ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 2, 3,
5, 6, comma 1, 7, 8, comma 2, e 9 della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 30 novembre 2011, n. 16 (Disposizioni di
modifica della normativa regionale in materia di accesso alle
prestazioni sociali e di personale), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso, notificato il 7-10 febbraio 2012,
depositato in cancelleria il 14 febbraio 2012 ed iscritto al n. 25
del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo, sostituito per la redazione della sentenza
dal Giudice Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato dello Stato Attilio Barbieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso spedito a mezzo posta per la notificazione il
7 febbraio 2012 e depositato il successivo 14 febbraio, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli articoli 3 e
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale degli articoli 2, 3, 5, 6, comma l, 7, 8,
comma 2, e 9 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
30 novembre 2011, n. 16 (Disposizioni di modifica della normativa
regionale in materia di accesso alle prestazioni sociali e di
personale), pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione n. 49
del 7 dicembre 2011.
1.1.- Il ricorrente, in premessa, richiama il contenuto delle
disposizioni impugnate.
In particolare, l'art. 2, che sostituisce il comma 6 dell'art. 9
della legge regionale 14 agosto 2008, n. 9 (Assestamento del bilancio
2008 e del bilancio p1uriennale per gli anni 2008-2010 ai sensi
dell'articolo 34 della legge regionale 8 agosto 2007, n. 21), prevede
contributi economici straordinari in relazione a temporanee
situazioni di emergenza individuali o familiari, a condizione che i
beneficiari risiedano in territorio regionale da almeno ventiquattro
mesi, in favore di: a) cittadini italiani; b) cittadini di Stati
appartenenti all'Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia e
loro familiari, ai sensi del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n.
30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri); c)
titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo, ai sensi del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3
(Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo); d) titolari
dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria,
ai sensi del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione
della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a
cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o
di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonche'
norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta).
L'art. 3, che sostituisce il comma l dell'art. 8-bis della legge
regionale 7 luglio 2006, n. 11 (Interventi regionali a sostegno della
famiglia e della genitorialita'), dispone l'attribuzione di assegni
una tantum, a sostegno della natalita' e delle adozioni di minori, a
favore dei nuclei familiari in cui almeno uno dei genitori risieda
nel territorio regionale da almeno ventiquattro mesi e che appartenga
ad una delle categorie di soggetti elencati nell'art. 12-bis della
medesima legge regionale n. 11 del 2006.
Ai sensi del citato art. 12-bis della legge regionale n. 11 del
2006, sostituito dall'impugnato art. 5, gli interventi finanziari a
favore delle famiglie e della genitorialita' di cui agli artt. 8-bis,
8-ter, 9, 10 e 11 della medesima legge regionale n. 11 del 2006 -
recanti, rispettivamente, interventi a sostegno delle nascite,
soluzioni abitative per nuove famiglie, sostegno alla funzione
educativa, istituzione della Carta Famiglia - sono attuati a favore
dei nuclei familiari in cui almeno uno dei genitori risiede nel
territorio regionale da almeno ventiquattro mesi e appartiene ad una
delle medesime categorie di soggetti indicate nell'art. 2.
L'art. 6, comma l, che sostituisce il comma l.l. dell'art. 12
della legge regionale 7 marzo 2003, n. 6 (Riordino degli interventi
regionali in materia di edilizia residenziale pubblica), stabilisce
che possono essere destinatari degli interventi di edilizia
convenzionata, agevolata e di sostegno alle locazioni, purche'
residenti da almeno ventiquattro mesi in territorio regionale, i
cittadini italiani, i cittadini di Stati appartenenti all'Unione
europea regolarmente soggiornanti in Italia e i loro familiari, ai
sensi del decreto legislativo n. 30 del 2007, e i titolari di
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo ai sensi
del medesimo decreto legislativo n. 30 del 2007.
Sempre in materia di edilizia residenziale pubblica, l'art. 7,
che sostituisce l'art. 18 della predetta legge regionale n. 6 del
2003, prevede che i medesimi soggetti indicati nel precedente art. 6
possano essere assegnatari di alloggi di edilizia sovvenzionata, a
condizione di essere residenti da almeno ventiquattro mesi in
territorio regionale.
L'art. 8, comma 2, che aggiunge il comma l-bis all'art. 2 della
legge regionale 2 aprile 1991, n. 14 (Norme integrative in materia di
diritto allo studio), prevede che possano accedere agli interventi
regionali in materia di diritto allo studio gli alunni nel cui nucleo
familiare almeno uno dei genitori risieda nel territorio regionale da
almeno ventiquattro mesi e che appartenga a una delle medesime
categorie di soggetti indicati al precedente art. 2.
L'art. 9, infine, dispone che gli interventi previsti dalle norme
regionali che sono state modificate dagli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8
della legge in esame siano attuati anche in favore dei soggetti di
cui all'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), vale a dire nei confronti
degli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso non
inferiore ad un anno, nonche' dei minori iscritti nella loro carta di
soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, a condizione che tali
soggetti siano residenti da non meno di cinque anni nel territorio
nazionale e da almeno ventiquattro mesi nel territorio regionale.
1.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le
disposizioni in esame discriminerebbero i possibili fruitori delle
provvidenze sociali fornite dalla Regione, sia in ragione della
residenza regionale protratta da almeno ventiquattro mesi, sia, per
gli stranieri extracomunitari di cui all'art. 9, in ragione
dell'ulteriore requisito della residenza nazionale per non meno di
cinque anni richiesto da quest'ultima norma.
Le disposizioni impugnate eccederebbero, quindi, i limiti della
competenza legislativa regionale: sia con riferimento alla materia di
«assistenza sociale», attribuita alla potesta' legislativa
integrativa della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dall'art. 6,
numero 2), dello statuto di autonomia (legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1), sia con riferimento alla piu' ampia competenza
residuale in materia di servizi sociali riconosciuta alle Regioni
ordinarie dall'art. 117, quarto comma, Cost., da estendersi alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in base alla clausola di
equiparazione di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
La Regione, infatti, dovrebbe comunque rispettare i limiti
stabiliti dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che
riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
«determinazione di livelli essenziali di prestazioni», con la
conseguenza che ogni disposizione che «crei differenziazioni di
trattamento si verrebbe a porre, a livello locale, in contrasto con
le garanzie di uniformita' riservate alla legislazione statale».
Inoltre, le disposizioni impugnate sarebbero lesive dell'art. 3
Cost., perche' introdurrebbero nel tessuto normativo un elemento di
differenziazione arbitrario, non essendovi corrispondenza tra la
condizione di ammissibilita' al beneficio e gli altri requisiti,
quali la situazione di bisogno e di disagio, che costituiscono il
presupposto di fruibilita' di un beneficio assistenziale: verrebbero
in tal modo esclusi proprio coloro che sono maggiormente esposti alle
condizioni di bisogno e di disagio, che un siffatto sistema di
prestazioni e servizi si proporrebbe di superare.
Infine, per quanto concerne l'art. 9 impugnato, con particolare
riferimento all'attribuzione delle prestazioni assistenziali alle
persone straniere regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale,
la stessa giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 61 del 2011)
avrebbe gia' evidenziato la contrarieta' di analoghe disposizioni
all'art. 3 Cost.
L'art. 9, peraltro, sarebbe in contrasto con l'art. 41 del d.lgs.
n. 286 del 1998 e con l'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), che, ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, equiparano ai cittadini italiani gli stranieri
titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di
durata non inferiore ad un anno.
2.- Si e' costituita la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
la quale ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilita' del
ricorso per tardivita' della notifica, effettuata il 7 febbraio 2012,
oltre il sessantesimo giorno dalla pubblicazione nel B.U.R. del 7
dicembre 2011.
3.- Con successiva memoria la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia ha, preliminarmente, ribadito l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso, perche' notificato oltre il termine perentorio previsto
dall'art. 127, primo comma, Cost.
4.- La difesa regionale ha poi svolto ulteriori considerazioni
difensive, rilevando anzitutto che l'art. 117, quarto comma, Cost. le
attribuisce, nella materia dell'assistenza sociale, una competenza
piu' ampia dell'art. 6, numero 2), dello statuto di autonomia.
5.- Inoltre, la censura relativa alla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. sarebbe inammissibile, in quanto
priva della necessaria indicazione delle norme statali che
determinerebbero i livelli essenziali delle prestazioni e che
sarebbero state violate.
6.- Inammissibile sarebbe poi l'impugnazione degli artt. 2, 5, 6,
comma 1, e 7 della legge regionale n. 16 del 2011.
Secondo la Regione, tali disposizioni avrebbero abrogato
espressamente la pregressa normativa regionale concernente la
prestazione sociale in oggetto, la quale richiedeva condizioni piu'
rigorose di accesso, sicche', per effetto di un'eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, quest'ultima dovrebbe
rivivere, reintroducendo requisiti di godimento «ancora piu'
irragionevoli e discriminatori di quelli recati dalla legge
impugnata».
7.- Con riferimento all'asserita lesione dell'art. 3 Cost., la
Regione sostiene la legittimita' costituzionale del requisito della
residenza continuativa nella Regione e della residenza quinquennale
nel territorio dello Stato per gli stranieri in possesso del permesso
di soggiorno.
La resistente precisa che, come risulta dal testo della legge
impugnata (art. 1, comma 1), il primo requisito e' stato introdotto
allo scopo di valorizzare un collegamento non occasionale tra i
destinatari delle politiche sociali e la comunita' regionale. E
poiche' la Regione e' ente esponenziale di detta comunita', la
residenza sul territorio regionale e' il «piu' naturale indice
sintomatico del radicamento e della integrazione della persona
all'interno della comunita' locale».
Trattandosi di prestazioni che non fanno parte dei livelli
essenziali, la Regione potrebbe condizionarne l'erogazione alle
condizioni indicate dalla norma, a tutela dell'integrita' del proprio
bilancio e per scoraggiare l'utilizzazione di «residenze occasionali
e meramente opportunistiche».
8.- In ordine all'ulteriore requisito della residenza
quinquennale nel territorio dello Stato per gli stranieri in possesso
del permesso di soggiorno, la Regione resistente evidenzia che la
previsione contenuta nell'art. 9 impugnato estende le prestazioni
sociali di cui alla legge oggetto di giudizio anche agli stranieri
privi di carta di soggiorno (condizione, invece, richiesta dalla
normativa statale di riferimento: art. 80, comma 19, della legge n.
388 del 2000) purche' soggiornanti da almeno cinque anni nel
territorio.
La disposizione impugnata sarebbe, dunque, per un verso
«oggettivamente progressiva» e per altro verso ragionevole, in
quanto, ai fini dell'equiparazione con gli stranieri in possesso del
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, considera
il medesimo requisito della residenza quinquennale, che e' anche il
presupposto per la concessione di tale speciale titolo di soggiorno.
9.- Con riferimento alle specifiche censure, la resistente fa
presente che l'art. 2 della legge n. 16 del 2011, novellando l'art.
9, comma 6, della legge regionale n. 9 del 2008, amplia la classe dei
beneficiari degli interventi di contrasto dei fenomeni di poverta' e
disagio sociale, previsti dal precedente comma 5 dello stesso art. 9,
e finanziati dalla Regione con un apposito fondo, riducendo a 24 mesi
la durata della residenza e riconoscendo quali beneficiari anche gli
stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per i soggiornanti di
lungo periodo e gli stranieri titolari dello status di rifugiato e
dello status di protezione sussidiaria, residenti in Regione da
almeno ventiquattro mesi. Tali interventi sono aggiuntivi rispetto
agli ordinari interventi di assistenza sociale, i quali restano
regolati dalla legge regionale del 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema
integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei
diritti di cittadinanza sociale), e sono assicurati a cittadini e
stranieri indipendentemente da requisiti di residenza qualificata.
Ne conseguirebbe che, nel momento in cui la Regione finanzia con
un fondo speciale interventi aggiuntivi rispetto a quelli previsti in
via ordinaria, finalizzati, secondo quanto espressamente indicato
nella legge regionale, al «contrasto dei fenomeni di poverta' e
disagio sociale nel territorio regionale», sarebbe ragionevole
concentrare le risorse sui fenomeni piu' radicati, anche sotto
l'aspetto temporale, entro i confini della Regione.
10.- La censura relativa all'art. 3 della legge regionale n. 16
del 2011 - che sostituisce l'art. 8-bis, comma 1, della legge
regionale n. 11 del 2006 - sarebbe inammissibile e infondata, perche'
priva di oggetto, dal momento che l'individuazione dei soggetti
beneficiari delle provvidenze, verso cui si indirizzano le censure
del ricorrente, sarebbe operata non dalla norma impugnata, bensi'
mediante il rinvio all'art. 12-bis, comma 1, della predetta legge n.
11 del 2006 (anch'esso novellato dalla legge impugnata ed oggetto di
giudizio).
Il menzionato art. 12-bis risulta infatti modificato dall'art. 5
della legge regionale impugnata ed attualmente individua i
destinatari di alcune provvidenze a favore delle famiglie e a
sostegno della genitorialita' nei nuclei familiari in cui almeno uno
dei genitori risieda nel territorio regionale da almeno ventiquattro
mesi e sia cittadino italiano, cittadino di Stati appartenenti
all'Unione europea, oppure straniero titolare di permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o dello status di
rifugiato o di protezione sussidiaria. E' stata conseguentemente
abrogata la norma secondo cui tali prestazioni erano disposte
prioritariamente a favore dei nuclei familiari in cui quantomeno uno
dei genitori risiedesse da almeno otto anni, anche non continuativi,
in Italia, di cui uno nella Regione.
Dette provvidenze, specificamente previste agli artt. 8-bis, 9,
10 e 11 della legge regionale n. 11 del 2006, costituiscono benefici
aggiuntivi rispetto a quelli statali e alcuni di essi sono
condizionati al mancato superamento di limiti di reddito piuttosto
elevati e tali, dunque, da attenuare la socialita' dell'intervento.
11.- Per gli interventi relativi alla materia dell'edilizia
residenziale pubblica e dei servizi abitativi (art. 8-ter della legge
n. 11 del 2006 e artt. 6, comma 1, e 7 della legge n. 16 del 2011),
attuati in favore dei residenti da almeno 24 mesi nel territorio
regionale, cittadini italiani o di Stati appartenenti all'Unione
europea, oppure stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo o dello status di rifugiato o di
protezione sussidiaria, vi sarebbe il precedente gia' richiamato,
costituito dall'ordinanza di questa Corte n. 32 del 2008. D'altro
canto, la residenza protratta e' richiesta anche dalla legislazione
statale in tema di diritto sociale all'abitazione (artt. 11, comma 2,
e 23 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante «Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria», convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133).
Non sarebbe pertanto irragionevole la previsione del requisito di
residenza di soli 24 mesi, applicato indistintamente a cittadini e
stranieri per un beneficio la cui concreta fruizione richiede
comunque tempi lunghi di attesa.
12.- Infine, per quanto concerne l'attribuzione degli assegni di
studio a favore delle famiglie degli alunni di scuole dell'obbligo e
secondarie non statali, parificate o paritarie o riconosciute con
titolo di studio avente valore legale, istituite senza fine di lucro,
regolato dall'art. 8, comma 2, della legge impugnata, la Regione
evidenzia, da un canto, la portata ampliativa del riconoscimento di
tale provvidenza; dall'altro, la compatibilita' con il diritto
dell'Unione. Essendo, inoltre, detto beneficio previsto per gli
alunni frequentanti scuole non statali, il diritto fondamentale
dell'istruzione, tutelato dall'art. 33 Cost., sarebbe comunque
assicurato mediante la possibilita' dell'accesso alla scuola
pubblica. Rileva, infine, che anche per questa prestazione i limiti
economici sono elevati.
La Regione ha, quindi, concluso per l'inammissibilita' o per la
non fondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli articoli 2, 3, 5, 6, comma 1, 7, 8,
comma 2, e 9 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
30 novembre 2011, n. 16 (Disposizioni di modifica della normativa
regionale in materia di accesso alle prestazioni sociali e di
personale), in riferimento agli articoli 3 e 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione.
2.- La Regione ha eccepito in via preliminare l'inammissibilita'
del ricorso, che sarebbe stato notificato un giorno dopo la scadenza
del termine previsto dall'art. 127, primo comma, Cost.
L'eccezione non e' fondata.
Il termine di sessanta giorni previsto per la notificazione del
ricorso dall'art. 127 Cost. e dall'art. 31, comma 2, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), scadeva il 5 febbraio 2012 e, trattandosi di
una domenica, era prorogato al 6 febbraio 2012, mentre la
notificazione e' stata effettuata il 7 febbraio 2012; ma cio' e'
avvenuto in presenza di una «proroga dei termini per mancato
funzionamento degli Uffici giudiziari di Roma Capitale e dei Comuni
della provincia di Roma compresa la Corte di Cassazione», disposta
dal Ministro della giustizia con decreto dell'8 febbraio 2012, in
applicazione degli artt. 1 e 2 del decreto legislativo 9 aprile 1948,
n. 437 (Proroga dei termini di decadenza in conseguenza del mancato
funzionamento degli uffici giudiziari).
Questi articoli stabiliscono che qualora gli uffici giudiziari
non siano in grado di funzionare regolarmente per eventi di carattere
eccezionale, riconosciuti con decreto del Ministro della giustizia,
«i termini di decadenza per il compimento di atti presso gli uffici
giudiziari, o a mezzo del personale addetto ai predetti uffici,
scadenti durante il periodo di mancato o irregolare funzionamento, o
nei cinque giorni successivi, sono prorogati di quindici giorni, a
decorrere dal giorno in cui e' pubblicato» il decreto.
Nel caso di specie una precipitazione nevosa aveva paralizzato la
citta' di Roma e i Comuni della provincia, e il Prefetto, con
provvedimento del 4 febbraio 2012, aveva disposto la «chiusura di
tutti gli Uffici Pubblici di Roma Capitale e dei Comuni della
provincia, compresi gli Uffici Giudiziari e la Corte di Cassazione
per il giorno 6 febbraio 2012». In tale periodo il ricorrente non era
percio' in condizione di valersi degli ufficiali giudiziari ai fini
della notificazione.
Al provvedimento del Prefetto aveva fatto seguito il decreto del
Ministro della giustizia di cui si e' detto, percio' e' da escludere
che nel caso in esame si sia verificata l'eccepita inammissibilita',
dato che con il decreto ministeriale era stata disposta, a decorrere
dalla pubblicazione, la proroga di quindici giorni dei termini
scadenti nei giorni 3, 4 o 6, «o nei cinque giorni successivi».
In contrario non vale osservare che la notificazione, anziche' a
mezzo dell'ufficiale giudiziario, avrebbe potuto essere effettuata a
mezzo del servizio postale, perche' cio' che rileva, a norma del
d.lgs. n. 437 del 1948, e' che era stata disposta la proroga: in
materia di termini esiste infatti un'esigenza di certezza che deve
ricollegarsi al provvedimento del Ministro, indipendentemente dalla
possibilita' di ovviare di fatto all'impedimento che ha determinato
la proroga.
E' da aggiungere che in base al provvedimento del Prefetto, che
riguardava tutti gli uffici pubblici di Roma, erano chiusi anche gli
uffici dell'Avvocatura dello Stato e che sotto questo aspetto si
sarebbe potuto ravvisare nel caso di specie un grave impedimento di
fatto, che, a norma dell'art. 37 dell'allegato I al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il
riordino del processo amministrativo) - applicabile in forza del
«rinvio dinamico» contenuto nell'art. 22 della legge n. 87 del 1953
(sentenza n. 161 del 2012) - consente, anche d'ufficio, la rimessione
in termini, in applicazione del generale principio giuridico secondo
cui ad impossibilia nemo tenetur (Consiglio di Stato, sezione quarta,
17 ottobre 2012, n. 5342).
3.- La legge impugnata reca modifiche alla disciplina primaria
concernente l'erogazione di prestazioni sociali, contenuta in altri
testi normativi della Regione, secondo un duplice criterio: a tutti
gli aspiranti viene richiesto di risiedere da almeno 24 mesi nel
territorio regionale (artt. 2, 3, 5, 6, 7, 8), mentre ai soli
stranieri si impone non solo tale requisito, ma anche di risiedere in
Italia da non meno di 5 anni (art. 9), ove essi non siano cittadini
dell'Unione, ovvero, per talune provvidenze, ove non siano titolari
dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria ai
sensi del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione
della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a
cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o
di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonche'
norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta), ovvero
titolari di «permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo» (in tali casi, le norme impugnate equiparano queste persone
al cittadino italiano).
Il ricorrente reputa entrambi questi criteri contrari all'art. 3
Cost., in quanto manifestamente irragionevoli, e all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in quanto lesivi dello standard di
soddisfacimento dei livelli essenziali delle prestazioni sociali
assicurato dalla normativa dello Stato.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, le norme impugnate
avrebbero ecceduto dalla competenza statutaria in materia di «lavoro,
previdenza e assistenza sociale» prevista dall'art. 6, numero 2),
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), e comunque da quella residuale
in materia di assistenza sociale contenuta nell'art. 117, quarto
comma, Cost.
4.- La Regione ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso per
carenza di interesse, con riferimento all'impugnativa degli artt. 2,
5, 6, comma 1, e 7 della legge regionale n. 16 del 2011.
Secondo la resistente tali disposizioni avrebbero abrogato
espressamente la pregressa normativa regionale concernente la
prestazione sociale in oggetto, la quale richiedeva condizioni piu'
rigorose di accesso, sicche' per effetto di un'eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, quest'ultima dovrebbe
rivivere, reintroducendo requisiti di godimento «ancora piu'
irragionevoli e discriminatori di quelli recati dalla legge
impugnata».
L'eccezione e' palesemente infondata perche', ove questa Corte
dovesse reputare costituzionalmente illegittima l'apposizione di
taluni requisiti di accesso ad una prestazione sociale, per effetto
di tale pronuncia la prestazione diverrebbe accessibile in assenza di
essi, mentre cio' non comporterebbe alcuna reviviscenza di una
normativa oramai abrogata (sentenza n. 13 del 2012).
5.- Le questioni di legittimita' costituzionale di tutte le norme
impugnate, in riferimento alla violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. sono inammissibili, come ha esattamente
eccepito la difesa regionale.
Il ricorrente non contesta, come si e' appena precisato, che in
termini astratti le disposizioni censurate ineriscano alla competenza
legislativa regionale in tema di assistenza sociale, ma ritiene che,
nel caso di specie, essa debba venire compressa in ragione
dell'azione trasversale della competenza esclusiva dello Stato a
determinare i livelli essenziali delle prestazioni sociali.
Questa Corte premette che la competenza residuale di cui al
quarto comma dell'art. 117 Cost. e' senza dubbio piu' favorevole per
la Regione rispetto alla competenza, di carattere
integrativo-attuativo, rinvenibile nello statuto di autonomia.
Pertanto e' la prima a trovare applicazione in virtu' dell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione» (sentenze n. 10
del 2010; n. 168 del 2009; n. 50 del 2008).
Cio' detto, va rilevato che la censura del ricorrente non e'
accompagnata dalla necessaria individuazione dello specifico livello
essenziale della prestazione, garantita dalla normativa dello Stato,
con il quale le norme impugnate colliderebbero. E' giurisprudenza di
questa Corte che da tale individuazione il ricorrente non possa
prescindere, posto che essa vale a determinare il limite oltre il
quale, cessata l'azione trasversale della normativa dello Stato, si
riespande la generale competenza della Regione sulla materia,
residuale, oggetto di disciplina (sentenze n. 8 del 2011 e n. 383 del
2005).
Ne segue che le norme impugnate debbono venire valutate, una
volta divenuta inammissibile la questione sul riparto di competenza
legislativa, solo con riguardo al carattere manifestamente
irragionevole che il ricorrente loro attribuisce, deducendone la
violazione dell'art. 3 Cost.
6.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9 della
legge impugnata, nella parte in cui per il solo straniero subordina
l'accesso ai benefici al requisito della residenza in Italia da non
meno di cinque anni, e' fondata, in riferimento all'art. 3 Cost.
Come si e' visto, l'art. 9 esige un requisito generale in capo
allo straniero per accedere alle prestazioni sociali, ovvero che egli
risieda nel territorio nazionale da non meno di cinque anni. Tale
condizione si cumula, per mezzo di un rinvio disposto dalla stessa
norma impugnata, a quella stabilita dall'art. 41 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), vale a dire alla titolarita', quanto meno, del
permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno.
Non vi e' dubbio che, entro i limiti consentiti dall'art. 11
della direttiva 25 novembre 2003, n. 2003/109/CE (Direttiva del
Consiglio relativa allo status di cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo), cui ha conferito attuazione il
decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva
2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo), e comunque nel rispetto dei diritti
fondamentali dell'individuo assicurati dalla Costituzione e dalla
normativa internazionale, il legislatore possa riservare talune
prestazioni assistenziali ai soli cittadini e alle persone ad essi
equiparate soggiornanti in Italia, il cui status vale di per se' a
generare un adeguato nesso tra la partecipazione alla organizzazione
politica, economica e sociale della Repubblica, e l'erogazione della
provvidenza. Tuttavia, non e' detto che un nesso a propria volta
meritevole di protezione non possa emergere con riguardo alla
posizione di chi, pur privo dello status, abbia tuttavia
legittimamente radicato un forte legame con la comunita' presso la
quale risiede e di cui sia divenuto parte, per avervi insediato una
prospettiva stabile di vita lavorativa, familiare ed affettiva, la
cui tutela non e' certamente anomala alla luce dell'ordinamento
giuridico vigente (art. 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848; art. 13, comma 2-bis, del d.lgs. n. 286
del 1998).
In tali casi, a fronte del pregiudizio che puo' derivare
dall'esclusione indiscriminata dello straniero dalla prestazione
sociale, occorre particolare cura nella identificazione del legame
che congiunge la provvidenza allo status di cittadino, anziche' al
contributo offerto dall'individuo alla societa' in cui si e'
inserito.
Il legislatore, quindi, per sottrarre eventuali restrizioni
nell'accesso alle prestazioni sociali ad un giudizio di ineguaglianza
e di manifesta irragionevolezza, e' tenuto a rivolgere lo sguardo non
soltanto, per il passato, alla durata della residenza sul territorio
nazionale o locale oltre una soglia temporale minima, ma anche, in
prospettiva, alla presenza o all'assenza di indici idonei a
testimoniare il legame tendenzialmente stabile tra la persona e la
comunita'.
La norma impugnata, attraverso una previsione generale che
accomuna prestazioni di natura assai diversa, si limita viceversa ad
esigere una residenza almeno quinquennale in Italia, nonostante il
rinvio all'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998, il quale gia' prevede
una soglia minima di legale permanenza sul territorio nazionale della
durata di un anno soltanto.
Combinando la natura indiscriminata della restrizione, che non
viene apprezzata nelle sue ragioni giustificatrici, provvidenza per
provvidenza, con lo sproporzionato rilievo attribuito al requisito
della residenza, per un periodo di tempo significativo e comunque
largamente superiore a quello indicato dall'art. 41 del d.lgs. n. 286
del 1998, il legislatore regionale e' incorso nel dedotto vizio di
violazione dell'art. 3 Cost.
In tema di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza
sociale, questa Corte ha infatti gia' affermato (sentenze n. 133, n.
4 e n. 2 del 2013) che, mentre la residenza costituisce, rispetto a
una provvidenza regionale, «un criterio non irragionevole per
l'attribuzione del beneficio» (sentenza n. 432 del 2005), non
altrettanto puo' dirsi quanto alla residenza protratta per un
predeterminato e significativo periodo minimo di tempo (nella specie,
quinquennale). La previsione di un simile requisito, infatti, ove di
carattere generale e dirimente, non risulta rispettosa dei principi
di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto «introduce nel tessuto
normativo elementi di distinzione arbitrari», non essendovi alcuna
ragionevole correlazione tra la durata prolungata della residenza e
le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili direttamente alla
persona in quanto tale, che in linea astratta ben possono connotare
la domanda di accesso al sistema di protezione sociale (sentenza n.
40 del 2011).
Non rileva, in senso contrario, la circostanza su cui pone
l'accento la difesa della Regione che il requisito in questione
risponda ad esigenze di risparmio, correlate al decremento delle
disponibilita' finanziarie conseguente alle misure statali di
contenimento della spesa pubblica. Essa non esclude, infatti, «che le
scelte connesse alla individuazione dei beneficiari - necessariamente
da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse
disponibili - debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al
principio di ragionevolezza» (sentenze n. 4 del 2013; n. 40 del 2011;
n. 432 del 2005).
L'art. 9 impugnato va, percio', dichiarato costituzionalmente
illegittimo, limitatamente alle parole «nel territorio nazionale da
non meno di cinque anni e».
L'art. 9 esige, altresi', da parte dello straniero una residenza
di almeno 24 mesi nel territorio regionale. Per tale parte (cosi'
come per la parte in cui rinvia all'art. 41 del d.lgs. n. 286 del
1998), esso non e' oggetto di autonoma censura volta a denunciare la
disparita' di trattamento tra cittadino e straniero, ma viene
investito dal ricorso, unitamente agli artt. 2, 3, 5, 6, comma 1, 7 e
8, comma 2, in ragione della manifesta irragionevolezza di una
condizione imposta dalla legge impugnata a tutti gli aspiranti alla
provvidenza sociale, siano essi cittadini, ovvero stranieri.
Ne segue che tale censura va valutata unitamente a quelle simili
mosse contro le disposizioni appena elencate.
7.- Questa Corte, relativamente alla analoga violazione del
canone di ragionevolezza determinata dalla esclusione da un beneficio
per tutti coloro (italiani e stranieri) che non siano residenti da un
periodo protratto e continuativo nel territorio regionale, ha
osservato che la legittimita' di una simile scelta non esclude che i
canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al principio di
ragionevolezza, in quanto l'introduzione di regimi differenziati e'
consentita solo in presenza di una causa normativa non palesemente
irrazionale o arbitraria, che sia cioe' giustificata da una
ragionevole correlazione tra la condizione cui e' subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio (sentenza n.
172 del 2013).
Bisogna ora aggiungere che, diversamente che nell'ipotesi di
discriminazioni introdotte tra cittadino e straniero, un elemento che
qui caratterizza il giudizio di ragionevolezza e' costituito dalla
rilevanza che assume la dimensione regionale nella concessione o nel
diniego di una prestazione sociale.
La Regione, in quanto ente esponenziale della comunita' operante
sul territorio, ben puo', infatti, favorire, entro i limiti della non
manifesta irragionevolezza, i propri residenti, anche in rapporto al
contributo che essi hanno apportato al progresso della comunita'
operandovi per un non indifferente lasso di tempo, purche' tale
profilo non sia destinato a soccombere, a fronte di provvidenze
intrinsecamente legate ai bisogni della persona, piuttosto che al
sostegno dei membri della comunita'.
Tale premessa conduce alla illegittimita' costituzionale degli
artt. 2 e 8, comma 2, della legge impugnata, e dell'art. 9 della
medesima legge, nella parte in cui tali disposizioni subordinano
l'accesso alle prestazioni sociali da esse regolate al requisito
della residenza nel territorio regionale da almeno 24 mesi, e non al
solo requisito della residenza nella Regione.
In particolare, e' fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 2 e 9 della legge regionale n. 16 del
2011, in riferimento all'art. 3 Cost.
L'art. 2 indica le persone che possono usufruire di un fondo
regionale istituito dall'art. 9, comma 5, della legge regionale 14
agosto 2008, n. 9 (Assestamento del bilancio 2008 e del bilancio
pluriennale per gli anni 2008-2010 ai sensi dell'articolo 34 della
legge regionale 8 agosto 2007, n. 21), per il «contrasto dei fenomeni
di poverta' e disagio sociale».
Si tratta, percio', di una provvidenza che, alla luce della
scarsita' delle risorse destinabili alle politiche sociali
nell'attuale contesto storico, non potra' che venire riservata a casi
di indigenza. E' percio' manifestamente irragionevole, ed incongruo,
negare l'erogazione della prestazione a chiunque abbia la (sola)
residenza nella Regione, posto che non vi e' alcuna correlazione tra
il soddisfacimento dei bisogni primari dell'essere umano, insediatosi
nel territorio regionale, e la protrazione nel tempo di tale
insediamento (sentenza n. 40 del 2011; sentenza n. 187 del 2010).
E' altresi' fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 8, comma 2, e 9 della legge impugnata, in riferimento
all'art. 3 Cost.
L'art. 8, comma 2, definisce i titolari del diritto a percepire
assegni di studio ai sensi della legge regionale 24 aprile 1991, n.
14 (Norme integrative in materia di diritto allo studio), tenendo
conto delle condizioni economiche dei rispettivi nuclei familiari
(art. 3, comma 2).
Questa Corte, a proposito di una norma regionale che parimenti
valorizzava il prolungamento della residenza nel territorio dello
studente oltre una certa soglia temporale, ha infatti gia' rilevato
che le misure di sostegno si ispirano ad una ragione giustificatrice,
connessa al diritto allo studio, che non ha alcun rapporto con «la
durata della residenza» (sentenza n. 2 del 2013).
8.- La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 3 e 9
della legge impugnata non e' fondata, in riferimento all'art. 3 Cost.
L'art. 3 ha ad oggetto gli assegni di sostegno alla natalita', in
caso di nascita ed adozione. L'individuazione degli aventi diritto
avviene mediante rinvio materiale all'art. 12-bis, comma 1, della
legge regionale 7 luglio 2006, n. 11 (Interventi regionali a sostegno
della famiglia e della genitorialita').
Contrariamente a quanto eccepito dalla difesa regionale, percio',
la disposizione censurata provvede in tal modo essa stessa, e con
precetto che sarebbe autonomamente lesivo, a selezionare i
beneficiari della provvidenza, e si rende per tale parte senza dubbio
impugnabile.
Gli assegni in questione sono misure indirizzate a favorire lo
sviluppo del nucleo famigliare, affinche' esso costituisca una
cellula vitale della comunita'. In tale caso, non e' manifestamente
irragionevole che il legislatore si rivolga proprio a quelle
formazioni sociali che non solo sono presenti sul territorio, ma
hanno gia' manifestato, con il passare degli anni, l'attitudine ad
agirvi stabilmente, cosi' da poter venire valorizzate nell'ambito
della dimensione regionale.
Il legislatore friulano, in altri termini, non viene qui incontro
ad un bisogno primario dell'individuo che non tollera un distinguo
correlato al radicamento territoriale, ma appronta misure che
eccedono il nucleo intangibile dei diritti fondamentali della persona
umana, e che premiano, non arbitrariamente, il contributo offerto
dalla famiglia al progresso morale e materiale della comunita'
costituita su base regionale.
9.- La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 5 e 9
della legge regionale impugnata non e' fondata, in riferimento
all'art. 3 Cost.
L'art. 5, al pari dell'art. 3 appena esaminato, circoscrive i
destinatari di prestazioni economiche destinate alle famiglie. Si
tratta, in particolare, dell'accesso ad abitazioni in locazione (art.
8-ter della legge regionale n. 11 del 2006), del sostegno in caso di
contrazione del reddito familiare (art. 9 della legge regionale n. 11
del 2006), della fruizione di beni e servizi, e dell'eventuale
riduzione di imposte e tasse, per mezzo della "Carta Famiglia" (art.
10 della legge regionale n. 11 del 2006), e per mezzo di vouchers
volti a favorire il reinserimento lavorativo dei genitori (art. 11
della legge regionale n. 11 del 2006). Anche in tali ipotesi, il
legislatore ha lo scopo di valorizzare, con misure eccedenti i
livelli essenziali delle prestazioni, il contributo offerto alla
comunita' dal nucleo famigliare, con adeguata costanza, sicche' non
e' manifestamente irragionevole indirizzare i propri sforzi a favore
dei nuclei gia' attivi da tempo apprezzabile, e percio' stesso parti
vitali della comunita'.
10.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 6,
comma 1, 7 e 9 della legge impugnata, in riferimento all'art. 3
Cost., non sono fondate.
L'art. 6, comma 1, concerne interventi di edilizia convenzionata
ed agevolata, e di sostegno alle locazioni, mentre l'art. 7 indica i
beneficiari dell'assegnazione di alloggi di edilizia convenzionata,
in riferimento, rispettivamente, agli artt. 12 e 18 della legge
regionale 7 marzo 2003, n. 6 (Riordino degli interventi regionali in
materia di edilizia residenziale pubblica).
Questa Corte ha gia' ritenuto che «il requisito della residenza
continuativa, ai fini dell'assegnazione, risulta non irragionevole
(sentenza n. 432 del 2005) quando si pone in coerenza con le
finalita' che il legislatore intende perseguire» (ordinanza n. 32 del
2008), e ha escluso l'illegittimita' costituzionale di una norma
della Regione Lombardia che prescrive, ai fini dell'accesso agli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, il requisito della
residenza o dello svolgimento di attivita' lavorativa in Regione da
almeno cinque anni.
In effetti, le politiche sociali delle Regioni legate al
soddisfacimento dei bisogni abitativi ben possono prendere in
considerazione un radicamento territoriale ulteriore rispetto alla
sola residenza, purche' contenuto entro limiti non palesemente
arbitrari ed irragionevoli. L'accesso a un bene di primaria
importanza e a godimento tendenzialmente duraturo, come l'abitazione,
per un verso si colloca a conclusione del percorso di integrazione
della persona presso la comunita' locale e, per altro verso, puo'
richiedere garanzie di stabilita', che, nell'ambito dell'assegnazione
di alloggi pubblici in locazione, scongiurino avvicendamenti troppo
ravvicinati tra conduttori, aggravando l'azione amministrativa e
riducendone l'efficacia.