ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del verbale dell'Ufficio elettorale centrale nazionale presso
la Corte di cassazione del 5 marzo 2013, promosso dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 4 maggio
2013, depositato in cancelleria l'8 maggio 2013 ed iscritto al n. 6
del registro conflitti tra enti 2013.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
udito l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4 maggio 2013 e depositato il
successivo 8 maggio, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
persona del Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
per la dichiarazione che non spettava allo Stato, e per esso
all'Ufficio elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte
di cassazione per la verifica e la proclamazione dei risultati delle
elezioni per la Camera dei deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio
2013, di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX
Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anziche' i 13 seggi ad essa spettanti
sulla base del d.P.R. 22 dicembre 2012 (Assegnazione alle
circoscrizioni elettorali del territorio nazionale e alle
ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi
spettanti per l'elezione della Camera dei deputati), assunto in
stretta applicazione di quanto previsto dall'art. 56, quarto comma,
della Costituzione.
La Regione chiede che sia di conseguenza annullato il verbale del
5 marzo 2013 con il quale, al termine della richiamata procedura
elettorale, lo stesso Ufficio elettorale centrale nazionale ha
assegnato alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi
anziche' i 13 spettanti, in quanto adottato in violazione degli artt.
1, 3, primo comma, 5 e 56, quarto comma, Cost., nonche' del d.P.R. 22
dicembre 2012.
1.1- Premette la ricorrente che l'Ufficio e' pervenuto a tale
risultato compiendo le operazioni di compensazione previste dall'art.
83, comma 1, numero 8), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati) e successive modificazioni, ai
sensi del quale «Nel caso in cui non sia possibile fare riferimento
alla medesima circoscrizione ai fini del completamento delle
operazioni precedenti, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere,
alla coalizione di liste o lista singola eccedentaria vengono
sottratti i seggi in quelle circoscrizioni nelle quali li ha ottenuti
con le minori parti decimali del quoziente di attribuzione e alla
coalizione di liste o lista singola deficitaria sono conseguentemente
attribuiti seggi in quelle altre circoscrizioni nelle quali abbiano
le maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non
utilizzate».
Nell'impugnato verbale dell'Ufficio elettorale centrale nazionale
tali operazioni vengono cosi' descritte: «Quindi, l'Ufficio
elettorale centrale nazionale, a norma dell'art. 83, comma 1, n. 8,
del Testo unico 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni,
sottrae i seggi eccedenti alla coalizione avente come capo Silvio
Berlusconi nelle circoscrizioni nelle quali essa li ha ottenuti con
le parti decimali dei quozienti di attribuzione, secondo il loro
ordine crescente e li assegna, nella stessa circoscrizione nel solo
caso della Liguria, alla coalizione di liste avente come capo
Pierluigi Bersani che non ha ottenuto il numero di seggi spettanti e
che ha parti decimali dei quozienti non utilizzate, come risulta dai
prospetti V-bis allegati al presente verbale. Nei casi in cui non e'
stato possibile far riferimento alla medesima circoscrizione e cioe'
nelle circoscrizioni Friuli-Venezia Giulia e Molise, fino a
concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla coalizione di liste e
alla lista eccedentaria sono stati sottratti i seggi nelle
circoscrizioni nelle quali sono stati ottenuti con le minori parti
decimali del quoziente di attribuzione; tali seggi sono stati
attribuiti alla coalizione di liste deficitaria nelle circoscrizioni
nelle quali ha le maggiori parti decimali del quoziente di
attribuzione non utilizzate, cioe' Sardegna e Umbria».
1.2.- Secondo la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il
criterio di ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni sarebbe
fissato dall'art. 56 Cost. attraverso un rigido rapporto di
proporzionalita' con la popolazione delle stesse e rivestirebbe
carattere assoluto, in quanto espressione del principio democratico,
della sovranita' popolare e della parita' di trattamento tra i
cittadini.
Il risultato cui e' pervenuto l'Ufficio elettorale risulterebbe
pertanto illegittimo, in quanto altererebbe la distribuzione della
rappresentanza territoriale come definita dalla Costituzione,
determinando una sottorappresentazione della comunita' friulana e
giuliana.
Da cio' discenderebbe - ad avviso della ricorrente -
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 83, comma 1, numero 8),
ultimo periodo, del d.P.R. n. 361 del 1957, ove inteso nel senso di
imporre o comunque consentire tale alterazione del riparto dei seggi
tra le circoscrizioni; nonche', conseguentemente, l'illegittimita'
del provvedimento impugnato, in quanto invasivo dei diritti di
rappresentanza democratica della comunita' regionale.
1.3.- Con riferimento ai requisiti soggettivi di ammissibilita'
del conflitto, la Regione evidenzia in primo luogo di essere la sola
espressione istituzionale della popolazione della circoscrizione
Friuli-Venezia Giulia, la quale, in difetto della rappresentanza
regionale, non avrebbe alcun altro modo di tutelare i diritti che la
Costituzione assegna alla popolazione stanziata sul suo territorio.
Il rapporto di immedesimazione tra comunita' e istituto
regionale, gia' implicito nell'art. 5 Cost., sarebbe espressamente
riconosciuto dall'art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), secondo
il quale «Il Friuli-Venezia Giulia e' costituito in Regione autonoma
[...]», ente politico esponenziale degli interessi generali della
propria comunita' territoriale e come tale legittimato a far valere
davanti alla Corte costituzionale la diminuzione di rappresentanza
che essa subisce in ragione della sottrazione di un rappresentante a
quelli ad essa assegnati a norma dell'art. 56 Cost.
D'altra parte, ad avviso della ricorrente, la stessa Corte
costituzionale, in piu' occasioni, avrebbe ammesso la Regione ad
impugnare anche atti amministrativi (sentenza n. 51 del 1991) e leggi
(sentenza n. 276 del 1991) che non ledevano specifiche competenze
costituzionali della Regione stessa, ma che, pregiudicando gli
interessi della popolazione stanziata sul suo territorio, erano
lesivi della generale competenza costituzionale della Regione, legata
alla tutela di quegli interessi.
1.4.- Con riferimento alla natura dell'atto impugnato, pur
trattandosi di atto di un Ufficio costituito presso la Corte di
cassazione, la ricorrente richiama la sentenza n. 259 del 2009 per
sottolinearne il carattere amministrativo e non giurisdizionale.
L'atto sarebbe altresi' suscettibile di formare oggetto di
conflitto in quanto espressione ultima delle determinazioni statali,
dovendo escludersi che l'attivita' dell'Ufficio elettorale centrale
nazionale risulti poi assorbita in quella della Camera dei deputati
in sede di controllo dei titoli di ammissione dei suoi componenti, a
norma dell'art. 66 Cost.
1.5.- Quanto al merito del conflitto, la Regione evidenzia il
contrasto del risultato cui e' pervenuto l'Ufficio elettorale
centrale nazionale con l'art. 56, quarto comma, Cost. Posto che la
ripartizione di seggi tra le circoscrizioni secondo il criterio
fissato da questa disposizione sarebbe una variabile indipendente che
non potrebbe essere alterata, qualunque meccanismo di compensazione
che conducesse, in termini di assegnazione di seggi alle
circoscrizioni, ad un risultato diverso da quello imposto dalla
Costituzione costituirebbe - ad avviso della ricorrente - violazione
della Costituzione e lesione del diritto di rappresentanza della
popolazione di un determinato territorio.
L'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, nel
prevedere il cambio di circoscrizione, consente di attribuire un
seggio ad una circoscrizione diversa da quella alla quale esso
costituzionalmente spetta, qualora in quest'ultima circoscrizione la
lista che dovrebbe beneficiare del seggio in piu' non abbia resti non
utilizzati.
In tal modo, secondo la ricorrente, la legge verrebbe a
privilegiare i resti in termini di voti espressi dal corpo elettorale
sui resti relativi alla popolazione residente nella circoscrizione,
cosi' violando l'art. 56, quarto comma, Cost.
La Regione chiede pertanto l'annullamento dell'atto impugnato,
previa dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 83,
comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, nella parte in cui,
anziche' prevedere che le compensazioni eventualmente necessarie si
effettuino all'interno della stessa circoscrizione, consente che - in
talune ipotesi - si operi la sostituzione della circoscrizione nella
quale viene assegnato il seggio, con la conseguenza di rendere il
numero dei seggi assegnati alle circoscrizioni interessate dallo
scambio difforme dalla previsione costituzionale.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia
dichiarato inammissibile e comunque infondato.
2.1.- La difesa statale deduce in primo luogo l'inammissibilita'
del conflitto per difetto di legittimazione in capo alla Regione
ricorrente, in quanto la rappresentanza istituzionale della comunita'
presupporrebbe una omogeneita' di interessi in capo ai rappresentati
che nel caso in esame non potrebbe sussistere; ad elezioni avvenute,
infatti, una volta che sia noto lo schieramento politico al quale
dovrebbe essere assegnato il seggio in contestazione, e' dubbio che
ci sia un interesse veramente comune a tutti i cittadini della
Regione.
2.2.- L'Avvocatura generale deduce inoltre che lo strumento del
conflitto e' posto a tutela della Regione apparato e non della
Regione comunita', proprio in quanto teso ad affermare che una
determinata competenza non spetta allo Stato, ma alla Regione.
Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile in quanto non e' in
alcun modo volto a contestare l'invasione di una sfera di competenza
amministrativa della Regione; infatti, laddove fosse accolto, cio'
non potrebbe in nessun caso portare alla positiva affermazione della
spettanza alla Regione della competenza in materia di elezioni del
Parlamento, la quale spetta inequivocabilmente allo Stato (art. 117,
secondo comma, lettera f).
2.3.- D'altra parte, ad avviso della difesa statale, lo stesso
strumento del conflitto di attribuzione, prescelto dalla ricorrente,
sarebbe inconferente, poiche' soltanto la Giunta per le elezioni
della Camera dei deputati sarebbe competente a decidere sulla
questione proposta dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in
questa sede. Ove peraltro il conflitto fosse dichiarato ammissibile,
sarebbe in ogni caso necessario disporre l'integrazione del
contraddittorio con tutte le Regioni destinate a vedere, in
conseguenza dell'eventuale accoglimento del conflitto, una diversa
assegnazione dei seggi.
2.4.- L'Avvocatura generale evidenzia altresi' che il ricorso e'
volto ad ottenere l'annullamento di un provvedimento emanato in
puntuale esecuzione di una norma di legge, della quale viene dedotta
la contrarieta' a Costituzione; il conflitto sarebbe dunque uno
strumento per aggirare i limiti posti dall'art. 127 Cost.
all'impugnazione diretta di una norma.
2.5.- Quanto al merito del conflitto, la difesa dello Stato
sottolinea l'infondatezza delle censure formulate dalla Regione con
riferimento all'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del
1957, ritenendolo viceversa in perfetta sintonia con le norme
costituzionali.
Stante il sistema elettorale della Camera dei deputati fondato su
base nazionale, il complesso meccanismo dei quozienti e dei resti
previsto dalla normativa in esame, privilegiando i resti maggiori,
valorizzerebbe la generale volonta' del corpo elettorale, a
differenza del criterio di riparto ipotizzato dalla ricorrente, che
porterebbe a sottrarre il seggio a chi ha conseguito il maggior
numero di voti e lo assegnerebbe a chi ha raccolto un minor consenso,
con conseguente violazione dei principi di cui agli artt. 1 e 48
Cost.
3.- Con memoria depositata il 20 gennaio 2014 la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha svolto alcune considerazioni in replica
all'atto di costituzione dell'Avvocatura.
3.1.- In riferimento al difetto di legittimazione al ricorso per
l'impossibilita' della Regione di tutelare un interesse veramente
comune a tutti i suoi cittadini, la ricorrente ricorda che, a partire
dallo Stato liberale, si e' ritenuto che gli organi politici non
debbano preoccuparsi degli interessi di determinati gruppi sociali,
ma dell'interesse generale della Nazione (art. 67 Cost.) o, nel caso
di organi politici regionali, della Regione (art. 16 dello statuto
Friuli-Venezia Giulia).
La Regione ricorrente richiama poi la giurisprudenza
costituzionale che ha riconosciuto la legittimazione delle Regioni ad
impugnare anche leggi che non ledevano specifiche competenze
costituzionali, ma che, pregiudicando gli interessi della popolazione
stanziata sul territorio, erano lesive della generale competenza
costituzionale della Regione alla tutela di tali interessi.
Ne', ad avviso della Regione ricorrente, il conflitto dovrebbe
necessariamente consistere in una vindicatio potestatis, come
ritenuto dalla difesa statale, ben potendo il ricorrente contestare
non solo l'usurpazione di un proprio potere, ma anche l'illegittimo
esercizio di un potere altrui.
3.2.- In riferimento alla competenza della Giunta della Camera
dei deputati a decidere sulla questione proposta davanti alla Corte,
la ricorrente sottolinea che davanti alla Giunta si sarebbe potuta
contestare una diversa questione, avente ad oggetto la convalida o
meno dell'elezione di un deputato. Si sarebbe trattato, in ogni caso,
di un giudizio diverso rispetto al conflitto di attribuzione.
3.3.- Quanto poi alla configurazione del conflitto come strumento
utilizzato per aggirare surrettiziamente l'impugnazione diretta della
norma applicata dall'atto impugnato, la Regione ricorrente rileva che
solo nel momento di adozione dell'atto applicativo si sarebbe
concretizzata la lesione che legittimerebbe la Regione a ricorrere.
Escludere a priori la possibilita' che la Corte sollevi davanti a
se' la questione di costituzionalita' della norma, significherebbe
vanificare la ratio del giudizio incidentale, che e' quella di
consentire la difesa contro leggi incostituzionali nel momento in cui
vengono applicate in giudizio.
3.4.- Nel merito, la ricorrente ricorda che l'incongruenza tra il
criterio utilizzato per distribuire i seggi tra le circoscrizioni (la
popolazione) e quello utilizzato per distribuire i seggi spettanti ad
ogni coalizione o lista in base al riparto nazionale (i voti
ricevuti), ha dato origine ad una questione di costituzionalita' in
relazione alla legge per le elezioni del Parlamento europeo, che la
Corte nella sentenza n. 271 del 2010 ha ritenuto inammissibile per
l'esistenza di piu' soluzioni possibili in grado di ridurre l'effetto
di slittamento di seggi da una circoscrizione all'altra.
Ad avviso della Regione, tuttavia, le elezioni della Camera dei
deputati sarebbero diverse da quelle per il Parlamento europeo,
poiche' solo per le prime sarebbe sancito espressamente il principio
dell'art. 56, quarto comma, Cost. Trattandosi dell'unica regola
espressa posta dalla Costituzione in materia di elezioni, quella
sostenuta dalla Regione ricorrente si configurerebbe come soluzione
costituzionalmente obbligata che il legislatore dovrebbe mantenere
ferma.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spettava allo Stato, e per esso all'Ufficio
elettorale centrale nazionale costituito presso la Corte di
cassazione per la verifica e la proclamazione dei risultati delle
elezioni per la Camera dei deputati svoltesi il 24 e 25 febbraio
2013, di assegnare complessivamente alla circoscrizione IX
Friuli-Venezia Giulia 12 seggi, anziche' i 13 seggi ad essa spettanti
sulla base del d.P.R. 22 dicembre 2012 (Assegnazione alle
circoscrizioni elettorali del territorio nazionale e alle
ripartizioni della circoscrizione Estero del numero dei seggi
spettanti per l'elezione della Camera dei deputati), assunto in
stretta applicazione di quanto previsto dall'art. 56 della
Costituzione.
1.1.- Ad avviso della ricorrente, il criterio di ripartizione dei
seggi tra le circoscrizioni sarebbe fissato dall'art. 56 Cost.
attraverso un rigido rapporto di proporzionalita' con la popolazione
delle stesse e rivestirebbe carattere assoluto, in quanto espressione
del principio democratico, della sovranita' popolare e della parita'
di trattamento tra i cittadini.
Il risultato cui e' pervenuto l'Ufficio elettorale in seguito
alle operazioni di compensazione compiute in applicazione dell'art.
83, comma 1, numero 8), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), e successive modificazioni,
risulterebbe pertanto illegittimo, in quanto altererebbe la
distribuzione della rappresentanza territoriale come definita dalla
Costituzione, determinando una sottorappresentazione della comunita'
friulana e giuliana.
La Regione chiede che sia di conseguenza annullato il verbale del
5 marzo 2013 con il quale l'Ufficio elettorale centrale nazionale ha
assegnato alla circoscrizione IX Friuli-Venezia Giulia 12 seggi,
anziche' i 13 spettanti, previa declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 83, comma 1, numero 8), nella parte in cui
consente che - in talune ipotesi - si operi la sostituzione della
circoscrizione nella quale viene assegnato il seggio, con la
conseguenza di rendere il numero dei seggi, assegnati alle
circoscrizioni interessate dallo scambio, difforme dalla previsione
costituzionale.
2.- Il conflitto deve essere dichiarato inammissibile alla luce
della consolidata giurisprudenza di questa Corte.
2.1.- Perche' si dia la materia di un conflitto di attribuzione
fra Regione e Stato, occorre innanzitutto che la prima lamenti la
lesione della propria sfera di competenza costituzionale e in secondo
luogo che «la negazione o lesione della competenza sia compiuta
immediatamente e direttamente con quell'atto, ed esso, qualora sia
preceduto da altro che ne costituisca il precedente logico e
giuridico, sia nei confronti dello stesso, autonomo, nel senso che
non ne ripeta identicamente il contenuto o ne costituisca una mera e
necessaria esecuzione» (ex plurimis, sentenza n. 206 del 1975).
Nessuno dei due requisiti e' soddisfatto dal presente conflitto.
2.2.- Quanto al primo, non puo' essere condivisa la tesi
prospettata dalla ricorrente secondo cui la Regione, in quanto ente
esponenziale a fini generali, puo' far valere, in sede di conflitto
di attribuzione, l'interesse della comunita' stanziata sul proprio
territorio ad avere nella Camera dei deputati una rappresentanza
numericamente piu' consistente. Secondo la giurisprudenza di questa
Corte «Le Regioni, infatti, possono proporre ricorso per conflitto di
attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, quando esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma una
lesione di una propria competenza costituzionale» (ex plurimis,
sentenze n. 380 del 2007 e n. 27 del 1996).
Nel caso di specie una lesione del genere non sarebbe neppure
ipotizzabile, non avendo la Regione alcuna competenza
costituzionalmente garantita in materia di elezioni per il
Parlamento; ne', d'altra parte, la Regione esprime alcuna
rappresentanza parlamentare, in quanto i deputati eletti nella
circoscrizione regionale non sono rappresentanti della Regione ne'
come ente, ne' come comunita', ma rappresentano l'intera Nazione
(art. 67 Cost.). Manca, dunque, lo stesso presupposto perche' le
doglianze della ricorrente possano essere prese in considerazione in
questa sede.
Ne', in contrario avviso, puo' essere invocata la giurisprudenza
di questa Corte secondo la quale la rappresentanza della comunita'
territoriale della Regione puo' concorrere alla sua legittimazione ad
agire (sentenze n. 276 e n. 51 del 1991). In tale giurisprudenza,
infatti, la legittimazione ad agire e' stata riconosciuta perche' la
pretesa della Regione si fondava anche sulla dedotta violazione di
altre norme costituzionali e non solo sulla mera esponenzialita'
degli interessi della propria comunita'.
2.3.- Quanto al secondo requisito, questa Corte ha in piu'
occasioni affermato, con riguardo al rapporto fra atto
(amministrativo) impugnato e legge (o atto con forza di legge) di cui
esso e' attuazione, che «in sede di conflitto di attribuzione non
(e') possibile impugnare atti amministrativi al solo scopo di far
valere pretese violazioni della Costituzione da parte della legge che
e' a fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati» (ex
plurimis, sentenza n. 472 del 1995).
Alla luce di tali principi, si tratta di valutare se l'atto
oggetto del presente conflitto sia immediatamente lesivo della
competenza assunta come propria dalla Regione, o se invece la lesione
che si ritiene non debba farsi risalire alle disposizioni legislative
di cui tale atto e' esecuzione.
In realta', risulta evidente che il verbale del 5 marzo 2013 sia
stato redatto dall'Ufficio elettorale centrale nazionale presso la
Corte di cassazione senza alcun margine di autonoma valutazione, ma
in puntuale esecuzione dell'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R.
n. 361 del 1957, e che dunque la lesione lamentata dalla ricorrente
sia riconducibile non gia' all'atto impugnato, ma alla norma di legge
di cui esso e' attuazione.
2.4.- Ne' puo' essere accolta la richiesta - che la ricorrente
rivolge alla Corte - di sollevare innanzi a se', in via di incidente
nel presente giudizio, questione di legittimita' costituzionale del
predetto art. 83, comma 1, numero 8), penultimo e ultimo periodo, per
contrasto con l'art. 56, quarto comma, Cost. Siffatta ipotesi
presuppone che si sia instaurato un giudizio per conflitto di
attribuzione avente un suo oggetto autonomo, e cioe' un giudizio in
cui si lamenti una lesione della sfera di attribuzioni della Regione,
riconducibile ad un atto impugnato che sia in se' suscettibile di
produrre tale lesione (ex plurimis, sentenze n. 467 del 1997, n. 215
del 1996 e n. 472 del 1995).