ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, e dell'art. 1, comma 301, della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013),
promossi dalla Regione Veneto con ricorsi notificati il 12 ottobre
2012 e il 27 febbraio 2013, depositati in cancelleria il 17 ottobre
2012 e il 5 marzo 2013 ed iscritti al n. 151 del registro ricorsi
2012 ed al n. 34 del registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 17 ottobre 2012 (r. ric. n. 151 del
2012), la Regione Veneto ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale relative a diverse disposizioni del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.
2.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2013 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 5 marzo 2013 (r. ric. n. 34 del 2013),
la Regione Veneto ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 301, della legge 24 dicembre 2012,
n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), che ha
integralmente sostituito l'art. 16-bis del d.l. n. 95 del 2012.
3.- La presente decisione ha ad oggetto unicamente l'art. 16-bis
dell'impugnato decreto-legge, censurato dalla ricorrente Regione
Veneto sia nella versione originariamente introdotta, in sede di
conversione, dalla legge n. 135 del 2012, sia nella versione vigente,
introdotta dall'art. 1, comma 301, della legge n. 228 del 2012.
4.- L'art. 16-bis citato viene censurato dalla Regione
ricorrente, con il primo ricorso, per violazione degli artt. 117 e
119 della Costituzione, nonche' dell'art. 7, comma 1, lettera e),
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e degli artt. 1, commi 2 e 3, 7, comma 1, e 32, comma
4, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in
materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e
delle province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario).
Le norme impugnate definiscono i criteri e le modalita' con cui
ripartire e trasferire alle Regioni a statuto ordinario le risorse
del fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale, gia'
istituito dall'art. 21, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e
rifinanziato dall'art. 30, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Il testo dell'impugnato art. 16-bis del richiamato d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e'
il seguente: «1. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
da emanare, ai sensi dell'articolo 8 della legge 28 agosto 1997, n.
281, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
entro il 31 ottobre 2012, sono definiti i criteri e le modalita' con
cui ripartire e trasferire alle regioni a statuto ordinario le
risorse del fondo di cui agli articoli 21, comma 3, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, e 30, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, convertito, con modificazioni dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214. I criteri sono, in particolare, finalizzati ad
incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare ed
efficientare la programmazione e la gestione dei servizi relativi al
trasporto pubblico locale, anche ferroviario, mediante: a) un'offerta
di servizio piu' idonea, piu' efficiente ed economica per il
soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico; b) il
progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi
operativi; c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso
in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo
e quantitativo dei servizi a domanda elevata; d) la definizione di
livelli occupazionali appropriati; e) la previsione di idonei
strumenti di monitoraggio e di verifica. 2. Le risorse del fondo di
cui agli articoli 21, comma 3, del citato decreto-legge n. 98 del
2011 e 30, comma 3, del citato decreto-legge n. 201 del 2011, e le
risorse derivanti dalla compartecipazione al gettito dell'accisa sul
gasolio prevista dagli articoli 1, commi da 295 a 297, della legge n.
244 del 2007, una volta definiti i criteri di cui al comma 1, non
possono essere destinate a finalita' diverse da quelle del
finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario».
Osserva la Regione Veneto ricorrente che le disposizioni
impugnate disciplinerebbero un fondo a destinazione vincolata nella
materia «trasporto pubblico locale», riconducibile alla potesta'
legislativa regionale residuale, violando conseguentemente sia l'art.
117 Cost. (che disciplina il riparto delle competenze legislative tra
Stato e Regione), sia l'art. 119 Cost. (che disciplina l'autonomia
finanziaria regionale). Al riguardo, e' richiamata la giurisprudenza
della Corte che ha affermato che «non sono [...] consentiti
finanziamenti a destinazione vincolata in materie di competenza
regionale residuale ovvero concorrente, in quanto cio' si
risolverebbe in uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti
locali, nonche' di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza» (sentenza n. 50 del
2008; sono menzionate anche le sentenze n. 99 del 2009 e n. 452 del
2007).
Oltre agli evocati parametri costituzionali (artt. 117 e 119
Cost.), la ricorrente deduce il contrasto delle norme impugnate con
gli artt. 1, commi 2 e 3, 7, comma 1, e 32, comma 4, del d.lgs. n. 68
del 2011, che avrebbero determinato la soppressione, a decorrere
dall'anno 2013, «dei trasferimenti statali alle regioni, aventi
carattere di generalita' e permanenza, relativi al trasporto pubblico
locale e la conseguente fiscalizzazione degli stessi trasferimenti».
Infine, la Regione Veneto asserisce che il comma 2 dell'impugnato
art. 16-bis, nella parte in cui prevede che le risorse derivanti
dalla compartecipazione al gettito dell'accisa sul gasolio -
disciplinata dall'art. 1, commi da 295 a 299, della legge 24 dicembre
2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008) - siano destinate
al finanziamento del trasporto pubblico locale, si porrebbe in
contrasto con l'art. 119 Cost., con l'art. 7, comma 1, lettera e),
della legge n. 42 del 2009, e con l'art. 1, commi 2 e 3, del d.lgs.
n. 68 del 2011, che prevedono che le Regioni «dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio», i quali «devono essere senza vincolo di destinazione».
5.- Con atto depositato il 21 novembre 2012, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
proposto sia dichiarato inammissibile o infondato.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che l'emendamento inserito in
sede di conversione dell'impugnato decreto-legge compensa le lacune
dell'originaria versione del provvedimento che prevedeva un cospicuo
taglio dei trasferimenti alle Regioni, rischiando conseguentemente di
incidere sulla funzionalita' del trasporto pubblico locale. Al fine
di ovviare a questi rischi, il vincolo di destinazione delle risorse
destinate al finanziamento del trasporto pubblico locale
costituirebbe, quindi, una garanzia per gli enti territoriali, senza
porsi in contrasto con alcuna norma o principio costituzionale.
6.- Rileva la Regione Veneto ricorrente che le disposizioni
impugnate sono state integralmente sostituite dall'art. 1, comma 301,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita'
2013), che ha anzitutto istituito, a decorrere dall'anno 2013, il
«Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri
del trasporto pubblico locale», alimentato da una compartecipazione
al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e
sulla benzina. L'aliquota di compartecipazione e' applicata alla
previsione annuale del predetto gettito, iscritta nel pertinente
capitolo dello stato di previsione dell'entrata e stabilita, entro il
31 gennaio 2013, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, in
misura tale da assicurare, per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e a
decorrere dal 2015, l'equivalenza del fondo alle risorse stanziate
per gli anni 2013-2015 derivanti dalla compartecipazione al gettito
dell'accisa sul gasolio per autotrazione e dell'accisa sulla benzina
e dal fondo precedentemente istituito dal richiamato art. 21, comma
3, del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 111 del 2011, e modificato dall'art. 30, comma 3, del d.l.
n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni dalla legge n. 214 del
2011.
Nel contempo, l'art. 16-bis, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, come
sostituito dall'art. 1, comma 301, della legge n. 228 del 2012,
dispone l'abrogazione, a decorrere dall'entrata in vigore del
suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, delle
norme che disciplinano le richiamate fonti di finanziamento del
menzionato fondo previgente, nonche', fissata la nuova aliquota di
compartecipazione regionale, delle disposizioni relative alla
compartecipazione al gettito dell'accisa sul gasolio per autotrazione
e dell'accisa sulla benzina e delle disposizioni istitutive e di
rifinanziamento del fondo originariamente istituito.
Vengono infine confermati i criteri e le modalita' - gia'
previsti per il fondo preesistente - con cui ripartire e trasferire
alle Regioni a statuto ordinario le risorse del fondo istituito e
viene confermato il vincolo di destinazione delle risorse previste
per il finanziamento del trasporto pubblico locale, subordinando
l'accesso delle Regioni alla dotazione del fondo stesso al
conseguimento di determinati parametri di razionalizzazione ed
efficientamento della gestione economica e dei servizi erogati (art.
16-bis, commi 3-9, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, come sostituito dall'art.
1, comma 301, della legge n. 228 del 2012).
Il testo dell'art. 16-bis del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, come sostituito
dall'art. 1, comma 301, della legge n. 228 del 2012, e' il seguente:
«1. A decorrere dall'anno 2013 e' istituito il Fondo nazionale per il
concorso finanziario dello Stato, agli oneri del trasporto pubblico
locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario. Il
Fondo e' alimentato da una compartecipazione al gettito derivante
dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina. L'aliquota
di compartecipazione e' applicata alla previsione annuale del
predetto gettito, iscritta nel pertinente capitolo dello stato di
previsione dell'entrata, ed e' stabilita, entro il 31 gennaio 2013,
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, in misura tale da
assicurare, per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e a decorrere dal
2015, l'equivalenza delle risorse del Fondo stesso al risultato della
somma, per ciascuno dei suddetti anni, delle seguenti risorse: a) 465
milioni di euro per l'anno 2013, 443 milioni di euro per l'anno 2014,
507 milioni di euro annui a decorrere dal 2015; b) risorse derivanti
dalla compartecipazione al gettito dell'accisa sul gasolio per
autotrazione e dell'accisa sulla benzina, per l'anno 2011, di cui
agli articoli 1, commi da 295 a 299, della legge 24 dicembre 2007, n.
244, e successive modificazioni, e 3, comma 12, della legge 28
dicembre 1995, n. 549, al netto della quota di accisa sulla benzina
destinata al finanziamento corrente del Servizio sanitario nazionale;
c) risorse derivanti dallo stanziamento iscritto nel fondo di cui
all'articolo 21, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e
successive modificazioni, ivi comprese quelle di cui all'articolo 30,
comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. 2. A decorrere
dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri di cui al comma 1 sono abrogati: a) il comma
12 dell'articolo 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549; b) i commi
da 295 a 299 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e
successive modificazioni; c) il comma 3 dell'articolo 21 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni; d) il
comma 3 dell'articolo 30 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
3. Ferme restando le funzioni attribuite ai sensi della legislazione
vigente all'Autorita' di regolazione dei trasporti, di cui
all'articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
e successive modificazioni, con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
da emanare previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, entro il 31 gennaio 2013, sono definiti i
criteri e le modalita' con cui ripartire e trasferire alle regioni a
statuto ordinario le risorse del Fondo di cui al comma 1. I criteri
sono definiti, in particolare, tenendo conto del rapporto tra ricavi
da traffico e costi dei servizi previsto dalla normativa nazionale
vigente in materia di servizi di trasporto pubblico locale e di
servizi ferroviari regionali, salvaguardando le esigenze della
mobilita' nei territori anche con differenziazione dei servizi, e
sono finalizzati a incentivare le regioni e gli enti locali a
razionalizzare e rendere efficiente la programmazione e la gestione
dei servizi medesimi mediante: a) un'offerta di servizio piu' idonea,
piu' efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di
trasporto pubblico; b) il progressivo incremento del rapporto tra
ricavi da traffico e costi operativi; c) la progressiva riduzione dei
servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il
corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a
domanda elevata; d) la definizione di livelli occupazionali
appropriati; e) la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e
di verifica. 4. Entro quattro mesi dalla data di emanazione del
decreto di cui al comma 3, le regioni a statuto ordinario, al fine di
ottenere assegnazioni di contributi statali destinati a investimenti
o a servizi in materia di trasporto pubblico locale e ferrovie
regionali, procedono, in conformita' con quanto stabilito con il
medesimo decreto di cui al comma 3, all'adozione di un piano di
riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e di
trasporto ferroviario regionale, rimodulano i servizi a domanda
debole e sostituiscono, entro centottanta giorni dalla predetta data,
le modalita' di trasporto da ritenere diseconomiche, in relazione al
mancato raggiungimento del rapporto tra ricavi da traffico e costi
del servizio al netto dei costi dell'infrastruttura, previsto
dall'articolo 19, comma 5, del decreto legislativo 19 novembre 1997,
n. 422, con quelle piu' idonee a garantire il servizio nel rispetto
dello stesso rapporto tra ricavi e costi. A seguito della
riprogrammazione, rimodulazione e sostituzione di cui al presente
comma, i contratti di servizio gia' stipulati da aziende di
trasporto, anche ferroviario, con le singole regioni a statuto
ordinario, sono oggetto di revisione. 5. Con decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da emanare, sentita la Conferenza
unificata, entro il 30 giugno di ciascun anno, sono ripartite le
risorse del Fondo di cui al comma 1, previo espletamento delle
verifiche effettuate sugli effetti prodotti dal piano di
riprogrammazione dei servizi, di cui al comma 4, nell'anno
precedente. Per l'anno 2013 il riparto delle risorse e' effettuato
sulla base dei criteri e delle modalita' previsti dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 3, previa
adozione del piano di riprogrammazione di cui al comma 4 da parte
delle regioni a statuto ordinario. 6. Nelle more dell'emanazione del
decreto di cui al comma 5, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, sentita la Conferenza unificata, e' ripartito a titolo di
anticipazione tra le regioni a statuto ordinario il 60 per cento
dello stanziamento del Fondo di cui al comma 1. Le risorse ripartite
sono oggetto di integrazione, di saldo o di compensazione con gli
anni successivi a seguito dei risultati delle verifiche di cui al
comma 3, lettera e), effettuate attraverso gli strumenti di
monitoraggio. La relativa erogazione a favore delle regioni a statuto
ordinario e' disposta con cadenza mensile. 7. A decorrere dal 1°
gennaio 2013, le aziende di trasporto pubblico locale e le aziende
esercenti servizi ferroviari di interesse regionale e locale
trasmettono, per via telematica e con cadenza semestrale
all'Osservatorio istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 300, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244, i dati economici e trasportistici,
che lo stesso Osservatorio provvede a richiedere con adeguate
garanzie di tutela dei dati commerciali sensibili, utili a creare una
banca di dati e un sistema informativo per la verifica dell'andamento
del settore, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica. I dati devono essere certificati con le modalita' indicate
con apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze
e con il Ministro dell'interno. I contributi pubblici e i
corrispettivi dei contratti di servizio non possono essere erogati
alle aziende di trasporto pubblico e ferroviario che non trasmettono
tali dati secondo le modalita' indicate. 8. Le risorse di cui al
comma 1 non possono essere destinate a finalita' diverse da quelle
del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario.
Ferme restando le funzioni attribuite ai sensi della legislazione
vigente all'Autorita' di regolazione dei trasporti, di cui
all'articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
e successive modificazioni, il monitoraggio sui costi e sulle
modalita' complessive di erogazione del servizio in ciascuna regione
e' svolto dall'Osservatorio di cui al comma 7 del presente articolo,
in conformita' alle disposizioni del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri di cui al comma 3. 9. La regione non puo'
avere completo accesso al Fondo di cui al comma 1 se non assicura
l'equilibrio economico della gestione e l'appropriatezza della
gestione stessa, secondo i criteri stabiliti con il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 3. Con decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da emanare previa intesa in sede di
Conferenza unificata, sono stabilite, per l'ipotesi di squilibrio
economico: a) le modalita' di redazione del piano di riprogrammazione
dei servizi, anche con la previsione dell'eventuale nomina di
commissari ad acta; b) la decadenza dei direttori generali degli enti
e delle societa' regionali che gestiscono il trasporto pubblico
locale; c) le verifiche sull'attuazione del piano e dei relativi
programmi operativi, anche con l'eventuale nomina di commissari ad
acta».
7.- Con memoria depositata in data 29 maggio 2013, la Regione
Veneto ha ribadito le conclusioni gia' precedentemente rassegnate.
8.- Con il secondo ricorso (r. ric. n. 34 del 2013), la Regione
Veneto ha promosso questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 301, della legge n. 228 del 2012.
8.1.- La Regione ricorrente articola ulteriormente le doglianze
gia' rivolte, con il primo ricorso, alle disposizioni originariamente
impugnate, anche in relazione alle norme sopravvenute, deducendo
anzitutto la violazione degli artt. 117 e 119 Cost., in quanto il
fondo istituito, sebbene incidente su materia di competenza residuale
delle Regioni, sarebbe esclusivamente destinato al finanziamento del
trasporto pubblico locale.
8.2.- Con un secondo ordine di censure, la Regione Veneto lamenta
che le norme impugnate, nel disciplinare i processi decisionali
afferenti al riparto del fondo, non prevedrebbero il ricorso
all'intesa in sede di Conferenza unificata, violando, in tal modo,
l'art. 120 Cost. e il principio di leale collaborazione, non essendo
previsto un adeguato coinvolgimento delle Regioni a statuto
ordinario; cio' con riferimento ai seguenti commi dell'art. 16-bis
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012, come sostituito dall'art. 1, comma 301, della legge
n. 228 del 2012: comma 1, nella parte in cui, nel rideterminare le
aliquote di compartecipazione regionale al gettito erariale
dell'accisa sul gasolio per autotrazione e dell'accisa sulla benzina,
non prevede - come invece disponeva l'art. 5, comma 1, del decreto
legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 (Disposizioni in materia di
federalismo fiscale, a norma dell'art.10 della legge 13 maggio 1999,
n. 133) - il ricorso all'intesa in sede di Conferenza; comma 5, a
tenore del quale la ripartizione delle risorse del fondo e' rimessa
ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da
emanarsi di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;
comma 6, il quale prevede che, nelle more dell'emanazione del
menzionato decreto, un ulteriore decreto emanato dal Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, provveda al riparto del fondo a
titolo di anticipazione a favore delle regioni a statuto ordinario,
per un ammontare pari al 60 per cento del fondo stesso (sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 222 del 2005; n.
49 e n. 16 del 2004; n. 370 del 2003).
8.3.- Con un terzo ordine di censure, la Regione Veneto deduce la
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto le
norme impugnate, precludendo l'adeguata partecipazione delle Regioni
alle scelte del legislatore attinenti alla materia «trasporto
pubblico locale», finirebbero per ledere anche il generale parametro
di ragionevolezza e razionalita', nonche' il principio di buon
andamento, ostacolando il perseguimento, nell'ambito degli interventi
regionali afferenti alla mobilita' e al trasporto pubblico, degli
obiettivi di economicita', rapidita', efficacia ed efficienza
sussumibili dal parametro costituzionale da ultimo invocato.
8.4.- Infine, sull'assunto che l'art. 1, comma 301, della legge
n. 228 del 2012 determini effetti irreversibili sul trasporto
pubblico regionale, innescando un processo regressivo in termini di
redistribuzione delle risorse e recando, in tal modo, un grave ed
irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico e ai diritti dei
cittadini, la Regione Veneto ha rassegnato le proprie conclusioni
proponendo istanza di sospensione dell'esecuzione delle norme
impugnate, ai sensi dell'articolo 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), come sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3). La ricorrente chiede
quindi che, in accoglimento del ricorso, venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale delle norme impugnate.
9.- Con atto depositato il 20 marzo 2013, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
proposto sia dichiarato inammissibile o infondato.
9.1.- Deduce anzitutto l'Avvocatura dello Stato l'infondatezza
della censura riferita agli artt. 117 e 119 Cost., atteso che il
fondo istituito dall'impugnato art. 1, comma 301, della legge n. 228
del 2012 sarebbe riconducibile alle «risorse aggiuntive», previste
dall'art. 119, quinto comma, Cost., che lo Stato puo' ben destinare
agli enti territoriali per conseguire specifici obiettivi di coesione
e solidarieta' sociale (sono richiamate le sentenze n. 14, n. 16, n.
49, n. 423 del 2004; n. 77 del 2005). Ne conseguirebbe che, stando
allo stesso tenore letterale della disposizione costituzionale in
parola («lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Citta'
metropolitane e Regioni»), il fondo istituito non potrebbe che essere
soggetto a specifico vincolo di destinazione.
9.2.- Quanto all'asserita lesione dell'art. 120 Cost. e del
principio di leale collaborazione, la difesa erariale osserva che le
disposizioni impugnate garantirebbero la piena partecipazione delle
Regioni ai processi decisionali inerenti al riparto del fondo
istituito, essendo espressamente prevista dall'art. 16-bis, comma 3,
nel testo vigente, l'intesa in sede di Conferenza unificata ai fini
della definizione dei criteri e delle modalita' con cui ripartire e
trasferire alle regioni a statuto ordinario le risorse del fondo in
parola.
9.3.- Quanto, infine, alla dedotta violazione degli artt. 3 e 97
Cost., osserva l'Avvocatura dello Stato che le disposizioni
impugnate, assicurando la partecipazione delle Regioni interessate
alla predisposizione dei criteri e delle modalita' di assegnazione
delle risorse stanziate, non lederebbero il principio costituzionale
di buon andamento, ne' quello di ragionevolezza, posta la piena
compatibilita' tra il contenuto precettivo delle norme impugnate e la
causa normativa che le assiste: il fondo sarebbe stato infatti
istituito dal legislatore a garanzia delle ragioni di tutela del
trasporto pubblico locale, tenendo conto anche di parametri di
efficientamento del servizio offerto. Ne conseguirebbe la
ragionevolezza delle norme censurate, stante la congruita' dello
strumento utilizzato rispetto ai fini perseguiti dal legislatore,
anche sotto il profilo delle compatibilita' economiche (e' richiamata
la sentenza n. 299 del 2012).
9.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha rassegnato le
proprie conclusioni chiedendo, stante l'insussistenza del fumus boni
iuris e del periculum in mora, il rigetto dell'istanza di sospensione
cautelare delle norme impugnate, e, nel merito, che il ricorso sia
dichiarato infondato.
Considerato in diritto
1.- Con due ricorsi, la Regione Veneto ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
censurato sia (con ricorso registrato al n. 151 del 2012) nella
versione introdotta dalla legge di conversione (legge 7 agosto 2012,
n. 135), sia (con ricorso registrato al n. 34 del 2013) nella
versione vigente introdotta dall'art. 1, comma 301, della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), che ha
integralmente sostituito le norme originariamente impugnate.
Stante l'evidente connessione esistente tra i due ricorsi, aventi
ad oggetto la stessa materia e motivi identici, i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
2.- Con il primo ricorso, oltre ad altre disposizioni del
medesimo decreto-legge, e' impugnato l'art. 16-bis del d.l. n. 95 del
2012, inserito, in sede di conversione, dalla legge n. 135 del 2012,
entrato in vigore il 15 agosto 2012, per violazione degli artt. 117 e
119 della Costituzione, nonche' dell'art. 7, comma 1, lettera e),
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e degli artt. 1, commi 2 e 3, 7, comma 1, e 32, comma
4, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in
materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e
delle province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario).
In via preliminare, occorre rilevare che le disposizioni
originariamente censurate sono state oggetto di integrale
sostituzione in epoca successiva al promovimento del primo giudizio
di legittimita' costituzionale per effetto dell'art. 1, comma 301,
della legge n. 228 del 2012, entrato in vigore il 1° gennaio 2013, e
sono rimaste pertanto vigenti soltanto sino all'entrata in vigore
della disciplina sopravvenuta.
In secondo luogo, le norme impugnate, rimaste in vigore per poco
piu' di quattro mesi, non hanno introdotto misure di efficacia
immediata, presupponendo questa l'emanazione - mai avvenuta - di un
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto
dal comma 1 dell'art. 16-bis del d.l. n. 95 del 2012, ai fini della
definizione dei criteri e delle modalita' con cui ripartire e
trasferire effettivamente alle Regioni le risorse del fondo
precedentemente istituto e successivamente rifinanziato per il
trasporto pubblico locale.
Riguardo alla questione di legittimita' costituzionale del testo
originario dell'art. 16-bis del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, ricorrono pertanto le
condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perche' sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere (ex plurimis,
sentenze n. 68 del 2013; n. 193 e n. 32 del 2012; n. 325 del 2011).
3.- Con il secondo ricorso, e' impugnato l'art. 16-bis del d.l.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, come sostituito dall'art. 1, comma 301, della legge n. 228 del
2012, per violazione, anzitutto, degli artt. 3 e 97 Cost.
La questione e' inammissibile.
Questa Corte ha piu' volte affermato che, nei giudizi in via
principale, le Regioni sono legittimate a censurare le leggi dello
Stato esclusivamente in base a parametri relativi al riparto delle
rispettive competenze e possono invocare altri parametri soltanto ove
la violazione di questi comporti una lesione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite (ex plurimis, sentenze n. 300
e n. 151 del 2012; n. 341, n. 246 e n. 99 del 2009; n. 286 del 2004).
Tale circostanza non ricorre nel caso di specie, in quanto la
ricorrente Regione Veneto si limita ad affermare genericamente che la
mancata partecipazione dei soggetti direttamente interessati alla
corretta attuazione di funzioni di propria competenza finirebbe per
ledere i generali parametri di ragionevolezza e buon andamento della
pubblica amministrazione. Le censure della Regione ricorrente
riferite agli artt. 3 e 97 Cost. sono, pertanto, insufficientemente
motivate circa la loro ridondanza in una lesione delle attribuzioni
costituzionali della Regione stessa (ex plurimis, per analoghe
ragioni di inammissibilita', sentenze n. 300 e n. 151 del 2012; n.
341, n. 246 e n. 99 del 2009).
4.- L'art. 16-bis del d.l. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, come sostituito dall'art.
1, comma 301, della legge n. 228 del 2012, e' censurato anche per
violazione degli articoli 117 e 119 Cost.
La questione non e' fondata.
4.1.- La decisione della questione implica la previa
individuazione della materia alla quale va ricondotta la disciplina
in esame, avendo riguardo all'oggetto e alla regolamentazione
stabilita dalle norme impugnate, tenendo conto della loro ratio,
della finalita' che si propongono di perseguire, del contesto nel
quale sono state emanate ed identificando l'interesse tutelato (tra
le tante, sentenze n. 10 del 2010 e n. 322 del 2009).
In via preliminare, va osservato che le disposizioni in questione
si limitano ad istituire un fondo per assicurare una finalita'
genericamente individuata nel concorso finanziario dello Stato agli
oneri del trasporto pubblico locale, senza vincolare il legislatore
regionale ad uno specifico impiego delle risorse stanziate
nell'ambito del suddetto settore materiale, ascrivibile alla potesta'
legislativa regionale residuale ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost. (sulla potesta' legislativa regionale residuale in materia di
trasporto pubblico locale, sentenze n. 142 del 2008, n. 452 del 2007,
n. 80 del 2006, n. 222 del 2005).
4.2.- Al fine di inquadrare correttamente le questioni proposte,
occorre fornire un breve cenno sulla complessa normativa in materia
di finanziamento del trasporto pubblico locale.
Nella fase antecedente alla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59), emanato in attuazione della delega contenuta
nell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), successivamente modificato dal
decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 400 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, recante
conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale), tuttora vigente, ha
ridisciplinato l'intero settore del trasporto pubblico locale,
conferendo alle Regioni ed agli enti locali funzioni e compiti
relativi a tutti i «servizi pubblici di trasporto di interesse
regionale e locale con qualsiasi modalita' effettuati ed in qualsiasi
forma affidati» ed escludendo solo i trasporti pubblici di interesse
nazionale (articoli 1 e 3).
La disciplina richiamata stabilisce che ogni Regione, in
relazione ai servizi minimi (qualitativamente e quantitativamente
sufficienti a soddisfare la domanda di mobilita' dei cittadini), ai
piani regionali di trasporto e al tasso programmato d'inflazione,
costituisca annualmente un fondo destinato ai trasporti, alimentato
sia dalle risorse proprie sia da quelle statali trasferite (art. 20,
comma 1, del d.lgs. n. 422 del 1997). In particolare, l'art. 1, comma
8, lettere a) e b), del successivo decreto legislativo n. 400 del
1999 hanno, rispettivamente, modificato l'art. 20, comma 2, e
introdotto un comma 7-bis nello stesso art. 20 del decreto
legislativo n. 422 del 1997, stabilendo che, nel trasferimento di
risorse che consegue al conferimento di funzioni nell'ambito
materiale del trasporto pubblico locale, deve essere garantito un
determinato livello di servizio, in condizioni di omogeneita',
tenendo conto anche del volume di passeggeri trasportati.
Nonostante i successivi interventi del legislatore, volti ad
introdurre elementi di fiscalizzazione delle risorse per il
finanziamento del trasporto pubblico locale, secondo il principio di
territorialita', attribuendo alle regioni a statuto ordinario quote
dell'accisa sulla benzina, sulla benzina senza piombo per
autotrazione e sul gasolio per autotrazione, in misura tale da
assicurare importi complessivi predeterminati, mediante il
progressivo adeguamento delle misure delle suddette
compartecipazioni, il legislatore statale ha costantemente garantito
il proprio contributo al finanziamento del trasporto pubblico locale,
ritenendo imprescindibile la finalita' di assicurare livelli di
omogeneita' nella fruizione del servizio sull'intero territorio,
anche mediante l'istituzione di appositi fondi a destinazione
vincolata, come dimostra la sequenza di disposizioni contenute in ben
cinque decreti-legge - convertiti in legge e peraltro mai oggetto di
impugnazione - che sono intervenuti in materia negli ultimi due anni:
art. 21, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111;
art. 21, comma 3, del richiamato decreto-legge n. 98 del 2011; art.
13, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148;
art. 30, comma 3, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214; art. 27, comma 1, del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio
2012, n. 14; art. 34-undecies, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n.
179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito,
con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.
In sintesi, dall'entrata in vigore dell'art. 20 del decreto
legislativo n. 422 del 1997 - come visto, tuttora vigente - ad oggi,
la disciplina di finanziamento del trasporto pubblico locale ha
previsto il concorso di diverse fonti: risorse proprie della Regione,
compartecipazioni al gettito di tributi erariali e risorse trasferite
mediante fondi istituiti a vario titolo, anche nella fase successiva
alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione. Le norme
istitutive e di rifinanziamento di questi ultimi hanno superato
indenni lo scrutinio di costituzionalita' di questa Corte (n. 222 del
2005), legittimando la persistente vigenza di disposizioni che, a
vario titolo, assicurano contributi statali ai fini di un limitato
concorso alle spese per il finanziamento del trasporto pubblico
locale (a cui si aggiungono compartecipazioni e risorse proprie).
Sempre in via preliminare, occorre poi osservare che la legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) -
dichiaratamente rivolta all'attuazione dell'art. 119 Cost. - e il
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) non hanno ancora trovato compiuta
attuazione, con particolare riferimento alle rinnovate modalita' di
trasferimento alla fiscalita' regionale del finanziamento del
trasporto pubblico locale (art. 7, comma 1, lettera e, della legge n.
42 del 2009; artt. 2, commi 2 e 3, e 7, comma 1, del d.lgs. n. 68 del
2011).
In particolare, non e' stato ancora emanato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri cui l'art. 13, comma 4, del
decreto legislativo n. 68 del 2011 demanda la ricognizione dei
livelli essenziali delle prestazioni nelle materie dell'assistenza,
dell'istruzione e del trasporto pubblico locale, nonche' dei livelli
adeguati del servizio, anche nella materia da ultimo richiamata,
previsti all'articolo 8, comma 1, lettera c), della citata legge n.
42 del 2009.
L'intero processo di individuazione dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia che le Regioni a statuto ordinario
effettivamente garantiscono e dei relativi costi, nonche' degli
obiettivi di servizio, sulla base della determinazione dei costi e
fabbisogni standard, e' poi rimesso, dal successivo comma 6 dello
stesso art. 13 del d.lgs. n. 68 del 2011, alla Societa' per gli studi
di settore - SOSE s.p.a., in collaborazione con l'ISTAT e avvalendosi
della Struttura tecnica di supporto alla Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome presso il Centro interregionale di studi e
documentazione (CINSEDO) delle Regioni, secondo la metodologia e il
procedimento di determinazione di cui agli articoli 4 e 5 del decreto
legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Citta'
metropolitane e Province).
I richiamati procedimenti, allo stato attuale ben lungi dal
concludersi, costituiscono pertanto condizione necessaria ai fini
della compiuta attuazione del sistema di finanziamento delle funzioni
degli enti territoriali previsto dall'art. 119 Cost. Cio' determina
la perdurante inattuazione di quanto previsto in materia dalla legge
n. 42 del 2009, che non puo' non riflettersi sull'attuazione
dell'art. 119 Cost., la quale, quantomeno sotto questo profilo, puo'
dirsi ancora incompiuta.
4.3.- In questo quadro normativo di riferimento vanno inserite le
norme impugnate, censurate per l'asserita violazione degli artt. 117
e 119 Cost., atteso che l'art. 16-bis, comma 1, del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
quale sostituito dall'art. 1, comma 301, della legge n. 228 del 2012,
istituisce il «Fondo nazionale per il concorso finanziario dello
Stato agli oneri del trasporto pubblico locale», anche ferroviario,
nelle Regioni a statuto ordinario, alimentato da una
compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per
autotrazione e sulla benzina. L'aliquota di compartecipazione e'
applicata alla previsione annuale del predetto gettito e stabilita
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro dell'economia e delle finanze, in misura tale da
assicurare, per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e a decorrere dal
2015, l'equivalenza della dotazione del Fondo stesso al risultato
della somma, per ciascuno dei suddetti anni, delle seguenti risorse:
a) 465 milioni di euro per l'anno 2013, 443 milioni di euro per
l'anno 2014, 507 milioni di euro annui a decorrere dal 2015; b)
risorse derivanti da previgenti compartecipazioni al gettito
dell'accisa sul gasolio per autotrazione e all'accisa sulla benzina,
quale fissata per l'anno 2011, al netto della quota di accisa sulla
benzina destinata al finanziamento corrente del Servizio sanitario
nazionale (previste dall'art. 1, commi da 295 a 299, della legge n.
244 del 2007, e dall'art. 3, comma 12, della legge n. 549 del 1995);
c) risorse derivanti dallo stanziamento iscritto nel fondo per il
finanziamento di spese indifferibili per l'anno 2011 (fondo
precedentemente istituito dall'art. 21, comma 3, del decreto-legge n.
98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del
2011, e rifinanziato dall'art. 30, comma 3, del decreto-legge n. 201
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del
2011).
Da quanto esposto consegue che, al momento, pur non potendo dirsi
determinato ne' il livello essenziale delle prestazioni del trasporto
pubblico locale, ne' il livello adeguato di servizio, l'esigenza di
assicurare la garanzia di uno standard di omogeneita' nella fruizione
del servizio su tutto il territorio nazionale ha richiesto il
costante concorso del legislatore statale al finanziamento delle
funzioni riconducibili alla materia in cui si controverte nel
presente giudizio.
Quanto a norme istitutive di fondi vincolati totalmente o
parzialmente riconducibili al «trasporto pubblico locale», questa
Corte ha censurato la disciplina statale limitatamente alla mancanza
dell'intesa in sede di Conferenza unificata ai fini dell'adozione del
decreto ministeriale per la determinazione dei criteri e delle
modalita' di riparto delle risorse (sentenza n. 222 del 2005),
rigettando, invece, le censure mosse in riferimento agli artt. 117 e
119 Cost. In particolare, nel precedente da ultimo richiamato, questa
Corte ha affermato che «nella perdurante situazione di mancata
attuazione delle prescrizioni costituzionali in tema di garanzia
dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e
degli enti locali, e del vigente finanziamento statale nel settore
del trasporto pubblico locale, la disciplina di riferimento e' ancora
contenuta nell'art. 20 del d.lgs. n. 422 del 1997» (ancora vigente)
«che disciplina le modalita' di trasferimento delle risorse erogate
dallo Stato», e ha pertanto concluso che «cio' appare sufficiente a
giustificare l'intervento finanziario dello Stato e la sua relativa
disciplina legislativa» (sentenza n. 222 del 2005).
E' vero che, con la citata sentenza, questa Corte si e'
pronunciata su ricorsi proposti nella fase di «perdurante situazione
di mancata attuazione» dell'art. 119 Cost.; ciononostante le
considerazioni svolte in quella decisione, e dirette a rigettare le
censure mosse in riferimento agli artt. 117 e 119 Cost. avverso norme
analoghe a quelle oggi sottoposte allo scrutinio di questa Corte, ben
si attagliano anche al caso in esame, stante la perdurante
inattuazione della legge n. 42 del 2009 e del decreto legislativo n.
68 del 2011. Infatti, il mancato completamento della transizione ai
costi e fabbisogni standard, funzionale ad assicurare gli obiettivi
di servizio e il sistema di perequazione, non consente, a tutt'oggi,
l'integrale applicazione degli strumenti di finanziamento delle
funzioni regionali previsti dall'art. 119 Cost.
Al riguardo, questa Corte ha ben presente il disposto dell'art.
119, quarto comma, Cost., secondo cui le funzioni attribuite alle
Regioni sono finanziate integralmente dalle fonti di cui allo stesso
art. 119 (tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi
erariali riferibile al loro territorio e risorse derivanti da un
fondo perequativo). Non vanno quindi accolti i rilievi
dell'Avvocatura dello Stato, che ha dedotto l'infondatezza delle
censure riferite agli artt. 117 e 119 Cost., riconducendo il Fondo
istituito dalle norme impugnate alle «risorse aggiuntive», previste
dall'art. 119, quinto comma, Cost., che lo Stato ben potrebbe
destinare agli enti territoriali per conseguire specifici obiettivi
di coesione e solidarieta' sociale, e, in quanto tali,
necessariamente soggette a specifico vincolo di destinazione. Dalla
suesposta descrizione delle caratteristiche strutturali e funzionali
del Fondo per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del
trasporto pubblico locale si desume che lo stesso non e'
riconducibile a nessuno degli strumenti di finanziamento previsti
dall'art. 119 Cost. In particolare, come affermato da questa Corte in
riferimento a norme istitutive di fondi analoghi, la "generalita'"
dei destinatari delle risorse - essendo le stesse ripartite, per
quanto interessa, tra "tutti" gli enti regionali - nonche' le
finalita' perseguite consistenti nel finanziamento di funzioni
pubbliche regionali, determinano una deviazione sia dal modello del
Fondo perequativo da istituire senza vincoli di destinazione - che
deve essere indirizzato ai soli «territori con minore capacita'
fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.) - sia dalla
sfera degli «interventi speciali» e delle «risorse aggiuntive», che
lo Stato destina esclusivamente a «determinate» Regioni per finalita'
enunciate dalla norma costituzionale o comunque per «scopi diversi
dal normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119, quinto comma,
Cost.: ex plurimis, sentenze n. 451 del 2006; n. 107 del 2005; n.
423, n. 320, n. 49 e n. 16 del 2004).
Ritiene, peraltro, questa Corte che, nella sottolineata
perdurante inattuazione della legge n. 42 del 2009, che non puo' non
tradursi in incompiuta attuazione dell'art. 119 Cost., l'intervento
dello Stato sia ammissibile nei casi in cui, come quello di specie,
esso risponda all'esigenza di assicurare un livello uniforme di
godimento dei diritti tutelati dalla Costituzione stessa (sentenza n.
232 del 2011). Come questa Corte ha gia' avuto modo di precisare in
relazione a norme censurate analoghe a quelle in esame, siffatti
interventi si configurano, appunto, come «portato temporaneo della
perdurante inattuazione dell'art. 119 Cost. e di imperiose necessita'
sociali, indotte anche dalla attuale grave crisi economica nazionale
e internazionale» (sentenza n. 121 del 2010), che ben possono
tutt'oggi essere ritenute giustificazioni sufficienti per legittimare
l'intervento del legislatore statale limitativo della competenza
legislativa residuale delle Regioni nella materia del trasporto
pubblico locale, allo scopo, appunto, di assicurare un livello
uniforme di godimento dei diritti tutelati dalla Costituzione stessa
(sentenza n. 232 del 2011).
Le suindicate finalita' e il contesto nel quale e' stato
realizzato l'intervento del legislatore statale diretto a garantire
un contributo al finanziamento del trasporto pubblico locale, per
garantire quelle esigenze di omogeneita' nella fruizione del servizio
che rispondono ad inderogabili esigenze unitarie, valgono pertanto a
differenziare la fattispecie in esame dalle ipotesi, soltanto
apparentemente omologhe, in cui il legislatore statale, in materia di
competenza regionale, prevede finanziamenti vincolati, ovvero rimette
alle Regioni una determinata materia pretendendo poi di fissare anche
la relativa disciplina (sentenza n. 10 del 2010).
5.- Occorre ora prendere in esame le censure mosse avverso l'art.
16-bis, commi 1, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, come sostituito dall'art.
1, comma 301, della legge n. 228 del 2012, per violazione dell'art.
120 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La questione non e' fondata.
5.1.- Quanto all'impugnato comma 1, le censure si appuntano sulla
mancata previsione dell'intesa in sede di Conferenza unificata ai
fini dell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri di determinazione dell'aliquota di compartecipazione al
gettito dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.
Al riguardo, va rilevato che, ancorche' il legislatore utilizzi
il termine «compartecipazione», nella richiamata disciplina del fondo
prevista dall'impugnato comma 1, non si riscontra una
compartecipazione delle Regioni al gettito di tributi erariali
riferibile ai territori regionali ai sensi dell'art. 119, secondo
comma, Cost., quanto piuttosto una "compartecipazione" al gettito
derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina
da parte del fondo istituito nel bilancio dello Stato. Detto fondo,
infatti, "compartecipa" direttamente del gettito delle accise, nella
misura determinata da un'aliquota che varia in maniera inversamente
proporzionale al variare del gettito, in misura tale da assicurare,
per ogni anno, l'equivalenza della dotazione del fondo alla somma
delle tre voci che, in base al quadro normativo previgente, erano
destinate al finanziamento del trasporto pubblico locale.
La circostanza che vi sia corrispondenza tra il gettito delle
accise e l'aliquota mediante la quale determinare le risorse
destinate ad alimentare la dotazione del fondo non vale a qualificare
tale modalita' di finanziamento come "compartecipazione" ai sensi
dell'art. 119, secondo comma, Cost., in quanto il gettito delle
accise non va direttamente alle Regioni. Ne' - soprattutto - la norma
impugnata richiama in alcun modo l'elemento della territorialita'
sulla cui base l'art. 119 Cost. qualifica invece la natura delle
compartecipazioni stesse, come affermato da questa Corte (tra le
tante, sentenze n. 423, n. 37 e n. 17 del 2004).
E' ben vero - come asserisce la ricorrente - che le Regioni non
risultano coinvolte nel processo di determinazione dell'aliquota di
compartecipazione al gettito delle accise e, conseguentemente, delle
risorse che vanno ad alimentare il fondo. Cio' si giustifica,
tuttavia, in ragione dell'automatismo della disciplina di
determinazione della dotazione del fondo, alimentato unilateralmente
ed esclusivamente da risorse statali in maniera tale da determinare
l'equivalenza della dotazione del fondo stesso alla somma delle tre
voci precedentemente destinate al finanziamento del trasporto
pubblico locale.
Ne consegue che l'impugnato comma 1 non e' lesivo del principio
di leale collaborazione, posta l'evidente sussistenza della
competenza statale a disciplinare il fondo nei termini suddetti, che
non incide su alcuna competenza della Regione e rende pertanto
inapplicabile, nella specie, l'invocato principio di leale
collaborazione (sentenza n. 297 del 2012).
5.2.- E' censurato anche il comma 5 dello stesso art. 16-bis, il
quale prevede che, con decreto del Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, da emanare sentita la Conferenza unificata, entro il 30
giugno di ciascun anno, siano ripartite le risorse del fondo
istituito, previo espletamento delle verifiche effettuate sugli
effetti prodotti dal piano di riprogrammazione dei servizi adottato
da ciascuna Regione ai sensi di quanto previsto dal comma 4.
La ricorrente lamenta il mancato ricorso all'intesa in sede di
Conferenza unificata ai fini dell'adozione del suddetto decreto.
Va osservato che, ai fini del riparto e del concreto
trasferimento delle risorse, la disposizione impugnata si configura
in termini meramente applicativi dei puntuali criteri concordati,
previa intesa in sede di Conferenza, secondo il procedimento
disciplinato dal precedente comma 3, informato al rispetto del
principio di leale collaborazione, considerato che individua
nell'intesa il presupposto necessario ai fini del pieno
coinvolgimento delle Regioni nella determinazione dei criteri da
adottare per l'attribuzione delle risorse.
Questa Corte, infatti, ha dichiarato costituzionalmente
illegittime norme che disciplinavano i criteri e le modalita' ai fini
del riparto o della riduzione di fondi e trasferimenti destinati ad
enti territoriali, nella misura in cui, rinviando a fonti secondarie
di attuazione, non prevedevano "a monte" lo strumento dell'intesa con
la Conferenza unificata non solo in caso di intreccio di materie,
riconducibili alla potesta' legislativa statale e regionale (ex
plurimis, sentenza n. 168 del 2008), ma anche in caso di potesta'
legislativa regionale residuale (ex plurimis, sentenze n. 27 del
2010; nonche', in specifico riferimento al trasporto pubblico locale,
n. 222 del 2005), affermando costantemente la necessita' dell'intesa
(tra le tante, sentenze n. 182 e n. 117 del 2013).
Interpretata in questi termini, la norma impugnata sfugge alle
censure della ricorrente Regione Veneto, in quanto e' finalizzata a
garantire l'effettiva erogazione delle risorse in maniera meramente
applicativa ed esecutiva di criteri gia' stabiliti previa intesa,
rendendo, nella specie, gia' soddisfatto l'invocato principio di
leale collaborazione (in senso conforme, tra le tante, sentenza n.
297 del 2012).
5.3.- Non sono fondate neppure le censure mosse avverso il comma
6, il quale prevede che, nelle more dell'emanazione del decreto del
Ministro dei trasporti, con cui vanno ripartite le risorse del fondo
ai sensi di quanto previsto dal precedente comma 5, con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza
unificata, venga ripartito a titolo di anticipazione tra le Regioni a
statuto ordinario il 60 per cento dello stanziamento del fondo, e che
le risorse ripartite siano oggetto di integrazione, di saldo o di
compensazione con gli anni successivi a seguito delle verifiche circa
il grado di efficientamento del servizio in base ai parametri
indicati al comma 3.
Anche in relazione a tale norma, la Regione Veneto lamenta il
mancato ricorso all'intesa in sede di Conferenza unificata ai fini
dell'adozione del menzionato decreto.
In realta', la richiamata disciplina si configura in termini
meramente esecutivi e applicativi rispetto ai criteri individuati dal
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dal comma
3 - emanato previa intesa in Conferenza - valendo, a fortiori, gli
argomenti richiamati per la disciplina dettata dal comma 5, che
consentono, fondatamente, di interpretare la norma impugnata in
maniera tale da sfuggire alle censure della ricorrente. Il comma 6
disciplina, infatti, un procedimento di mera anticipazione di
risorse, tale da postulare il coinvolgimento della Conferenza ai fini
della realizzazione della leale cooperazione, ma non gia' da
richiedere l'intesa. Ben potrebbero, tra l'altro, essere effettuate
successive compensazioni rispetto a quanto attribuito alle Regioni a
titolo di anticipazione.
Interpretata in questi termini, la disposizione del comma 6
sfugge alle censure della ricorrente Regione Veneto.
6.- L'istanza di sospensione dell'efficacia delle norme
impugnate, formulata dalla ricorrente Regione Veneto nel secondo
ricorso, rimane assorbita dalla decisione di inammissibilita' e di
non fondatezza nel merito delle censure proposte (ex plurimis,
sentenze n. 299 del 2012, n. 263, n. 190 e n. 189 del 2011).