ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 8 e 9
della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni
di manutenzione e adeguamento della normativa regionale) e degli
artt. 8, comma 8, e 18, comma 1, della legge della Regione Liguria 27
dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria
2012), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi
notificati il 1°-3 agosto 2011 e il 22-24 febbraio 2012, depositati
in cancelleria il 5 agosto 2011 ed il 28 febbraio 2012 ed iscritti al
n. 78 del registro ricorsi 2011 e al n. 37 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2013 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Santarelli per la Regione
Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 1°-3
agosto 2011, depositato in cancelleria il 5 agosto 2011 e iscritto al
n. 78 del registro ricorsi dell'anno 2011 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e
terzo, della Costituzione, degli artt. 8 e 9 della legge della
Regione Liguria 28 giugno 2011, n. 15 (Disposizioni di manutenzione e
adeguamento della normativa regionale).
1.1.- Premette il ricorrente che l'art. 8 della suddetta legge
regionale, rubricato «Continuita' nei rapporti di lavoro», stabilisce
che «Nei casi in cui occorra garantire la continuita' del servizio,
le ferie dei dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con
la Regione Liguria con forma contrattuale diversa che comporti la
cessazione o il collocamento in aspettativa senza assegni per tutta
la durata dell'incarico possono essere convertite, previa intesa con
il dipendente [...]».
1.1.1.- Il Governo sostiene che il legislatore regionale,
consentendo la conversione delle ferie dei dipendenti regionali in
aspettativa durante tutta la durata dell'incarico, si pone in
contrasto con la disciplina statale di riferimento. E cio' perche' il
rapporto di lavoro dei dipendenti regionali, in quanto personale
contrattualizzato, e' regolato dal contratto collettivo nazionale del
comparto Regioni ed autonomie locali stipulato il 6 luglio 1995, il
quale prevede sub art. 18, comma 9, in conformita' all'art. 36 Cost.,
che le ferie sono un diritto irrinunciabile, disponendo, altresi',
che le stesse non sono monetizzabili salvo che in casi eccezionali
individuati nelle sole ferie residue all'atto della cessazione del
rapporto di lavoro e non fruite per esigenze di servizio. Nel caso di
specie, ad avviso del ricorrente, la previsione regionale esorbita
dall'ambito entro il quale il suddetto contratto collettivo consente
la monetizzazione delle ferie, posto che la "conversione" (e dunque
la monetizzazione) viene ad essere consentita dal legislatore
regionale durante il collocamento in aspettativa ovvero in una fase
del rapporto diversa dalla cessazione, quando lo stesso prosegue
attraverso un nuovo incarico. La disposizione regionale impugnata,
infatti, incide sulla disciplina delle ferie, fondamentale aspetto
del contratto di diritto privato che lega i dipendenti pubblici
regionali - attualmente privatizzati - all'ente di appartenenza e che
risulta regolata dalla contrattazione collettiva. Sicche', rientrando
la regolamentazione di aspetti inerenti al rapporto di lavoro dei
dipendenti in regime di rapporto di lavoro contrattualizzato nella
specifica competenza esclusiva statale dell'ordinamento civile (come
piu' volte affermato da questa Corte), la disposizione regionale
impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
1.1.2.- L'art. 8 della legge regionale censurata, oltretutto,
differenziando in modo ingiustificato la disciplina delle ferie dei
dipendenti della Regione Liguria rispetto ai dipendenti delle altre
Regioni si porrebbe in contrasto anche con l'art. 3 Cost. Invero, non
potendosi individuare particolari ragioni che inducano a ritenere
ragionevole tale ingiustificata discriminazione, la disposizione
violerebbe il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
nonche' quelli di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione
di cui all'art. 97 Cost.
1.1.3.- Nel consentire la conversione delle ferie oltre i casi
previsti dal contratto collettivo di riferimento, infine, il
censurato art. 8 lederebbe i principi di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Essendo le Regioni e
gli enti locali chiamati a concorrere al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica, assunti in sede europea per garantire
il rispetto del Patto di stabilita' e crescita, questi enti sono
assoggettati alle regole del cosiddetto «Patto di stabilita'
interno», che, da un lato, indicano «limiti complessivi di spesa»,
dall'altro, prevedono «sanzioni volte ad assicurar[n]e il rispetto».
Detti limiti, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
«costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica»
(sono richiamate le sentenze n. 155 del 2011; n. 289 e n. 190 del
2008; n. 412 e n. 169 del 2007; n. 4 del 2004).
Peraltro, con la normativa statale vigente - in particolare, con
l'art. l, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), che obbliga le Regioni alla
riduzione delle spese per il personale, come da ultimo sostituito dal
comma 7 dell'art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122; nonche', con l'art. 76,
comma 6, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. l, comma l, della legge 6 agosto 2008, n. 133 -, il
legislatore statale ha imposto agli enti pubblici una rigorosa
programmazione di spesa per il personale, fissando anche una
disciplina vincolistica per tale tipologia di spesa. In tal modo, le
finalita' di contenimento della spesa relativa al personale
dipendente devono essere riportate nell'ambito dei fondamentali
principi di coordinamento della finanza pubblica.
La disposizione in esame, pertanto, consentendo ulteriori casi di
monetizzazione delle ferie per i dipendenti della Regione al di fuori
di quelli gia' previsti dalla normativa statale di riferimento,
comporterebbe nuove ed ingiustificate spese in violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., costituendo le richiamate norme statali
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
1.2.- Viene impugnato, altresi', l'art. 9 della legge reg.
Liguria n. 15 del 2011, il quale prevede che dal 1° gennaio 2012 le
spese per il personale preposto agli uffici stampa, attuati dalla
normativa regionale ai sensi dell'art. 9 della legge 7 giugno 2000,
n. 150 (Disciplina delle attivita' di informazione e di comunicazione
delle pubbliche amministrazioni) e successive modificazioni ed
integrazioni, non concorrono ai fini della determinazione dei limiti
di spesa del personale e dei limiti di cui all'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78 del 2010. Tale ultima disposizione prevede che «A
decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le
universita' e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni
e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009.
Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a
contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonche' al lavoro accessorio di cui
all'articolo 70, comma l, lettera d) del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni,
non puo' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalita' nell'anno 2009. Le disposizioni di cui al
presente comma costituiscono principi generali ai fini del
coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni,
le province autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale
[...]. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilita'
erariale. Per le amministrazioni che nell'anno 2009 non hanno
sostenuto spese per le finalita' previste ai sensi del presente
comma, il limite di cui al primo periodo e' computato con riferimento
alla media sostenuta per le stesse finalita' nel triennio 2007-2009».
1.2.1.- La norma regionale da ultimo censurata, dunque, ad avviso
del ricorrente, introduce una evidente deroga al limite previsto in
sede di legislazione statale, in quanto stabilisce che una
determinata quota di personale non concorra al computo della spesa ai
fini del raggiungimento del tetto massimo sopra descritto.
Tenuto conto che norme che disciplinano tali limiti - come
espressamente statuito dallo stesso art. 9, comma 28, del d.l. n. 78
del 2010 - costituiscono principi generali ai fini del coordinamento
della finanza pubblica ai quali le Regioni sono tenute ad adeguarsi
(al pari delle Province autonome e degli enti del Servizio sanitario
nazionale), la legge regionale in esame, nel derogare a tali
principi, confliggerebbe, per tale parte, con l'art. 117, terzo
comma, Cost.
1.2.2.- La disposizione di cui all'impugnato art. 9 della legge
regionale citata, inoltre, in ragione dei profili di disparita' di
trattamento introdotti in relazione ai vincoli di spesa cui sono
assoggettate le altre Regioni ai sensi della disciplina statale di
cui al succitato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 (dai quali
e' per contro esclusa la sola Regione Liguria in forza della deroga
de qua), si porrebbe, altresi', in contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost., venendo meno sia al principio di eguaglianza, che a quello di
imparzialita'.
2.- Con memoria depositata il 9 settembre 2011 si e' costituita
la Regione Liguria, eccependo, in primo luogo, l'inammissibilita' del
ricorso per difetto di motivazione e per difetto di interesse;
contestandone, in secondo luogo, la fondatezza.
2.1. - Lamenta la resistente che il Presidente del Consiglio dei
ministri non si sia soffermato sulla lettera dell'art. 8 impugnato,
ne' abbia dato conto dei chiarimenti forniti con nota del 20 luglio
2011, prot. n. PG/2011/104762. La norma regionale, infatti,
consentirebbe solamente «di ripassare dal compenso sostitutivo
teorico (ottenuto con la monetizzazione) a giornate di congedo nel
nuovo rapporto (con una astratta smonetizzazione)» e, cosi' facendo,
lungi dall'"esorbitare" dai limiti dell'art. 18 del citato contratto
collettivo per il personale del comparto delle Regioni e delle
Autonomie locali, stipulato in data 6 luglio 1995 (e dall'art.17 del
contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale del
medesimo comparto con qualifica dirigenziale, sottoscritto il 10
aprile 1996), si porrebbe in continuita' con l'istituto esistente,
nel pieno rispetto della direttiva 4 novembre 2003, n. 2003/88/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente taluni
aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro) e di quelle
precedenti, nonche' della normativa nazionale di recepimento di cui
al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 (Attuazione delle
direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), e successive
modificazioni e integrazioni.
Anche con riferimento alle censure sollevate avverso l'art. 9
della legge impugnata, l'esame del quadro normativo da parte del
ricorrente sarebbe stato carente ed errato, al punto da ignorare la
recente normativa speciale di fonte statale relativa agli uffici
stampa.
Sarebbero state ignorate le competenze proprie delle Regioni:
almeno quella regolamentare e organizzativa (artt. 117, sesto comma,
e 123 Cost.), correlata all'autonomia riconosciuta alle Regioni
(artt. 114 e 119 Cost.), nonche' quelle concorrenti in tema di
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica», di «tutela e sicurezza del lavoro» e di «tutela della
salute». Sicche', non sarebbe dato comprendere se sussista un
interesse attuale e concreto a proporre l'impugnazione, in mancanza
del quale il ricorso stesso e' inammissibile. Anzi, siccome nel caso
in esame, secondo quanto posto in rilievo dalla stessa Regione
Liguria con la nota prodotta, «il fine della norma [...] e' evitare
una monetizzazione che comporti un esborso di denaro per
l'Amministrazione», l'eventuale declaratoria d'illegittimita'
costituzionale della contestata disciplina regionale si risolverebbe
in un danno economico non trascurabile per le risorse pubbliche,
senza arrecare alcun vantaggio, giuridicamente rilevante, ne' per le
finanze dello Stato, ne' per la sua capacita' gestionale in materia.
2.2.- Ad avviso della Regione Liguria, le questioni promosse
sono, comunque, infondate, a partire da quelle sollevate contro
l'art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011.
2.2.1.- In primo luogo, la resistente contesta in radice
l'equiparazione operata dal Governo tra la "conversione" delle ferie
maturate e non fruite per ragioni di servizio, disciplinata dalla
norma regionale al passaggio ad un diverso incarico, e la loro
monetizzazione, equiparazione che sostiene l'intera impostazione
della censura.
Opina, infatti, la Regione Liguria che il meccanismo delineato
dalla disposizione censurata si concretizza nella conversione dei
giorni di ferie maturati e non fruiti in vigenza di una precedente
tipologia di rapporto di lavoro presso l'amministrazione in un
diverso numero di giorni di ferie da usufruire nell'ambito del nuovo
rapporto di lavoro; diverso perche' parametrato al nuovo e diverso
valore della giornata lavorativa.
La norma, dunque, sarebbe stata introdotta quale strumento di
contenimento della spesa, proprio al fine di evitare la paventata
monetizzazione delle ferie non fruite al passaggio a diverso
incarico, in tutti i casi in cui la mancata fruizione delle medesime
sia da ricondurre a motivi di servizio o a esigenze organizzative
dell'amministrazione (ad esempio, quando il mutamento della tipologia
del rapporto di lavoro avvenga con scarso preavviso, oppure vi sia la
necessita' di garantire la presenza in servizio del dipendente per un
adeguato passaggio di consegne). Di conseguenza, l'applicabilita' al
caso concreto troverebbe (eventuale) efficacia non "in tutti i casi",
ma unicamente ove "occorra garantire la continuita' del servizio". In
sostanza, nel caso in cui, per inderogabili esigenze organizzative,
l'amministrazione neghi al dipendente le ferie maturate, in luogo del
"congelamento" delle medesime e della loro successiva monetizzazione
all'atto della cessazione del rapporto di lavoro, esse possono essere
convertite in ulteriori giorni di ferie, in relazione al valore della
giornata di ferie nella nuova posizione funzionale. Tale
"trasformazione" garantirebbe sia l'invarianza della spesa finale,
sia il diritto del dipendente, che non puo' essere compresso neppure
per ragioni, seppur inderogabili, di carattere organizzativo (essendo
necessaria la "previa intesa con il dipendente interessato"). La
monetizzazione, insomma, sarebbe squisitamente teorica, al solo fine
di parametrare il numero di giorni da fruire sulla base del valore
giornaliero della nuova prestazione lavorativa. In altri termini, la
determinazione teorica del compenso sostitutivo (monetizzazione)
servirebbe solamente per la "conversione" del diritto al congedo
ordinario maturato (indisponibile, irrinunciabile e indegradabile da
parte del datore di lavoro, anche se pubblico, e automaticamente
inclusivo del diritto a tale compenso sostitutivo) nel corrispondente
(in termini economici teorici) diritto ad usufruire di giorni di
riposo (ragguagliati al diverso valore economico dato) nell'ambito
del nuovo rapporto in atto, avente forma contrattuale diversa, senza
alcuna variazione della spesa teorica.
La Regione Liguria sottolinea, altresi', che l'aspetto
disciplinato dalla norma censurata non e' in alcun modo regolamentato
da norme di legge o di contratto, che la "conversione" e' subordinata
a una previa intesa con il dipendente e che l'interpretazione
proposta troverebbe conforto sia nella lettera della disposizione in
oggetto - tale da consentire che, salva "l'invarianza della spesa
finale" (spesa teorica), i giorni di ferie maturati siano convertiti
in (altri ricalcolati) giorni di ferie, da poter fruire "per tutta la
durata dell'incarico" -, sia per la necessita' di conformarla alla
normativa europea, da ultimo "codificata" in subiecta materia dalla
direttiva n. 2003/88/CE, e a quella nazionale di recepimento di cui
al d.lgs. n. 66 del 2003 e successive modificazioni e integrazioni.
Disposizioni, da un lato, confermative dell'eccezionalita'
dell'istituto della monetizzazione; dall'altro identificative del
«diritto di ogni lavoratore alle ferie annuali retribuite [...] come
principio particolarmente importante del diritto sociale comunitario,
al quale non si puo' derogare [...]», dovendosi quindi riconoscere
che «l'effetto positivo delle ferie sulla sicurezza e sulla salute
del lavoratore [...] rimane interessante sotto tale profilo anche se
sia goduto in un momento successivo» (sentenza della Corte di
giustizia 6 aprile 2006, causa C-124/05, Federatie Nederlandse
Vakbeweking contro Staat der Nederlander).
Pertanto, obietta conclusivamente la resistente che la norma
regionale impugnata non andrebbe ad incidere la materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva del legislatore
statale, poiche', a suo parere, non contrastante con le disposizioni
dei contratti collettivi della dirigenza e di comparto, che nulla
dispongono al riguardo, e capace, anzi, di dare ad esse corpo e
continuita', nel segno, normativamente necessitato, dell'assoluta
eccezionalita' della monetizzazione delle ferie non godute, donde
l'infondatezza della censura concernente l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
2.2.1.1.- Ad avviso della Regione Liguria, la norma impugnata non
avrebbe portata innovativa tale da giustificare le censure sollevate
in ricorso (e, ancor prima, l'interesse alla sua proposizione)
neppure se, seguendo l'erronea impostazione del ricorrente, essa
fosse ritenuta ampliativa delle possibilita' di monetizzazione oltre
i casi previsti dalle norme contrattuali.
Deduce, infatti, la resistente che il passaggio a diversa
tipologia di rapporto, con incarico a tempo determinato e
collocamento in aspettativa nel rapporto precedente, e' fattispecie
sussumibile (secondo le regole di ermeneutica contrattuale) sotto
quella disciplinata dal comma 16 dell'art. 18 del contratto
collettivo del 6 luglio 1995 per il comparto e dal comma 13 dell'art.
17 del contratto collettivo del 10 aprile 1996 per la dirigenza
regionale. Come quella, infatti, essa sarebbe caratterizzata dal
fatto che il mancato godimento delle ferie non e' in alcun modo
imputabile alla volonta' del dipendente e sarebbe, pertanto,
assimilabile agli eventi oggettivi di carattere impeditivo (come il
licenziamento per superamento del periodo di comporto ed il
collocamento a riposo per assoluta e permanente inidoneita') ormai
pacificamente ritenuti riconducibili a detta ipotesi eccezionale.
In ogni caso, la monetizzazione al momento del collocamento in
aspettativa senza assegni costituirebbe mera "anticipazione" del
pagamento sostitutivo che spetterebbe alla cessazione del rapporto (o
meglio della catena di diversi rapporti intrattenuti nel tempo tra
l'amministrazione ed il dipendente); anticipazione priva di
significative conseguenze economiche e costituente legittimo
esercizio dell'autonomia regionale.
2.2.2.- Sarebbe, altresi', infondato il rilievo concernente la
violazione dei principi di uguaglianza e di buon andamento ed
imparzialita' della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e
97 Cost., poiche', in ragione del gia' illustrato tenore sostanziale
della disposizione, essa non modificherebbe l'istituto della
monetizzazione, ne' contemplerebbe esborsi di denaro, si' da non
introdurre alcuna disparita' di trattamento al riguardo.
2.2.3.- La disposizione in esame, infine, anziche' in contrasto
con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica,
sub specie di violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., sarebbe,
invece, destinata a consentire notevoli risparmi all'amministrazione
regionale.
2.3.- Secondo la resistente, nemmeno le questioni concernenti
l'art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 sarebbero fondate.
Viene premesso che l'impugnato art. 9 e' stato introdotto al fine
di chiarire che le spese e le modalita' di reclutamento (nei termini
previsti dalle leggi regionali) dei giornalisti degli uffici stampa,
riorganizzati in attuazione della legge n. 150 del 2000, non
concorrono alla determinazione dei limiti recentemente imposti dallo
Stato, in particolare all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
in base al quale le amministrazioni «possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni [...] nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009» e
l'eventuale «mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilita'
erariale».
Rileva la resistente che tale norma ha introdotto, quale
principio generale di coordinamento della finanza pubblica, un taglio
pesante (cinquanta per cento rispetto all'anno 2009) della spesa
sostenuta per i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato,
per le convenzioni, per i rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa, considerando la spesa per il ricorso al lavoro
flessibile "comprimibile" rispetto a quella generale riferita ai
dipendenti con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Tuttavia, l'esame delle disposizioni principali contenute nelle
legge n. 150 del 2000, che disciplinano gli uffici stampa e
costituiscono principi fondamentali in materia di organizzazione
delle attivita' di informazione e comunicazione (art. 10), ne
evidenzierebbe il carattere di specialita' rispetto alla generale
disciplina dettata dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Rileverebbe all'uopo l'art. 9, comma 2,
il quale dispone che gli uffici stampa siano «costituiti da personale
iscritto all'albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di
personale e' costituita da dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da
personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei
titoli individuati dal regolamento di cui all'art. 5, utilizzato con
le modalita' di cui all'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni [...]»; modalita'
consistenti nell'affidamento di incarichi individuali di durata
predeterminata. Come pure si dovrebbe tener conto dei successivi
commi 4 e 5, che prevedono l'esclusivita' delle prestazioni
professionali per tutta la durata dei relativi incarichi (comma 4) e
chiariscono che «Negli uffici stampa l'individuazione e la
regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla
contrattazione collettiva, nell'ambito di una speciale area di
contrattazione, con l'intervento delle organizzazioni rappresentative
della categoria dei giornalisti» (comma 5).
In attuazione dell'obbligo imposto dal comma 2 dell'art. 9, ed in
ossequio all'indicazione programmatica e innovativa di cui al comma 5
dello stesso articolo, in attesa della definizione di profili
professionali ad hoc (sinora non delineati) nella contrattazione
collettiva, la resistente sottolinea di avere dato attuazione ai
principi fondamentali, posti dalla legislazione speciale dello stato
in materia di uffici stampa, con la legge della Regione Liguria 11
marzo 2004, n. 3 (Disciplina delle attivita' di informazione e
comunicazione della Regione Liguria) e con la legge della Regione
Liguria 17 agosto 2006, n. 25 (Disposizioni sull'autonomia del
Consiglio regionale Assemblea legislativa della Liguria), prevedendo,
per gli uffici stampa di Consiglio e Giunta che, nelle more
dell'individuazione degli specifici profili professionali per gli
addetti agli uffici stampa delle pubbliche amministrazioni, il
personale ivi addetto venisse assunto solo con contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato di durata sino a cinque anni
rinnovabili, con collocamento d'ufficio in aspettativa senza assegni,
per tutta la durata del rapporto di lavoro giornalistico, qualora la
scelta fosse ricaduta su dipendenti regionali con rapporto di lavoro
a tempo determinato (art. 2, comma 3, della legge reg. n. 3 del 2004
e art. 15, comma 3, della legge reg. n. 25 del 2006).
Sostiene, dunque, la resistente che i limiti fissati dall'art. 9,
comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 debbano intendersi destinati ad
incidere solamente sui rapporti "flessibili" messi in atto
liberamente, con piena discrezionalita', dalle amministrazioni
pubbliche, ma non anche su quelli assunti in tale forma
necessariamente, come nel caso che ne occupa in ossequio a norme
precise di carattere speciale. Se cosi' non fosse, infatti, si
concretizzerebbe una illegittima e grave compressione dell'autonomia
organizzativa delle Regioni, in quanto le stesse sarebbero in pratica
obbligate a rinunciare all'apporto professionale di tali diretti
collaboratori del Presidente e della Giunta regionale, nonche'
dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale.
Sarebbero, oltre tutto, assurdamente premiate tutte le Regioni
che avessero, invece, arbitrariamente disposto l'assunzione a tempo
indeterminato dei giornalisti, applicando il contratto giornalistico
alla (ben diversa) realta' organizzativa regionale e disattendendo,
cosi', le speciali indicazioni di fonte statale, in quanto
affrancate, almeno su questo versante, dalle limitazioni poste
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
L'esonero dal tetto di spesa ivi previsto del personale degli
uffici stampa troverebbe riscontro, infine, nel d.P.R. 21 settembre
2001, n. 422 (Regolamento recante norme per l'individuazione dei
titoli professionali del personale da utilizzare presso le pubbliche
amministrazioni per le attivita' di informazione e di comunicazione e
disciplina degli interventi formativi), la' dove precisa in dettaglio
i requisiti cui e' subordinato «l'esercizio delle attivita' di
informazione nell'ambito degli uffici stampa» (art. 3, commi 1 e 2) e
dispone che «le amministrazioni che hanno istituito un ufficio stampa
provvedono, nell'ambito della potesta' organizzativa prevista dal
proprio ordinamento, ad adottare gli atti di organizzazione
dell'ufficio in conformita' alle disposizioni di cui ai precedenti
commi» (art. 3, comma 4).
3.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 22-24
febbraio 2012, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2012 e
iscritto al n. 37 del registro ricorsi dell'anno 2012 il Presidente
del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo,
lettera l), e terzo, Cost., degli artt. 8, comma 8, e 18 della legge
della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate
alla legge finanziaria 2012).
3.1.- Premette il ricorrente che l'art. 8, comma 8, della legge
regionale in oggetto, nel modificare l'art. 29 della legge regionale
n. 25 del 2006, ha introdotto, dopo la lettera d) del comma 2, tra le
altre, la lettera d quater), secondo cui, «sino all'espletamento
delle procedure concorsuali o di mobilita' relative alla copertura
dei posti previsti nella dotazione organica dell'Ufficio stampa,
l'Ufficio di Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui alla
lettera d sexies), su proposta del Presidente puo' individuare,
mediante scelta diretta motivata in relazione alla professionalita'
richiesta, unita' di personale che sono assunte con contratto di
lavoro subordinato a tempo determinato, di durata sino al 30 giugno
2013, con applicazione del contratto di lavoro giornalistico».
3.1.1.- Ad avviso del Governo, tale disposizione regionale, non
prevedendo procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica,
si porrebbe in netto contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del
2001, che, nel disciplinare l'utilizzo dei contratti di lavoro
flessibile, consente le assunzioni a tempo determinato esclusivamente
per rispondere a esigenze temporanee ed eccezionali e nel rispetto
delle procedure di reclutamento vigenti. Donde la violazione dei
principi di uguaglianza e di buon andamento dell'amministrazione di
cui agli artt. 3 e 97 Cost., nonche' dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
3.2.- L'art. 18 della legge regionale in esame, nel sostituire
l'art. 8, rubricato «Continuita' nei rapporti di lavoro», della legge
reg. n. 15 del 2011, prevede che «1. Le ferie maturate e non fruite
dai dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro con la
Regione Liguria con forma contrattuale diversa, che comporti la
cessazione dal rapporto di lavoro in essere o il collocamento in
aspettativa senza assegni [...], non possono essere monetizzate e
sono convertite in un numero di giorni parametrato al valore
economico della giornata lavorativa nell'ambito della nuova tipologia
contrattuale».
3.2.1.- Sottolinea, anzitutto, il ricorrente che l'istituto delle
ferie e' rimesso alla contrattazione collettiva. La citata
disposizione regionale, pertanto, si porrebbe in evidente contrasto
con le disposizioni del Titolo III del d.lgs. n. 165 del 200l
(Contrattazione collettiva e rappresentanza sindacale), che obbliga
al rispetto della normativa contrattuale e delle procedure da seguire
in sede di contrattazione. La norma, peraltro, non sarebbe conforme
neppure all'art. 18, commi 9 e 16, del contratto collettivo stipulato
il 6 luglio 1995 (come integrato dall'art. 10 di quello sottoscritto
il 5 ottobre 2001), secondo cui, fermo restando che le ferie non sono
monetizzabili, qualora, pero', all'atto della cessazione dal rapporto
di lavoro quelle spettanti non siano state fruite per esigenze di
servizio, si procede al pagamento sostitutivo delle stesse. Pertanto,
la norma, nella parte in cui non consente la monetizzabilita' delle
ferie che, all'atto della cessazione dal rapporto di lavoro, non
siano state fruite per esigenze di servizio, contrasterebbe con le
disposizioni recate dal citato contratto collettivo, provocando la
violazione dei principi di ragionevolezza, d'imparzialita' e di buon
andamento dell'amministrazione, sanciti dagli artt. 3 e 97 Cost.,
nonche' dell'art.117, secondo comma, lettera l), Cost. che, come
sopra gia' evidenziato, riserva alla competenza esclusiva dello Stato
la materia dell'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
4.- Con memoria depositata il 3 aprile 2012 si e' costituita la
Regione Liguria, chiedendo dichiararsi inammissibile e/o respingersi
il ricorso, strettamente legato a quello gia' proposto avverso le
disposizioni della legge reg. n. 15 del 2011.
4.1.- La resistente eccepisce, anzitutto, l'inammissibilita' del
ricorso per difetto di motivazione e per carenza di interesse al
riguardo. Le argomentazioni svolte a sostegno dell'impugnativa
sarebbero, infatti, a suo avviso, cosi' generiche e sommarie da non
consentire l'inequivoca determinazione dell'oggetto del giudizio e
delle ragioni che fondano i dubbi di legittimita' costituzionale
sollevati, ne' il vaglio, in limine litis, attraverso l'esame della
motivazione e del suo contenuto, della sussistenza dello specifico,
attuale e concreto interesse a ricorrere, in relazione alle
disposizioni impugnate, con il corollario della grave compromissione
delle prerogative del contraddittore. Esse, inoltre, non avrebbero in
alcun modo preso in considerazione le comunicazioni intervenute tra
l'amministrazione regionale e la Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Il ricorso sarebbe, dunque, inammissibile per la lacunosita'
delle argomentazioni, in particolare per l'omessa considerazione del
quadro normativo di riferimento, dei principi fondamentali (anche
comunitari) che ne derivano e dell'ipotesi di compatibilita'
dell'art. 18 con l'ordinamento in materia di salute e sicurezza sul
lavoro.
Anche con riferimento alle censure sollevate avverso l'art. 8
della legge impugnata, la resistente denuncia l'assoluta carenza ed
erroneita' dell'esame del quadro generale nel quale s'iscrive la
disposizione contestata, al punto da ignorare la recente, speciale
normativa statale relativa agli uffici stampa. Non verrebbero
apprezzate le competenze proprie delle Regioni: almeno quella
regolamentare e organizzativa (artt. 117, sesto comma, e 123 Cost.),
correlata all'autonomia riconosciuta alle Regioni (artt. 114 e 119
Cost.), ne' quelle concorrenti in tema di «armonizzazione dei bilanci
pubblici e coordinamento della finanza pubblica» e di «tutela e
sicurezza del lavoro» e di «tutela della salute» (queste ultime con
riferimento all'art.18).
Sicche', non sarebbe dato comprendere se sussista un interesse
attuale e concreto a proporre l'impugnazione, in mancanza del quale
il ricorso stesso e' inammissibile. Ed anzi parrebbe evidente il fine
della norma di evitare qualunque monetizzazione che comporti un
esborso di denaro per l'Amministrazione, per cui l'eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale della contestata
disciplina regionale si risolverebbe in un danno economico non
trascurabile per le risorse pubbliche, senza arrecare alcun
vantaggio, giuridicamente rilevante, ne' per le finanze dello Stato,
ne' per la sua capacita' gestionale in materia.
4.2.- La resistente rileva, altresi', la intervenuta cessazione
della materia del contendere ed il difetto di interesse al ricorso,
con riferimento ai rilievi concernenti l'art. 8, comma 8, della legge
regionale n. 38 del 2011, in merito alle modalita' di copertura dei
posti previsti nella dotazione organica dell'ufficio stampa. Infatti,
in data 28 febbraio 2012 e' stata approvata dal Consiglio regionale
della Liguria la legge regionale n. 3, recante «Modifiche alla legge
regionale 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni collegate alla legge
finanziaria 2012)». Mentre il secondo comma dell'art. 1 di tale
ultima legge ha disposto l'inserimento delle parole «o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa» dopo le parole «a tempo determinato», alla lettera d
sexies) del comma 8 dell'art 8 della legge reg. n. 38 del 2011, il
primo comma ha disposto la sostituzione della lettera d quater) del
medesimo comma 8 dell'art. 8 (oggetto del presente ricorso), che oggi
dunque recita: «per rispondere alle esigenze eccezionali connesse
alle procedure concorsuali o di mobilita' relative alla copertura dei
posti previsti nella dotazione organica dell'Ufficio stampa,
l'Ufficio di Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui al
comma 5, lettera d sexies), e al comma 5 octiesdecies, lettera a), su
proposta del Presidente, puo' conferire, temporaneamente, e comunque
non oltre il 30 giugno 2013, contratti a tempo determinato ai sensi
dell'articolo 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e successive modificazioni ed
integrazioni, ovvero incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ai sensi
dell'articolo 7, commi 6 e 6-bis, del D.Lgs. 165/2001 e successive
modificazioni ed integrazioni; ai sensi dell'articolo 15, comma 2,
con regolamento di organizzazione, sono definiti i criteri e le
modalita' seguiti dall'Ufficio di Presidenza nell'effettuazione delle
procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica per la
scelta di tale personale».
4.3.- Secondo la Regione Liguria, le questioni promosse sono,
comunque, infondate.
4.3.1.- Premette la resistente che l'impugnato art. 8, comma 8,
introducendo diverse modifiche alla legge reg. Liguria n. 25 del
2006, ha inserito le lettere da d bis) a d septies) al comma 2
dell'art. 29 (Disposizioni finali e transitorie) di tale legge; in
particolare prevedendo, alla lettera d quater), sino all'espletamento
delle procedure concorsuali o di mobilita' previste, che l'ufficio di
presidenza possa «individuare, mediante scelta diretta motivata in
relazione alla professionalita' richiesta, unita' di personale che
sono assunte con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato,
di durata sino al 30 giugno 2013 [...]». Per comprendere la portata
della norma transitoria introdotta, la difesa regionale richiama le
principali disposizioni contenute nella legge n. 150 del 2000 e nel
d.P.R. n. 422 del 2001, che disciplinano gli uffici stampa e che
costituiscono principi fondamentali in materia di organizzazione
delle attivita' di informazione e comunicazione (art. 10), aventi
carattere di specialita' rispetto alla generale disciplina dettata
dal d.lgs. n. 165 del 2001. Ribadisce di avere dato attuazione ai
principi fondamentali, posti dalla legislazione speciale dello Stato
in materia di uffici stampa, con le leggi reg. Liguria n. 3 del 2004
e n. 25 del 2006, prevedendo, per gli Uffici stampa di Consiglio e
Giunta che, in attesa dell'individuazione degli specifici profili
professionali per gli addetti agli uffici stampa delle pubbliche
amministrazioni, il personale ivi addetto venga assunto solo con
contratto di lavoro subordinato a tempo determinato di durata sino a
cinque anni rinnovabili, con collocamento d'ufficio in aspettativa
senza assegni, per tutta la durata del rapporto di lavoro
giornalistico, qualora la scelta ricada su dipendenti regionali con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato (art. 2, comma 3, della
legge regionale n. 3 del 2004 e art. 15, comma 3, della legge
regionale n. 25 del 2006).
Evidenzia che l'art. 15, comma 3, della legge regionale n. 25 del
2006 prevedeva la possibilita' di individuare, mediante scelta
diretta motivata in relazione alla professionalita' richiesta, il
personale da assumere con contratto di lavoro a tempo determinato (in
numero di cinque) e che questa disposizione, proprio a seguito del
primo ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri di
cui sopra si e' detto, e' stata sostituita con il primo comma del qui
censurato art. 8, prevedente l'assunzione dei giornalisti (in numero
massimo di tre) con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (solo
per il capo ufficio stampa con rapporto a tempo determinato),
attraverso procedure di mobilita' o l'effettuazione di pubblici
concorsi per esami. Ricorda che con il precedente ricorso non era
stata contestata la possibilita' del ricorso alla chiamata diretta
motivata dei giornalisti, bensi' unicamente la disposizione di cui
all'art. 9, che prevedeva che la spesa per il personale degli uffici
stampa non concorresse ai fini della determinazione dei limiti di
spesa del personale di cui al d.l. n. 78 del 2010. In occasione della
modifica complessiva qui in esame (previsione di assunzione di un
massimo di tre giornalisti con rapporto a tempo indeterminato,
attraverso mobilita' o procedura concorsuale), determinata
dall'impugnativa statale di cui al primo ricorso n. 78 del 2011,
sarebbe stato correlativamente necessario inserire nelle disposizioni
transitorie di cui all'art. 29 della legge reg. n. 25 del 2006, e
dunque solo «fino all'espletamento delle procedure concorsuali o di
mobilita'», la possibilita' di individuazione («mediante scelta
diretta motivata in relazione alla professionalita' richiesta») di
personale da assumere con contratto di lavoro a tempo determinato
(sino al 30 giugno 2013).
Deduce la resistente che tale previsione transitoria, nella sua
ontologica eccezionalita', non vale a vulnerare i principi
richiamati. Se cosi' fosse, si concretizzerebbe, a suo parere, una
illegittima e grave compressione dell'autonomia organizzativa delle
Regioni in quanto le stesse sarebbero in pratica obbligate a
rinunciare all'apporto professionale di tali diretti collaboratori
dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale, con violazione
del principio di buon andamento dell'amministrazione.
4.3.2.- Quanto all'art. 18 comma 1, della legge reg. n. 38 del
2011, la difesa della Regione Liguria evidenzia che anch'esso e'
stato emanato a seguito della proposizione del gia' richiamato
ricorso iscritto al n. 78 del relativo registro del 2011, con il
quale il Presidente del Consiglio dei ministri aveva impugnato l'art.
8, rubricato «Continuita' nei rapporti di lavoro», della legge reg.
Liguria n. 15 del 2011, ora in tal modo sostituito dalla disposizione
in oggetto. Con il suo precedente ricorso, infatti, lo Stato,
muovendo dalla equiparazione (a parere della resistente
ingiustificata) tra la "conversione" delle ferie maturate e non
fruite per ragioni di servizio - disciplinata dalla norma regionale
(al passaggio a diverso incarico) - e la loro "monetizzazione", aveva
censurato il citato art. 8 per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., ritenendo che comportasse «ulteriori casi di monetizzazione
delle ferie per i dipendenti della Regione al di fuori di quelli gia'
previsti dalla normativa statale di riferimento», costituenti
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica. La difesa regionale sostiene, invece, che la
"monetizzazione" sottesa alla norma impugnata non e' altro che una
determinazione meramente teorica del compenso sostitutivo, necessaria
al solo fine di commisurare i giorni di ferie maturati nel corso del
primo rapporto e ancora non fruiti al valore giornaliero della nuova
prestazione lavorativa, onde "convertirli" nel numero di giorni di
ferie (corrispondente al diverso valore economico acquisito) da
godere nell'ambito del nuovo rapporto di lavoro.
La nuova formulazione della norma (art. 18 della legge reg. n. 38
del 2011) sarebbe stata introdotta proprio per chiarire che l'oggetto
nel quale alla sua stregua si opera la conversione e' costituito, non
gia' da indennita' sostitutive, ma dai giorni di ferie fruibili nel
nuovo rapporto, ricalcolati mediante il loro apprezzamento economico
(meramente virtuale, appunto) sulla base della relativa disciplina.
Tale interpretazione della disposizione regionale in questione
sarebbe, del resto, l'unica pienamente rispettosa della disciplina di
cui alle sopra citate direttive europee e della normativa attuativa
di legge nazionale, le quali, da un lato, confermerebbero
l'eccezionalita' dell'istituto della monetizzazione; dall'altro
configurerebbero «il diritto di ogni lavoratore alle ferie annuali
retribuite [...] come principio particolarmente importante del
diritto sociale comunitario, al quale non si puo' derogare [...]»,
dovendosi quindi riconoscere che «l'effetto positivo delle ferie
sulla sicurezza e sulla salute del lavoratore ‹›[...] rimane
interessante sotto tale profilo anche se sia goduto in un momento
successivo» (sentenza della Corte di giustizia 6 aprile 2006, causa
C-124/05, Federatie Nederlandse Vakbeweking contro Staat der
Nederlander).
Dalla portata della norma regionale a suo avviso ingiustamente
censurata, la resistente desume che essa non vada ad incidere la
materia dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva del
legislatore statale, ribadendo che non solo non urta contro le
disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro per il
personale, anche con qualifica dirigenziale, del comparto delle
Regioni e delle Autonomie locali, che nulla dispongono al riguardo,
ma anzi da' loro corpo e continuita', nel segno della assoluta
eccezionalita' della monetizzazione delle ferie non godute. Ne
deriverebbe l'infondatezza della censura concernente l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
4.3.2.1.- Sarebbe, in ogni caso, evidente che la monetizzazione
al momento del collocamento in aspettativa senza assegni costituisca
una mera "anticipazione" del pagamento sostitutivo che spetterebbe
alla cessazione del rapporto (o meglio della catena di diversi
rapporti intrattenuti nel tempo tra la l'amministrazione ed il
dipendente); anticipazione senza significative conseguenze economiche
ed esercizio legittimo dell'autonomia regionale.
4.3.3.- La resistente reputa, altresi', infondato il rilievo
concernente la violazione dei principi di uguaglianza e di buon
andamento ed imparzialita' dell'amministrazione, di cui agli artt. 3
e 97 Cost., poiche', in ragione del tenore sostanziale della
disposizione, come gia' illustrato, essa non modifica l'istituto
della monetizzazione, non prevede esborsi di denaro e non introduce
alcuna disparita' di trattamento sul punto.
4.3.4.- Infine, con particolare riguardo al contrasto con i
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, sub
specie di violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. la resistente
richiama quanto detto sopra in ordine alla mancanza di erogazioni di
denaro per effetto della disposizione in esame, viceversa destinata a
consentire notevoli risparmi all'amministrazione regionale.
5.- Con atto depositato il 17 maggio 2012 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione della legge
reg. Liguria n. 38 del 2011 limitatamente all'art. 8, comma 8.
6.- Con atto depositato il 25 febbraio 2013 la Regione Liguria ha
accettato l'anzidetta rinuncia parziale al ricorso.
7.- Con le memorie depositate in prossimita' dell'udienza le
parti hanno ulteriormente argomentato le proprie posizioni, anche
alla luce dello ius superveniens di cui all'art. 18, comma 2, della
legge reg. n. 38 del 2011, che ha abrogato l'art. 9 della legge n. 15
del 2011, e dell'art. 5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto
2012, n. 135, come integrato dall'art. l, comma 55, della legge 24
dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013). Tale
disposizione di legge statale prevede che «Le ferie, i riposi ed i
permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale,
delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo
1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonche' delle
autorita' indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le
societa' e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente fruiti secondo
quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in
nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi.
La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del
rapporto di lavoro per mobilita', dimissioni, risoluzione,
pensionamento e raggiungimento del limite di eta'. Eventuali
disposizioni normative e contrattuali piu' favorevoli cessano di
avere applicazione a decorrere dall'entrata in vigore del presente
decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a
comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, e' fonte di
responsabilita' disciplinare ed amministrativa per il dirigente
responsabile. [...]».
In conseguenza delle evidenziate sopravvenienze, il Presidente
del Consiglio dei ministri afferma di avere manifestato formalmente
il proprio intendimento di rinunciare all'impugnativa dell'art. 9
della legge reg. Liguria n. 15 del 2011 e dell'art. 8, comma 8, della
legge reg. Liguria n. 38 del 2011, ma ribadisce l'integrita' del
proprio interesse a che questa Corte si pronunci con una sentenza
dichiarativa dell'illegittimita' sia del testo originario dell'art. 8
della legge reg. n. 15 del 2011, sia della versione introdotta con
l'art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011, giacche',
nonostante l'intervenuta modificazione della lettera della norma, la
regola con essa dettata dal legislatore regionale in tema di
monetizzazione delle ferie non godute sarebbe rimasta la stessa. Lo
ius superveniens di cui all'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012
non avrebbe mutato i termini della questione, perche', da un lato, le
previsioni della contrattazione collettiva da esso incise non
costituirebbero affatto il parametro di riferimento individuato in
ricorso, invero integrato dall'art. 117 Cost., laddove riserva al
solo legislatore statale la regolamentazione di ogni aspetto
concernente le ferie spettanti al lavoratore subordinato; dall'altro,
perche' anche la nuova disciplina di fonte statale sarebbe
diametralmente in conflitto con quella di cui alla normativa
regionale impugnata e tale da rafforzare ulteriormente l'interesse
del ricorrente alla caducazione di quest'ultima.
La difesa regionale ritiene, invece, che tale innovativa
disposizione comporti la disapplicazione delle norme (anche)
contrattuali richiamate dal ricorrente. Ne evince la cessazione della
materia del contendere e/o il difetto sopravvenuto d'interesse
all'impugnazione delle disposizioni regionali in tema di ferie del
personale, in quanto sarebbe stato proprio il legislatore statale a
sancire il principio del divieto assoluto di corresponsione di
trattamenti economici sostitutivi, con il superamento delle
"disposizioni contrattuali piu' favorevoli". Sicche', la Regione
Liguria, nelle conclusioni da ultimo rassegnate, chiede, in via
principale, che venga dichiarata: a) quanto alle questioni relative
all'art. 9 della legge reg. n. 15 del 2011, la cessazione della
materia del contendere, per sopravvenuta abrogazione e mancanza di
applicazione interinale; b) quanto alle questioni relative all'art. 8
della legge reg. n. 15 del 2011: b1) la cessazione della materia del
contendere, perche' tale articolo non ha avuto applicazione ed e'
stato sostituito, a breve distanza di tempo, dall'art. 18 (conforme a
Costituzione) della legge reg. n. 38 del 2011; b2) ovvero,
l'inammissibilita' del ricorso per difetto di interesse, non
incidendo la norma impugnata sulla finanza pubblica; c) quanto alle
questioni relative all'art. 8, comma 8, della legge reg. n. 38 del
2011, l'estinzione del processo, per la rinuncia - accettata -
all'impugnazione; d) quanto alle questioni relative all'art. 18 della
legge reg. n. 38 del 2011, nell'ordine: d.1) la cessazione della
materia del contendere o l'inammissibilita' del ricorso, per
sopravvenuta carenza di interesse, dato lo ius superveniens di cui
all'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012; d.2) l'inammissibilita'
del ricorso, per originario difetto d'interesse; d3) l'infondatezza o
l'inammissibilita' del ricorso, per contraddittorieta' e lacunosita'
delle argomentazioni, per l'erronea individuazione e per l'erronea
interpretazione della norma regionale.
Considerato in diritto
1.- Con un primo ricorso, iscritto al n. 78 del relativo registro
dell'anno 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt.
3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione,
degli a rtt. 8 e 9 della legge della Regione Liguria 28 giugno 2011,
n. 15 (Disposizioni di manutenzione e adeguamento della normativa
regionale).
1.1.- L'art. 8 della suddetta legge regionale prevede, nel suo
unico comma, che «1. Nei casi in cui occorra garantire la continuita'
del servizio, le ferie dei dipendenti che proseguono il loro rapporto
di lavoro con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa che
comporti la cessazione o il collocamento in aspettativa senza assegni
per tutta la durata dell'incarico possono essere convertite, previa
intesa con il dipendente interessato, garantendo, anche dal punto di
vista teorico, l'invarianza della spesa finale». Il Governo sostiene
che la disposizione regionale impugnata incide sulla disciplina delle
ferie, fondamentale aspetto del contratto di diritto privato che lega
i dipendenti pubblici regionali - attualmente privatizzati - all'ente
di appartenenza e che risulta regolata dalla contrattazione
collettiva. Sicche', rientrando la regolamentazione di aspetti
inerenti al rapporto di lavoro dei lavoratori pubblici in regime
contrattualizzato nella specifica competenza esclusiva statale
dell'ordinamento civile (come piu' volte affermato da questa Corte),
la disposizione regionale impugnata violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Il censurato art. 8 della legge regionale in oggetto, inoltre, si
porrebbe in contrasto con il principio di eguaglianza di cui all'art.
3 Cost. e con quelli di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost., differenziando in modo
ingiustificato la disciplina delle ferie dei dipendenti della Regione
Liguria rispetto a quella di tutte le altre Regioni.
La medesima disposizione regionale, infine, consentendo la
conversione delle ferie oltre i casi previsti dal contratto
collettivo di riferimento, urterebbe contro i principi di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. In particolare, con l'art. l, comma 557, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), come da
ultimo sostituito dal comma 7 dell'art. 14 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122, che obbliga le Regioni alla riduzione delle spese per il
personale, nonche', con l'art. 76, comma 6, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008,
n. 133, con cui il legislatore statale ha imposto agli enti pubblici
una rigorosa programmazione di spesa per il personale, fissando pure
una disciplina vincolistica per tale tipologia di spesa.
1.2.- Viene impugnato, altresi', l'art. 9 della legge reg.
Liguria n. 15 del 2011, secondo cui dal 1° gennaio 2012 le spese per
il personale preposto agli uffici stampa, conformati dalla normativa
regionale ai sensi dell'art. 9 della legge 7 giugno 2000, n. 150
(Disciplina delle attivita' di informazione e di comunicazione delle
pubbliche amministrazioni) e successive modificazioni ed
integrazioni, non concorrono ai fini della determinazione dei limiti
di spesa del personale e di quelli di cui all'art. 9, comma 28, del
d.l. n. 78, del 2010. La norma regionale in esame, ad avviso del
ricorrente, introduce una evidente deroga al limite previsto in sede
di legislazione statale, in quanto stabilisce che una determinata
quota di personale non concorra al computo della spesa ai fini del
raggiungimento del tetto massimo di spesa sopra descritto. Donde la
lesione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
L'impugnato art. 9, inoltre, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost., venendo meno sia al principio di eguaglianza che
a quello di imparzialita', in ragione dei profili di disparita' di
trattamento introdotti in relazione ai vincoli di spesa cui sono
assoggettate le altre Regioni ai sensi della disciplina statale di
cui al succitato art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
2.- Nelle more del giudizio, l'art. 9 della legge reg. Liguria n.
15 del 2011 e' stato abrogato - poco prima del 1° gennaio 2012, data
di decorrenza della sua efficacia - dall'art. 18, comma 2, della
legge della Regione Liguria 27 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni
collegate alla legge finanziaria 2012), entrata in vigore il 28
dicembre 2011. Tant'e' che, alla luce di detto ius superveniens,
nella memoria di costituzione la resistente ha eccepito, tra l'altro,
la intervenuta cessazione della materia del contendere e il difetto
di interesse al ricorso sul punto.
3.- Con successivo ricorso, iscritto al n. 37 del relativo
registro dell'anno 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.,
degli artt. 8, comma 8, e 18, comma 1, della citata legge reg.
Liguria n. 38 del 2011.
3.1.- L'art. 18, comma 1, della legge regionale in esame, nel
sostituire il gia' impugnato (con il primo ricorso) art. 8 della
legge regionale n. 15 del 2011, prevede che «1. Le ferie maturate e
non fruite dai dipendenti che proseguono il loro rapporto di lavoro
con la Regione Liguria con forma contrattuale diversa, che comporti
la cessazione dal rapporto di lavoro in essere o il collocamento in
aspettativa senza assegni per tutta la durata dell'incarico, non
possono essere monetizzate e sono convertite in un numero di giorni
parametrato al valore economico della giornata lavorativa nell'ambito
della nuova tipologia contrattuale».
Sostiene il ricorrente, anche in riferimento a detta
riformulazione della norma, che l'istituto delle ferie e' rimesso
alla contrattazione collettiva e ne desume che la disposizione
regionale ora censurata, come quella originaria previamente
impugnata, collide, pertanto, sia contro le disposizioni del Titolo
III del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), sia contro le previsioni della specifica contrattazione
collettiva di riferimento. Di qui la denunciata violazione
dell'art.117, secondo comma, lettera l), Cost. (ordinamento civile),
come pure dei principi di ragionevolezza, di imparzialita' e di buon
andamento dell'amministrazione, sanciti dagli artt. 3 e 97 Cost.
3.2.- Quanto poi all'art. 8, comma 8, della medesima legge
regionale n. 38 del 2011, esso ha modificato l'art. 29 della legge
regionale n. 25 del 2006, introducendo, al comma 2, la lettera d
quater, secondo cui «sino all'espletamento delle procedure
concorsuali o di mobilita' relative alla copertura dei posti previsti
nella dotazione organica dell'Ufficio stampa, l'Ufficio di
Presidenza, nel rispetto dei limiti di spesa di cui alla lettera d
sexies, su proposta del Presidente puo' individuare, mediante scelta
diretta motivata in relazione alla professionalita' richiesta, unita'
di personale che sono assunte con contratto di lavoro subordinato a
tempo determinato, di durata sino al 30 giugno 2013, con applicazione
del contratto di lavoro giornalistico».
Ad avviso del Governo, tale disposizione regionale, non
prevedendo procedure di valutazione comparativa ad evidenza pubblica,
si pone in contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n.165 del 2001, che,
nel disciplinare l'utilizzo dei contratti di lavoro flessibile,
consente le assunzioni a tempo determinato esclusivamente per
esigenze temporanee ed eccezionali e nel rispetto delle procedure di
reclutamento vigenti. Donde la denunciata violazione dei principi di
uguaglianza e buon andamento dell'amministrazione di cui agli artt. 3
e 97 Cost., nonche' dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
che riserva l'ordinamento civile e, quindi, anche i rapporti di
diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi),
alla competenza esclusiva dello Stato.
4.- Con atto depositato il 17 maggio 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione dell'art. 8,
comma 8, della legge reg. n. 38 del 2011 e con atto depositato il 25
febbraio 2013 la Regione Liguria ha accettato l'anzidetta rinuncia
parziale al ricorso.
5.- La difesa regionale, nelle memorie depositate nell'imminenza
dell'udienza, ha insistito nell'eccezione di difetto d'interesse a
ricorrere in conseguenza dello ius superveniens costituito dall'art.
5, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, come
integrato dall'art. l, comma 55, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2013). Tale disposizione prevede
che «Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche
di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
nonche' delle autorita' indipendenti ivi inclusa la Commissione
nazionale per le societa' e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente
fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno
luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici
sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di
cessazione del rapporto di lavoro per mobilita', dimissioni,
risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di eta'.
Eventuali disposizioni normative e contrattuali piu' favorevoli
cessano di avere applicazione a decorrere dall'entrata in vigore del
presente decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a
comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, e' fonte di
responsabilita' disciplinare ed amministrativa per il dirigente
responsabile [...]».
Ad avviso della Regione Liguria, dunque, la disciplina statale
che rinvia alla contrattazione collettiva, evocata dal Governo quale
"parametro interposto" in relazione alla dedotta lesione della
competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile,
sarebbe stata disapplicata dallo ius superveniens anzidetto, a suo
dire radicalmente ostativo a qualunque forma di monetizzazione,
persino in caso di cessazione del rapporto di lavoro. Sicche', alla
luce del mutato quadro normativo di riferimento, il Governo non
avrebbe piu' interesse alla caducazione di una normativa, come quella
regionale impugnata, intesa a favorire l'effettivo godimento delle
ferie del personale regionale (anche nel caso di "prosecuzione" del
rapporto di lavoro in altra forma) e, quindi, fondamentalmente
coerente con la nuova legislazione statale, oltre che con quella di
derivazione europea.
6.- In considerazione della loro connessione oggettiva e
soggettiva, i giudizi relativi alle disposizioni regionali suindicate
devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
7.- Dev'essere, innanzitutto, dichiarata cessata la materia del
contendere con riguardo alle censure proposte dal Governo in
relazione all'art. 9 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011. La
disposizione censurata, destinata ad operare dal 1° gennaio 2012, e'
stata infatti abrogata dall'art. 18, comma 2, della legge reg.
Liguria n. 38 del 2011, entrata in vigore il 28 dicembre 2011. La
norma impugnata, quindi, e' stata espunta dalla legislazione
regionale prima che potesse esplicare alcun effetto (in casi
analoghi, sentenze n. 300 del 2012 e n. 341 del 2009). Il che
consente di ritenere pacifica la sua mancata applicazione medio
tempore. Tanto e' vero che, con l'ultima memoria depositata in
giudizio, la difesa dello Stato ha dichiarato di avere «formalizzato
il proprio intendimento di rinunciare all'impugnativa [de qua]», con
il che, pur in carenza di un atto formale di rinuncia, ha inteso
sostanzialmente manifestare «di non avere piu' interesse ad una
pronuncia nel merito dopo l'avvenuta abrogazione [...] della
disposizione che qui viene in rilievo» (per una fattispecie simile,
sentenza n. 234 del 2009).
8.- Ancora preliminarmente, va rilevato che, dopo il deposito del
ricorso, il ricorrente ha rinunciato, in questo caso in modo formale,
all'impugnazione dell'art. 8, comma 8, della legge reg. Liguria n. 38
del 2011 e che tale rinuncia e' stata ritualmente accettata dalla
Regione Liguria. Ne consegue l'estinzione del giudizio relativamente
alle questioni aventi ad oggetto la predetta disposizione censurata
(tra le altre, su tale principio, sentenze n. 77 del 2013 e n. 262
del 2012).
9.- Le questioni di legittimita' dell'art. 8 della legge reg.
Liguria n. 15 del 2011 e dell'art. 18, comma 1, della legge reg.
Liguria n.38 del 2011 possono essere esaminate congiuntamente,
trattandosi di due versioni successive della medesima disposizione in
tema di ferie del personale regionale.
Difatti, l'art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, in
entrambe le formulazioni sottoposte all'esame di questa Corte (quella
originaria e quella novellata dall'art. 18, comma 1, della legge reg.
n. 38 del 2011), regola il trattamento feriale del personale
regionale in occasione della "prosecuzione" del rapporto di lavoro
con l'ente territoriale in altra forma giuridica.
In particolare, la normativa regionale in esame disciplina tutte
quelle ipotesi in cui al rapporto di lavoro a tempo indeterminato
intercorrente fra il singolo e la Regione si venga a sovrapporre, per
effetto del conferimento di incarico e di conseguente collocamento in
aspettativa del destinatario, un altro rapporto di lavoro a tempo
determinato. In situazioni del genere, potrebbe verificarsi che il
singolo lavoratore, gia' collocato in aspettativa in virtu' del
conferimento di un incarico a termine, non sia riuscito a fruire
dell'intero periodo feriale cui avrebbe avuto diritto, e cio' in
relazione alla disciplina riguardante il rapporto di lavoro a tempo
determinato instaurato a seguito del predetto incarico prima della
sua scadenza ("cessazione"). Oppure, all'opposto, che il dipendente
regionale che venga destinato ad altro incarico non abbia goduto di
tutte le ferie maturate, fino al momento dell'attribuzione di esso,
durante lo svolgimento del precorso rapporto di lavoro a tempo
indeterminato ("collocamento in aspettativa senza assegni per tutta
la durata dell'incarico").
In tali evenienze, le norme regionali impugnate istituiscono,
quindi, un meccanismo di conversione, alla stregua del quale le ferie
maturate e non fruite nel primo rapporto, ragguagliate al valore di
esse nel nuovo regime, sono convertite (ricalcolate) nel numero di
giornate che in tal modo ne risulta; cosi' da poter essere godute nel
corso dello svolgimento del secondo rapporto. Il dettato originario
dell'art. 8 della legge reg. n. 15 del 2011 contempla la possibilita'
di un'intesa con il dipendente interessato, mentre il disposto
(integralmente sostitutivo del primo) dell'art. 18, comma 1, della
legge n. 38 del 2011 non prevede alternative di sorta.
9.1.- Dev'essere, a questo punto, disattesa la richiesta della
Regione Liguria di dichiarare cessata la materia del contendere
relativamente alle questioni concernenti l'art. 8 della legge reg.
Liguria n. 15 del 2011, sul presupposto della sostituzione integrale
del suo testo, a distanza di circa sei mesi, da parte dell'art. 18,
comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011 (entrata in vigore il 28
dicembre 2011), anch'esso impugnato dal Governo con successivo
ricorso, e del fatto che, a detta della difesa regionale, non avrebbe
«avuto alcuna applicazione interinale».
Non vi sono, invero, elementi oggettivi dai quali si possa
inferire con ragionevole certezza che la disposizione de qua non
abbia avuto medio tempore alcuna applicazione. Anzi, proprio perche'
si tratta di una misura di efficacia immediata ("conversione" delle
ferie ai fini della conservazione di esse nel "nuovo" rapporto di
lavoro con la Regione), tutto lascia supporre che essa abbia potuto
avere applicazione nel corso del semestre di vigenza (per una ipotesi
similare, sentenza n. 19 del 2013). E, comunque, non consta
univocamente che essa non abbia avuto nelle more alcuna concreta
operativita' (per un rilievo analogo, sentenza n. 307 del 2009).
9.2.- L'eccezione d'inammissibilita' delle questioni in esame,
sollevata dalla difesa regionale per alcuni profili di genericita' e
contraddittorieta' delle censure articolate del ricorrente,
dev'essere rigettata. Il nucleo essenziale dell'impugnazione del
Governo e' sufficientemente perspicuo. Esso si condensa nella dedotta
occupazione da parte del legislatore regionale di uno spazio
riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, in
quanto afferente alla materia dell'ordinamento civile, e sorregge
l'interesse del ricorrente alla caducazione della normativa
censurata.
9.3.- L'eccezione di sopravvenuto difetto d'interesse del
Governo, sviluppata dalla difesa regionale nelle memorie depositate
nel corso del giudizio, dev'essere rigettata.
E' pur vero che, con il citato art. 5, comma 8, del d.l. n. 95
del 2012, alla disciplina contrattuale in tema di ("monetizzazione"
delle) ferie - evocata dal Governo a fondamento dell'asserita lesione
della sfera dell'ordinamento civile (riservata alla competenza
esclusiva dello Stato) - si sono sovrapposte nuove regole
direttamente dettate dalla legge statale.
A supporto del persistente interesse del Governo alla presente
impugnazione, dev'essere, tuttavia, osservato che, nella specie, il
mutato quadro normativo sopravvenuto alla proposizione del ricorso
non ha efficacia retroattiva e non puo', comunque, considerarsi, non
riguardando direttamente le norme impugnate, satisfattivo della
pretesa della parte ricorrente (per una fattispecie simile, sentenza
n. 159 del 2001).
In questo caso, dunque, la legittimita' della norma impugnata
dev'essere valutata al momento della proposizione dei ricorsi, quando
cioe' la normativa interposta di matrice negoziale collettiva era
ancora interamente in vigore.
Non ricorrono, quindi, i presupposti per una pronuncia di
sopravvenuta carenza d'interesse del ricorrente.
Inoltre, anche in base alla normativa sopravvenuta, le ferie del
personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche, ivi comprese
quelle regionali, rimangono obbligatoriamente fruite «secondo quanto
previsto dai rispettivi ordinamenti», tuttora modellati dalla
contrattazione collettiva dei singoli comparti. E la stessa attuale
preclusione delle clausole contrattuali di miglior favore circa la
"monetizzazione" delle ferie non puo' prescindere dalla tutela
risarcitoria civilistica del danno da mancato godimento incolpevole.
Tant'e' che nella prassi amministrativa si e' imposta
un'interpretazione volta ad escludere dalla sfera di applicazione del
divieto posto dall'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 «i casi
di cessazione dal servizio in cui l'impossibilita' di fruire le ferie
non e' imputabile o riconducibile al dipendente» (parere del
Dipartimento della funzione pubblica 8 ottobre 2012, n. 40033). Con
la conseguenza di ritenere tuttora monetizzabili le ferie in presenza
di «eventi estintivi del rapporto non imputabili alla volonta' del
lavoratore ed alla capacita' organizzativa del datore di lavoro»
(nota Prot. n. 0094806 del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato).
Permane, quindi, un regime delle ferie di fonte contrattuale
collettiva e, piu' in generale, di diritto comune, rispetto al quale
sussiste un interesse anche attuale del Governo a verificare la
rispondenza delle disposizioni regionali censurate in tema di
"conversione".
Del resto, anche il nuovo regime delle ferie introdotto con
l'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 puo' essere riconducibile
ad una delle competenze statali di cui il Governo denuncia
l'invasione, ossia a quella esclusiva in materia di ordinamento
civile ovvero a quella concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica. Al primo ambito, perche' i rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni trovano la loro fonte
costitutiva nel contratto individuale di lavoro, di guisa che
l'appartenenza al diritto comune della disciplina di essi, come di
qualunque altro contratto, non e' esclusa dall'intervento regolativo
della legge; nella specie, oltre tutto, in coerenza con l'espressa
previsione, tra le fonti, non solo di quella contrattuale, ma anche
«delle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice
civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa,
fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto
[...]» e delle disposizioni di legge (regolamento o statuto)
introduttive di discipline specificamente destinate ai lavoratori del
settore pubblico, eventualmente derogabili da parte di successivi
contratti o accordi collettivi (art. 2, commi 2 e 3, del d.lgs. n.
165 del 2001). Al secondo ambito, perche' l'esclusione di ogni forma
di "monetizzazione" delle ferie, in chiave contraria a un pregresso
ricorso incontrollato alla stessa, e' inserita in un testo normativo
di riduzione e razionalizzazione della spesa pubblica. Sicche', il
Governo conserva interesse all'impugnazione in oggetto malgrado
l'anzidetto ius superveniens. Non e' affatto scontato, infatti, che
la nuova disciplina di fonte statale sia tale da riassorbire il
denunciato conflitto con i parametri costituzionali evocati delle
disposizioni regionali sulla "conversione" delle ferie maturate e non
godute all'esito del primo rapporto di lavoro con la Regione, onde
assicurarne la fruizione "illimitata" durante lo svolgimento di
quello successivo.
9.4.- Nel merito, tutte le questioni predette sono fondate per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
L'istituto delle ferie e' parte integrante del trattamento del
prestatore di lavoro subordinato, pubblico o privato che sia. Stante
l'intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni, che interessa, altresi', il
personale delle Regioni, la materia e' regolata dalla legge dello
Stato e, in virtu' del rinvio da essa operato, alla contrattazione
collettiva. La Regione, legiferando in tema di ferie, ha invaso,
quindi, la sfera di esclusiva competenza legislativa dello Stato in
materia di «ordinamento civile».
La giurisprudenza di questa Corte sull'individuazione dell'ambito
di competenza del trattamento (economico e normativo) dei dipendenti
regionali e' costante: «essendo il rapporto di impiego di tali
lavoratori ormai contrattualizzato, la sua disciplina [...] rientra
nella materia dell'ordinamento civile, riservata alla competenza
esclusiva statale (sentenze n. 339 e n. 77 del 2011)» (sentenza n.
290 del 2012; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 215 e n.
213 del 2012, nonche' n. 324 del 2010). Per sostenere l'assunto
contrario la difesa regionale erroneamente richiama, tra le altre, la
sentenza n. 18 del 2013, la quale, invece, chiaramente ribadisce che
la disciplina del trattamento economico (nella specie dei dirigenti
regionali di area funzionale della Regione Calabria) dev'essere
ascritta alla materia dell'ordinamento civile.
Peraltro, l'eccepita consonanza delle disposizioni regionali
censurate con la contrattazione collettiva per il personale del
comparto delle Regioni e delle Autonomie locali (artt. 18, commi 9 e
16, del contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato il 6
luglio 1995), anche con qualifica dirigenziale (art. 17, comma 13,
del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 10
aprile 1996), non sussiste.
Le ipotesi di «cessazione e collocamento in aspettativa senza
assegni per tutta la durata dell'incarico», al ricorrere delle quali
la normativa regionale impugnata ricollega l'effetto della
"conversione" delle ferie maturate e non fruite «dai dipendenti che
proseguono il loro rapporto di lavoro con la Regione Liguria con
forma contrattuale diversa», sono, infatti, altrimenti regolate dalle
clausole contrattuali.
Nel primo caso (cessazione del rapporto di lavoro), la
difformita' dalla disciplina contrattuale e' palese, posto che
questa, diversamente dalla norma regionale impugnata, prevede
espressamente, in deroga alla regola generale dell'effettivo
godimento del riposo feriale, il pagamento di un'indennita'
sostitutiva.
Nel secondo caso (collocamento in aspettativa senza assegni per
tutta la durata dell'incarico), le disposizioni regionali censurate
si discostano parimenti dalla disciplina contrattuale.
Implicitamente, se si accoglie un'interpretazione estensiva al
collocamento in aspettativa della deroga della monetizzazione
specificamente dettata per la cessazione del rapporto. In modo piu'
esplicito, se si considera che, in base alla contrattazione
collettiva di riferimento, le ferie non godute nel corso dell'anno
non sono accantonate sine die (tanto meno attraverso involuti sistemi
di riparametrazione al valore economico acquisito nel successivo
rapporto di lavoro), ma vanno comunque obbligatoriamente fruite, da
parte del personale regionale, entro il primo semestre dell'anno
successivo «in caso di indifferibili esigenze di servizio», oppure
entro il primo quadrimestre dell'anno successivo «in caso di motivate
esigenze di carattere personale e compatibilmente con le esigenze di
servizio» (da parte dei dirigenti regionali, in entrambe le ipotesi
suaccennate, entro il primo semestre dell'anno successivo). E,
persino se si ritiene che manchi una regolamentazione esaustiva della
fattispecie in esame nell'ambito delle previsioni dei contratti
collettivi di pertinente comparto, le impugnate disposizioni di legge
regionale risultano, comunque, esorbitanti ed invasive del campo
riservato dalla legge statale all'autonomia sindacale, perche'
finiscono illegittimamente per colmare una lacuna del vigente regime
dettato in sede negoziale.
Ad ogni modo, neppure la sostanziale omogeneita' con le
previsioni dell'autonomia contrattuale che la Regione Liguria tende
ad accreditare sarebbe sufficiente a "salvare" la normativa regionale
in questione, perche' questa Corte ha riconosciuto la lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. anche in caso di
norme regionali meramente ripetitive di clausole contrattuali
collettive (sentenza n. 7 del 2011).
Le disposizioni regionali censurate contrastano, infine, anche
con la nuova disciplina posta dalla legge statale. Non solo per la
sopravvivenza delle regole generali che impongono la liquidazione
dell'indennita' sostitutiva delle ferie all'atto della cessazione del
rapporto tutte le volte che il mancato godimento di esse sia dipeso
da causa non imputabile al lavoratore, ma anche e soprattutto perche'
la censurata normativa regionale, nelle ipotesi di cessazione del
rapporto come di collocamento in aspettativa, opera sempre e comunque
una "monetizzazione", ancorche' virtuale, delle ferie non godute al
termine del primo rapporto di lavoro. "Monetizzazione" che e' invece
rigorosamente vietata sotto qualsiasi forma («in nessun caso») dal
legislatore statale del 2012. E ancora, perche' la legge regionale
dispone il suddetto ragguaglio delle ferie residue in vista di una
conservazione a tempo indefinito del diritto a fruirne nel successivo
rapporto. Conservazione che la legge statale, di contro, non consente
mai oltre il primo semestre dell'anno successivo a quello di
maturazione, rinviando sul punto alle discipline contrattuali di
settore dei riposi annuali («obbligatoriamente fruiti secondo quanto
previsto dai rispettivi ordinamenti»).
Dev'essere, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
tanto dell'art. 8 della legge reg. Liguria n. 15 del 2011, quanto
dell'art. 18, comma 1, della legge reg. n. 38 del 2011 (che ha
sostituito il testo del primo).
L'accoglimento delle questioni per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., consente di ritenere assorbite le
ulteriori censure.