ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, commi 1
e 2, della legge della Regione Umbria 19 ottobre 2012, n. 16 (Misure
per l'attuazione coordinata delle politiche regionali a favore del
contrasto e prevenzione del crimine organizzato e mafioso, nonche'
per la promozione della cultura della legalita' e della cittadinanza
responsabile. Integrazione alla legge regionale 14 ottobre 2008, n.
13 recante disposizioni relative alla promozione del sistema
integrato di sicurezza urbana ed alle politiche per garantire il
diritto alla sicurezza dei cittadini - abrogazione della legge
regionale 19 giugno 2002, n. 12), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 18-21 dicembre 2012,
depositato in cancelleria il 24 dicembre 2012 ed iscritto al n. 195
del registro ricorsi 2012.
Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il
18-21 dicembre 2012 e depositato il successivo 24 dicembre (r.r. n.
195 del 2012), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, commi 1 e 2, della legge della Regione Umbria 19
ottobre 2012, n. 16 (Misure per l'attuazione coordinata delle
politiche regionali a favore del contrasto e prevenzione del crimine
organizzato e mafioso, nonche' per la promozione della cultura della
legalita' e della cittadinanza responsabile. Integrazione alla legge
regionale 14 ottobre 2008, n. 13 recante disposizioni relative alla
promozione del sistema integrato di sicurezza urbana ed alle
politiche per garantire il diritto alla sicurezza dei cittadini -
abrogazione della legge regionale 19 giugno 2002, n. 12).
2.- Dopo aver riportato il contenuto delle disposizioni
censurate, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che la
normativa regionale ha inciso nella fase di individuazione di
soggetti privati destinatari di provvedimenti pubblici ampliativi
della loro sfera soggettiva introducendo, per determinati casi, una
limitazione legale a monte nella possibilita' di scelta tra i
soggetti, privilegiandone alcuni (per ragioni sicuramente
commendevoli e in linea astratta conformi ad altre disposizioni
contenute in leggi statali).
Ad avviso del ricorrente, cosi' operando, il legislatore
regionale avrebbe violato la propria sfera di attribuzioni, in
quanto, pur essendo precisato all'art. 1 della detta legge che la
materia e' regolamentata «in armonia con i principi costituzionali» e
«nel rispetto delle competenze dello Stato», con la norma impugnata
sarebbe disciplinato un settore rimesso, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., alla legislazione esclusiva dello
Stato.
Infatti, secondo la difesa statale, non si potrebbe porre in
dubbio che - come lo stesso comma 1 dell'art. 10 chiarisce attraverso
un generico riferimento al "codice dei contratti" - le disposizioni
impugnate, regolando la materia della scelta del contraente e della
concessione di finanziamenti pubblici da parte della pubblica
amministrazione, andrebbero ad incidere nel campo dell'intervento
diretto o indiretto dello Stato nell'attivita' economica.
Si tratterebbe di materia nella quale sarebbe prioritaria la
tutela della concorrenza, che non potrebbe essere alterata a pena
d'incorrere in violazione di norme nazionali e sovranazionali.
Il ricorrente sottolinea come la delicatezza del settore abbia
indotto il legislatore costituzionale a concentrare in capo allo
Stato le relative competenze legislative, anche al fine di
scongiurare una possibile disparita' di trattamento sul territorio
nazionale.
Esse sarebbero sottratte alle Regioni in forza della espressa
indicazione contenuta nell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che rimette, tra le altre materie, anche la «tutela della
concorrenza» alla competenza esclusiva statale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva come tale
principio sia ribadito proprio dal richiamato decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE), il cui art. 4, comma 3, stabilisce: «Le regioni, nel
rispetto dell'articolo 117, comma secondo, della Costituzione, non
possono prevedere una disciplina diversa da quella del presente
codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei concorrenti;
alle procedure di affidamento, esclusi i profili di organizzazione
amministrativa; ai criteri di aggiudicazione; al subappalto; ai
poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati all'Autorita'
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture; alle attivita' di progettazione e ai piani di sicurezza;
alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi compresi
direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori, contabilita' e
collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e contabilita'
amministrative; al contenzioso. Resta ferma la competenza esclusiva
dello Stato a disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni
culturali, i contratti nel settore della difesa, i contratti
segretati o che esigono particolari misure di sicurezza relativi a
lavori, servizi, forniture».
Il ricorrente ricorda che la citata norma e' stata impugnata
dinanzi alla Corte costituzionale da piu' Regioni le quali dubitavano
della legittimita' di una disciplina che poneva, con legge statale,
una normativa di dettaglio in materie rientranti - secondo l'ipotesi
ricostruttiva - nella competenza regionale; e rimarca che la Corte
costituzionale, nell'affermare la legittimita' costituzionale della
norma per la parte che qui interessa, ha sottolineato che e'
necessario «assicurare l'adozione di uniformi procedure di evidenza
pubblica nella scelta del contraente, idonee a garantire, in
particolare, il rispetto dei principi di parita' di trattamento, di
non discriminazione, di proporzionalita' e di trasparenza».
Il Presidente del Consiglio osserva che la Corte, inoltre, ha
precisato che «la nozione comunitaria di concorrenza, che viene in
rilievo in questa sede e che si riflette su quella di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., e' definita come concorrenza
"per" il mercato, la quale impone che il contraente venga scelto
mediante procedure di garanzia che assicurino il rispetto dei valori
comunitari e costituzionali sopra indicati» (sentenza n. 401 del
2007); ed aggiunge che la Corte ha anche affermato che la tutela
della concorrenza ha «natura trasversale, non presentando i caratteri
di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione
esercitabile sui piu' diversi oggetti (sentenza numero 14 del 2004;
si vedano, altresi', le sentenze numeri 29 del 2006; 336 del 2005 e
272 del 2004). Nello specifico settore degli appalti deve, pero',
ritenersi che la interferenza con competenze regionali si atteggia in
modo peculiare, non realizzandosi normalmente un intreccio in senso
stretto con ambiti materiali di pertinenza regionale, bensi' la
prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa. Ne
consegue che la fase della procedura di evidenza pubblica,
riconducibile alla tutela della concorrenza, potra' essere
interamente disciplinata [...] dal legislatore statale» (medesima
sentenza n. 401 del 2007).
Alla luce dei suddetti principi, il ricorrente ritiene che le
disposizioni impugnate siano invasive della competenza statale, in
quanto - a prescindere dalle finalita' perseguite e dai mezzi a tal
fine utilizzati - regolerebbero per la sola Regione Umbria una
materia il cui assetto sarebbe rimesso unicamente allo Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Sulla base di tali rilievi, sempre secondo il ricorrente,
andrebbe dichiarata l'illegittimita' costituzionale della normativa
censurata.
3.- La Regione Umbria non ha svolto attivita' difensiva.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato,
a mezzo del servizio postale, il 18-21 dicembre 2012 e depositato il
successivo 24 dicembre (r.r. n. 195 del 2012), ha promosso - in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo
10, commi 1 e 2, della legge della Regione Umbria 19 ottobre 2012, n.
16 (Misure per l'attuazione coordinata delle politiche regionali a
favore del contrasto e prevenzione del crimine organizzato e mafioso,
nonche' per la promozione della cultura della legalita' e della
cittadinanza responsabile. Integrazione alla legge regionale 14
ottobre 2008, n. 13 recante disposizioni relative alla promozione del
sistema integrato di sicurezza urbana ed alle politiche per garantire
il diritto alla sicurezza dei cittadini - abrogazione della legge
regionale 19 giugno 2002, n. 12).
La norma censurata stabilisce che:«1. Nel rispetto del codice dei
contratti e del relativo regolamento d'attuazione, la Giunta
regionale, sentite le organizzazioni imprenditoriali e sindacali
operanti sul territorio regionale, puo' adottare, con proprio atto,
misure e criteri per l'attribuzione alle imprese, individuali o
collettive, vittime di reati di mafia e di criminalita' organizzata,
di posizioni preferenziali nei bandi per la concessione di
finanziamenti pubblici e per l'affidamento di contratti con la
Regione e con gli enti, aziende e societa' regionali, individuando
altresi' i requisiti necessari ai fini del riconoscimento della
predetta qualita'. 2. Le misure di cui al comma 1 possono consistere
anche nell'affidamento in via prioritaria di contratti di cottimo
fiduciario, secondo le disposizioni contenute negli articoli 125 e
seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione della direttiva 2004/17/CE e della direttiva 2004/18/CE)».
Ad avviso del ricorrente, tali disposizioni si pongono in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto
esse - come chiarito anche dallo stesso comma 1 attraverso un
generico riferimento al "codice dei contratti" - regolando la materia
della scelta del contraente e della concessione di finanziamenti
pubblici da parte della pubblica amministrazione e introducendo, per
determinati casi, una limitazione legale a monte nella possibilita'
di scelta tra i soggetti, privilegiandone alcuni, verrebbero ad
incidere nel campo dell'intervento diretto o indiretto dello Stato
nell'attivita' economica, materia nella quale sarebbe prioritaria la
«tutela della concorrenza», riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, come ribadito dal citato d.lgs. n. 163 del
2006, art. 4, comma 3.
2.- Come risulta dal testo dell'impugnato art. 10, comma 1, della
legge della Regione Umbria n. 16 del 2012, la normativa impugnata
affida alla Giunta regionale la potesta' di adottare «misure e
criteri» per attribuire alle imprese, vittime di reati di mafia e di
criminalita' organizzata, «posizioni preferenziali» nei bandi per la
concessione di finanziamenti pubblici e per l'affidamento di
contratti con la Regione e con gli enti, aziende e societa'
regionali, individuando, altresi', i requisiti necessari ai fini del
riconoscimento della predetta qualita'. La norma, dunque, prevede due
fattispecie distinte e non omogenee, accomunate soltanto dalla
finalita' di predisporre apposite iniziative a favore di imprese,
individuali o collettive, vittime di reati di mafia e di criminalita'
organizzata: da un lato, bandi per la concessione di finanziamenti
pubblici; dall'altro, bandi per l'affidamento di contratti con la
Regione e con gli enti dalla norma stessa menzionati.
I procedimenti per la concessione di finanziamenti pubblici
trovano la loro norma-quadro nell'art. 12 della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), e successive
modificazioni. Ai sensi di tale disposizione (comma 1), «La
concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari
e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone
ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da
parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai
rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalita' cui le
amministrazioni stesse devono attenersi».
Come questa Corte ha gia' affermato, le funzioni attribuite alle
Regioni «ricomprendono pure la possibilita' di erogazione di
contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose
materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono
appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi
soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalita' per la
loro erogazione (sentenze n. 50 del 2008, punto 3 del Considerato in
diritto; n. 423 del 2004, punto 7.6 del Considerato in diritto).
Inoltre, e' stato chiarito che appartengono «alla competenza
legislativa concorrente o residuale delle Regioni gli interventi
sintonizzati sulla realta' produttiva regionale, tali comunque da non
creare ostacolo alla libera circolazione delle persone o delle cose
fra le Regioni e da non limitare l'esercizio del diritto al lavoro in
qualunque parte del territorio nazionale» (sentenza n. 14 del 2004,
punto 4 del Considerato in diritto).
Nel caso in esame, i finanziamenti pubblici previsti dalla norma
censurata attengono, per l'appunto, alla realta' produttiva
regionale, non incidono su aspetti inerenti alla tutela della
concorrenza ed hanno la finalita' di porre in essere interventi
regionali di sostegno alle imprese vittime di reati di mafia e di
criminalita' organizzata, per tali dovendosi intendere le imprese
«che abbiano subito danni, a qualsiasi titolo, in conseguenza di
delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall'art.
416-bis del codice penale purche' il fatto delittuoso sia stato
tempestivamente denunciato e riscontrato in sede giudiziale» (art.
10, comma 3, della legge regionale n. 16 del 2012).
La disposizione, dunque, persegue uno scopo indennitario o
risarcitorio, in coerenza con gli obiettivi individuati dalla legge
ora citata (art. 10, comma 1, e artt. 3 e seguenti) e, pertanto,
estraneo alla materia dei contratti pubblici.
Orbene, il ricorso (come, del resto, la deliberazione del
Consiglio dei ministri che l'ha preceduto) trascura del tutto i
suddetti profili, non argomenta in alcun modo in ordine ai
finanziamenti pubblici e alla loro natura giuridica, tratta soltanto
della disciplina dei contratti pubblici richiamando l'art. 4, comma
3, del d.lgs. n. 163 del 2006, al cui ambito applicativo, pero', come
ora si e' detto, i finanziamenti pubblici restano estranei.
Ne deriva che l'impugnazione come sviluppata dalla difesa
statale, nella parte relativa alla potesta' della Giunta regionale di
concedere i suddetti finanziamenti alle imprese previste dalla
normativa censurata, si rivela priva di supporto argomentativo,
mentre il parametro costituzionale evocato (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.), nonche' il parametro interposto (art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 163 del 2006) risultano non pertinenti.
Pertanto, in parte qua, il ricorso deve essere dichiarato
inammissibile.
3.- La questione promossa con riguardo alla potesta' della Giunta
regionale di adottare «posizioni preferenziali» per le imprese come
sopra individuate nei bandi per l'affidamento di contratti con la
Regione e con gli enti, aziende e societa' regionali (art. 10, comma
1, della legge reg. n. 16 del 2012), nonche' per l'affidamento in via
prioritaria di contratti di cottimo fiduciario (art. 10, comma 2,
della stessa legge regionale), e' fondata.
Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha chiarito che
l'intera disciplina delle procedure ad evidenza pubblica e'
riconducibile alla tutela della concorrenza, con la conseguente
titolarita' della potesta' legislativa, in via esclusiva, in capo
allo Stato. In particolare, la disciplina delle procedure di gara, la
regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti,
delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione mirano
a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole
concorrenziali e dei principi comunitari della libera circolazione
delle merci, della libera prestazione dei servizi, della liberta' di
stabilimento, nonche' dei principi costituzionali di trasparenza, di
parita' di trattamento, di non discriminazione (ex plurimis: sentenze
n. 28 del 2013; n. 339 del 2011; n. 186 del 2010; n. 283 del 2009 e
n. 401 del 2007).
E' stato, altresi', precisato che, con riferimento (tra gli
altri) al principio di parita' di trattamento, e' necessario che le
procedure di affidamento e i criteri di aggiudicazione siano
disciplinati dal legislatore statale, appunto perche' riconducibili
alla tutela della concorrenza (sentenza n. 28 del 2013, punto 10 del
Considerato in diritto).
Nel caso di specie, la norma censurata, ad onta del richiamo al
rispetto del "codice dei contratti" e del relativo regolamento di
attuazione contenuto nell'incipit della norma stessa, non si conforma
alla disciplina statale e, segnatamente, all'art. 4, comma 3, del
d.lgs. n. 163 del 2006, in forza del quale le Regioni non possono
prevedere una disciplina diversa da quella del detto codice, in
relazione (tra gli altri) alla qualificazione e selezione dei
concorrenti, alle procedure di affidamento ed ai criteri di
aggiudicazione. Essa, infatti, consente alla Giunta regionale di
adottare, in uno specifico ambito territoriale, misure e criteri per
attribuire a determinate imprese «posizioni preferenziali» nei bandi
per l'affidamento di contratti con la Regione e con gli altri
soggetti nella norma medesima individuati. In tal guisa operando, si
introduce per dette imprese (e sia pure per ragioni commendevoli,
come nota la difesa erariale) un criterio preferenziale destinato
inevitabilmente a risolversi in un'alterazione del libero gioco della
concorrenza, andando cosi' ad incidere in una materia riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Considerazioni analoghe valgono anche per le misure concernenti
l'affidamento «in via prioritaria» di contratti di cottimo
fiduciario. Invero, il carattere generico e ambiguo della formula
adottata la rende poco coerente con l'art. 125, comma 8, del d.lgs.
n. 163 del 2006, cui la formula stessa si richiama. Peraltro, la
norma ora menzionata chiarisce che l'affidamento mediante cottimo
fiduciario avviene nel rispetto (tra gli altri) del principio di
parita' di trattamento, che deve ritenersi in contrasto con un
affidamento «prioritario».
Conclusivamente, alla stregua delle considerazioni che precedono,
va dichiarata l'illegittimita' costituzionale: a) dell'art. 10, comma
1, della legge della Regione Umbria n. 16 del 2012, limitatamente
alle parole «e per l'affidamento di contratti con la Regione e con
gli enti, aziende e societa' regionali»; b) dell'art. 10, comma 2,
della medesima legge.