ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione autonoma della Sardegna 12 ottobre 2012, n.
19 (Norme per la continuita' delle concessioni demaniali ai fini di
pesca e acquacoltura), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 17-19 dicembre 2012, depositato in
cancelleria il 21 dicembre 2012 ed iscritto al n. 194 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani
per la Regione autonoma della Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 17-19 dicembre 2012, depositato il
successivo 21 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 117, primo e secondo
comma, lettera e), della Costituzione ed in relazione agli artt. 49 e
101 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
legge della Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 19 (Norme
per la continuita' delle concessioni demaniali ai fini di pesca e
acquacoltura), pubblicata nel Bollettino Ufficiale di detta Regione
n. 45 del 18 ottobre 2012.
2.- L'impugnato art. 1 al comma 1 stabilisce: «Le concessioni ai
fini di pesca e acquacoltura nel demanio marittimo, demanio regionale
e mare territoriale rilasciate dall'Amministrazione regionale
nell'esercizio delle funzioni amministrative di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca
e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale), e successive
modifiche ed integrazioni, in essere alla data 29 dicembre 2008,
restano efficaci sino al 31 dicembre 2013, al fine di consentire
l'ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo
affidamento e garantire un termine necessario e congruo per
l'espletamento delle stesse»; il successivo comma 2 dispone: «La
norma di cui al comma 1 non riguarda i beni per i quali tra il 29
dicembre 2008 e la data di entrata in vigore della presente legge sia
stato rilasciato dall'Amministrazione regionale atto di concessione a
seguito di procedura di evidenza pubblica per la comparazione delle
istanze concorrenti».
Secondo il ricorrente, la norma censurata violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost., in quanto non sarebbe «coerente con i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario in tema di liberta' di
stabilimento e tutela della concorrenza» stabiliti, rispettivamente,
dagli artt. 49 e 101 del TFUE. Siffatta disposizione, prorogando ex
lege le concessioni demaniali, senza l'espletamento di una gara
pubblica che garantisca la parita' di trattamento fra tutti gli
operatori economici, da un canto, realizzerebbe una restrizione della
liberta' di stabilimento garantita dall'art. 49 del TFUE, il quale
stabilisce il diritto di ogni persona fisica o giuridica di
partecipare in modo stabile e duraturo alla vita economica di uno
Stato membro diverso da quello di origine, comportando una
discriminazione in base al luogo di stabilimento; dall'altro,
recherebbe vulnus alla concorrenza (art. 101 del TFUE), poiche'
precluderebbe a quanti non sono gia' titolari di concessione di
subentrare nella stessa, in luogo del concessionario, alla scadenza
della medesima.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, analoghe norme
regionali sono state dichiarate costituzionalmente illegittime «per
contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario in
tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza»
(sentenze n. 213 del 2011 e n. 180 del 2010). La disposizione
impugnata, prevedendo il rinnovo automatico delle concessioni in
essere alla data del 29 dicembre 2008, comporterebbe che coloro i
quali non gestivano il demanio marittimo non avrebbero la
possibilita', alla scadenza delle stesse, di subentrare al posto del
precedente gestore, se non nel caso in cui questi non chieda la
proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti e,
quindi, impedirebbero l'accesso di altri potenziali operatori
economici nel mercato. Infine, conclude il ricorrente, detta norma
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
attribuisce allo Stato la competenza legislativa nella materia di
tutela della concorrenza.
3.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
che ha eccepito l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza del
ricorso, insistendo per l'accoglimento di tali conclusioni nella
memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica.
La resistente deduce anzitutto che «il ricorrente non ha nemmeno
menzionato le disposizioni dello Statuto e di attuazione statutaria»
che le garantiscono una autonomia speciale ai sensi dell'art. 116
Cost. (parametro neppure richiamato) e, quindi, ritiene applicabile
il principio, che assume costantemente enunciato da questa Corte,
secondo il quale la questione di legittimita' costituzionale promossa
in via principale e' inammissibile, quando il ricorso, come nella
specie, «faccia esclusivo riferimento al Titolo V della seconda parte
della Costituzione, senza evocare a parametro le corrispondenti
disposizioni statutarie» (vengono citate le sentenze n. 304, n. 203,
n. 202 e n. 65 del 2005).
L'art. 3, primo comma, lettere i), l), ed m), dello Statuto
speciale per la Regione Sardegna (approvato con legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3) attribuisce, infatti, alla stessa «potesta'
legislativa esclusiva» nelle materie «caccia e pesca», «esercizio dei
diritti demaniali della Regione sulle acque pubbliche», «esercizio
dei diritti demaniali e patrimoniali della Regione relativi alle
miniere, cave e saline»; il successivo art. 8, primo comma, lettera
i), dispone che le entrate della Regione sono costituite, tra
l'altro, «dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio». Inoltre, ad avviso della resistente, «il ricorrente non
dedica nemmeno una riflessione al decreto del Presidente della
Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca e saline sul
Demanio marittimo e nel mare territoriale), che ha trasferito alla
Regione Sardegna «le funzioni amministrative dell'autorita' marittima
statale concernenti la regolamentazione della pesca, i divieti e le
autorizzazioni in materia di pesca» (art. 1), stabilendo che «i
provvedimenti concernenti le concessioni di pesca [...] sono adottati
dall'Amministrazione regionale» (art. 2, primo comma).
Pertanto, poiche', secondo la giurisprudenza costituzionale, «le
norme di attuazione degli statuti speciali possiedono un sicuro ruolo
interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che
delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia
speciale» (sentenza n. 51 del 2006), sarebbe inammissibile la censura
che di esse non tiene conto, e cio' nonostante che queste ultime
siano addirittura richiamate dalla disposizione impugnata. Osserva,
altresi', la resistente che le attribuzioni regionali sono state,
inoltre, ampliate dal decreto legislativo 6 febbraio 2004, n. 70
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna
concernenti il conferimento di funzioni amministrative alla Regione
in materia di agricoltura), il cui art. 1 ha trasferito alla Regione
autonoma Sardegna «tutte le funzioni e i compiti in materia di
agricoltura - ivi comprese le cooperative e i consorzi - foreste,
pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione, svolti
dal soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali, anche tramite enti o altri soggetti pubblici». In
definitiva, secondo la Regione, il ricorrente avrebbe dovuto
considerare anche quest'ultimo decreto, come non e' accaduto, con
conseguente ulteriore ragione di inammissibilita' del ricorso. Il
secondo motivo di censura sarebbe, inoltre, inammissibile, anche
perche' meramente assertivo e privo di ogni «sforzo argomentativo».
3.1.- Nel merito, la Regione deduce di essere titolare di
competenza legislativa esclusiva nella materia «pesca», il cui ambito
andrebbe determinato anche avendo riguardo alle norme di attuazione
dello statuto (quindi, verrebbero in rilievo l'art. 1 del d.P.R. n.
1627 del 1965 ed il d.lgs. n. 70 del 2004) e, in virtu' del principio
del parallelismo tra esercizio di funzioni amministrative e
competenze legislative di cui all'art. 6 dello statuto regionale,
l'attribuzione ad essa di funzioni pubbliche in via esclusiva
comporterebbe il riconoscimento della competenza legislativa
esclusiva negli ambiti in cui ricadono le funzioni trasferite
(sentenze n. 224 del 2012 e n. 51 del 2006).
Ad avviso della Regione, la premessa a base dell'impugnazione,
consistente nella circostanza che la norma censurata avrebbe
sottratto al libero mercato l'accesso alle risorse ittiche presenti
nei beni demaniali, marittimi e lacuali, non sarebbe corretta.
L'impugnato art. 1, comma 1, espressamente enuncia che la legge
regionale n. 19 del 2012 e' strumentale allo scopo «di consentire
l'ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo
affidamento e garantire un termine necessario e congruo per
l'espletamento delle stesse», conseguito mediante una proroga
«assolutamente e rigidamente circoscritta», destinata a scadere il 31
dicembre 2013, disponendo che le concessioni di pesca saranno poi
assegnate attraverso «procedure di evidenza pubblica» (comma 3). La
particolare complessita' delle procedure di rilascio delle
concessioni in esame avrebbe richiesto l'approntamento di risorse
umane e strumentali; a tanto si e' provveduto con la delibera della
Giunta regionale 17 dicembre 2012, n. 49/14 ed e' stato predisposto
un piano operativo nel quale sono individuate le attivita' necessarie
per affidare i beni in questione a seguito di procedura ad evidenza
pubblica, garantendo anche la funzionalita' dei beni pubblici oggetto
delle concessioni. A conforto della complessita' delle valutazioni
sottese a tali concessioni, la Regione sintetizza la vicenda relativa
a quella concernente l'attivita' di miticoltura nelle acque del golfo
interno di Olbia, in quanto caratterizzata dalla richiesta alla
competente Autorita' portuale dell'intenzione «di dare avvio in tempi
brevi alla procedure di evidenza pubblica» (nota prot. n. 12079
dell'8 luglio 2013) e dalla risposta di quest'ultima in ordine alla
necessita' di una serie di attivita' preliminari (nota prot. n. 9047
del 12 agosto 2013), espressiva dell'imputabilita' alle autorita'
statali del rallentamento delle procedure di assegnazione.
In difetto della proroga in esame, la Regione assume che avrebbe
dovuto lasciare inutilizzati i beni pubblici, sopportando il rischio
del degrado e della perdita di valore degli stessi, alternativa
questa palesemente irragionevole e tale sarebbe stata anche quella di
accollarsi la gestione diretta dei beni, con evidente dispendio di
risorse pubbliche.
Secondo la resistente, la norma impugnata ha introdotto un
sistema di concessione su base competitiva e concorrenziale, senza
porre barriere o discriminazioni all'accesso degli operatori. La
continuita' nella gestione dei beni demaniali non preclude a coloro
che non li gestivano di partecipare alle procedure di gara e neppure
impedisce l'avvio di queste ultime, che e' stato gia' disposto,
proprio grazie alla proroga in esame, a seguito della delibera della
Giunta regionale 31 ottobre 2012, n. 43/7, recante «Direttive per
l'avvio delle procedure per le concessioni demaniali dei compendi
ittici (lagune, stagni e laghi salsi e aree demaniali ad essi
connesse) per finalita' di pesca e acquacoltura», che ha disciplinato
le procedure di evidenza pubblica in base a criteri strumentali a
garantire il confronto comparativo tra gli aspiranti e l'interesse
pubblico al piu' razionale sfruttamento economico dei beni demaniali.
In seguito sono stati, quindi, approvati diversi bandi di
assegnazione di beni demaniali marittimi o lacuali e stagnali e, in
definitiva, sarebbe stata proprio la legge regionale n. 19 del 2012 a
permettere l'apertura concorrenziale al mercato, con conseguente
infondatezza delle censure.
3.2.- Ad avviso della Regione, lo Stato, con l'art. 13-bis del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 febbraio 2012, n. 14, e con l'art. 1, comma 18, del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2010, n. 25, ha, peraltro, previsto proroghe delle
concessioni in termini ben piu' ampi di quello fissato dalla norma
censurata. La Commissione europea aveva avviato una procedura di
messa in mora - atto del 29 gennaio 2009, prot. C(2009)0328 - in
relazione all'art. 37, comma 2, del codice della navigazione, in
quanto, nel rilascio delle nuove concessioni demaniali, si attribuiva
una preferenza ai concessionari uscenti. La procedura e' stata,
tuttavia, chiusa a seguito della promulgazione del d.l. n. 194 del
2009 e, quindi, se una proroga di cinque anni non e' stata ritenuta
censurabile, a fortiori non potrebbe esserlo quella in esame.
La resistente richiama, inoltre, alcune pronunce dei giudici
amministrativi, secondo le quali le norme dell'Unione europea non
consentono il rinnovo o la proroga automatica dei contratti in corso,
ma l'ammettono per il tempo strettamente necessario alla stipula dei
nuovi tanto che, secondo il Consiglio di Stato, il carattere
transitorio della proroga, disposta «in attesa della revisione della
legislazione in materia di rilascio delle concessioni di beni
demaniali», conforterebbe il giudizio di manifesta infondatezza
dell'eccezione di illegittimita' costituzionale di detta disposizione
(sezione VI, 27 dicembre 2012, n. 6882). Peraltro, rileva la Regione,
la Commissione europea ha contestato la previsione del rinnovo
automatico delle concessioni di sei anni in sei anni - atto di messa
in mora prot. C(2010)2734 - ma la relativa procedura e' stata
definita a seguito della modifica realizzata dall'art. 1 della legge
15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee -
Legge comunitaria 2010).
3.3.- Secondo la Regione, il richiamo delle sentenze di questa
Corte n. 180 del 2010 e n. 213 del 2011 sarebbe erroneo, perche'
queste hanno censurato proroghe «fino ad un massimo di venti anni» o
«da un minimo di sette anni ad un massimo di venti anni» e, quindi,
all'evidenza, non sarebbero comparabili con la proroga disposta dalla
norma in esame.
A suo avviso, la Corte di giustizia e' costante nel ritenere
ammissibile il rinnovo delle concessioni solo se giustificato da
«motivi imperativi di interesse generale» (sentenza 13 settembre
2007, C-260/04, Commissione contro Italia), che sarebbero sussistenti
nella specie, siccome costituiti dalle esigenze: di scegliere
mediante procedure concorrenziali il contraente piu' idoneo; di
salvaguardare l'economia regionale; di tutelare il valore del demanio
e del patrimonio pubblico. La disposizione impugnata non prevede,
inoltre, un rinnovo automatico, ma una brevissima proroga e la Corte
di giustizia ha censurato i lunghi rinnovi e le proroghe sine die dei
rapporti concessori (sentenza 9 settembre 2010, C-64/08, Engelmann),
ritenendo ammissibile il prolungamento richiesto dall'esigenza di
definire i rapporti in corso a condizioni accettabili dal punto di
vista delle esigenze del servizio pubblico e dal punto di vista
economico (sentenza 17 luglio 2008, C-347/06, ASM Brescia SpA). La
norma regionale censurata sarebbe pertanto rispettosa dei principi di
concorrenzialita', non discriminazione e pubblicita' nell'accesso ai
beni demaniali, in quanto prevede l'attribuzione delle concessioni
mediante procedure di evidenza pubblica e, nell'osservanza del canone
di proporzionalita', prevede una proroga di soltanto un anno.
3.4.- La Regione, nell'atto di costituzione, aveva approfondito
la compatibilita' della norma impugnata con l'art. 12 della direttiva
12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato
interno). Nella memoria deduce, invece, che la risposta resa in data
19 giugno 2013 dalla Commissione europea all'interrogazione 8 aprile
2013, n. E-003488-13, di due parlamentari europei, avendo affermando
che «l'attivita' di acquacoltura in quanto tale non rientra
nell'ambito di applicazione della direttiva "Servizi"», avrebbe
ulteriormente confortato l'infondatezza del ricorso, dimostrando
l'impossibilita' di fare riferimento a detta direttiva.
Infine, conclude la resistente, la norma impugnata non
concernerebbe la concorrenza, ma la materia «pesca», spettante alla
competenza legislativa esclusiva della Regione. In ogni caso, la
competenza statale dell'art. 117, secondo comma, Cost. non sarebbe ad
essa riferibile e, comunque la censura riferita a detto parametro non
sarebbe fondata, poiche' la norma in esame non avrebbe inciso sulle
regole di concorrenza, ne' sottratto un settore economico alla libera
iniziativa del mercato.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione ed in relazione agli artt. 49 e 101 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione
autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 19 (Norme per la continuita'
delle concessioni demaniali ai fini di pesca e acquacoltura).
2.- L'impugnato art. 1, comma 1, stabilisce: «Le concessioni ai
fini di pesca e acquacoltura nel demanio marittimo, demanio regionale
e mare territoriale rilasciate dall'Amministrazione regionale
nell'esercizio delle funzioni amministrative di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in materia di pesca
e saline sul demanio marittimo e nel mare territoriale), e successive
modifiche ed integrazioni, in essere alla data 29 dicembre 2008,
restano efficaci sino al 31 dicembre 2013, al fine di consentire
l'ordinato avvio delle procedure di evidenza pubblica per il relativo
affidamento e garantire un termine necessario e congruo per
l'espletamento delle stesse».
Secondo il ricorrente, detta norma violerebbe l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 49 e 101 TFUE, in quanto non
sarebbe «coerente con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario in tema di liberta' di stabilimento e tutela della
concorrenza». La disposizione, prorogando ex lege le concessioni
demaniali rilasciate, da un canto, comporterebbe una restrizione
della liberta' di stabilimento garantita dall'art. 49 del TFUE (il
quale stabilisce il diritto di ogni persona fisica o giuridica di
partecipare in modo stabile e duraturo alla vita economica di uno
Stato membro diverso da quello di origine), determinando «una
discriminazione in base al luogo di stabilimento»; dall'altro,
recherebbe «un grave vulnus al principio di concorrenza», in quanto
impedirebbe «a coloro che non gestivano in precedenza il demanio, la
possibilita', alla scadenza della concessione di prendere il posto
del concessionario uscente».
Detta norma si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce allo Stato
competenza legislativa esclusiva nella materia «tutela della
concorrenza».
3.- La questione di legittimita' costituzionale, cosi' come
prospettata dal ricorrente, e' inammissibile.
3.1.- Questa Corte, con orientamento costante, correttamente
richiamato dalla resistente a conforto dell'eccezione di
inammissibilita', ha piu' volte affermato che, qualora sia proposta
impugnazione di una norma di legge di una Regione ad autonomia
speciale, anche denunciandone l'eventuale contrasto con il diritto
dell'Unione europea, il ricorrente ha l'onere di specificare le
ragioni per cui debba prendersi in considerazione l'art. 117 Cost.,
in luogo del parametro ricavabile dallo statuto speciale (ex
plurimis, sentenze n. 286 e 238 del 2007, n. 304 e n. 203 del 2005,
n. 213 del 2003; con riferimento all'impugnazione di norme della
Regione autonoma Sardegna, sentenze n. 175 del 2006, n. 202 e n. 65
del 2005), e di esplicitare in quale rapporto si trovino, ai fini
dello scrutinio della disposizione impugnata, le norme della
Costituzione invocate e quelle, anch'esse di rango costituzionale,
contenute in quest'ultimo (sentenza n. 202 del 2005).
La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, precisato che
siffatto requisito di ammissibilita' va inteso nel senso che dal
contesto del ricorso deve emergere l'esclusione della possibilita' di
operare il sindacato di legittimita' costituzionale in base allo
statuto speciale (sentenza n. 391 del 2006), ritenendo sufficiente,
ma necessaria, un'indicazione sia pure sintetica al riguardo
(sentenza n. 397 del 2006) ed in ordine all'estraneita' della materia
alla sfera di attribuzioni stabilita dallo stesso (sentenza n. 411
del 2008), nonche' una pur non diffusamente argomentata evocazione
dei limiti competenziali fissati da quest'ultimo (sentenza n. 16 del
2012). Tale vizio di prospettazione, e' stato anche sottolineato,
«non ha una valenza meramente formale, giacche' - anche a prescindere
dal mancato assolvimento dell'onere argomentativo imposto al
ricorrente in forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 [...], circa l'applicabilita' ad una Regione ad
autonomia speciale delle norme costituzionali contenute negli artt.
117 e 118 Cost. - esso impedisce di ricostruire l'esatto perimetro
del thema decidendum, a causa del differente regime di riparto delle
competenze normative e amministrative stabilito dalla Costituzione
rispetto a quello previsto dallo statuto speciale di autonomia»
(sentenza n. 220 del 2008).
Nella specie, il ricorrente ha dedotto esclusivamente la
violazione del parametro costituzionale sopra richiamato, senza mai
fare neppure mera menzione dello Statuto speciale, ovvero operare un
riferimento anche soltanto implicito allo stesso e chiarire in quale
rapporto si trovino, ai fini dello scrutinio da svolgere in questa
sede, detto parametro e le norme di rango costituzionale contenute
nel medesimo. E cio' nonostante che lo Statuto speciale per la
Regione autonoma Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3) le attribuisca potesta' legislativa primaria nelle materie «pesca»
ed «esercizio dei diritti demaniali della Regione sulle acque
pubbliche» (art. 3, primo comma, lettere i ed l), stabilendo che
questa deve essere esercitata, nel rispetto, tra l'altro, «degli
obblighi internazionali», avendo le norme di attuazione statutaria
trasferito «all'Amministrazione regionale della Sardegna» le funzioni
amministrative «concernenti la regolamentazione della pesca, i
divieti e le autorizzazioni in materia di pesca, le concessioni»
(decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1965, n. 1627,
recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna
in materia di pesca e saline sul Demanio marittimo e nel mare
territoriale»).
In applicazione del suindicato principio, deve, quindi,
concludersi che detta omissione determina l'inammissibilita' della
prospettata questione di legittimita' costituzionale.