga al principio del
pubblico concorso, che sarebbe giustificata dall'interesse pubblico
ad assicurare la continuita' della attivita', precedentemente svolta
dalle predette societa' ed ora devoluta alla Regione, dato che,
attraverso la conservazione delle unita' di personale in servizio, si
perseguirebbe lo scopo di salvaguardare le loro professionalita'.
Inoltre, si tratterebbe pur sempre di personale dipendente di
societa' partecipate che, come disposto dall'art. 18 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 del (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria)
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133,
sarebbe stato selezionato nel rispetto delle prescrizioni dettate dal
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche).
Infine, il personale verrebbe immesso in un ruolo ad esaurimento
e non nel ruolo ordinario, non contrastando con il principio del
pubblico concorso, vigente solo per la selezione del personale di
ruolo.
3. - In data 15 aprile 2013 il Presidente del Consiglio ha
depositato una visura camerale relativa alla "Lombardia Informatica
s.p.a." ed alla "Cestec s.p.a.".
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 12, commi 2 e 4, della legge della Regione
Lombardia 16 luglio 2012, n. 12 (Assestamento al bilancio per
l'esercizio finanziario 2012 ed al bilancio pluriennale 2012/2014 a
legislazione vigente e programmatico - I provvedimento di variazione
con modifiche di leggi regionali).
Le disposizioni regionali censurate, finalizzate alla
razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso la
riorganizzazione delle societa' partecipate dalla Regione dispongono
il trasferimento delle funzioni di due societa' in house della
regione Lombardia (la Lombardia Informatica s.p.a. e la Cestec
s.p.a.) a strutture organizzative regionali.
In tale prospettiva, per attuare tale trasferimento di funzioni,
esse prevedono anche l'inquadramento del personale in servizio a
tempo indeterminato delle due societa' partecipate in altrettanti
ruoli speciali ad esaurimento presso due articolazioni della Regione
stessa. In particolare, il comma 2 della norma censurata dispone il
trasferimento del personale della Lombardia Informatica s.p.a. presso
l'Agenzia regionale centrale acquisti e il comma 4 della stessa norma
dispone il trasferimento del personale della Cestec s.p.a. presso
l'ARPA.
Il Presidente del Consiglio dei ministri si duole della
circostanza che, per effetto delle due menzionate disposizioni
regionali, si determinerebbe l'assunzione a tempo indeterminato da
parte della Regione di tutto il personale precedentemente in servizio
presso le societa' controllate, in mancanza di una procedura
selettiva aperta al pubblico e, dunque, in violazione dei canoni di
ragionevolezza e del principio del pubblico concorso, di cui agli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
La Regione difende la legittimita' delle disposizioni censurate,
in primo luogo, sottolineando che la deroga al principio del pubblico
concorso, che essa introduce, sarebbe giustificata dall'interesse
pubblico ad assicurare la continuita' della attivita',
precedentemente svolta dalle predette societa' ed ora devoluta alla
Regione, dato che, attraverso la conservazione delle unita' di
personale in servizio, si perseguirebbe lo scopo di salvaguardare le
loro professionalita'.
In secondo luogo, evidenzia la Regione, il personale gia' in
servizio presso le societa' controllate - e stabilmente inquadrato
presso le stesse con contratto di lavoro a tempo indeterminato - era
stato selezionato con procedure simili a quelle previste per
l'impiego pubblico, e cio' in attuazione del principio dettato
dall'art. 18 del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), che obbliga le societa' partecipate ad
adottare con propri provvedimenti criteri e modalita' per il
reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel
rispetto dell'art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche).
Infine, la Regione sottolinea come l'inquadramento presso i ruoli
ad esaurimento della Regione non equivale a un vero e proprio
inquadramento in ruolo, dato il carattere transitorio dei ruoli
speciali ad esaurimento, istituiti ad hoc, rispettivamente presso
l'Agenzia regionale centrale acquisti e presso l'ARPA.
2. - Preliminarmente, deve essere rilevato che, nelle more del
giudizio, la norma regionale, nei due commi censurati, e' stata
modificata dall'art. 1 della successiva legge della Regione Lombardia
24 dicembre 2012, n. 21 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2013), per effetto della quale
e' stato abrogato il comma 2 dell'articolo 12, mentre il comma 4
dell'articolo 12 e' stato sostituito da una norma che prevede un
regime dei contratti di lavoro parzialmente discordante da quello
dettato dalla norma originaria, nel quale i dipendenti a tempo
indeterminato in servizio presso Lombardia Informatica s.p.a. e
presso Cestec s.p.a. sono inquadrati, rispettivamente, nei ruoli
dell'Agenzia regionale centrale acquisti e nei ruoli di ARPA
Lombardia «a seguito di esito positivo della procedura selettiva che
e' espletata nei limiti e a valere sulle facolta' assunzionali
dell'ente, nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge recante (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni
legislative - Collegato ordinamentale 2013)».
In sintesi, la nuova disciplina, sostituendo al sistema del
trasferimento automatico dei lavoratori quello basato
sull'espletamento di una prova attitudinale e condizionando il
trasferimento alla effettiva disponibilita', da parte della Regione,
delle risorse finanziarie per l'aggiunta in pianta organica dei nuovi
posti da coprire, ha posto nel nulla, in modo definitivo e
retroattivo, il contenuto dispositivo dei due commi originari, per
cui non residua alcuna possibilita' che gli stessi abbiano avuto
medio tempore attuazione.
Per altro verso, deve essere rilevata la sostanziale omogeneita'
della nuova disciplina rispetto a quella sostituita, dato che anche
la nuova disposizione autorizza il trasferimento di personale, in
mancanza di concorso aperto al pubblico, esclusivamente sulla base di
una prova attitudinale riservata al personale gia' assunto presso la
societa' in house. Di conseguenza, potendosi considerare la nuova
disciplina regionale non satisfattiva rispetto alle doglianze
sollevate dal legislatore statale, va disposto, in linea con la
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 198 del 2012), il
trasferimento della questione sulla nuova norma, quale risultante in
seguito all'avvenuta abrogazione del comma 2 ed alla modificazione
del comma 4 operata dall'art. 1 della legge della Regione Lombardia
n. 21 del 2012.
3. - Nel merito, la questione e' fondata.
In base alla giurisprudenza di questa Corte, un interesse
pubblico per la deroga al principio del pubblico concorso, al fine di
valorizzare pregresse esperienze professionali dei lavoratori
assunti, puo' ricorrere solo in determinate circostanze: e'
necessario, infatti, che la legge stabilisca preventivamente le
condizioni per l'esercizio del potere di assunzione, subordini la
costituzione del rapporto a tempo indeterminato all'accertamento di
specifiche necessita' funzionali dell'amministrazione e preveda
procedure di verifica dell'attivita' svolta; il che presuppone che i
soggetti da assumere abbiano maturato tale esperienza all'interno
della pubblica amministrazione, e non alle dipendenze di datori di
lavoro esterni (sentenza n. 215 del 2009). Inoltre, la deroga al
predetto principio deve essere contenuta entro determinati limiti
percentuali, per non precludere in modo assoluto la possibilita' di
accesso della generalita' dei cittadini a detti posti pubblici
(sentenza n. 108 del 2011).
La legge censurata si pone in contrasto con i predetti principi.
Essa individua soltanto in modo generico le ragioni giustificatrici
della deroga sul piano della funzionalita' e non prevede meccanismi
di verifica dell'attivita' professionale svolta, ne' limiti
percentuali all'assunzione senza concorso.
La Regione resistente, infatti, si limita a precisare che il
personale in questione era titolare di un rapporto di lavoro
subordinato a tempo indeterminato con le societa' partecipate e a
invocare la deroga all'osservanza del principio del pubblico
concorso, di cui all'art. 97 Cost.
Sul punto, la giurisprudenza di questa Corte non lascia adito a
dubbi. In relazione ad una norma regionale che disponeva un generale
ed automatico transito del personale di una persona giuridica di
diritto privato nell'organico di un soggetto pubblico regionale,
senza il previo espletamento di alcuna procedura selettiva di tipo
concorsuale, si e' statuito che il mancato ricorso a tale forma
generale e ordinaria di reclutamento del personale della pubblica
amministrazione non trova alcuna ragione giustificatrice in ipotesi
di tale genere. Il trasferimento da una societa' partecipata alla
Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un
privilegio indebito per i soggetti che possono beneficiare della
norma impugnata, in violazione dell'art. 97 Cost. (sent. n. 62 del
2012).
In altre decisioni questa Corte ha precisato che la modalita'
privatistica scelta dall'ente pubblico controllante per realizzare le
proprie finalita', che connota tutta l'azione contrattuale posta in
essere da tali societa' commerciali, ivi comprese le modalita' di
reclutamento del personale, rende non assimilabile il rapporto di
lavoro con tali societa' a un rapporto di lavoro pubblico. Il
controllo, da parte dell'ente pubblico, della totalita' (o di una
quota rilevante) delle azioni delle predette societa' commerciali non
e', infatti, sufficiente per giustificare il diverso assunto
prospettato dalla Regione. Ne' ha valore il fatto che, in base a
quanto prescritto dall'art. 18 del decreto-legge n. 112, del 2008, il
predetto personale e' stato, a sua volta, individuato e reclutato
sulla base di criteri e modi rispettosi dei principi di pubblicita',
di trasparenza, di pari opportunita' e di decentramento di cui al
comma 3 dell'articolo 35 del d. lgs. n. 165 del 2001. Infatti, anche
ammesso che tali criteri siano in concreto rispettati dalla Regione,
la normativa richiamata non assicura che la selezione degli stessi
sia avvenuta mediante procedure selettive aperte al pubblico, come
richiesto dall'art. 97 Cost., e con garanzia di imparzialita' di
reclutamento.
La natura puramente privata del lavoro alle dipendenze delle
societa' partecipate, del resto, rende inoperante, nella fattispecie
del trasferimento di funzioni da una societa' partecipata ad un ente
pubblico, la stessa garanzia del posto di lavoro, che l'art. 2112
cod. civ. riconosce, in ambito privato, ai lavoratori subordinati in
caso di trasferimento di azienda. L'art. 31 del d.lgs. n. 165 del
2001, che dispone esplicitamente l'applicazione di tale garanzia, nel
settore del lavoro pubblico, al passaggio di funzioni e dipendenti da
enti pubblici ad altri soggetti (pubblici o privati), non richiama la
predetta garanzia per le ipotesi in cui il passaggio di funzioni
avvenga - come nel caso previsto dalla legge regionale censurata - da
soggetti privati ad enti pubblici: in tali ipotesi, infatti,
l'automatico trasferimento dei lavoratori presuppone un passaggio di
status - da dipendenti privati a dipendenti pubblici (ancorche' in
regime di lavoro privatizzato) - che, si ripete, non puo' avvenire in
assenza di una prova concorsuale aperta al pubblico (in tal senso,
sent. n. 226 del 2012).
C'e' da aggiungere che il vulnus determinato dall'originaria
disposizione non e' stato in alcun modo attenuato dalle modifiche
apportate alla stessa dalla legge reg. Lombardia n. 21 del 2012.
La circostanza che il trasferimento sia stato condizionato al
previo superamento di un test attitudinale non rende la disposizione
censurata, cosi' modificata, meno lesiva degli invocati principi
costituzionali. Non si pone, infatti, in tal modo, alcun rimedio al
carattere "chiuso" dell'individuazione degli aspiranti titolari dei
nuovi posti di ruolo resi disponibili, dal momento che la
partecipazione alle prove selettive e' chiaramente riservata ai soli
dipendenti delle societa' partecipate. Questa Corte ha precisato che
«anche in regime di impiego pubblico privatizzato [...] il
collocamento in ruolo costituisce la modalita' attraverso la quale si
realizza l'inserimento stabile dell'impiegato in un posto della
pianta organica di una pubblica amministrazione, cosicche' la
garanzia del concorso pubblico non puo' che riguardare anche
l'ipotesi di mera trasformazione di un rapporto contrattuale a tempo
indeterminato in rapporto di ruolo, allorche' - come si e' detto -
l'accesso al suddetto rapporto non di ruolo non sia a sua volta
avvenuto mediante una procedura concorsuale» (sentenze n. 205 del
2004 e n. 215 del 2009).
D'altra parte, neppure la limitazione del predetto trasferimento
nell'ambito delle capacita' di assunzione dell'ente e' in grado di
ovviare al descritto vulnus. Tale limite, infatti, pur meritevolmente
finalizzato alla razionalizzazione della spesa pubblica, non spiega
alcun effetto rispetto all'inosservanza dei principi costituzionali,
invocati nel presente giudizio, di pubblicita' del concorso e di
tutela della necessaria professionalita' dei dipendenti della
pubblica amministrazione.