ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1
e 2, della legge della Regione autonoma della Sardegna 12 ottobre
2012, n. 20 (Norme di interpretazione autentica in materia di beni
paesaggistici), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 17-19 dicembre 2012, depositato in
cancelleria il 21 dicembre 2012 ed iscritto al n. 193 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
autonoma della Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso, depositato il 21 dicembre 2012, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in via principale, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Sardegna 12 ottobre 2012, n. 20 (Norme di interpretazione
autentica in materia di beni paesaggistici), in riferimento agli
artt. 9, 24, 97, 103, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo (CEDU), all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), nonche' al principio di leale
collaborazione.
1.1.- Il ricorrente impugna il citato art. 1, comma 1, della
legge regionale n. 20 del 2012, nella parte in cui stabilisce che «La
Giunta regionale, nel rispetto della norma fondamentale di riforma
economico-sociale di cui all'articolo 142 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137) e successive
modifiche ed integrazioni, ed in particolare in applicazione di
quanto disposto alle lettere a) e b) di detto articolo, assume una
deliberazione di interpretazione autentica dell'articolo 17, comma 3,
lettera g), delle norme di attuazione del Piano paesaggistico
regionale nel senso che la fascia della profondita' di 300 metri
dalla linea di battigia e' da riferirsi esclusivamente, come in tali
disposizioni gia' stabilito, ai laghi naturali e agli invasi
artificiali e non si applica alle zone umide».
1.2.- Cosi' disponendo, il citato articolo contrasterebbe,
anzitutto, con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «con le
norme interposte di fonte ordinaria, direttamente attuative degli
artt. 9 e 117 Cost., contenute nel Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
concernenti la pianificazione paesaggistica congiunta Stato-Regioni
(artt. 135 e 143), con la stessa disciplina di statuto speciale
(attributiva alla Regione Sardegna di una potesta' legislativa
regionale propria in materia di tutela del paesaggio, ma nei limiti
del rispetto delle norme statali di "grande riforma
economico-sociale" di cui all'art. 3, comma 1, della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), nonche' infine con il
principio di leale collaborazione». La disposizione regionale
impugnata violerebbe i richiamati parametri costituzionali in quanto
attribuirebbe alla sola Giunta regionale, senza alcun coinvolgimento,
ne' preventivo, ne' successivo, dei competenti organi statali, il
compito di interpretare unilateralmente l'art. 17, comma 3, lettera
g), delle norme di attuazione del vigente Piano paesaggistico
regionale, che individua, tra le categorie di beni paesaggistici, le
«zone umide, laghi naturali ed invasi artificiali e territori
contermini compresi in una fascia della profondita' di 300 metri
dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi»,
predeterminando il contenuto di tale delibera regionale nel senso,
riduttivo dell'ambito di protezione, che la tutela paesaggistica
della fascia di rispetto di 300 metri dalla linea di battigia non si
applica per le suddette zone umide, in violazione dell'obbligo di
pianificazione congiunta.
1.3.- L'impugnata disposizione regionale violerebbe, altresi',
l'art. 97 Cost., nonche' gli artt. 24, 103 e 113 Cost., in quanto
mirerebbe a vanificare gli effetti del giudicato formatosi con la
sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, n. 2188 del 16 aprile
2012, che ha annullato una concessione edilizia rilasciata, in
assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, per la
realizzazione di un edificio, collocato nella fascia di rispetto di
300 metri dalla linea di battigia in una zona umida, imponendo per
legge e con efficacia retroattiva una soluzione opposta a quella
affermata dal giudice e favorevole ad una delle parti in contesa, in
violazione del principio di buon andamento e di imparzialita'
dell'amministrazione, nonche' del principio di separazione dei
poteri.
1.4.- Infine, secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata
contrasterebbe anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
agli artt. 6 e 13 della CEDU, in quanto il legislatore regionale, con
norma sopravvenuta dotata di efficacia sostanzialmente retroattiva,
avrebbe inteso interferire nei giudizi in corso e, in particolare,
eliminare gli effetti di una decisione irrevocabile dell'autorita'
giudiziaria.
1.5.- Il ricorrente chiede, altresi', a questa Corte se, «a
seguito dell'auspicata declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 20 del 2012», debba
ritenersi «automaticamente caducato anche il comma 2 del predetto
articolo, poiche' privo di presupposto e quindi inapplicabile».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Sardegna, in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, la quale,
nell'atto di costituzione e nelle memorie depositate nell'imminenza
dell'udienza pubblica, ha chiesto che la Corte dichiari inammissibile
e comunque infondato il ricorso promosso nei confronti dell'art. 1,
comma 1, della legge regionale n. 20 del 2012.
2.1.- In via preliminare, la resistente eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso, per il fatto che il ricorrente non
avrebbe sufficientemente dato conto dell'ambito di autonomia
legislativa affidato alla Regione resistente dalle norme statutarie.
Tutte le censure sarebbero, poi, inammissibili per difetto di
motivazione e sarebbe anche inammissibile la richiesta di «automatica
caducazione» del comma 2 dell'art. 1, sia perche' un simile istituto
non sarebbe previsto dall'ordinamento, sia perche' non sarebbero
indicate le norme da colpire, ne' sarebbero fornite adeguate
motivazioni a sostegno della richiesta di caducazione.
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero tutte prive di
fondamento.
2.2.1.- Quanto alla prima questione, la resistente rileva che il
legislatore regionale, esercitando la propria competenza in materia
di tutela paesaggistica, prevista dallo statuto e dalle relative
norme di attuazione, preso atto della particolare difficolta'
interpretativa delle norme tecniche di attuazione del Piano
paesistico regionale, ben poteva e puo' risolvere detta difficolta'
attraverso un'interpretazione autentica delle predette norme
tecniche, senza dover sottostare al procedimento di pianificazione
congiunta ai sensi dell'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Quand'anche le previsioni del Codice dei beni culturali invocate dal
ricorrente fossero considerate quali limiti alla potesta' legislativa
regionale, la Regione sostiene che esse non sarebbero applicabili nel
caso di specie, posto che le zone umide di cui alla norma regionale
impugnata non sono quelle per le quali e' prescritta, dal citato
d.lgs. n. 42 del 2004, la procedura di pianificazione congiunta. In
ulteriore subordine, la Regione rileva che, nel caso in cui la Corte
dovesse ritenere viceversa che il procedimento di copianificazione
debba seguirsi anche al fine dell'individuazione delle "zone umide"
in esame, la questione risulterebbe comunque infondata, in quanto
nulla impedirebbe che il procedimento per l'adozione della delibera
di interpretazione autentica, per la quale la legge da' mandato alla
Giunta regionale, passi attraverso il raggiungimento dell'intesa con
il Ministero dei beni e delle attivita' culturali.
2.2.2.- Anche il secondo gruppo di censure sarebbe privo di
fondamento.
Quanto, infatti, alla pretesa lesione del principio di buon
andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione, la Regione
ne contesta la fondatezza sulla base del rilievo che la disposizione
impugnata non detterebbe alcuna misura relativa all'organizzazione ed
al funzionamento degli uffici regionali o degli enti territoriali,
cosicche' non risulterebbe chiaro come essa possa influenzare il buon
andamento dell'apparato burocratico pubblico. Anche la dedotta
violazione degli artt. 24, 103 e 113 Cost. risulterebbe priva di
fondamento, considerato che la disposizione impugnata non impedirebbe
ad alcuno di agire per la tutela dei propri diritti ed interessi
legittimi, ne' inciderebbe in alcun modo sul riparto di giurisdizione
tra magistratura ordinaria, Consiglio di Stato, Corte dei conti e
magistratura militare.
2.2.3.- Infine, anche la censura inerente alla pretesa violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione agli artt. 6 e 13
della CEDU, sarebbe infondata. La norma impugnata, infatti, non
avrebbe alcuna pretesa di travolgere il giudicato, ma si
configurerebbe quale norma di interpretazione autentica, il cui
effetto retroattivo sarebbe coerente con la giurisprudenza della
Corte EDU, essendo volta, da un lato, a porre rimedio ad
un'imperfezione tecnica della norma interpretata, dall'altro a far
fronte ad impellenti motivi di ordine generale.
3.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della
Regione autonoma Sardegna 12 ottobre 2012, n. 20 (Norme di
interpretazione autentica in materia di beni paesaggistici), nella
parte in cui stabilisce che «La Giunta regionale, nel rispetto della
norma fondamentale di riforma economico-sociale di cui all'articolo
142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6
luglio 2002, n. 137) e successive modifiche ed integrazioni, ed in
particolare in applicazione di quanto disposto alle lettere a) e b)
di detto articolo, assume una deliberazione di interpretazione
autentica dell'articolo 17, comma 3, lettera g), delle norme di
attuazione del Piano paesaggistico regionale nel senso che la fascia
della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia e' da
riferirsi esclusivamente, come in tali disposizioni gia' stabilito,
ai laghi naturali e agli invasi artificiali e non si applica alle
zone umide».
1.1.- Tale norma e' in primo luogo censurata in quanto,
attribuendo alla sola Giunta regionale, senza alcun coinvolgimento
(ne' preventivo, ne' successivo) dei competenti organi statali, il
compito di interpretare unilateralmente l'art. 17, comma 3, lettera
g), delle norme tecniche di attuazione del vigente Piano
paesaggistico regionale, violerebbe il principio di pianificazione
congiunta dei beni paesaggistici, contenuto negli artt. 135 e 143 del
d.lgs. n. 42 del 2004, che costituisce, in attuazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost., l'oggetto di una norma
fondamentale di riforma economico-sociale e quindi limite alla
competenza primaria attribuita alla Regione Sardegna dall'art. 3,
primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna).
La predetta norma e' inoltre censurata in quanto sarebbe diretta
a vanificare gli effetti del giudicato formatosi con la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione IV, n. 2188 del 16 aprile 2012, imponendo
per legge e con efficacia retroattiva una soluzione opposta a quella
affermata dal giudice e favorevole ad una delle parti in contesa, ed
incidendo sui procedimenti in corso, in violazione del principio di
buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione (art. 97
Cost.), nonche' del principio di separazione dei poteri (artt. 103 e
113 Cost.).
Un'ulteriore censura e' prospettata in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., nella parte in cui impone al potere legislativo,
anche regionale, il limite del rispetto degli obblighi
internazionali, in relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU, in quanto
il legislatore regionale, con una norma sopravvenuta dotata di
efficacia sostanzialmente retroattiva, avrebbe inteso interferire nei
giudizi in corso e, in particolare, eliminare gli effetti di una
decisione irrevocabile dell'autorita' giudiziaria.
2.- In linea preliminare, occorre valutare l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso sollevata dalla Regione autonoma
Sardegna per il fatto che il ricorrente non avrebbe dato
adeguatamente conto delle specifiche competenze assegnate alla
medesima Regione dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione, concentrando le censure sulla dedotta violazione del
Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte ha affermato che, ai fini del giudizio sulla
ammissibilita' dei ricorsi proposti nei confronti di una Regione ad
autonomia speciale, cio' che assume rilievo e' il riferimento alle
competenze stabilite dallo statuto e l'indicazione, con riguardo
all'art. 117 Cost., di quale tra le diverse sfere di competenza
statale sarebbe stata in concreto invasa (sentenza n. 18 del 2012).
Nella specie, il ricorrente riconosce espressamente che la
materia appartiene alla competenza attribuita dall'art. 3 dello
statuto speciale alla Regione Sardegna e sostiene che la norma
regionale impugnata viola il limite delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale, che riguarda le competenze primarie
assegnate dallo statuto, con conseguente invasione della sfera di
competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela
del'ambiente.
3.- Ancora preliminarmente, si deve rilevare che la norma
impugnata e' stata oggetto di modifica da parte dell'art. 2, comma 4,
della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19
(Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione
urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici). A seguito
di tale modifica l'impugnato art. 1, comma 1, della legge regionale
n. 20 del 2012, recita: «La Giunta regionale, nel rispetto della
norma fondamentale di riforma economico-sociale del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137),
e successive modifiche ed integrazioni, assume una deliberazione di
interpretazione autentica dell'articolo 17, comma 3, lettera g),
delle norme di attuazione del Piano paesaggistico regionale nel senso
che la fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia
e' da riferirsi esclusivamente, come in tali disposizioni gia'
stabilito, ai laghi naturali e agli invasi artificiali, e non si
applica alle citate zone umide tipizzate e individuate ai sensi
dell'articolo 134, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 42
del 2004, come modificato dall'articolo 4, comma 1, del decreto
legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio)».
Occorre, pertanto, verificare se detta modifica soddisfi le
condizioni richieste per determinare la cessazione della materia del
contendere (fra le tante, sentenze n. 228 e n. 93 del 2013).
3.1.- Siffatta modifica elimina essenzialmente il riferimento
all'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e precisa
che le zone umide oggetto di disciplina devono ritenersi solo quelle
«tipizzate e individuate ai sensi dell'articolo 134, comma 1, lettera
c), del decreto legislativo n. 42 del 2004, come modificato
dall'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 24 marzo 2006, n.
157». Essa, dunque, ha solo esplicitato quanto gia' stabilito nella
norma originariamente impugnata, senza incidere sul contenuto
precettivo della stessa, ma confermandone la portata retroattiva.
Pertanto, posto che la sopravvenienza legislativa non e'
satisfattiva delle censure del ricorrente, non e' possibile
dichiarare cessata la materia del contendere.
In considerazione della sostanziale identita' del contenuto
precettivo della norma modificata, la questione, come proposta, si
intende trasferita sul testo attualmente vigente dell'art. 1, comma
1, della legge reg. Sardegna n. 20 del 2012.
4.- Quanto alla asserita violazione del principio di
pianificazione congiunta dei beni paesaggistici, contenuto negli
artt. 135 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che, in attuazione degli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., costituisce oggetto
di una norma fondamentale di riforma economico-sociale e quindi
limite alla competenza primaria regionale, va preliminarmente
esaminata l'eccezione di inammissibilita' per difetto di motivazione
sollevata dalla Regione.
Quest'ultima sostiene che il ricorrente non avrebbe affatto
dimostrato - come avrebbe dovuto - che le aree di cui all'art. 17,
comma 3, lettera g), delle norme tecniche di attuazione del Piano
paesaggistico regionale rientrano tra quelle per le quali e' prevista
la procedura collaborativa in esame, ai sensi dell'art. 135, comma 1,
secondo periodo, del d.lgs. n. 42 del 2004.
4.1.1. - L'eccezione e' priva di fondamento.
Il ricorrente, nel prospettare la suddetta questione, muove
chiaramente dall'assunto che le aree di cui all'art. 17, comma 3,
lettera g), delle norme tecniche di attuazione siano soggette alla
procedura collaborativa prescritta dall'art. 135 del d.lgs. n. 42 del
2004: la dimostrazione della fondatezza di tale assunto non attiene a
profili di ammissibilita' della questione, ma al merito della stessa.
4.1.2.- E, nel merito, la questione non e' fondata.
Lo statuto speciale della Regione autonoma Sardegna assegna a
quest'ultima, all'art. 3, primo comma, lettera f), la competenza
legislativa primaria in materia di «edilizia ed urbanistica». In
attuazione di tale norma statutaria, il decreto del Presidente della
Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, recante «Nuove norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna», al
Capo III, intitolato «Edilizia ed urbanistica», precisa che tale
materia concerne non solo le funzioni di natura strettamente
urbanistica, ma anche quelle relative ai beni culturali ed
ambientali, considerato che, all'art. 6, dispone il trasferimento
alla Regione delle funzioni attribuite al Ministero per i beni
culturali ed ambientali con decreto-legge 14 dicembre 1974, n. 657
(Istituzione del Ministero per i beni culturali e per l'ambiente),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 29 gennaio
1975, n. 5, ivi compresa la «redazione e l'approvazione dei piani
territoriali paesistici, di cui all'art. 5 della legge n. 1497 del
1939».
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che, sulla base
delle norme richiamate, «la Regione Sardegna dispone, nell'esercizio
delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed
urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili
di tutela paesistico-ambientale», fatto salvo il rispetto dei limiti
espressamente individuati nell'art. 3 del medesimo statuto in
riferimento alle materie affidate alla potesta' legislativa primaria
della Regione (sentenza n. 51 del 2006). Il legislatore statale,
pertanto, conserva il potere di vincolare la potesta' legislativa
primaria della Regione speciale attraverso l'emanazione di leggi
qualificabili come «riforme economico-sociali». Cio' anche sulla base
del titolo di competenza legislativa nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto
della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o
culturali; «con la conseguenza che le norme fondamentali contenute
negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno
continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della
Regione Sardegna che eserciti la propria competenza statutaria nella
materia «edilizia ed urbanistica» (v. sentenza n. 536 del 2002)»
(sentenza n. 51 del 2006).
In tale quadro costituzionale di distribuzione delle competenze,
il d.lgs. n. 42 del 2004, oltre a stabilire espressamente che
«restano ferme le potesta' attribuite alle Regioni a statuto speciale
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione» (art. 8), nell'individuare gli
strumenti della pianificazione paesaggistica, all'art. 135, «affida
alle Regioni la scelta di approvare piani paesaggistici ovvero piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, con cio' confermando l'alternativa tra piano
paesistico e piano urbanistico-territoriale gia' introdotta con
l'art. 1-bis del d.l. n. 431 del 1985» (sentenza n. 51 del 2006).
Sulla base delle richiamate indicazioni, la Regione Sardegna ha
appositamente previsto e disciplinato i piani territoriali paesistici
gia' con la legge 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l'uso e la
tutela del territorio regionale) e, all'indomani dell'entrata in
vigore del d.lgs. n. 42 del 2004, con la legge 25 novembre 2004, n. 8
(Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la pianificazione
paesaggistica e la tutela del territorio regionale), ha recepito e
fatta propria la disciplina statale paesistico ambientale ed ha
introdotto misure di salvaguardia finalizzate alla redazione del
nuovo piano paesistico regionale, qualificando quest'ultimo quale
«principale strumento della pianificazione territoriale regionale ai
sensi dell'articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 [...] al fine di assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione
del paesaggio» (art. 1, comma 1), che «assume i contenuti di cui
all'articolo 143 del decreto legislativo n. 42 del 2004» (art. 1,
comma 2).
In attuazione delle disposizioni di cui alla legge regionale n. 8
del 2004, con deliberazione n. 36/7 del 5 settembre 2006, la Giunta
regionale ha approvato il Piano paesaggistico regionale (PPR),
adottato con successivo decreto del Presidente della Regione 7
settembre 2006, n. 82, il quale, recependo le prescrizioni del
cosiddetto Codice dei beni culturali e del paesaggio nel testo
modificato, con riguardo al paesaggio, dal d.lgs. n. 157 del 2006,
detta le norme tecniche di attuazione.
L'art. 17 delle predette norme tecniche ha stabilito che
rientrano nell'assetto regionale ambientale alcune categorie di beni
paesaggistici, «tipizzati e individuati nella cartografia del PPR di
cui all'art. 5 e nella tabella allegato 2, ai sensi dell'art. 143,
comma 1, lettera i), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
come modificato dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157». Fra
di essi indica, alla lettera g), la categoria inerente a «Zone umide,
laghi naturali ed invasi artificiali e territori contermini compresi
in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia,
anche per i territori elevati sui laghi», in relazione alla quale e'
intervenuta la norma regionale impugnata di cui all'art. 1, comma 1,
della legge n. 20 del 2012, che impone alla Giunta di assumere una
deliberazione di interpretazione autentica con specifico riferimento
alle zone umide.
Sulla base delle espresse indicazioni contenute nel predetto art.
17 delle norme tecniche, pertanto, tali beni paesaggistici
corrispondono a quegli immobili ed a quelle aree che, in quanto
tipizzati ed individuati dallo stesso PPR, sono sottoposti a
specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione, in
attuazione di quanto stabilito dall'art. 143, comma 1, lettera i), e
dall'art. 134, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004, nel
testo in vigore a seguito delle modifiche del 2006. Tali beni sono,
quindi, diversi da quelli indicati all'art. 142 del medesimo decreto,
sempre nel testo in vigore nel 2006, che comprendeva le zone umide
incluse nell'elenco previsto dal decreto del Presidente della
Repubblica 13 marzo 1976, n. 448 (Esecuzione della convenzione
relativa alle zone umide d'importanza internazionale, soprattutto
come habitat degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio
1971), adottato in esecuzione della cosiddetta Convenzione Ramsar
sulle zone umide di importanza internazionale, le quali sono
assoggettate a specifici vincoli posti dal legislatore statale in
attuazione dell'obbligo internazionale.
Le zone umide cui fa riferimento l'art. 17, comma 3, lett. g),
delle norme tecniche e sulla cui disciplina e' intervenuta la norma
impugnata, sono, dunque, quelle individuate dallo stesso PPR, per le
quali ne' l'art. 135, ne' l'art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, nel
testo vigente nel settembre 2006, prescrivevano la pianificazione
congiunta, ma si limitavano a prevederla come mera facolta' delle
Regioni. Infatti, l'art. 135, nel testo allora in vigore, disponeva
che «Lo Stato e le regioni assicurano che il paesaggio sia
adeguatamente conosciuto, tutelato e valorizzato. A tale fine le
regioni, anche in collaborazione con lo Stato, nelle forme previste
dall'articolo 143, sottopongono a specifica normativa d'uso il
territorio, approvando piani paesaggistici, ovvero piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, concernenti l'intero territorio regionale, entrambi di
seguito denominati "piani paesaggistici"». L'art. 143 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, nel testo allora vigente, al comma 3,
prevedeva che «le regioni, il Ministero ed il Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio possono stipulare intese per
l'elaborazione congiunta dei piani paesistici».
Con il decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63 (Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) sono stati sostituiti
svariati articoli della Parte III del d.lgs. n. 42 del 2004, fra i
quali anche l'art. 135 e l'art. 143. A seguito di tali modifiche e'
stata inserita la previsione della pianificazione congiunta
obbligatoria in relazione, pero', ad appositi beni paesistici. In
particolare, l'art. 135 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nel testo in vigore dal 2008, stabilisce, all'ultimo
periodo del comma 1, l'obbligo della elaborazione congiunta dei piani
paesaggistici tra Ministero e Regioni «limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143». Quest'ultimo, tuttavia,
nel testo anch'esso modificato nel 2008, tra i beni paesaggistici
soggetti all'obbligo di pianificazione congiunta, non indica zone
umide diverse da quelle incluse nell'elenco previsto dal d.P.R. n.
448 del 1976, adottato in esecuzione della cosiddetta Convenzione
Ramsar sulle zone umide di importanza internazionale.
Dall'esame delle norme statali rilevanti, considerate anche nella
loro successione cronologica, si desume, quindi, chiaramente
l'inesistenza di un obbligo di pianificazione congiunta, per i beni
paesaggistici individuati dall'art. 17, comma 3, lettera g), delle
norme tecniche ed in specie per le cosiddette zone umide.
Pertanto, la Regione ben poteva, nell'esercizio della propria
competenza legislativa primaria, intervenire sulla regolamentazione
paesaggistica dei suddetti beni, anche attraverso una norma di
interpretazione autentica, non essendo vincolata a coinvolgere, ne'
in via preventiva, ne' in via successiva, i competenti organi
statali.
Sono, quindi, prive di fondamento le censure di violazione
dell'obbligo di pianificazione congiunta promosse nei confronti
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 20 del 2012, che reca
norme di interpretazione autentica dell'articolo 17, comma 3, lettera
g), delle norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico
regionale, in specie riguardo all'individuazione del regime delle
cosiddette zone umide. Queste ultime rientrano, infatti, fra i beni
paesaggistici «tipizzati e individuati nella cartografia del PPR di
cui all'art. 5 e nella tabella di cui all'allegato 2, ai sensi
dell'art. 143, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, come modificato dal decreto legislativo 24 marzo
2006, n. 157» (art. 17, comma 3, delle norme tecniche di attuazione
del PPR), per i quali non opera il suddetto obbligo imposto dal
legislatore statale.
4.2.- L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 20 del 2012 e',
inoltre, censurato per violazione dell'art. 97 Cost., nonche' degli
artt. 24, 103 e 113 Cost., in quanto mirerebbe a vanificare gli
effetti del giudicato formatosi con la sentenza del Consiglio di
Stato, sezione IV, n. 2188 del 16 aprile 2012, che ha annullato una
concessione edilizia rilasciata, in assenza della necessaria
autorizzazione paesaggistica, per la realizzazione di un edificio
collocato nella fascia di rispetto di 300 metri dalla linea di
battigia in una zona umida, imponendo per legge e con efficacia
retroattiva una soluzione opposta a quella affermata dal giudice e
favorevole ad una delle parti in contesa, in violazione del principio
di buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione, nonche'
del principio di separazione dei poteri.
4.2.1.- In via preliminare occorre esaminare l'eccezione di
inammissibilita', sollevata dalla Regione autonoma Sardegna,
sull'assunto della vaghezza ed insufficienza delle motivazioni poste
a sostegno delle richiamate censure, nonche' per l'indeterminatezza
delle norme costituzionali invocate a parametro.
4.2.2.- Tale eccezione e' fondata.
Le censure proposte dal ricorrente sono riferite a parametri
diversi, senza che vi siano adeguate e specifiche motivazioni a
sostegno della loro pretesa violazione.
4.3.- L'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 20 del 2012
e' infine censurato per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU, in quanto il legislatore
regionale, con norma sopravvenuta dotata di efficacia sostanzialmente
retroattiva, ha inteso interferire nei giudizi in corso e, in
particolare, ha inteso eliminare gli effetti di una decisione
irrevocabile dell'autorita' giudiziaria.
4.3.1.- In via preliminare, va disattesa l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Regione autonoma Sardegna nei
confronti delle questione in esame, in quanto oscura ed
insufficientemente motivata.
I pur sintetici argomenti contenuti nel ricorso, unitamente ai
richiami alla giurisprudenza della Corte EDU in tema di norme
retroattive ed ai limiti da essa individuati con riguardo al
giudicato ed alle interferenze sui giudizi in corso rendono
sufficientemente chiari i termini della questione, prospettata in
relazione alla portata retroattiva della norma impugnata, la quale
sarebbe volta a travolgere il giudicato e ad interferire con
l'esercizio della funzione giurisdizionale in riferimento ai
procedimenti in corso.
4.3.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
Con riferimento alle leggi di interpretazione autentica, la
giurisprudenza costituzionale ha piu' volte affermato che, posto che
«il legislatore puo' [...] approvare sia disposizioni di
interpretazione autentica, che chiariscono la portata precettiva
della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente
gia' espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia
retroattiva» (sentenza n. 41 del 2011), «quello che rileva e', in
entrambi i casi, che la retroattivita' trovi adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza, in una prospettiva di stretto
controllo, da parte della Corte, di tale requisito, e non contrasti
con valori ed interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 41
del 2011).
In relazione a questioni di legittimita' costituzionale, inerenti
a leggi retroattive o di interpretazione autentica prospettate in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in specie in
connessione con l'art. 6 della CEDU, questa Corte ha preliminarmente
precisato che i profili di illegittimita' costituzionale devono
essere esaminati in modo che l'art. 6 CEDU, come applicato dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, sia letto in rapporto alle
altre disposizioni costituzionali, secondo gli orientamenti seguiti
dalla giurisprudenza costituzionale in tema di efficacia delle norme
della CEDU, sin dalle sentenze n. 349 e n. 348 del 2007 (sentenza n.
170 del 2013). Cio' premesso, ha osservato che «il divieto di
retroattivita' della legge [...], pur costituendo valore fondamentale
di civilta' giuridica, non riceve dall'ordinamento la tutela
privilegiata di cui all'art. 25 Cost., riservata alla materia penale»
(sentenza n. 170 del 2013). Pertanto, «il legislatore, nel rispetto
di tale previsione, puo' emanare norme con efficacia retroattiva,
anche di interpretazione autentica, purche' la retroattivita' trovi
adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti
e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti
motivi imperativi di interesse generale ai sensi della CEDU (ex
plurimis sentenza n. 78 del 2012)» (sentenza n. 170 del 2013).
In questa prospettiva occorre ricordare che la Corte EDU ha
ripetutamente affermato, con specifico riguardo a leggi retroattive
del nostro ordinamento, che in linea di principio non e' vietato al
potere legislativo di stabilire una regolamentazione innovativa a
portata retroattiva dei diritti derivanti da leggi in vigore, ma il
principio della preminenza del diritto e la nozione di «processo
equo» sanciti dall'art. 6 della CEDU, ostano, salvo che per motivi
imperativi di interesse generale, all'ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia al fine di
influenzare l'esito giudiziario di una controversia (sentenze 11
dicembre 2012, De Rosa contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras contro
Italia; 7 giugno 2011, Agrati contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio
contro Italia; 10 giugno 2008, Bortesi contro Italia; Grande Camera,
29 marzo 2006, Scordino contro Italia) e ha ribadito che le
circostanze addotte per giustificare misure retroattive devono essere
intese in senso restrittivo (sentenza 14 febbraio 2012, Arras contro
Italia). Quanto ai "motivi imperativi di interesse generale" tali da
legittimare interventi retroattivi del legislatore, la Corte EDU li
ha ravvisati al verificarsi di specifiche condizioni, fra le quali la
sussistenza di "ragioni storiche epocali" o anche la necessita' di
porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata,
ristabilendo un'interpretazione piu' aderente all'originaria volonta'
del legislatore (sentenza 23 ottobre 1997, National & Provincial
Building Society ed altri contro Regno Unito), o di «riaffermare
l'intento originale del Parlamento» (sentenza 27 maggio 2004,
Ogis-Institu Stanislas e altri contro Francia).
Analogamente, questa Corte ha escluso che la norma che deriva
dalla legge di interpretazione autentica possa dirsi
costituzionalmente illegittima, qualora la legge interpretativa abbia
lo scopo di chiarire «situazioni di oggettiva incertezza del dato
normativo», in ragione di «un dibattito giurisprudenziale irrisolto»,
o di «ristabilire un'interpretazione piu' aderente alla originaria
volonta' del legislatore [...] a tutela della certezza del diritto e
dell'eguaglianza dei cittadini, cioe' di principi di preminente
interesse costituzionale» (sentenza n. 78 del 2012). Essa deve,
tuttavia, anche rispettare una serie di limiti «attinenti alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, anche di altri
fondamentali valori di civilta' giuridica, posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza
[...]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti
quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 209
del 2010)» (sentenza n. 78 del 2012).
Nel caso in esame, con la norma impugnata, che si autoqualifica
di interpretazione autentica, il legislatore regionale e'
intervenuto, a distanza di sei anni dall'entrata in vigore del Piano
paesaggistico regionale (PPR), adottato con deliberazione n. 36/7 del
5 settembre 2006, per imporre alla Giunta regionale di assumere una
deliberazione di interpretazione autentica con la quale stabilire,
con effetto ricondotto all'entrata in vigore del predetto PPR, che
l'art. 17, comma 3, lettera g), delle norme tecniche di attuazione
del PPR, adottate congiuntamente al PPR, deve essere inteso nel senso
che la fascia di profondita' di 300 metri dalla linea di battigia non
si applica alle zone umide, ma solo ai laghi naturali ed agli invasi
artificiali, con conseguente esclusione della predetta fascia dal
regime di autorizzazione paesaggistica imposto dall'art. 18.
L'efficacia retroattiva della norma e', poi, ulteriormente
precisata al comma 2, nel quale si impone ai Comuni ed agli altri
enti competenti di «adottare i necessari atti conseguenti con
riferimento ai titoli abilitativi rilasciati a decorrere dal 24
maggio 2006, data di entrata in vigore del Piano paesaggistico
regionale», in conformita' alla delibera di interpretazione
autentica.
Tale norma, dal contenuto sostanzialmente provvedimentale, e'
stata adottata pochi mesi dopo il deposito della sentenza con la
quale il Consiglio di Stato (sentenza 16 aprile 2012, n. 2188) aveva
applicato il predetto art. 17, comma 3, lettera g), delle norme
tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale, nel senso
che anche alle zone umide si applica la cosiddetta fascia di rispetto
di 300 metri dalla battigia, ed aveva su questa base annullato una
concessione edilizia rilasciata in assenza della previa
autorizzazione paesaggistica proprio in prossimita' di una zona
umida.
La norma interpretata, nel definire gli elementi dell'assetto
ambientale regionale, dispone che «rientrano nell'assetto
territoriale ambientale regionale le seguenti categorie di beni
paesaggistici, tipizzati e individuati nella cartografia del P.P.R.
di cui all'art. 5 e nella tabella allegato 2, ai sensi dell'art. 143,
comma 1, lettera i), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
come modificato dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157», fra
le quali colloca: «a) Fascia costiera, cosi' come perimetrata nella
cartografia del P.P.R. di cui all'art. 5; b) Sistemi a baie e
promontori, falesie e piccole isole; c) Campi dunari e sistemi di
spiaggia; d) Aree rocciose di cresta ed aree a quota superiore ai 900
metri s.l.m.; e) Grotte e caverne; f) Monumenti naturali ai sensi
della L.R. n. 31/1989; g) Zone umide, laghi naturali ed invasi
artificiali e territori contermini compresi in una fascia della
profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i
territori elevati sui laghi; h) Fiumi torrenti e corsi d'acqua e
relative sponde o piedi degli argini, per una fascia di 150 metri
ciascuna, e sistemi fluviali, riparali, risorgive e cascate,
ancorche' temporanee; i) Praterie e formazioni steppiche; j) Praterie
di posidonia oceanica; k) Aree di ulteriore interesse naturalistico
comprendenti le specie e gli habitat prioritari, ai sensi della
Direttiva 92/43/CEE [...]».
Pur riferendo a tutti i beni elencati l'operazione di
individuazione cartografica, tale norma, come rilevato dal Consiglio
di Stato nella sentenza sezione IV, n. 2188 del 16 aprile 2012, con
riferimento ad alcuni di essi (in particolare, ad es., alla fascia
costiera di cui alla lettera a), demanda la determinazione del
concreto ambito di tutela alla perimetrazione in cartografia. Quanto
ad altri beni elencati, non e' ritenuta sufficiente l'individuazione
nel Piano, ma sono fornite ulteriori indicazioni prescrittive (come
ad es., nel caso dei «fiumi torrenti e corsi d'acqua e relative
sponde o piedi degli argini, per una fascia di 150 metri ciascuna» di
cui alla lettera h). Fra questi vi sono anche «g) Zone umide, laghi
naturali ed invasi artificiali e territori contermini compresi in una
fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche
per i territori elevati sui laghi», per la determinazione del
concreto ambito di tutela dei quali si impone il riferimento
prescrittivo alla fascia di rispetto della profondita' di 300 metri.
La norma interpretativa, come riconosciuto dalla medesima Regione
Sardegna, ha imposto alla Giunta di escludere il riferimento alla
fascia di rispetto dei 300 metri dalla battigia con esclusivo
riguardo alle zone umide, ai fini della determinazione del loro
concreto ambito di tutela, separandole quindi dai laghi naturali e
dagli invasi artificiali, facendo retroagire tale ridotta tutela al
momento dell'entrata in vigore del PPR, e cioe' al 2006, al preteso
scopo di rimediare ad una imperfezione tecnica della norma impugnata
ed alla necessita' di fronteggiare "motivi imperativi di interesse
generale".
Tuttavia, l'ipotesi della norma regionale impugnata non e'
riconducibile a quella delle norme retroattive volte a rimediare ad
«una imperfezione tecnica della legge interpretata, ristabilendo
un'interpretazione piu' aderente all'originaria volonta' del
legislatore» (sentenza n. 78 del 2012): nella specie, la volonta' del
legislatore deve ravvisarsi, alla luce di quanto statuito nella legge
regionale n. 8 del 2004 e nelle relative norme del cosiddetto Codice
dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. n. 42 del 2004,
nella volonta' di assicurare un'adeguata tutela e valorizzazione del
paesaggio, in primo luogo attraverso lo strumento del Piano
paesistico regionale (art. 1 della legge regionale n. 8 del 2004;
art. 135 del Codice dei beni culturali e del paesaggio). L'effetto
prodotto dalla norma regionale impugnata, all'opposto, risulta essere
quello di una riduzione dell'ambito di protezione riferita ad una
categoria di beni paesaggistici, le zone umide, senza che cio' sia
imposto dal necessario soddisfacimento di preminenti interessi
costituzionali. E cio', peraltro, in violazione di quei limiti che la
giurisprudenza costituzionale ha ravvisato alla portata retroattiva
delle leggi, con particolare riferimento al rispetto delle funzioni
riservate al potere giudiziario.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 20 del 2012.
4.4.- Il ricorrente chiede, altresi', a questa Corte se, «a
seguito dell'auspicata declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 20 del 2012», debba
ritenersi «automaticamente caducato anche il comma 2 del predetto
articolo, poiche' privo di presupposto e quindi inapplicabile».
4.4.1.- Preliminarmente, deve dichiararsi non fondata l'eccezione
di inammissibilita' sollevata dalla Regione in riferimento a tale
richiesta, in quanto, in primo luogo, un simile istituto non sarebbe
previsto dall'ordinamento, e poi perche' non sarebbero indicate le
norme da colpire, ne' sarebbero fornite adeguate motivazioni a
sostegno della richiesta di caducazione.
Dal tenore del ricorso si evince chiaramente che si tratta della
richiesta di una declaratoria di illegittimita' costituzionale
consequenziale, di cui all'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), del comma 2 dell'art. 1, della medesima legge
regionale n. 20 del 2012, basata sull'assunto che tale disposizione,
oltre a divenire priva di presupposto e quindi inapplicabile ove
"privata" del comma 1, e' strettamente connessa alla norma espressa
dal comma 1, limitandosi solo a precisarne la portata. L'eccezione
proposta e' pertanto priva di fondamento, considerato che la norma di
cui si chiede la caducazione e' precisamente individuata e che sono,
sia pure sinteticamente, indicate anche le ragioni che stanno a
fondamento di tale richiesta.
4.4.2.- Nel merito, la questione proposta in via consequenziale
e' fondata.
L'art. 1, comma 2, della legge regionale n. 20 del 2012, nella
parte in cui dispone che «I comuni e gli altri enti competenti, in
conformita' alla deliberazione di interpretazione autentica della
Giunta regionale di cui al comma 1, sono tenuti ad adottare i
necessari atti conseguenti con riferimento ai titolo abilitativi
rilasciati a decorrere dal 24 maggio 2006, data di adozione del Piano
paesaggistico regionale», e' infatti strettamente ed inscindibilmente
connesso a quanto statuito nel comma 1, non solo perche' ne conferma
la portata retroattiva, ma anche in quanto ne presuppone
l'applicazione.
Va, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale in via
consequenziale dell'art. 1, comma 2, della legge regionale n. 20 del
2012, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953.