ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
19 febbraio 2009, relativa alla insindacabilita', ai sensi
dell'articolo 68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni
espresse dal senatore Francesco Storace nei confronti del Presidente
della Repubblica, promosso dal Tribunale ordinario di Roma, con
ricorso notificato il 16 marzo 2012, depositato in cancelleria il 27
marzo 2012 ed iscritto al n. 11 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2011, fase di merito.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
udito l'avvocato Tommaso Edoardo Frosini per il Senato della
Repubblica.
Ritenuto in fatto
1 - Con ordinanza-ricorso del 15 giugno 2011, il Tribunale
ordinario di Roma ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato in riferimento alla deliberazione assunta dal Senato
della Repubblica il 19 febbraio 2009 (di approvazione del doc.
IV-quater, n. 1) con la quale e' stato affermato che le dichiarazioni
rese dal senatore Francesco Storace nei confronti del Presidente
della Repubblica - e per le quali pende procedimento penale -
concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono pertanto nella garanzia
di insindacabilita' di cui all'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Il Tribunale ricorrente segnala che - come si ricava dal decreto
di giudizio immediato - il senatore Storace e' imputato del delitto
previsto dall'art. 278 del codice penale (Offesa all'onore o al
prestigio del Presidente della Repubblica), perche', commentando sul
sito internet www.storace.it l'intervento del Presidente della
Repubblica (nel quale questi esprimeva indignazione per gli attacchi
rivolti alla senatrice Rita Levi Montalcini), offendeva l'onore e il
prestigio del Capo dello Stato, attribuendogli testualmente
«disdicevole storia personale, palese e nepotistica conduzione
familiare, evidente faziosita' istituzionale, e' indegno di una
carica usurpata a maggioranza, in Roma il 13.10.2007».
Riprodotte ampiamente le considerazioni poste a base della
proposta della Giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari
del Senato, poi fatte proprie dall'Assemblea, in ordine alla
riconducibilita' delle espressioni usate dal parlamentare all'area
dell'insindacabilita' sancita dall'art. 68, primo comma, Cost., il
ricorrente Tribunale evidenzia come le argomentazioni stesse
finiscano per entrare nel merito della valutazione della condotta
ascritta all'imputato e della sua concreta offensivita', che spetta
soltanto al giudice apprezzare. All'Assemblea competerebbe, invece,
unicamente esprimersi sull'insindacabilita' in ragione della
sussistenza di un nesso funzionale tra le dichiarazioni rese dal
parlamentare extra moenia e l'esercizio delle relative funzioni.
Richiamata la giurisprudenza costituzionale sul punto, il
ricorrente sottolinea come, nella specie, non risulti che le opinioni
espresse dal senatore Storace avessero alcun collegamento con
attivita' parlamentari cui il medesimo avesse offerto il proprio
contributo; anzi - soggiunge il Tribunale - «quelle opinioni cosi'
dissociate dal contributo politico contestualmente fornito dal
parlamentare non sono affatto divulgative dell'attivita' intra
moenia, bensi' sono espressione di libero pensiero e come tali devono
poter essere valutate. Nessun atto tipico che possa fungere da
copertura alla insindacabilita' delle dichiarazioni extra moenia
consente pertanto di applicare la garanzia costituzionale dell'art.
68 Cost.». Ne' sarebbe possibile attribuire valore, a tal fine, alla
presentazione di un disegno di legge costituzionale (volto alla
abrogazione dell'art. 59 Cost., sul rilievo che i senatori a vita in
quel periodo erano stati accusati di aver tradito e alterato il voto
popolare offrendo il loro appoggio al Governo di centro-sinistra) di
cui l'imputato ha riferito, in sede di dichiarazioni spontanee,
all'udienza del 23 novembre 2009, posto che le espressioni oggetto di
contestazione non potevano rappresentare momento divulgativo di
quella iniziativa parlamentare.
Da qui la scelta di sollevare conflitto, con la conseguente
richiesta di dichiarare ammissibile il ricorso e di procedere alla
declaratoria di non spettanza in ordine alla «valutazione della
condotta addebitabile al senatore Francesco Storace nel presente
procedimento penale, in quanto estranea alla previsione di cui
all'art. 68, primo comma, della Costituzione, con conseguente
annullamento della delibera del Senato del 19.2.2009».
2.- Il ricorso e' stato dichiarato ammissibile con ordinanza n.
57 del 2012, ritualmente notificata.
3.- Il Senato della Repubblica ha depositato memoria di
costituzione nella quale ha conclusivamente richiesto di affermare la
sussistenza del potere del Senato «di dichiarare insindacabili le
opinioni espresse dal sen. Francesco Storace e, comunque, dichiarare
le stesse coperte dalla garanzia di insindacabilita' prevista
dall'art. 68, comma 1, della Costituzione».
Dopo aver ripercorso la giurisprudenza costituzionale in tema di
«nesso funzionale», il Senato sottolinea come un «aggiornamento» di
quella giurisprudenza potrebbe meglio rispondere alle esigenze di
bilanciamento tra i valori costituzionali coinvolti, segnalando come
uno spunto in tale senso potrebbe essere offerto dall'art. 3, comma
1, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'articolo 68 della Costituzione nonche' in materia di processi
penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), il quale
individua anche l'attivita' di denuncia politica come connessa alla
funzione di parlamentare ancorche' svolta al di fuori del Parlamento.
Malgrado le puntualizzazioni offerte al riguardo dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 120 del 2004 - la quale ha escluso
che dalla norma richiamata derivi un ampliamento dell'ambito
dell'immunita' garantita ai parlamentari dall'art. 68, primo comma,
Cost. -, un «aggiornamento interpretativo del "nesso funzionale"
potrebbe portare alla sua individuazione in tutte le occasioni in cui
il parlamentare raggiunga il cittadino-elettore illustrando la
propria posizione». Il caso in esame sarebbe al riguardo pertinente,
«in quanto fondato su una critica politica, priva di rilevanza
giuridica e che deve essere legittimamente attribuita al
parlamentare».
In una successiva memoria, ribadita l'esigenza di procedere ad un
aggiornamento interpretativo del concetto di «nesso funzionale», si
osserva come alcune delle «frasi» usate dal senatore Storace
(«evidente faziosita' istituzionale» e «indegno di una carica
usurpata a maggioranza») costituiscano «espressione di una forte
critica politica, certo discutibile sul piano dello stile specie se
riferite al Capo dello Stato, ma di certo prive di rilevanza
giuridica in relazione all'ipotesi delittuosa» contestata. Le altre
«frasi» («per disdicevole storia personale» e «palese e nepotistica
conduzione familiare») sarebbero da ritenersi una mera «accentuazione
della vis polemica, certamente di cattivo gusto ma non
ingiuriosamente espresse», da ricondurre, pertanto, alla libera
manifestazione del pensiero.
D'altra parte, il senatore Storace era stato promotore di un
disegno di legge costituzionale (presentato il 10 ottobre 2007) per
l'abolizione della nomina dei senatori a vita: cio' che spiegherebbe
le ragioni della frase secondo cui la senatrice Levi Montalcini
avrebbe svolto il ruolo di "stampella del Governo". Non
sussisterebbe, dunque, alcuna offesa al Presidente della Repubblica e
comunque, trattandosi di critica politica, sussisterebbe il «nesso
funzionale» con l'attivita' insindacabile a norma dell'art. 68, primo
comma, Cost.
L'esigenza di un aggiornamento del concetto di «nesso funzionale»
si esalterebbe, poi, in ragione delle diverse modalita' di
«comunicazione politica», fra le quali si evocano - come nel caso in
esame - «nuove forme di tecnologia comunicativa (siti web, blog,
twitter, facebook, etc.)».
In via subordinata, si chiede poi che, ove non si riconosca il
potere del Senato di dichiarare insindacabili le opinioni del
senatore Storace, venga sollevata dalla stessa Corte costituzionale
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 278 cod. pen., per
contrasto con gli artt. 3 e 21 Cost. La norma, infatti, retaggio del
passato regime, potrebbe giustificarsi in un sistema monarchico,
quale strumento punitivo dei fatti di "lesa maesta'", ma non in un
assetto in cui la scelta del Presidente e' effettuata dal Parlamento
e puo' riguardare qualsiasi cittadino. Sarebbe comunque illegittima
una norma che privilegi quel solo soggetto istituzionale, addirittura
prevedendo, nell'ipotesi della violazione, «la restrizione della
liberta' personale».
Dopo aver sottolineato limiti e critiche cui sono andati incontro
i reati di opinione in genere ed il vilipendio in particolare,
nonche' le modifiche apportate a vari articoli del codice penale
dalla legge 24 febbraio 2006, n. 85 (Modifiche al codice penale in
materia di reati di opinione), si osserva che il reato di cui
all'art. 278 cod. pen. - norma definita «anacronistica e
irragionevole» - dovrebbe essere uniformato alla nuova disciplina
dettata dall'art. 292, primo comma, cod. pen.
Si segnala, infine, come sia stato lo stesso Presidente Giorgio
Napolitano a ricordare, in un intervento pubblico del 16 ottobre
2010, la facolta' dei titolari dell'iniziativa legislativa di
proporre l'abrogazione dell'art. 278 cod. pen.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Roma ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato in riferimento alla deliberazione
assunta dal Senato della Repubblica il 19 febbraio 2009 (di
approvazione del doc. IV-quater, n. 1) con la quale e' stato
affermato che le dichiarazioni rese dal senatore Francesco Storace
sul sito internet www.storace.it nei confronti del Presidente della
Repubblica («disdicevole storia personale, palese e nepotistica
conduzione familiare, evidente faziosita' istituzionale, e' indegno
di una carica usurpata a maggioranza») - e per le quali pende
procedimento penale davanti al Tribunale ricorrente per il delitto di
cui all'art. 278 del codice penale (Offesa all'onore o al prestigio
del Presidente della Repubblica) - concernono opinioni espresse da un
membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono
pertanto nella garanzia di insindacabilita' di cui all'art. 68, primo
comma, della Costituzione.
Secondo il Tribunale ricorrente, le argomentazioni poste a base
della predetta deliberazione finiscono per entrare nel merito della
valutazione della condotta ascritta all'imputato e della sua concreta
offensivita', che spetta soltanto al giudice apprezzare, spettando,
invece, all'Assemblea parlamentare unicamente esprimersi
sull'insindacabilita' in ragione della sussistenza di un «nesso
funzionale» tra le dichiarazioni rese extra moenia e l'esercizio
delle funzioni parlamentari.
Nella specie, non risulterebbe che le opinioni espresse dal
senatore Storace avessero alcun collegamento con attivita'
parlamentari cui il medesimo avesse offerto un contributo e
andrebbero dunque valutate come espressione di libero pensiero. Ne',
a tal fine, sarebbe possibile attribuire valore alla presentazione di
un disegno di legge costituzionale volto alla abrogazione dell'art.
59 Cost., posto che le espressioni oggetto di contestazione non
potevano rappresentare momento divulgativo di quella iniziativa
parlamentare.
1.1.- Il ricorso e' stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza
n. 57 del 2012, ritualmente notificata.
2.- Il Senato della Repubblica ha depositato memoria di
costituzione nella quale ha conclusivamente richiesto di affermare la
sussistenza del potere del Senato «di dichiarare insindacabili le
opinioni espresse dal sen. Francesco Storace e, comunque, dichiarare
le stesse coperte dalla garanzia di insindacabilita' prevista
dall'art. 68, primo comma, della Costituzione».
Dopo aver ripercorso la giurisprudenza costituzionale sul tema,
il Senato sottolinea come un «aggiornamento interpretativo del "nesso
funzionale" potrebbe portare alla sua individuazione in tutte le
occasioni in cui il parlamentare raggiunga il cittadino-elettore
illustrando la propria posizione». Il caso in esame sarebbe al
riguardo pertinente, «in quanto fondato su una critica politica,
priva di rilevanza giuridica e che deve essere legittimamente
attribuita al parlamentare».
In una successiva memoria, ribadito come le espressioni impiegate
dal senatore Storace rappresentino una «critica politica»
all'intervento svolto dal Presidente della Repubblica ed alle
caratteristiche politiche che avevano connotato la sua elezione, si
e' sottolineato che il senatore Storace era stato promotore di un
disegno di legge costituzionale (presentato il 10 ottobre 2007) per
l'abolizione dell'istituto dei senatori a vita.
L'esigenza di un aggiornamento del concetto di «nesso funzionale»
si esalterebbe, poi, in ragione delle diverse attuali modalita' di
«comunicazione politica», fra le quali si evocano - in quanto
significative nella vicenda in esame - «nuove forme di tecnologia
comunicativa (siti web, blog, twitter, facebook, etc.)».
In via subordinata, si chiede poi che la Corte sollevi davanti a
se stessa questione di legittimita' costituzionale dell'art. 278 cod.
pen., per contrasto con gli artt. 3 e 21 Cost.: detta norma - non
giustificabile nel vigente assetto costituzionale - risulterebbe
«anacronistica e irragionevole», oltre che non conforme alla piu'
recente disciplina in materia di reati di opinione.
3.- Deve, preliminarmente, essere confermata l'ammissibilita' del
ricorso, sussistendo i richiesti presupposti soggettivi ed oggettivi
per il conflitto.
4.- Nel merito, il ricorso e' fondato.
5.- Questa Corte ha piu' volte messo in luce la circostanza che,
ai fini dell'individuazione del perimetro entro il quale riconoscere
la garanzia della insindacabilita' delle opinioni espresse dai membri
del Parlamento in contesti diversi dal rigoroso ambito di svolgimento
dell'attivita' parlamentare strettamente intesa, lo scrutinio debba
tenere contemporaneamente conto di due esigenze, entrambe di risalto
costituzionale: da un lato, quella di salvaguardare - secondo una
tradizione consolidata nelle costituzioni moderne - l'autonomia e la
liberta' delle assemblee parlamentari, quali organi di diretta
rappresentanza popolare, dalle possibili interferenze di altri
poteri; dall'altro, quella di garantire ai singoli il diritto alla
tutela della loro dignita' di persone, presidiato dall'art. 2 della
Costituzione oltre che da diverse norme convenzionali. Se, infatti,
l'attivita' del parlamentare intra moenia puo' essere sindacata e, se
del caso, censurata anche attraverso gli strumenti previsti dai
regolamenti parlamentari - con la conseguenza che comportamenti
eventualmente lesivi della dignita' delle persone possono essere
opportunamente prevenuti -, le condotte "esterne" rispetto
all'attivita' parlamentare tipica, in tanto possono godere della
garanzia della insindacabilita', prevista dall'art. 68, primo comma,
Cost., in quanto risultino rigorosamente riconducibili alle
specifiche e "qualificate" attribuzioni parlamentari.
Il nesso che deve, dunque, sussistere tra «la dichiarazione
divulgativa extra moenia e l'attivita' parlamentare propriamente
intesa, non puo' essere visto come un semplice collegamento di
argomento o di contesto politico fra l'una e l'altra, ma come
identificabilita' della dichiarazione quale espressione della
attivita' parlamentare, postulandosi anche, a tal fine, una
sostanziale contestualita' tra i due momenti, a testimonianza
dell'unitario alveo "funzionale" che le deve, appunto, correlare»
(fra le tante, sentenza n. 82 del 2011).
D'altra parte, poiche' la garanzia della insindacabilita' opera
in relazione non alle opinioni espresse "in occasione" o "a causa"
delle funzioni parlamentari, ma soltanto a quelle riconducibili
"all'esercizio" delle funzioni medesime, qualsiasi diversa lettura
dilaterebbe il perimetro costituzionalmente tracciato, generando
un'immunita' non piu' soltanto funzionale, ma, di fatto,
sostanzialmente "personale", a vantaggio di chi sia stato eletto
membro del Parlamento.
Perspicue sono, del resto, al riguardo, le censure mosse, in
varie occasioni, all'Italia dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, la quale - proprio sul tema dell'insindacabilita' delle
opinioni dei parlamentari e del confliggente diritto di accesso ad un
tribunale da parte del privato che si assuma offeso da quelle
opinioni, sancito dall'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n.
848 - ha sottolineato come non si possa «giustificare un rifiuto di
accesso alla giustizia per il solo fatto che la disputa potrebbe
essere di natura politica oppure connessa ad un'attivita' politica».
«Secondo il parere della Corte», si e' soggiunto, «l'assenza di un
legame evidente con un'attivita' parlamentare richiama
un'interpretazione stretta della nozione di proporzionalita' tra lo
scopo perseguito e i mezzi impiegati. Questo e' particolarmente vero
quando le restrizioni al diritto di accesso derivano da una
deliberazione di un organo politico. Concludere diversamente
equivarrebbe a ridurre in modo incompatibile con l'art. 6 par. 1
della Convenzione il diritto d'accesso ad un tribunale dei privati
cittadini ogni qualvolta che i discorsi impugnati giudiziariamente
siano stati pronunciati da un membro del Parlamento». Con la
conseguenza che deve considerarsi estraneo alla garanzia della
insindacabilita' un comportamento che non sia connesso «all'esercizio
di funzioni parlamentari stricto sensu» (sentenza 30 gennaio 2003,
Cordova contro Italia, ricorso n. 45649/99, e sentenza 30 gennaio
2003, Cordova contro Italia, ricorso n. 40877/98, nonche' sentenza 24
febbraio 2009, CGIL e Cofferati contro Italia, ricorso n. 46967/07, e
le altre pronunce ivi citate).
6.- Ebbene, se tutto cio' vale a contrassegnare il confine entro
il quale configurare la prerogativa costituzionale
dell'insindacabilita' agli effetti della tutela da riconoscere ai
terzi danneggiati dalle opinioni espresse extra moenia dai membri del
Parlamento, entro lo stesso ambito deve ritenersi operante la
medesima nei casi in cui l'opinione espressa integri, come nel caso
di specie, una ipotesi di illecito diverso dalla diffamazione del
privato: se, infatti, l'opinione - o la condotta attraverso la quale
essa si esprime - e' in grado di ledere o esporre a pericolo (anche)
beni diversi da quelli dell'onore e della reputazione del singolo
cittadino, o di qualunque soggetto che assuma di essere stato
danneggiato, l'area della insindacabilita' non puo' che essere la
stessa, a prescindere dal nomen iuris della relativa fattispecie o
dal titolo in ragione del quale si pretenda di "sindacare" quel
"fatto". Dunque, lo scrutinio relativo alla sussistenza del nesso
funzionale tra opinione "divulgativa" e atto o atti parlamentari
"tipici", di cui la prima sia espressione, va in ogni caso condotto
in termini particolarmente rigorosi, secondo un parametro che questa
Corte ha da tempo individuato nella «corrispondenza sostanziale» (tra
le altre, sentenza n. 137 del 2001): cio' in linea anche con la
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, ove, come si e' visto, nel
bilanciamento tra le contrapposte esigenze, si richiede la
sussistenza di un "legame evidente" tra l'atto in ipotesi lesivo e
l'esercizio della funzione tipica del parlamentare.
La tesi del Senato - secondo la quale il concetto di «nesso
funzionale» dovrebbe essere "aggiornato", fino a ritenersi
sussistente «in tutte quelle occasioni in cui il parlamentare
raggiunga il cittadino, illustrando la propria posizione, specie se
questa sia riferibile alla dialettica politica, ovvero alla critica
politica» - appare, quindi, proprio per la eccessiva vaghezza dei
termini e dei concetti impiegati, non compatibile con il disegno
costituzionale: da un lato, infatti, essa si concentra su
un'attivita' - quella "politica" - non necessariamente coincidente
con la funzione parlamentare, posto che, tra l'altro, questa si
esprime, di regola, attraverso atti tipizzati (non e' un caso che
l'art. 68 Cost. circoscriva l'irresponsabilita' dei membri del
Parlamento alle "opinioni espresse" ed ai "voti dati" «nell'esercizio
delle loro funzioni»); dall'altro, la tesi in questione non mette in
collegamento diretto opinioni espresse e atti della funzione, ma
semplicemente attribuisce allo stesso parlamentare la selezione dei
temi "politici" da divulgare; al punto da rendere, in definitiva, lo
stesso parlamentare arbitro dei confini entro i quali far operare la
garanzia della insindacabilita'.
Per altro verso - e come implicitamente puo' trarsi dalla
giurisprudenza costituzionale, proprio in tema di vilipendio e di
liberta' di critica (gia' la sentenza n. 20 del 1974) -, occorre pur
sempre che la divulgazione extra moenia possa, essa stessa,
qualificarsi come "opinione", vale a dire come illustrazione piu' o
meno argomentata di una tesi, senza che possano reputarsi attratte,
all'interno della portata espressiva di questo vocabolo, espressioni
o valutazioni almeno incongrue, indipendentemente dal loro carattere
eventualmente offensivo o denigratorio.
Ora, nella specie, le espressioni utilizzate dal senatore Storace
nei confronti del Presidente della Repubblica, oltre a presentare una
indubbia eccentricita' rispetto a cio' che possa intendersi per
"opinione", non presentano alcuna attinenza con atti funzionalmente
tipici riferibili allo stesso parlamentare: a sostegno della delibera
di insindacabilita', il Senato si e', infatti, limitato a dedurre il
promovimento, da parte del medesimo senatore Storace, di una
iniziativa di legge costituzionale - peraltro rimasta priva di
seguito - diretta all'abrogazione dell'art. 59 della Costituzione, in
materia di senatori a vita. Iniziativa che, all'evidenza, non ha, in
se', nulla a che vedere con gli attacchi rivolti alla senatrice Rita
Levi Montalcini, con la replica del Presidente della Repubblica e con
la successiva reazione del senatore Storace oggetto del procedimento
penale a suo carico.
7.- Quanto, infine, alla subordinata richiesta del Senato di
autorimessione della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 278 cod. pen., la stessa non puo' trovare accoglimento, in
quanto, tra l'altro, priva dell'indispensabile requisito della
rilevanza, per l'evidente carenza del necessario nesso di
pregiudizialita' tra la risoluzione della questione medesima e la
definizione del giudizio.
E' appena il caso di sottolineare che nel giudizio per conflitto
tra poteri dello Stato la Corte e' chiamata a giudicare sull'«ordine
costituzionale delle competenze» (sentenza n. 457 del 1999) o, anche,
secondo la formula dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
sulla «delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i
vari poteri da norme costituzionali», fermo restando che le
competenze medesime si esercitino su materie o oggetti specificamente
disciplinati, di regola, nel sistema della legislazione ordinaria.
Su questa base, la definizione dell'attuale giudizio per
conflitto non puo' ritenersi in alcuna misura subordinata alla
soluzione di un dubbio di legittimita' costituzionale relativo a una
norma incriminatrice la cui applicazione spetta al giudice penale
ricorrente.