ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 55, comma
1, lettera d), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, sostitutivo
dell'art. 4 della legge 24 marzo 2001, n. 89, promosso dalla Corte
d'appello di Bari, prima sezione civile, nel procedimento vertente
tra D'Aversa Concettina e il Ministero della giustizia, con ordinanza
del 18 marzo 2013, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2013 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima
serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 15 gennaio 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 18 marzo 2013, la Corte d'appello di Bari,
prima sezione civile, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 55, comma 1, lettera d), del decreto-legge
22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 134, in riferimento agli artt. 3, 111, secondo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
Riferisce il giudice a quo che la ricorrente del giudizio
principale, lavoratrice dipendente di un imprenditore individuale,
nel 1993 aveva agito in giudizio nei confronti del datore di lavoro,
per ottenere il pagamento di alcune differenze retributive.
Interrottosi il giudizio a causa del fallimento del convenuto, in
data 27 marzo 1997 la ricorrente aveva chiesto di essere ammessa al
passivo fallimentare, ottenendo l'ammissione del credito per un
importo pari ad euro 6.878,47. Di tale somma la ricorrente aveva
ricevuto dei pagamenti parziali (nel 2002 e nel 2010) per un totale
di euro 6.541,32. Ancora creditrice del residuo, con ricorso
depositato il 19 dicembre 2012, aveva adito la Corte d'appello
rimettente, chiedendo l'indennizzo del danno non patrimoniale da
eccessiva durata della procedura concorsuale (quantificato in euro
8.000,00), oltre accessori e spese legali, sebbene detta procedura,
come da attestazione della cancelleria del tribunale fallimentare del
14 febbraio 2013, fosse ancora pendente e non fosse definitiva
l'attribuzione della minor somma rispetto a quella ammessa al passivo
fallimentare.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, l'art. 4 della legge 24 marzo
2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del
codice di procedura civile) - come sostituito dall'art. 55, comma 1,
lettera d), del d.l. n. 83 del 2012 - prevedendo nel testo
attualmente in vigore che «La domanda di riparazione puo' essere
proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la
decisione che conclude il procedimento e' divenuta definitiva»,
precluderebbe la proposizione della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si
assume verificata.
Tale previsione contrasterebbe anzitutto con l'art. 3 Cost., in
quanto consentirebbe di agire in giudizio a chi lamenti l'eccessiva
durata di un processo che si e' concluso, e non anche a chi si dolga
dell'eccessiva durata di quello ancora pendente, nonostante nel
secondo caso la lesione appaia piu' grave. Siffatta discriminazione
non sarebbe giustificata dall'esigenza di permettere una valutazione
unitaria dell'intero processo, considerato che l'improponibilita'
della domanda sussisterebbe anche in caso di notevole ritardo gia'
maturato, peraltro con riferimento al diritto primario alla
retribuzione lavorativa.
Ad avviso del giudice a quo, inoltre, la norma censurata
violerebbe l'art. 111, secondo comma, Cost., «in quanto il diritto di
agire per l'equa riparazione costituisce ormai una forma di
attuazione indiretta del diritto alla ragionevole durata del processo
presupposto».
Il rimettente, infine, ritiene che il testo dell'art. 4 della
legge n. 89 del 2001 (cosiddetta legge Pinto) attualmente in vigore
violi l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 6,
paragrafo 1, della CEDU. Sostiene al riguardo che tale disposizione,
pur obbligando gli Stati aderenti a garantire il diritto delle parti
all'esame della loro causa entro un tempo ragionevole, non imponga la
previsione di specifici rimedi risarcitori in caso di violazione.
Tuttavia, quale forma di attuazione del principio di sussidiarieta'
nella tutela del diritto, il rimedio previsto dalla legge Pinto
sarebbe visto con favore dalla Corte EDU, tanto da rimettere alla
giurisdizione interna le richieste di risarcimento del danno da
eccessiva durata del processo in quegli ordinamenti in cui erano
state assunte omologhe iniziative legislative. In tale contesto, il
predetto rimedio dovrebbe essere dotato del carattere
dell'effettivita' e consentire la massima conformazione possibile del
giudice nazionale alla CEDU, come interpretata dalla Corte di
Strasburgo. Diversamente, la norma censurata avrebbe configurato solo
in apparenza un adempimento al vincolo convenzionale, impedendo -
secondo il significato univocamente attribuibile alla disposizione
censurata, che ne precluderebbe un'interpretazione
«convenzionalmente» orientata - l'esperibilita' del rimedio in
relazione ai cosiddetti processi presupposti non ancora definiti ma
gia' di durata irragionevole. Con riferimento ad essi, la parte
danneggiata potrebbe soltanto rivolgersi alla Corte EDU per ottenere
il risarcimento, anche in casi, come nella specie, di grave ritardo
nella soddisfazione di un diritto primario. Tale preclusione,
peraltro, non si giustificherebbe con il fine di ridimensionare la
problematica dell'eccessiva durata dei processi, che rimarrebbe
inalterata.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente premette che, secondo
la giurisprudenza di legittimita', per il creditore fallimentare la
durata della procedura, rilevante ai fini della valutazione di
ragionevolezza, si calcola dalla data di proposizione della domanda
di ammissione al passivo, mentre il dies a quo del termine semestrale
di decadenza per la proposizione della domanda di equa riparazione e'
individuato nel momento in cui il decreto di chiusura del fallimento
assume definitivita' o con quello dell'eventuale soddisfacimento
integrale del credito ammesso al passivo, senza che abbia rilievo
l'esecuzione di ripartizioni parziali in corso di procedura. Sulla
base di tali premesse, la Corte d'appello di Bari esclude che la
domanda di equa riparazione formulata dalla ricorrente sia tardiva,
in mancanza di definizione della procedura presupposta e di rilievo
dei riparti parziali, ritenendola peraltro prematura alla stregua del
nuovo testo dell'art. 4, che non contiene piu' l'inciso secondo cui
la domanda di riparazione «puo' essere proposta durante la pendenza
del procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata».
Tale eliminazione, unitamente al mantenimento del termine semestrale
di decadenza, avrebbe il significato univoco di precludere, dal
momento di entrata in vigore del predetto testo di legge, la
proposizione della domanda di equa riparazione quando il procedimento
presupposto sia ancora pendente.
Nel caso di specie, poiche' la ricorrente del giudizio principale
ha agito per l'equa riparazione nel corso del procedimento
presupposto, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 89 del 2001 - nel
testo applicabile ratione temporis - la domanda, diversamente da
quanto in precedenza previsto, non sarebbe proponibile, sebbene il
fallimento duri da un tempo (oltre quindici anni) ben superiore al
termine di sei anni considerato ragionevole dall'art. 2, comma 2-bis,
della legge Pinto, per la conclusione di procedure concorsuali non
particolarmente complesse.
2.- Con atto depositato il 16 luglio 2013 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo
l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione sollevata.
2.1.- Secondo il Presidente del Consiglio, la questione sarebbe
inammissibile per insufficiente descrizione della fattispecie
sottoposta all'esame del rimettente, il quale non avrebbe fornito
nessuna concreta indicazione sullo stato attuale della procedura
fallimentare, impedendo di ritenere la sicura applicabilita' della
norma censurata nel giudizio a quo.
Inoltre, ad avviso della difesa statale, la pretesa indennitaria
vantata dalla ricorrente nel giudizio principale, quantificata in
euro 8.000,00, potrebbe ritenersi inaccoglibile alla stregua
dell'art. 2-bis, comma 3, della legge n. 89 del 2001, secondo cui la
misura dell'indennizzo non puo' mai superare il valore della causa o,
se inferiore, quello del diritto accertato dal giudice, con riverbero
sulla rilevanza della questione sollevata.
2.2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio, la questione
sarebbe in ogni caso infondata nel merito.
La norma censurata, infatti, si collocherebbe nell'ambito di un
piu' ampio intervento normativo finalizzato ad accelerare la
procedura per ottenere l'indennizzo da eccessiva durata dei processi,
nell'intento di rendere effettivi i principi di cui agli artt. 24 e
111 Cost. in punto di tutela di diritti ed interessi e di ragionevole
durata del processo. Tale intervento, inoltre, mirerebbe a ridurre il
contenzioso davanti alla Corte EDU per l'eccessiva durata dei
processi e per il ritardo nel pagamento degli indennizzi liquidati,
cosi' come riconosciuto nel maggio del 2013 dall'Ufficio di
monitoraggio dell'esecuzione delle decisioni CEDU.
L'intervenuto sostiene che l'art. 4 della legge n. 89 del 2001,
nella originaria formulazione, che consentiva la proponibilita' della
domanda di equa riparazione in pendenza del processo presupposto,
comportava la difficolta' pratica di determinare la maturazione del
diritto ed il frazionamento della pretesa, con onerose conseguenze
per il bilancio dello Stato. La sostituzione operata dall'art. 55 del
d.l. n. 83 del 2012, accompagnata all'adozione del modulo del ricorso
monitorio ed alla previsione di criteri corrispondenti a quelli
enunciati dalla giurisprudenza nazionale e della Corte EDU quanto a
durata ragionevole e misura dell'indennizzo, non precluderebbe il
soddisfacimento del diritto, ma solo il suo differimento,
giustificato alla stregua delle esigenze menzionate. Si evita, in tal
modo, un inutile dispendio di risorse pubbliche per effetto della
deflazione del contenzioso, assicurando al contempo il buon andamento
dell'amministrazione della giustizia. Le considerazioni che precedono
escluderebbero la denunciata disparita' di trattamento ed il
contrasto della norma censurata con l'art. 3 Cost. Il differimento,
inoltre, non inciderebbe sull'effettivita' del rimedio indennitario,
che rimarrebbe intatto nella sostanza, salvo essere posticipato, alla
definizione del giudizio presupposto, cosi' imponendo alla parte una
correttezza di comportamento in linea con l'esigenza generale di
economia processuale.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 18 marzo 2013, la Corte d'appello di Bari,
prima sezione civile, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 55, comma 1, lettera d), del decreto-legge
22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 134, in riferimento agli artt. 3, 111, secondo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il giudice a quo riferisce che la ricorrente del giudizio
principale, lavoratrice dipendente di un imprenditore individuale,
nel 1993 aveva agito in giudizio nei confronti del datore di lavoro
per ottenere il pagamento di alcune differenze retributive.
Interrottosi il giudizio a causa del fallimento del convenuto, in
data 27 marzo 1997 aveva chiesto ed ottenuto di essere ammessa al
passivo fallimentare. Ricevuti dei pagamenti parziali ed ancora
creditrice del residuo, con ricorso depositato il 19 dicembre 2012
aveva adito la Corte d'appello rimettente, chiedendo, ai sensi della
legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile) - cosiddetta legge
Pinto - l'indennizzo del danno non patrimoniale da eccessiva durata
della procedura concorsuale, sebbene quest'ultima, come da
attestazione della cancelleria del tribunale fallimentare, fosse
ancora pendente.
Ad avviso del giudice a quo, l'art. 4 della legge Pinto - come
sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera d), del d.l. n. 83 del 2012
- precluderebbe la proposizione della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si
assume verificata.
Tale previsione contrasterebbe anzitutto con l'art. 3 Cost., in
quanto consentirebbe di agire in giudizio a chi lamenti l'eccessiva
durata di un processo che si e' concluso e non a chi si dolga
dell'eccessiva durata di quello che non si e' ancora concluso -
nonostante nel secondo caso la lesione appaia piu' grave - anche
quando sia gia' maturato un notevole ritardo e con riferimento ad un
diritto primario quale quello alla retribuzione lavorativa.
Ad avviso del giudice a quo, inoltre, la norma censurata
violerebbe l'art. 111, secondo comma, Cost., in quanto il diritto di
agire per l'equa riparazione costituirebbe ormai una forma di
attuazione indiretta del diritto alla ragionevole durata del
cosiddetto processo presupposto.
Il rimettente, infine, ritiene che la versione dell'art. 4 della
legge Pinto applicabile alla fattispecie oggetto del giudizio
principale violi l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art.
6, paragrafo 1, della CEDU. Il rimedio interno previsto dalla legge
Pinto dovrebbe essere dotato del carattere dell'effettivita' e
consentire la massima conformazione possibile del giudice nazionale
alla CEDU come interpretata dalla Corte di Strasburgo. Cosi' non
sarebbe per effetto della norma censurata, che configurerebbe solo in
apparenza un adempimento al vincolo convenzionale, impedendo
l'esperibilita' del rimedio in relazione ai processi presupposti non
ancora definiti ma gia' di durata irragionevole.
E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, secondo il quale la questione sarebbe inammissibile per
insufficiente descrizione della fattispecie sottoposta all'esame del
rimettente, che non avrebbe fornito nessuna concreta indicazione
sullo stato attuale della procedura fallimentare, impedendo di
ritenere la sicura applicabilita' della norma censurata.
Inoltre, ad avviso dell'intervenuto, la pretesa indennitaria
vantata dalla ricorrente nel giudizio principale, quantificata in
euro 8.000,00 a fronte dell'ammissione al passivo fallimentare per
euro 6.878,47, sarebbe inaccoglibile alla stregua dell'art. 2-bis,
comma 3, della legge Pinto, secondo cui la misura dell'indennizzo non
puo' mai superare il valore della causa o, se inferiore, quello del
diritto accertato dal giudice, con riverbero sulla rilevanza della
questione sollevata.
Nel merito, secondo il Presidente del Consiglio la questione
sarebbe infondata.
La norma censurata, infatti, si collocherebbe nell'ambito di un
piu' ampio intervento normativo finalizzato ad accelerare la
procedura per ottenere l'indennizzo dovuto per l'eccessiva durata dei
processi, nell'intento di rendere effettivi i principi di cui agli
artt. 24 e 111 Cost. in punto di tutela di diritti ed interessi e di
ragionevole durata del processo. Tale intervento, inoltre, mirerebbe
a ridurre il contenzioso davanti alla Corte EDU per l'eccessiva
durata dei processi e per il ritardo nel pagamento degli indennizzi
accordati.
Secondo l'intervenuto, l'art. 4 della legge Pinto, nella sua
originaria formulazione, consentendo la proponibilita' della domanda
di equa riparazione in pendenza del processo presupposto, comportava
la difficolta' pratica di determinare la maturazione del diritto ed
il frazionamento della pretesa, con onerose conseguenze per il
bilancio dello Stato. La sua sostituzione ad opera dell'art. 55,
comma 1, lettera d), del d.l. n. 83 del 2012, accompagnata
all'adozione del modulo del ricorso monitorio ed alla previsione di
criteri corrispondenti a quelli enunciati dalla giurisprudenza
nazionale e della Corte EDU quanto a durata ragionevole e misura
dell'indennizzo, non precluderebbe il soddisfacimento del diritto, ma
solo il suo differimento, giustificato alla stregua delle esigenze
menzionate, evitando un inutile dispendio di risorse pubbliche
attraverso la deflazione del contenzioso ed assicurando al contempo
il buon andamento dell'amministrazione della giustizia.
2.- Prima di affrontare l'esame della questione proposta e delle
eccezioni sollevate dalla difesa erariale, e' opportuno dar conto,
seppur sinteticamente, della genesi della legge Pinto, intervenuta in
un contesto di riconoscimento del bene costituzionale della
ragionevole durata del processo, «che, gia' implicito nell'art. 24
Cost., e' ora oggetto di specifica enunciazione nel nuovo testo
dell'art. 111 Cost., sulla scia dell'art. 6 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali» (ordinanza n. 305 del 2001).
Le ragioni che hanno determinato l'approvazione della legge n. 89
del 2001 si individuano nella necessita' di prevedere un rimedio
giurisdizionale interno contro le violazioni relative alla durata dei
processi, in modo da realizzare la sussidiarieta' dell'intervento
della Corte di Strasburgo, sancita espressamente dall'art. 35 della
CEDU - secondo cui: «la Corte non puo' essere adita se non dopo
l'esaurimento delle vie di ricorso interne [...]» - e su cui si fonda
il sistema europeo di protezione dei diritti dell'uomo. Da detto
principio di sussidiarieta' deriva il dovere degli Stati che hanno
ratificato la Convenzione di garantire agli individui la tutela dei
diritti da essa riconosciuti in modo «effettivo» (ai sensi dell'art.
13 della CEDU), ossia tale da porre rimedio alla doglianza, senza la
necessita' di adire la Corte EDU. Prima della legge n. 89 del 2001
non esisteva nell'ordinamento italiano un rimedio interno, con la
conseguenza che i ricorsi contro l'Italia per la violazione dell'art.
6 della CEDU venivano indirizzati direttamente alla Corte di
Strasburgo, sovraccaricandone il ruolo. A fronte di simile
situazione, la Corte EDU rilevava come le inadempienze dell'Italia
riflettessero una situazione perdurante, «alla quale non si e' ancora
rimediato e per la quale i soggetti a giudizio non dispongono di
alcuna via di ricorso interna. Tale accumulo di inadempienze e',
pertanto, costitutivo di una prassi incompatibile con la Convenzione»
(sentenze 28 luglio 1999, Bottazzi contro Italia, Di Mauro contro
Italia, Ferrari contro Italia ed A.P. contro Italia).
L'originario tessuto normativo della legge n. 89 del 2001 ha
subito significative modifiche - appresso meglio precisate - ad opera
dell'art. 55 del d.l. n. 83 del 2012.
In particolare, l'art. 4 della legge Pinto e' stato sostituito
dalla norma impugnata.
La disposizione originaria prevedeva che: «La domanda di
riparazione puo' essere proposta durante la pendenza del procedimento
nel cui ambito la violazione si assume verificata, ovvero, a pena di
decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione, che
conclude il medesimo procedimento, e' divenuta definitiva».
A seguito della sostituzione, l'art. 4 della legge Pinto
stabilisce che: «La domanda di riparazione puo' essere proposta, a
pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione che
conclude il procedimento e' divenuta definitiva».
Il nuovo testo, sul piano puramente letterale, non esclude
espressamente la proponibilita' della domanda di equa riparazione
durante la pendenza del processo presupposto.
Alla esclusione tuttavia si perviene attraverso
un'interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull'intenzione
del legislatore, come emerge: a) dal fatto che la nuova versione
differisce dalla previgente unicamente per l'espunzione dell'inciso
che consentiva la proponibilita' «durante la pendenza», altrimenti
inspiegabile; b) dalla lettura della disposizione unitamente all'art.
3 della legge Pinto, che al comma 1 prevede che «La domanda di equa
riparazione si propone con ricorso al presidente della corte
d'appello del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi
dell'articolo 11 del codice di procedura penale a giudicare nei
procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto e' concluso o
estinto relativamente ai gradi di merito il procedimento nel cui
ambito la violazione si assume verificata. [...]» ed al comma 3,
lettera c), dispone che: «Unitamente al ricorso deve essere
depositata copia autentica dei seguenti atti: [...] il provvedimento
che ha definito il giudizio, ove questo si sia concluso con sentenza
od ordinanza irrevocabili» - previsioni, queste, che non avrebbero
senso ove dovesse continuarsi ad ammettere la proponibilita' della
domanda nel corso del processo presupposto; c) dal condizionamento di
an e quantum del diritto all'indennizzo (tale qualificato dalla legge
medesima) alla definizione del giudizio, come meglio verra'
precisato; d) dall'obbiettivo dichiarato nella relazione al disegno
di legge di conversione del decreto-legge n. 83 del 2012 di ridurre
il carico gravante sulle corti d'appello rappresentato dai ricorsi
per equa riparazione; e) dai lavori preparatori della legge di
conversione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve ritenere
che la norma censurata precluda la proposizione della domanda di equa
riparazione in pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione
della ragionevole durata si assume essersi verificata.
3.- Tanto premesso, sono infondate le eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dalla difesa erariale.
In primo luogo, essa deduce l'insufficiente descrizione della
fattispecie da parte del rimettente, che non avrebbe fornito nessuna
concreta indicazione sullo stato attuale della procedura
fallimentare, impedendo di ritenere senz'altro applicabile la norma
censurata.
La circostanza e' chiaramente smentita dall'ordinanza di
rimessione, in cui il giudice a quo riferisce espressamente che la
domanda di equa riparazione - cui, ratione temporis, deve essere
applicata la norma impugnata - e' stata proposta quando la procedura
concorsuale era ancora pendente, come certificato dalla cancelleria
del tribunale fallimentare.
In secondo luogo, il Presidente del Consiglio assume che la
domanda avanzata nel giudizio principale non potrebbe essere accolta
in ragione dell'art. 2-bis, comma 3, della legge Pinto, secondo cui
la misura dell'indennizzo non puo' mai superare il valore della causa
o, se inferiore, quello del diritto accertato dal giudice. Cio' in
quanto la ricorrente ha quantificato l'indennizzo richiesto in euro
8.000,00 a fronte di un credito ammesso al passivo fallimentare solo
per l'ammontare di euro 6.878,47.
L'eccezione deve essere respinta, atteso che il ricorso ben
potrebbe essere accolto per il minore importo rispetto a quello
domandato, come peraltro e' implicitamente previsto dall'art. 3,
comma 6, della legge Pinto, laddove consente l'opposizione nel caso
di accoglimento parziale.
4.- Nondimeno, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 55, comma 1, lettera d), del d.l. n. 83 del 2012 in
riferimento agli artt. 3, 111, secondo comma, e 117, primo comma,
Cost. - quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1, della CEDU
- e' inammissibile per due ordini di ragioni, inscindibilmente
connessi. Infatti, l'intervento additivo invocato dal rimettente -
consistente sostanzialmente in un'estensione della fattispecie
relativa all'indennizzo conseguente al processo tardivamente concluso
a quella caratterizzata dalla pendenza del giudizio - non e'
possibile, sia per l'inidoneita' dell'eventuale estensione a
garantire l'indennizzo della violazione verificatasi in assenza della
pronuncia irrevocabile, sia perche' la modalita' dell'indennizzo non
potrebbe essere definita "a rime obbligate" a causa della pluralita'
di soluzioni normative in astratto ipotizzabili a tutela del
principio della ragionevole durata del processo.
4.1.- Per dar conto di tali ragioni di inammissibilita' occorre
preliminarmente descrivere, seppur sinteticamente, il complesso delle
modifiche apportate dall'art. 55 del d.l. n. 83 del 2012 alla legge
n. 89 del 2001.
Alcune di esse hanno riguardato il procedimento attraverso il
quale riconoscere l'equa riparazione per l'irragionevole durata e,
mantenendo la competenza della corte d'appello in unico grado di
merito, ora in composizione monocratica, prevedono che la domanda
venga proposta e decisa su base documentale, secondo un meccanismo
simile a quello del procedimento per decreto ingiuntivo (art. 3 della
legge Pinto, come sostituito dall'art. 55, comma 1, lettera c, del
d.l. n. 83 del 2012). L'instaurazione del contraddittorio e'
posticipata alla successiva ed eventuale fase di opposizione,
proposta dall'amministrazione o dal ricorrente insoddisfatto (in
tutto o in parte) della pronuncia, da svolgersi davanti alla corte
d'appello in composizione collegiale secondo le forme semplificate
del procedimento camerale (art. 5-ter della legge Pinto, come
introdotto dall'art. 55, comma 1, lettera f, del d.l. n. 83 del
2012). Il ricorso ad un procedimento di tipo monitorio e' reso
possibile dal fatto che la nuova normativa, rifacendosi in gran parte
all'elaborazione giurisprudenziale della Corte EDU e della Corte di
cassazione, indica anche i termini entro i quali la durata del
processo non puo' essere dichiarata irragionevole (art. 2, commi da
2-bis a 2-quater, della legge Pinto, come aggiunti dall'art. 55,
comma 1, lettera a, numero 2, del d.l. n. 83 del 2012) e la misura
dell'indennizzo per anno o frazione di anno superiore a sei mesi
eccedente il termine di ragionevole durata (art. 2-bis, comma 1,
della legge Pinto, come aggiunto dall'art. 55, comma 1, lettera b,
del d.l. n. 83 del 2012).
Ulteriori modifiche apportate dall'art. 55 del d.l. n. 83 del
2012 alla legge n. 89 del 2001 hanno dato rilievo normativo ad una
serie di circostanze incidenti sull'an (art. 2) e sul quantum (art.
2-bis) dell'indennizzo.
In particolare, l'art. 2, comma 2-ter, della legge Pinto
considera comunque rispettato il termine ragionevole di durata se il
giudizio viene definito in modo irrevocabile in un tempo non
superiore a sei anni. E' evidente che la norma in questione
presuppone la conclusione del processo, solo all'esito potendosene
constatare la durata complessiva.
Similmente, postulano la definizione del giudizio le ipotesi di
esclusione dell'indennizzo contemplate dal medesimo art. 2, comma
2-quinquies, lettere a) (a favore della parte condannata per
cosiddetta "lite temeraria" a norma dell'art. 96 cod. proc. civ.), b)
(nel caso di accoglimento della domanda in misura non superiore
all'eventuale proposta conciliativa: art. 91, primo comma, secondo
periodo, cod. proc. civ.), c) (nel caso in cui il provvedimento che
definisce il giudizio corrisponda interamente al contenuto della
proposta nella mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali: art. 13, primo comma, primo
periodo, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, recante
«Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali») e d) (nel caso di estinzione del
reato per intervenuta prescrizione connessa a condotte dilatorie
della parte).
Infine, in ordine alla determinazione della misura
dell'indennizzo, l'art. 2-bis, comma 2, lettera a), della legge Pinto
impone di tenere conto dell'esito del processo, mentre il successivo
comma 3 esclude che detta misura possa eccedere il valore della causa
o quello del diritto accertato dal giudice, se inferiore al primo.
Evidentemente, questi criteri possono operare solo a seguito della
conclusione del procedimento presupposto.
Condizionando l'an ed il quantum dell'indennizzo, l'art. 2 e
l'art. 2-bis della legge Pinto - rispettivamente modificato ed
introdotto dall'art. 55 del d.l. n. 83 del 2012 - finiscono per
conformare in modo peculiare il diritto all'equa riparazione,
riconoscendolo solo all'esito, e non anche in pendenza, del processo
presupposto.
Nel descritto contesto normativo i meccanismi indennitari
introdotti dall'art. 55 del d.l. n. 83 del 2012 prevedono condizioni
irrealizzabili con riguardo alla fattispecie di cui si vorrebbe
parificare la disciplina.
Quanto considerato preclude l'intervento additivo richiesto.
In ogni caso, peraltro, esso non sarebbe "a rime obbligate" in
ragione della pluralita' di soluzioni normative configurabili a
tutela del principio della ragionevole durata del processo.
Occorre rammentare che «A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349
del 2007, questa Corte ha costantemente ritenuto che "le norme della
CEDU - nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, specificamente istituita per dare ad esse
interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della
Convenzione) - integrano, quali norme interposte, il parametro
costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost., nella
parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai
vincoli derivanti dagli obblighi internazionali"» (sentenza n. 264
del 2012).
Ha chiarito la Corte EDU che «l'articolo 6 § 1 impone agli Stati
contraenti l'obbligo di organizzare i propri sistemi giudiziari in
modo tale che i loro giudici possano soddisfare ciascuno dei suoi
requisiti, compreso l'obbligo di trattare i casi in un tempo
ragionevole [...]. Laddove il sistema giudiziario e' carente in
questo senso, la soluzione piu' efficace e' quella di un mezzo di
ricorso inteso a snellire il procedimento per evitare che questo
diventi eccessivamente lungo. Un tale mezzo di ricorso offre un
innegabile vantaggio rispetto ad un mezzo di ricorso che fornisca
solo un indennizzo, in quanto evita anche di constatare violazioni
successive rispetto al medesimo tipo di procedimento e non ripara
meramente la violazione a posteriori come fa, ad esempio, il tipo di
mezzo di ricorso risarcitorio previsto dalla legge italiana. [...]
Appare inoltre chiaro che per i paesi dove esistono gia' violazioni
legate alla durata del procedimento, un mezzo di ricorso inteso ad
accelerare il procedimento, per quanto auspicabile per l'avvenire,
potrebbe non essere adeguato a riparare una situazione in cui il
procedimento stesso e' gia' stato palesemente troppo lungo. [...]
Diversi tipi di mezzo di ricorso possono riparare la violazione in
modo adeguato. [...] Inoltre, taluni Stati [...] hanno compreso la
situazione perfettamente, decidendo di combinare due tipi di mezzo di
ricorso, uno volto a snellire il procedimento e l'altro a fornire un
indennizzo [...]. Tuttavia, gli Stati possono anche scegliere di
introdurre solo dei mezzi di ricorso risarcitori, cosi' come ha fatto
l'Italia, senza che tale mezzo di ricorso non sia considerato
effettivo» (Grande Camera, sentenza 29 marzo 2006, Scordino contro
Italia).
Sempre secondo la Corte EDU, «Quando uno Stato ha compiuto un
passo significativo introducendo un rimedio risarcitorio, la Corte
deve lasciare allo Stato un margine di valutazione piu' ampio per
consentirgli di organizzare il rimedio in un modo coerente con il
proprio ordinamento giuridico [...]» e «[...] puo' effettivamente
avvenire che le regole di procedura applicabili non siano esattamente
le stesse di quelle relative alle richieste ordinarie di risarcimento
danni. Sta ad ogni Stato decidere, sulla base delle norme applicabili
nel proprio sistema giudiziario, quale sia la procedura che rispetti
al meglio il carattere obbligatorio di "effettivita'" [...]» (Grande
Camera, sentenza 29 marzo 2006, Scordino contro Italia).
Dunque, la Convenzione accorda allo Stato aderente ampia
discrezionalita' nella scelta del tipo di rimedio interno tra i
molteplici ipotizzabili, ma nel caso in cui opti per quello
risarcitorio, detta discrezionalita' incontra il limite
dell'effettivita', che deriva dalla natura obbligatoria dell'art. 13
CEDU (Grande Camera, sentenza 29 marzo 2006, Cocchiarella contro
Italia), secondo il quale: «Ogni persona i cui diritti e le cui
liberta' riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati,
ha diritto ad un ricorso effettivo davanti a un'istanza nazionale
[...]».
E' specificamente sotto tale profilo - peraltro oggetto di
censura da parte del rimettente - che il rimedio interno, come
attualmente disciplinato dalla legge Pinto, risulta carente. La Corte
EDU, infatti, ha ritenuto che il differimento dell'esperibilita' del
ricorso alla definizione del procedimento in cui il ritardo e'
maturato ne pregiudichi l'effettivita' e lo renda incompatibile con i
requisiti al riguardo richiesti dalla Convenzione (sentenza 21 luglio
2009, Lesjak contro Slovenia).
Il vulnus riscontrato e la necessita' che l'ordinamento si doti
di un rimedio effettivo a fronte della violazione della ragionevole
durata del processo, se non inficiano - per le ragioni gia' esposte -
la ritenuta inammissibilita' della questione e se non pregiudicano la
«priorita' di valutazione da parte del legislatore sulla congruita'
dei mezzi per raggiungere un fine costituzionalmente necessario»
(sentenza n. 23 del 2013), impongono tuttavia di evidenziare che non
sarebbe tollerabile l'eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa in
ordine al problema individuato nella presente pronuncia (sentenza n.
279 del 2013).