ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative
collegate - Legge finanziaria 2004), e dell'art. 3, commi 1 e 2,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 agosto 2000, n. 13
(Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del
bilancio di previsione della Provincia di Bolzano per l'anno
finanziario 2000 e per il triennio 2000-2002 e norme legislative
collegate), promosso dal Tribunale superiore delle acque pubbliche
nel procedimento vertente tra l'Azienda Energetica Spa - Etschwerke
A.G. (AE-EW) e la Provincia autonoma di Bolzano con ordinanza del 15
maggio 2012, iscritta al n. 147 del registro ordinanze 2012 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima
serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione della Azienda Energetica Spa -
Etschwerke A.G. (AE-EW) e della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Damiano Florenzano e Luigi Manzi per l'Azienda
Energetica Spa - Etschwerke A.G. (AE-EW), Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha sollevato -
in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 41, 97, 113, 117, commi primo,
secondo, lettere e) ed s), e terzo, e 120 della Costituzione, nonche'
agli artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), ed agli artt. 1 e 1-bis del
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), -
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario
2004 e per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate -
Legge finanziaria 2004), nella parte in cui, modificando l'art. 1,
comma 1, lettera c), della legge della Provincia autonoma di Bolzano
29 marzo 1983, n. 10 (Adeguamento della misura dei canoni per le
utenze di acqua pubblica), fissa l'ammontare del canone delle
concessioni per le derivazioni di acqua pubblica ad uso
idroelettrico, che sviluppano oltre 3.000 chilowatt di potenza
nominale, in 24 euro per ogni chilowatt, stabilendo, al comma 3, la
decorrenza di detto aumento dal 1° luglio 2004.
1.1.- In relazione ai parametri sopra indicati, il rimettente
solleva, altresi', questione di legittimita' costituzionale dell'art.
3, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29
agosto 2000, n. 13 (Disposizioni finanziarie in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia di Bolzano
per l'anno finanziario 2000 e per il triennio 2000-2002 e norme
legislative collegate), nella parte in cui, modificando l'art. 1,
commi 1 e 2, della medesima legge prov. n. 10 del 1983, ha per la
prima volta introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2000, il criterio
dell'aumento progressivo del canone per l'uso idroelettrico,
fissando, altresi', importi differenziati all'interno della stessa
tipologia di uso.
1.2.- Il giudice a quo premette di essere investito dei ricorsi
promossi in grado di appello dalla Azienda Energetica Spa -
Etschwerke A.G. (AE-EW), societa' interamente partecipata dai Comuni
di Bolzano e Merano, che in regime di concessione produce e
distribuisce energia elettrica nel territorio dell'Alto Adige,
avverso le sentenze n. 927 e n. 928 del 2008 con le quali il
Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte d'appello
di Venezia ha rigettato le domande dalla stessa azionate nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano.
Con il primo ricorso la societa' chiedeva di accertare, previa
disapplicazione della normativa censurata, la non debenza del canone
di derivazione idroelettrica alla Provincia di Bolzano per l'importo
contestato per l'anno 2004, e per l'effetto invocava l'annullamento
dei provvedimenti dell'Ufficio delle entrate della Provincia autonoma
di Bolzano e la restituzione di quanto pagato in eccedenza.
1.3.- Secondo quanto riferito dal rimettente, la societa'
deduceva che il canone, come rideterminato, costituiva di fatto una
tassa avente effetto equivalente ai dazi di importazione ed
esportazione di merci, vietati dagli artt. 23 e 25 del Trattato CE, e
che la disciplina provinciale, comportando un aumento del costo
dell'energia che aveva l'effetto di ridurre la competitivita'
dell'azienda sul mercato, era quindi contraria al principio
comunitario della libera circolazione delle merci, e dunque agli
artt. 2, 3, 4, 14.2 e da 23 a 31 del Trattato.
Sollevava, inoltre, numerose eccezioni di illegittimita'
costituzionale delle norme in riferimento agli artt. 120 e 41 Cost.,
perche' hanno frapposto barriere al libero commercio tra le Regioni e
hanno limitato la liberta' di iniziativa economica; agli artt. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. e 11, comma 4, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
perche' hanno determinato un minor utilizzo di fonti di energia
rinnovabili e violato la riserva statale in materia di legislazione
ambientale; all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in quanto
in un mercato liberalizzato un aumento del prezzo dell'energia in una
sola parte del territorio nazionale produce effetti sulla
concorrenza. Sosteneva, infine, che l'art. 1-bis, comma 16, del
d.P.R. n. 235 del 1977 «e' inapplicabile per il principio di
sussidiarieta' verticale in quanto l'intera materia e' attratta nella
competenza legislativa statale, sicche' i canoni di derivazione
dovrebbero essere determinati, anche nella provincia di Bolzano, ai
sensi della legge n. 36 del 1994, del d.m. n. 90 del 1997 e del d.m.
24.11.2000».
Identiche domande la societa' proponeva con il secondo ricorso,
in relazione ai canoni di derivazione idroelettrica per l'anno 2005.
La Provincia autonoma di Bolzano si costituiva in entrambi i
giudizi, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice adito e
contestando, nel merito, la fondatezza delle domande.
1.4.- Quanto al secondo grado di giudizio, il rimettente
rappresenta che la societa' reitera le contestazioni avverso la
richiesta della Provincia autonoma di Bolzano di pagamento dei canoni
di derivazione idroelettrica calcolati, per l'anno 2005, sulla base
dell'art. 29 della legge prov. n. 1 del 2004 che ne ha innalzato
ingiustificatamente l'importo per lo scaglione di potenza superiore a
3.000 chilowatt, portandolo a 24 euro, pari a circa il doppio della
media dei canoni applicati dalle altre Regioni italiane nonche' dalla
Provincia autonoma di Trento.
Deduce la violazione e falsa applicazione di numerose
disposizioni di legge, e, in particolare, dell'art. 1-bis del d.P.R.
n. 235 del 1977; degli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 (Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale), e 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), in riferimento all'illegittimita'
dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983, come modificato prima
dall'art. 3, commi 1 e 2, della legge prov. n. 13 del 2000 e poi
dall'art. 29 della legge prov. n. 1 del 2004, per violazione degli
artt. 3, 23, 41, 117 e 120 Cost.; dei principi fondamentali della
legislazione statale vigente; dell'art. 117, primo comma, Cost., per
violazione dei principi dell'ordinamento comunitario di certezza del
diritto e dell'affidamento. Ha reiterato le censure in ordine alla
violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4, 14.2 e da 23 a
31 del Trattato CE; dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del
1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, in riferimento
all'illegittimita' dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983, come
modificato dalle leggi prov. n. 13 del 2000 e n. 1 del 2004, per
violazione degli artt. 3, 41 e 120 Cost. Ha infine dedotto la
violazione e falsa applicazione dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del
1977; degli artt. 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e 23
della legge n. 87 del 1953, in riferimento alla illegittimita'
dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983, come modificato dalle
leggi prov. n. 13 del 2000 e n. 1 del 2004, per violazione degli
artt. 3, 23, 41 e 117 Cost.; degli artt. 5, 9 e 13 dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige; degli artt. 1 e 1-bis del
d.P.R. n. 235 del 1977; dei principi fondamentali della legislazione
statale vigente e dell'art. 117, primo comma, Cost., per violazione
degli obblighi internazionali.
1.5.- Aggiunge il Tribunale rimettente che con distinto ricorso
la societa' ha promosso appello avverso la sentenza n. 928 del 2008,
svolgendo analoghi motivi e argomentazioni in riferimento ai canoni
di derivazione per l'anno 2004; che in entrambi i giudizi si e'
costituita la Provincia autonoma di Bolzano «chiedendo la
dichiarazione di inammissibilita' o il rigetto degli appelli»; che,
con ordinanza collegiale emessa il 7 luglio 2010, i procedimenti sono
stati riuniti e che, in pari data, gli atti sono stati trasmessi alla
Corte costituzionale sollevando questione di legittimita'
costituzionale in riferimento ai parametri sopra indicati; che con
ordinanza n. 178 del 2011, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15
giugno 2011, la Corte costituzionale ha ordinato la restituzione
degli atti per un nuovo esame della rilevanza delle questioni poiche'
successivamente alla deliberazione dell'ordinanza di rimessione
l'art. 31, lettera a), della legge provinciale 23 dicembre 2010, n.
15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per
l'anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 - legge
finanziaria 2011), ha abrogato l'art. 1, comma 1, lettera c), della
legge prov. n. 10 del 1983; che con ricorso del 19 ottobre 2011 la
societa' appellante ha chiesto la prosecuzione del giudizio e che la
Provincia ha depositato memoria difensiva.
2.- Il giudice a quo ricostruisce il quadro normativo di
riferimento anche alla luce della giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 1 del 2008 e n. 133 del 2005) e di legittimita'
(sentenza n. 15234 del 2009 delle sezioni unite civili della Corte di
cassazione), secondo cui, con riferimento alle Province autonome, il
decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia
di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica), ha realizzato l'adeguamento dello Statuto
speciale al nuovo sistema dettato dal decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), modificando l'art. 8, comma 1,
lettera e), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
trasferimento alle province autonome di Trento e di Bolzano dei beni
demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione), e trasferendo
alle due Province il demanio idrico dello Stato.
Lo stesso d.lgs. n. 463 del 1999 ha modificato l'art. 14 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), concernente l'ambito territoriale di competenza
per le concessioni di grande derivazione, eliminando il riferimento
allo statuto speciale della Regione, ed ha infine introdotto l'art.
1-bis nel d.P.R. n. 235 del 1977, in base al quale «dal 1 gennaio
2000 e' delegato alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per
il rispettivo territorio, l'esercizio delle funzioni statali in
materia di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico».
E' quindi intervenuta la riforma del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione che ha, tra l'altro, riconosciuto alle Regioni
ordinarie la competenza concorrente in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo
comma), sicche', in forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), le Province autonome hanno visto ampliata la propria
competenza statutaria, diventando anch'esse titolari di competenza
concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia.
Successivamente, con il decreto legislativo 15 aprile 2003, n.
118 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige che integrano e modificano disposizioni in
materia di concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico), e quindi con il decreto legislativo 7 novembre 2006,
n. 289 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti modifiche al D.P.R. 26
marzo 1977, n. 235, in materia di concessioni di grandi derivazioni
d'acqua a scopo idroelettrico), - che hanno modificato il d.P.R. n.
235 del 1977 - e' stato attribuito alle Province autonome di Trento e
di Bolzano l'esercizio delle funzioni gia' esercitate dallo Stato in
materia di grandi derivazioni per uso idroelettrico e la potesta'
legislativa in materia di disciplina delle grandi derivazioni di
acque pubbliche a scopo idroelettrico.
2.1.- Quanto ai principi fondamentali della legislazione statale
in materia di canoni di concessione per le derivazioni ad uso
idroelettrico, il rimettente muove dal dettato dell'art. 35 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), che ha sancito il principio
della onerosita' della concessione di derivazione di acque pubbliche,
distinguendo, ai fini della determinazione del diverso ammontare del
canone annuo, tra derivazioni per «acqua potabile o di irrigazione»
(per le quali il canone era fissato per ogni modulo, pari a cento
litri al minuto secondo) e quelle «per forza motrice» (per le quali
il canone era fissato per ogni cavallo nominale di forza motrice).
Tali criteri sono stati confermati dall'art. 10 del decreto-legge
2 ottobre 1981, n. 546 (Disposizione in materia di imposte di bollo e
sugli atti e formalita' relativi ai trasferimenti degli autoveicoli,
di regime fiscale delle cambiali accettate da aziende e istituti di
credito nonche' di adeguamento della misura dei canoni demaniali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 1° dicembre
1981, n. 692, e dall'art. 18 della legge 5 gennaio 1994, n. 36
(Disposizioni in materia di risorse idriche).
A detta del rimettente, anche l'art. 171 del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - in relazione
alle grandi derivazioni in corso di sanatoria ricadenti nel
territorio della Sicilia nelle more del trasferimento a tale Regione
del patrimonio idrico - rideterminava retroattivamente i canoni dal
l° gennaio 2002, differenziandoli, di nuovo, unicamente in relazione
al tipo di utilizzazione e fissandoli in somme diverse, a seconda dei
diversi usi.
Secondo la legislazione statale, infine, la distinzione tra
piccole e grandi derivazioni non ha mai assunto rilievo ai fini della
determinazione del canone, ma per altri aspetti, concernenti le
modalita' e i criteri per il rilascio della concessione e soprattutto
per gli oneri relativi ai sovracanoni.
I suindicati criteri sono stati recepiti e confermati dalla
normativa dettata dalla legge prov. n. 10 del 1983, vigente fino alle
modifiche introdotte con le disposizioni sospettate di illegittimita'
costituzionale ed ispirata ai principi dell'unicita' del canone per
ogni tipo di fruizione ed alla sua proporzionalita' in relazione
all'unita' di misura.
2.2.- Cosi' ricostruito il quadro normativo nazionale e
provinciale, il Tribunale superiore delle acque pubbliche reputa «che
sia certamente plausibile - e molto probabilmente esatta -
l'individuazione nella legislazione statale, oltre a quello della
onerosita' della concessione, anche di altri principi fondamentali,
ed in particolare: a) del principio della differenziazione dei canoni
esclusivamente in base alla tipologia della fruizione [...]; b) il
principio della proporzionalita' del canone all'effettiva entita'
dello sfruttamento delle risorse pubbliche che la concessione
comporta; c) il principio della non previsione di una tariffa
progressiva nell'ambito della medesima utilizzazione».
Eccepisce, pertanto, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29
della legge prov. n. 1 del 2004, che ha sostituito la lettera c) del
comma 1 dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983, e dell'art. 3,
commi 1 e 2, della legge prov. n. 13 del 2000, che aveva in
precedenza modificato l'art. 1, commi 1 e 2, della legge prov. n. 10
del 1983, in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost., per
contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale, in
quanto la differenziazione dei canoni all'interno della medesima
fruizione dell'acqua, sulla base degli scaglioni di potenza concessa
o riconosciuta, contrasterebbe con il principio secondo il quale i
canoni vengono differenziati solo in base alla tipologia della
fruizione, mentre la differenziazione del canone su base progressiva
non troverebbe fondamento su alcuna valutazione riferibile alla
tipologia della concessione o degli impianti, non essendo collegata
ne' al diverso impatto ambientale ne' al diverso rendimento o ad
altra circostanza incidente sul depauperamento delle risorse della
collettivita'.
3.- Ad avviso del Tribunale superiore delle acque pubbliche, la
legislazione statale conterrebbe, altresi', il principio fondamentale
secondo cui i canoni non possono essere aumentati
indiscriminatamente, ma solo aggiornati periodicamente con
provvedimento adottato dall'autorita' amministrativa e sulla base di
un criterio predeterminato generalmente collegato al tasso di
inflazione o, comunque, all'aumento del costo della vita.
3.1.- In particolare, la normativa statale di riferimento
dimostrerebbe che i canoni sono stati sempre adeguati con atto
amministrativo, e che sarebbero eccezionali i casi in cui detto
adeguamento sarebbe stato attuato con provvedimenti normativi (art.
10 del d.l. n. 546 del 1981 e art. 18 della legge n. 36 del 1994). Il
comma 5 dell'art. 18, da ultimo citato, enunciava espressamente il
principio della cadenza triennale dell'aggiornamento con decreto
ministeriale sulla base dei tassi di inflazione programmati,
principio ribadito, da ultimo, dall'art. 154, comma 3, del d.lgs. n.
152 del 2006.
3.2.- La legislazione provinciale si e' poi uniformata al
criterio ispiratore della normativa statale con l'art. 34 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 3 maggio 1999, n. 1 (Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario
1999 e per il triennio 1999-2001 e norme legislative collegate -
legge finanziaria 1999), che ha introdotto il comma 13 dell'art. 1
della legge prov. n. 10 del 1983, fissando il principio che gli
importi dei canoni annui erano determinati dalla Giunta provinciale
ed aggiornati ogni biennio. L'art. 41, comma 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 9 gennaio 2003, n. 1 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2003
e per il triennio 2003-2005 e norme legislative collegate - legge
finanziaria 2003), ha ancora piu' adeguato la suddetta previsione,
non solo stabilendo che «Gli importi dei canoni annui e minimi per le
singole utenze di acqua pubblica possono essere aggiornati ogni
biennio dalla giunta provinciale», ma che cio' avveniva «in base alle
variazioni del costo della vita secondo gli indici ISTAT I relativi
importi vengono arrotondati per eccesso o per difetto a unita' di 10
cent».
3.3.- Sostiene dunque il rimettente, sempre in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., che l'art. 29 della legge prov. n.
1 del 2004 e l'art. 3 della legge prov. n. 13 del 2000 si pongono in
contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale
che impone l'aggiornamento dei canoni con provvedimento
amministrativo, in tempi prestabiliti e secondo criteri prefissati,
in modo che all'insorgere del rapporto il concessionario sia in grado
di conoscere, sia pure approssimativamente, quando ed in che limite
il canone potra' aumentare.
4.- Il Tribunale superiore delle acque pubbliche dubita della
costituzionalita' dell'art. 29 della legge prov. di Bolzano n. 1 del
2004, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 117, primo comma, Cost.,
per violazione dei principi generali dell'ordinamento comunitario di
certezza del diritto e dell'affidamento, in quanto l'aumento dei
canoni disposto anche per le concessioni in corso e a solo un anno di
distanza dalla legge prov. n. 1 del 2003 che aveva ribadito il
principio dell'aggiornamento biennale sulla base dell'aumento del
costo della vita, avrebbe leso il legittimo affidamento dei
concessionari all'invarianza dei canoni, con pregiudizio della
liberta' di iniziativa economica nella sua accezione piu' estesa.
5.- Il rimettente prosegue ritenendo che le disposizioni
provinciali censurate avrebbero natura di legge-provvedimento, e che,
pertanto, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale devono
essere sottoposte ad uno stretto scrutinio di costituzionalita'.
Denunzia l'assenza di plausibili ragioni per cui l'aumento dei canoni
sia stato attuato con legge provinciale anziche' con atto della
giunta provinciale, nei tempi e secondo i criteri prefissati in via
generale dallo stesso legislatore provinciale, e avanza il «non
manifestamente infondato sospetto» che l'intervento sia stato
adottato per sottrarre agli interessati il diritto costituzionalmente
garantito di invocare il sindacato del giudice ordinario ed
amministrativo. Solleva, pertanto, questione di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni provinciali, in quanto leggi
provvedimento adottate in assenza dei «presupposti per legiferare»
(sentenza n. 205 del 1996), per violazione dell'art. 3 Cost., sotto
il profilo dell'arbitrarieta' delle norme, nonche' degli artt. 97, 24
e 113, Cost., ritenendo che l'adozione di un atto legislativo venga a
realizzare un'elusione del diritto di impugnazione spettante ai
concessionari.
6.- Nel differenziare il canone nell'ambito della stessa
categoria di utilizzazione dell'acqua, il legislatore provinciale ne
ha ancorato l'aumento al mero criterio della progressione della
potenza nominale concessa, «Ma, se cosi' e', non e' comprensibile ne'
logico un canone-corrispettivo che e' sottoposto ad un criterio di
determinazione progressivo, giacche' un tale criterio progressivo non
e' ancorato ad alcun valore o elemento che muti con modalita' non
proporzionali (ma progressive) all'elevazione della potenza
concessa». Sostiene il rimettente che tale criterio finirebbe per
incentivare la proliferazione di piccoli impianti a basso rendimento,
che risultano complessivamente di maggior impatto ambientale rispetto
a pochi, grandi impianti di nuova generazione: per questa ragione
dubita della legittimita' costituzionale delle disposizioni
provinciali per contrasto con l'art. 3, Cost., sotto il principio
della ragionevolezza della disciplina.
7.- Il Tribunale superiore delle acque pubbliche censura, poi, le
disposizioni provinciali per violazione degli artt. 3, 41 e 120
Cost., nonche' dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione ai
principi generali dell'ordinamento comunitario in tema di tutela del
libero commercio, della liberta' di iniziativa economica e della
concorrenza.
In particolare, il rimettente condivide la prospettazione della
societa' appellante secondo la quale la determinazione di un importo
del tutto disancorato dal valore della concessione trasforma il
canone in «strumento di politica economica o fiscale, con finalita'
di incidere sul mercato della generazione idroelettrica».
Il contrasto con le regole concorrenziali risiederebbe nella
circostanza che l'art. 4, comma 1, della stessa legge provinciale n.
1 del 2004 ha autorizzato la sottoscrizione dell'aumento di capitale
della SEL s.p.a., che e' la societa' attraverso la quale la Provincia
autonoma di Bolzano opera nell'ambito dello stesso mercato
dell'energia elettrica che provvede a regolamentare disciplinando i
canoni dovuti dai concessionari. In questo contesto, la societa'
facente capo alla Provincia sarebbe la sola in grado di pagare i
canoni fuori mercato, alternativi alla distribuzione degli utili a
favore dell'ente proprietario.
La rideterminazione dei canoni in difetto di qualsiasi
ancoramento alla disciplina di principio statale ed ai valori delle
concessioni creerebbe, altresi', una divaricazione rispetto ai canoni
applicati nelle altre Regioni del Paese, con pregiudizio per i
produttori operanti nel territorio della Provincia autonoma di
Bolzano ed ostacolo al libero commercio tra Regioni ed alla libera
circolazione dell'energia elettrica.
8.- Il giudice a quo richiama il dettato dell'art. 154 del d.lgs.
n. 152 del 2006, che prevede che con decreto del Ministero
dell'economia, di concerto con quello dell'ambiente, devono essere
indicati i criteri generali per la determinazione, da parte delle
Regioni, dei canoni di concessione per l'utenza di acqua pubblica,
tenuto conto dei costi ambientali e dei costi della risorsa, e
rimarca che la regola risponde all'esigenza di assicurare un'omogenea
disciplina sul territorio nazionale. Ricorda, altresi', che l'art.
171 del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006 aveva fissato, con decorrenza
dal 2002, il canone per le concessioni di grandi derivazioni ad uso
idroelettrico in 12,00 euro per ogni chilowatt di potenza nominale
assentita, con una disposizione che - seppur formalmente riferita
solo ad alcune particolari concessioni di grande derivazione quali
quelle in corso di sanatoria ricadenti nel territorio della Regione
siciliana - dimostrerebbe come il legislatore nazionale, nell'anno
2006, stimasse congruo un canone medio di 12,00 euro.
La normativa provinciale, che nel 2004 determinava il canone per
le grandi derivazioni in un importo pari al doppio di quello appena
indicato senza giustificazioni legate a particolari esigenze locali,
violerebbe la riserva statale in materia di legislazione ambientale
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
determinando un minore utilizzo delle fonti di energia rinnovabili.
Per simili considerazioni, la disciplina provinciale sarebbe in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina della
concorrenza, in quanto al maggior importo del canone necessariamente
segue un aumento del costo dell'energia elettrica prodotta nel
territorio provinciale, con effetti «riflessi» in tema di
concorrenza.
A supporto dei profili di illegittimita' appena indicati il
giudice a quo richiama i principi affermati da questa Corte con le
sentenze n. 142 e n. 29 del 2010 in materia di tariffa dei servizi
idrici, sostenendo che, anche nel settore delle concessioni di acqua
pubblica, l'omogeneita' del canone e' finalizzata a «preservare il
bene giuridico ambiente dai rischi derivanti da una disciplina non
uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore della
produzione idroelettrica».
9.- Con ulteriore censura, il giudice rimettente solleva
questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni
provinciali per contrasto con gli artt. 1 e 1-bis del d.P.R. n. 235
del 1977, nonche' con gli artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. n. 670 del 1972,
in relazione all'art. 3 Cost., sotto il profilo della manifesta
irragionevolezza e dell'eccesso di potere legislativo.
Evidenzia, in proposito, che le modifiche statutarie introdotte
nel 1972 e con la riformulazione dell'art. 1 del d.P.R. n. 235 del
1977, hanno espressamente attribuito ai soli enti locali (tra i quali
non erano comprese le Province autonome) la facolta' di svolgere
attivita' nel settore dell'energia elettrica nelle forme ivi
previste. Aggiunge che l'art. 13 dello statuto speciale ha
riconosciuto alle Province autonome una cospicua quota di energia
prodotta dai concessionari di grandi derivazioni nella forma del
sovracanone, avente finalita' solidaristica. Sostiene, dunque, che
l'introduzione del nuovo elevato canone si sarebbe tradotto in una
sottrazione di ricchezza degli enti locali da parte della Provincia
di Bolzano, in violazione dello statuto speciale che, peraltro,
implicitamente esclude l'acquisizione di parte del valore prodotto
dalla concessione con altra modalita', qual e' lo «snaturamento
dell'istituto del canone concessorio».
10.- Il Tribunale superiore delle acque pubbliche dubita, infine,
della legittimita' costituzionale delle norme provinciali in
riferimento all'art. 1 del d.P.R. n. 235 del 1977, nonche' agli artt.
3, 41 e 120 Cost., sotto il profilo della disparita' di trattamento
poiche' la nuova disciplina del canone pregiudicherebbe
esclusivamente gli enti locali concessionari - che non possono, di
regola, delocalizzare la produzione perche' istituzionalmente
chiamati a gestire le attivita' elettriche, almeno in forma
prevalente, nel territorio provinciale - rispetto alle imprese
private. Sotto connesso profilo, l'aumento del canone in misura
significativamente superiore alla media nazionale provoca una
ingiustificata discriminazione in danno dei concessionari della
Provincia autonoma di Bolzano, nei confronti di coloro che operano
fuori dal territorio provinciale.
11.- Con atto depositato l'11 settembre 2012 si e' costituita in
giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente
pro tempore, che ha concluso per l'inammissibilita', ovvero, in ogni
caso, per l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Tribunale superiore delle acque
pubbliche per le ragioni di seguito esposte.
11.1.- In via preliminare, la difesa provinciale ha eccepito
l'inammissibilita' per difetto di incidentalita' della questione,
sull'assunto che il ricorso introduttivo del giudizio principale
sarebbe direttamente rivolto a contestare la normativa provinciale e
non, invece, gli atti paritetici con i quali l'Ufficio Entrate -
Ripartizione n. 5, Finanze e Bilancio, della medesima Provincia ha
richiesto il pagamento dei canoni di concessione di derivazione
idroelettrica.
11.2.- Ad avviso della Provincia, non sarebbe condivisibile
l'individuazione dei principi fondamentali, come effettuata dal
Tribunale rimettente a sostegno della questione di costituzionalita'.
Sostiene, a tale proposito, che l'art. 35 del r.d. n. 1775 del
1933 sancisce il principio della onerosita' delle utenze di acqua
pubblica e che il pagamento del canone ha lo scopo di ripagare la
devoluzione a fini utilitaristici di un bene proprio della
generalita'. La distinzione tra grandi e piccole derivazioni assume,
poi, un significato meramente descrittivo teso all'individuazione del
procedimento per il rilascio della concessione, per cui la
classificazione delle derivazioni non costituirebbe un principio di
rango costituzionale. Analogamente, il criterio di imputazione
previsto dall'art. 35 sopra citato costituisce «una mera misurazione
della tariffa, suscettibile di variazioni in base a valutazioni
discrezionali della P.A., purche' rispondenti a precetti di logica ed
imparzialita'» che nella specie non risultano violati ne' con la
diversificazione della tariffa secondo fasce di utenza ne' con la
scelta di disancorare la quantificazione del canone dal criterio
della proporzionalita'.
La legittimita' della scelta provinciale deriverebbe, dunque,
dall'impossibilita' di elevare a principio fondamentale una
previsione avente la sola funzione di consentire la "misurazione" del
canone, mentre la ragionevolezza dell'aumento del canone attuato con
le disposizioni censurate sarebbe da individuare nella scarsita'
della risorsa idrica che non rende illogico che ad un aumento del
quantitativo di risorsa sottratta all'uso generale corrisponda un
aumento del canone in misura progressiva.
11.3.- La difesa provinciale critica la ricostruzione del
Tribunale rimettente secondo cui le disposizioni censurate
costituirebbero leggi-provvedimento, deducendo che si tratti,
piuttosto, di «disposizioni giuridiche in senso proprio» che trovano
applicazione nei confronti di ogni concessionario che utilizzi
l'acqua per impieghi di natura idroelettrica sulla scorta della
«nuova modalita' di quantificazione del canone», richiamando, a tal
fine, la sentenza di questa Corte n. 47 del 2003. Le modifiche «sono
intervenute al fine di introdurre una nuova modalita' di
"quantificazione" del canone (innovando la precedente disposizione
legislativa a cio' deputata). Le modalita' di "aggiornamento" sono
rimaste, invece, invariate, tanto e' vero che il comma 13 dell'art. 1
della legge provinciale n. 10/1983, diretto a disciplinare le
modalita' di adeguamento periodico del canone, individuando la
competenza giuntale a provvedere in merito, e' tuttora valido ed
efficace e non ha subito modificazioni per effetto delle disposizioni
censurate».
11.4.- Non sussisterebbe, ad avviso della difesa provinciale,
neppure la prospettata lesione dei principi dell'affidamento e di
certezza del diritto, in quanto e' l'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del
1977 che demanda al legislatore provinciale la determinazione dei
canoni demaniali e ne sancisce la competenza ad intervenire, cosi'
escludendo profili di arbitrarieta' dell'intervento legislativo.
Analogamente, la determinazione dei canoni e' esclusivamente
finalizzata ad assicurare che il prelievo della risorsa da parte del
concessionario e la distrazione del bene dall'uso collettivo trovino
adeguato corrispettivo, per cui deve escludersi che la misurazione
dei canoni di concessione sia annoverabile tra le misure di sostegno
alle fonti energetiche rinnovabili, previste dalla direttiva 27
settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita').
11.5.- Quanto ai riflessi indiretti della determinazione dei
canoni sulle materie «trasversali» della tutela dell'ambiente e della
tutela della concorrenza, la difesa provinciale evidenzia come le
inevitabili interferenze sulle competenze legislative di matrice
concorrente e residuale non possano comportare l'illegittimita' degli
interventi del legislatore provinciale «sintonizzati sulla realta'
produttiva territoriale», nei quali il diretto coinvolgimento del
territorio nella gestione delle risorse rende opportuna la loro
regolamentazione in sede locale. A tale scopo richiama le sentenze di
questa Corte n. 383 del 2005 e n. 14 del 2004.
Sotto connesso profilo, contesta l'applicazione, invocata dal
rimettente, dei principi affermati dalla Corte costituzionale nelle
pronunce n. 142 e n. 29 del 2010: sostiene, infatti, che, nel caso in
esame, le competenze legislative provinciali discendono dall'art.
1-bis, comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977, che demanda al
legislatore provinciale la determinazione dell'ammontare dei «canoni
demaniali di concessione».
Evidenzia, altresi', la contraddittorieta' dell'assunto del
giudice rimettente, che ritiene non manifestamente infondato il
dubbio sul contrasto tra la normativa provinciale e l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost., affermando,
contemporaneamente, che la determinazione del canone delle
concessioni di acqua pubblica appartiene alla competenza legislativa
concorrente e che il canone dovrebbe essere determinato secondo
parametri omogenei su tutto il territorio nazionale.
11.6.- La Provincia eccepisce l'inammissibilita', e, comunque,
l'infondatezza delle argomentazioni del rimettente sulla distorsione
dell'istituto della concessione, che verrebbe indebitamente
utilizzato per sottrarre reddito ai concessionari.
Contesta che l'esercizio della potesta' di determinazione del
canone possa essere limitata dal disposto dell'art. 13 dello statuto
speciale che prevede che i concessionari cedano annualmente a titolo
gratuito alla Provincia una quota dell'energia prodotta rilevando, in
proposito, che il doppio onere di natura solidaristica non e' stato
introdotto con le disposizioni censurate, essendo risalente al 1983.
Quanto alla portata discriminatoria delle disposizioni censurate
in relazione al sollevato contrasto con gli artt. 3, 41 e 120 Cost.,
deduce che la rideterminazione dei canoni concessori non costituisce
un ostacolo alla commerciabilita' dell'energia elettrica anche al di
fuori del territorio provinciale e non produce indebite
differenziazioni tra soggetti pubblici (che non possono delocalizzare
gli impianti) e soggetti privati produttori di energia elettrica, in
quanto il presupposto dell'obbligazione al pagamento del canone
«prescinde dalle caratteristiche del destinatario della disciplina,
ed ha natura obiettiva, dovendosi identificare, come rilevato,
nell'utilizzo della risorsa, cui consegue l'obbligo di "risarcire" la
collettivita' del depauperamento subito».
12.- Con memoria depositata l'11 settembre 2012, l'Azienda
Energetica Spa - Etschwerke A.G. ha svolto considerazioni a sostegno
della questione di illegittimita' costituzionale della disciplina
provinciale, argomentando, per ciascuna censura, in termini
sostanzialmente coincidenti con quelli del giudice rimettente.
13.- In data 21 gennaio 2014 le parti private hanno depositato
ulteriori memorie, nelle quali hanno nuovamente ripercorso gli
argomenti a sostegno delle richieste rassegnate negli atti di
costituzione.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza depositata il 15 maggio 2012, il Tribunale
superiore delle acque pubbliche ha sollevato - in riferimento agli
artt. 3, 23, 24, 41, 97, 113, 117, commi primo, secondo, lettere e)
ed s), terzo, e 120 della Costituzione, nonche' agli artt. 5, 9 e 13
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), ed agli artt. 1 e 1-bis del d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione Trentino-Alto Adige in materia di energia), - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2004 e
per il triennio 2004-2006 e norme legislative collegate - legge
finanziaria 2004), nella parte in cui, modificando l'art. 1, comma 1,
lettera c), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 marzo
1983, n. 10 (Adeguamento della misura dei canoni per le utenze di
acqua pubblica), fissa l'ammontare del canone delle concessioni per
le derivazioni di acqua pubblica ad uso idroelettrico, che sviluppano
oltre 3.000 chilowatt di potenza nominale, in 24 euro per ogni
chilowatt di potenza nominale concessa o riconosciuta, stabilendo, al
comma 3, la decorrenza di detto aumento dal 1° luglio 2004. In
relazione ai parametri sopra indicati, lo stesso rimettente solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1 e 2,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 agosto 2000, n. 13
(Disposizioni finanziarie in connessione con l'assestamento del
bilancio di previsione della Provincia di Bolzano per l'anno
finanziario 2000 e per il triennio 2000-2002 e norme legislative
collegate), nella parte in cui modificando l'art. 1, commi 1 e 2,
della medesima legge prov. n. 10 del 1983, aveva per la prima volta
introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2000, il criterio dell'aumento
progressivo, anziche' proporzionale, del canone per l'uso
idroelettrico, fissando, altresi', importi differenziati all'interno
della stessa tipologia di uso.
2.- Preliminarmente, si precisa che il giudice rimettente e'
stato investito dei ricorsi promossi in appello dalla societa'
Azienda Energetica Spa - Etschwerke A.G. (AE-EW) nei confronti della
Provincia di Bolzano e che nel giudizio a quo si discute dei canoni
richiesti alla societa' concessionaria per gli anni 2004 e 2005 sulla
base delle disposizioni provinciali che hanno modificato,
succedendosi nel tempo, la disciplina contenuta nell'art. 1, commi 1
e 2, della legge prov. n. 10 del 1983 in materia di «Adeguamento
della misura dei canoni per le utenze di acqua pubblica», che sono,
come si e' detto, l'art. 29, commi 1 e 3, della legge prov. n. 1 del
2004 per il periodo compreso tra il 1° luglio 2004 e il 31 dicembre
2005, e l'art. 3, commi l e 2, della legge prov. n. 13 del 2000, per
il periodo compreso tra il 1° gennaio e il 30 giugno 2004.
2.1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per carenza del requisito
dell'incidentalita', sull'assunto che il ricorso introduttivo del
giudizio principale sarebbe direttamente rivolto a contestare le
disposizioni contenute nelle leggi provinciali n. 1 del 2004 e n. 13
del 2000 e non, invece, gli atti con i quali l'Ufficio delle entrate
ha richiesto il pagamento dei canoni di concessione di derivazione
idroelettrica in applicazione dei criteri previsti dall'art. 1, comma
1, lettera c), della legge prov. n. 10 del 1983, come modificato
dalla normativa censurata.
L'eccezione non e' fondata.
In proposito, si deve rilevare come il giudizio a quo sia
connotato da un petitum distinto e autonomo rispetto alle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate, in quanto, nel giudizio
principale, la ricorrente Azienda Energetica Spa Etschwerke A.G.
chiede, per gli importi dei canoni di cui contesta la debenza,
l'annullamento dei provvedimenti emessi dall'Ufficio Entrate della
Provincia di Bolzano e la restituzione di quanto pagato in eccedenza.
3.- Per un compiuto inquadramento delle articolate questioni
sollevate dal Tribunale superiore delle acque pubbliche e' necessario
ripercorrere l'evoluzione normativa delle competenze in materia di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico (sentenze n. 1 del 2008 e n.
133 del 2005 di questa Corte).
Fino al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59),
relativamente alle grandi derivazioni site nel territorio delle
Regioni a statuto ordinario la competenza in materia apparteneva allo
Stato, al quale spettavano, a titolo dominicale, i canoni di
concessione, in quanto le grandi derivazioni afferivano al demanio
statale. Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige escludeva le
grandi derivazioni dalla competenza legislativa delle Province
autonome di Trento e Bolzano (art. 9, comma 1, numero 9, del d.P.R.
n. 670 del 1972), prevedendo unicamente un coinvolgimento
procedimentale delle suddette Province, alle quali l'art. 71 del
medesimo statuto speciale attribuiva i nove decimi dei canoni
riscossi per le grandi derivazioni relative al proprio territorio.
L'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), chiariva che il predetto
art. 71 si riferiva alle concessioni relative al demanio idrico
statale, spettando alle Province autonome l'intero canone delle
concessioni relative al proprio demanio idrico.
3.1.- Il quadro normativo e' mutato con il d.lgs. n. 112 del
1998, che, all'art. 86, ha conferito alle Regioni competenti per
territorio l'intera gestione del demanio idrico, e al successivo art.
89 ha specificato che la suddetta gestione comprende tutte le
funzioni amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica,
alla ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee,
alla tutela del sistema idrico sotterraneo, nonche' alla
determinazione dei canoni di concessione e all'introito dei relativi
proventi. Da tale trasferimento era rimasto temporaneamente escluso
il settore delle grandi derivazioni per uso idroelettrico (art. 29,
comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998) in quanto, in attesa del
recepimento della direttiva 19 dicembre 1996, n. 96/92/CE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per
il mercato interno dell'energia elettrica), le concessioni
continuavano ad essere rilasciate dallo Stato secondo la procedura
dell'intesa con la Regione interessata. Successivamente, con il
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva
96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica), e con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 ottobre 2000 (Individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle
regioni ed agli enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei
compiti amministrativi in materia di demanio idrico), adottato ai
sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), si e' provveduto ad attuare il trasferimento alle
Regioni, a decorrere dal 1° gennaio 2001, del personale, dei mezzi ed
anche degli atti relativi agli affari pendenti in materia di
derivazioni di acque pubbliche.
3.2.- Con riferimento alla Regione Trentino-Alto Adige, il
decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia
di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica), ha realizzato l'adeguamento dello statuto
speciale alle innovazioni introdotte con i decreti legislativi del
1998 e del 1999, modificando l'art. 8, comma 1, lettera e), del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle
province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e
patrimoniali dello Stato e della Regione), e trasferendo il demanio
idrico dello Stato.
Il d.lgs. n. 463 del 1999 ha inoltre modificato l'art. 14 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche), concernente l'ambito territoriale di competenza
per le concessioni di grande derivazione, eliminando il riferimento
allo statuto speciale della Regione.
Il d.lgs. n. 463 del 1999 ha infine introdotto l'art. 1-bis nel
corpo delle norme di cui al d.P.R. n. 235 del 1977, che al comma 1
prevede che a decorrere «dal 1° gennaio 2000 e' delegato alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, per il rispettivo
territorio, l'esercizio delle funzioni statali in materia di
concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico», e al comma
16, rilevante nel caso di specie, prevede che «I proventi derivanti
dall'utilizzo delle acque pubbliche, ivi compresi i canoni demaniali
di concessione di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, spettano
alla provincia competente per territorio. Le concessioni di grande
derivazione a scopo idroelettrico, ivi compresi i canoni demaniali di
concessione, sono disciplinati con legge provinciale nel rispetto
dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione, nonche' dei
principi fondamentali delle leggi dello Stato e deg1i obblighi
comunitari».
3.3.- Con l'entrata in vigore delle modifiche del Titolo V della
Parte II della Costituzione, alle Regioni ordinarie e' stata
attribuita la competenza concorrente in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo
comma, Cost.). Come affermato da questa Corte nella sentenza n. 383
del 2005, 1e competenze spettanti in materia di energia alle Province
autonome di Trento e di Bolzano in base allo statuto di autonomia del
Trentino-Alto Adige sono meno ampie rispetto a quelle riconosciute
nella stessa materia alle Regioni ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., sicche' le Province stesse possono, sulla base
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
rivendicare una propria competenza legislativa concorrente nella
materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» identica a quella delle Regioni ad autonomia ordinaria.
3.4.- Con il decreto legislativo 15 aprile 2003, n. 118 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
che integrano e modificano disposizioni in materia di concessioni di
grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico), e il d.lgs. 7
novembre 2006, n. 289 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti
modifiche al D.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in materia di concessioni
di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico), i commi 1 e 2
dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 sono stati riformulati. E'
stato riconosciuto alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per
il rispettivo territorio «secondo quanto disposto dall'articolo 01 e
nel rispetto degli obblighi comunitari, l'esercizio delle funzioni
gia' esercitate dallo Stato in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico» ed e' stato ribadito che «con legge provinciale, nel
rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario e
degli accordi internazionali, dell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, nonche' dei principi fondamentali delle leggi dello
Stato, sono disciplinate le grandi derivazioni di acque pubbliche a
scopo idroelettrico».
4.- Quanto alla disciplina dei canoni di concessione, l'art. 35
del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), ha sancito
il principio di onerosita' delle utenze di acqua pubblica e ha
introdotto la fondamentale distinzione, in base alla tipologia di
utilizzazione, tra derivazioni «di acqua potabile o di irrigazione»
per le quali ha fissato il canone annuo per ogni modulo, pari a cento
litri al minuto secondo, e derivazioni per forza motrice, per le
quali ha fissato il canone annuo «per ogni cavallo dinamico nominale
di forza motrice».
Secondo gli stessi criteri, l'art. 10 del decreto-legge 2 ottobre
1981, n. 546 (Disposizione in materia di imposte di bollo e sugli
atti e formalita' relativi ai trasferimenti degli autoveicoli, di
regime fiscale delle cambiali accettate da aziende e istituti di
credito nonche' di adeguamento della misura dei canoni demaniali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 1° dicembre
1981, n. 692, nell'introdurre l'adeguamento dei canoni annui relativi
alle utenze di acqua pubblica ne ha fissato l'ammontare in relazione
alle diverse utilizzazioni, differenziando per ogni modulo di acqua
(o per ettaro) ad uso di irrigazione, ad uso potabile, igienico e
simili, ad uso industriale e per pescicoltura e per ogni chilowatt di
potenza nominale concessa o riconosciuta per uso forza motrice.
Analogamente, l'art. 18 della legge 5 gennaio 1994, n. 36
(Disposizioni in materia di risorse idriche), cosiddetta «legge
Galli», nel ribadire il principio che i canoni «costituiscono il
corrispettivo per gli usi delle acque prelevate», ne ha rideterminato
nuovamente gli importi sempre in base al modulo, per l'uso di
irrigazione, per il consumo umano, per l'uso industriale, per la
pescicoltura, e «per ogni kilowatt di potenza nominale concessa o
riconosciuta, per le concessioni di derivazione ad uso
idroelettrico». Al comma 5, l'art. 18 stabiliva che, con decreto del
Ministro delle finanze di concerto con il Ministro del tesoro,
sarebbero state, tra l'altro, definite le modalita' «per
l'aggiornamento triennale dei canoni tenendo conto del tasso di
inflazione programmato e delle finalita' di cui alla presente legge».
5.- Per la Provincia autonoma di Bolzano, il piu' volte citato
art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983 ha riprodotto i criteri
fissati dalla legislazione statale, diversificando gli importi del
canone per ogni litro al secondo per l'uso potabile, domestico ed
antincendio, irriguo, per uso industriale, pescicoltura ed altro, e
per ogni chilowatt di potenza nominale concessa o riconosciuta per
l'uso idroelettrico.
L'art. 3, comma 1, della legge prov. n. 13 del 2000 ha
sostituito, come si e' detto, il comma 1 dell'art. 1 della legge
prov. n. 10 del 1983 e ha rideterminato gli importi del canone, per
uso forza motrice, in lire 10.500 per ogni chilowatt di potenza
nominale concessa o riconosciuta. Il comma 2 dell'art. 3 in esame,
nel sostituire il comma 2 dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del
1983, ha previsto che «A decorrere dal 1 gennaio 2000 il canone annuo
per l'uso idroelettrico oltre 3.000 chilowatt e' stabilito nella
misura di lire 30.000 per ogni chilowatt di potenza nominale concessa
o riconosciuta» ed ha cosi' operato, per la prima volta, la
differenziazione del canone in base ad un criterio progressivo
nell'ambito della stessa tipologia d'uso.
L'art. 29, comma 1, della legge prov. n. 1 del 2004 ha sostituito
la lettera c) del comma 1 dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del
1983 e - secondo gli stessi criteri introdotti dalla legge prov. n.
13 del 2000 - ha rideterminato i canoni per uso idroelettrico: «1)
fino a 220 kW: 8,00 euro per ogni Kilowatt di potenza nominale
concessa o riconosciuta, con una quota annua esente di 50,00 euro; 2)
da 220 kW a 3.000 kW: 10 euro per ogni Kilowatt di potenza nominale
concessa o riconosciuta; 3) oltre 3.000 kW: 24 euro per ogni Kilowatt
di potenza nominale concessa o riconosciuta», stabilendo, al comma 3,
la decorrenza degli aumenti dal 1° luglio 2004.
5.1.- Sulla scia dei principi dettati dal legislatore statale in
materia di aggiornamento dei canoni, l'art. 34 della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 3 maggio 1999, n. 1 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 1999
e per il triennio 1999-2001 e norme legislative collegate - legge
finanziaria 1999), ha introdotto il comma 13 dell'art. 1 della legge
prov. n. 10 del 1983, riconoscendo la competenza della Giunta
provinciale in materia di aggiornamento dei canoni in base alle
variazioni del costo della vita secondo gli indici ISTAT.
L'art. 3, comma 3, della legge prov. n. 13 del 2000, inserendo il
comma 2-bis dell'art. 1 della legge prov. n. 10 del 1983 prevedeva
che gli importi dei canoni e dei sovracanoni potevano essere
aggiornati annualmente dalla Giunta provinciale in base alle
variazioni del costo della vita secondo gli indici ISTAT. In seguito,
il comma 2-bis in esame e' stato abrogato dall'art. 36 della legge
prov. Bolzano 28 luglio 2003, n. 12 (Disposizioni in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia di Bolzano
per l'anno finanziario 2003 e per il triennio 2003-2005).
La disciplina dell'aggiornamento del canone continuava, dunque,
ad essere dettata dal comma 13 dell'art. 1 della legge prov. n. 10
del 1983, introdotto dall'art. 34 della legge prov. n. 1 del 1999,
successivamente sostituito dall'art. 41, comma 2, della legge prov.
n. 1 del 2003, secondo cui: «Gli importi dei canoni annui e minimi
per le singole utenze di acqua pubblica possono essere aggiornati
ogni biennio dalla giunta provinciale in base alle variazioni del
costo della vita secondo gli indici ISTAT. I relativi importi vengono
arrotondati per eccesso o per difetto a unita' di 10 cent».
6.- Venendo all'esame delle singole questioni, il Tribunale
superiore delle acque pubbliche censura l'art. 29 della legge prov.
n. 1 del 2004 e l'art. 3 della legge prov. n. 13 del 2000 in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., poiche' determinando il
canone di concessione in base ad un criterio progressivo, e in modo
differenziato all'interno della stessa tipologia di uso delle acque,
le disposizioni si porrebbero in contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale di proporzionalita' del
canone all'effettiva entita' dello sfruttamento della risorsa, della
unicita' del canone nell'ambito della stessa utilizzazione delle
acque e dell'aggiornamento biennale del canone in virtu' di
provvedimento amministrativo.
6.1.- Le censure prospettate dal rimettente devono essere
valutate nel quadro della potesta' normativa spettante alla Provincia
autonoma di Bolzano nella determinazione dei canoni di concessione,
che come affermato da questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 383 del
2005, n. 8 del 2004 e n. 303 del 2003) e' riconducibile, sulla base
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, alla
competenza legislativa concorrente in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» identica a quella
spettante alle Regioni ad autonomia ordinaria, il cui esercizio deve
avvenire nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione
statale, come previsto dall'art. 117, terzo comma, Cost.
6.2.- Si e' detto che la disciplina statale in materia di grandi
derivazioni di acque pubbliche detta il principio dell'onerosita'
delle concessioni, le quali sono soggette al pagamento di un canone,
definito come il «corrispettivo per gli usi delle acque prelevate»
dall'art. 18 della legge n. 36 del 1994 (cosiddetta «legge Galli»), e
avente lo scopo di ripagare la collettivita' per la devoluzione
utilitaristica di un bene comune. L'art. 35 del r.d. n. 1775 del 1933
(Testo unico sulle acque) aveva stabilito, nell'ambito di ciascuna
tipologia di utilizzazione, la proporzionalita' del canone alla
fruizione della risorsa sulla base del modulo (pari a cento litri al
minuto secondo) per l'uso potabile e irriguo, e «per ogni cavallo
dinamico nominale di forza motrice» per l'uso delle acque come fonte
diretta di produzione dell'energia. La successiva legislazione
statale non si e' discostata dai principi dettati dal testo unico,
confermando, per quel che rileva nel caso in esame, la previsione
generale del canone «per ogni kilowatt di potenza nominale concessa o
riconosciuta, per le concessioni di derivazione ad uso idroelettrico»
(cosi' l'art. 18, della legge n. 36 del 1994, sopra citato).
6.3.- Ad avviso del giudice rimettente, dalla legislazione
statale innanzi indicata deriverebbero i principi della
differenziazione dei canoni esclusivamente in base alla tipologia
della fruizione e del divieto di una tariffa progressiva nell'ambito
della medesima utilizzazione.
La censura non e' fondata.
Si e' gia' affermato che, come precisato dal rimettente, la
questione riguarda gli anni 2004/2005 e che in tale periodo alle
Province autonome gia' erano state trasferite le funzioni relative al
demanio idrico statale (che comprendevano la «determinazione dei
canoni di concessione» relativi «alle derivazioni di acqua pubblica»)
e che era stata loro riconosciuta la potesta' legislativa concorrente
in tale materia. Occorre, quindi, valutare se detta potesta'
legislativa era vincolata da principi fondamentali che ostassero alle
scelte effettuate.
Al riguardo, le conclusioni del rimettente non possono essere
condivise, essendo emerso, dall'esame dell'evoluzione normativa, che
i soli principi della legislazione statale, nel cui perimetro doveva
essere esercitata la potesta' legislativa concorrente in materia di
energia di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., si compendiavano
nella onerosita' della concessione e nella determinazione del canone
in base all'effettiva entita' dello sfruttamento della risorsa idrica
(sentenza della Corte di cassazione civile, sezioni unite, 30 giugno
2009, n. 15234, in una controversia tra la Provincia autonoma di
Bolzano e la odierna societa', in materia di canoni per le
derivazioni di acqua pubblica a scopo idroelettrico).
Non puo', di contro, qualificarsi come espressione di un
principio fondamentale il criterio di determinazione del canone in
base ad un importo fisso e non progressivo, in quanto la legislazione
statale non vietava che un maggior uso del bene pubblico potesse
essere assoggettato a costi maggiori. La misurazione del
corrispettivo dovuto per la concessione ad uso idroelettrico
costituiva una delle concrete modalita' di esercizio della potesta'
normativa provinciale (sentenza della Corte di cassazione civile,
sezioni unite, 11 luglio 2011, n. 15144).
Per tutte le considerazioni svolte, la questione non e' fondata,
in quanto le disposizioni provinciali che hanno fissato importi
differenziati del canone all'interno della stessa tipologia di uso
idroelettrico, sulla base di una tariffa di tipo progressivo in
relazione al crescere dei chilowatt di potenza nominale concessa o
riconosciuta, non erano in contrasto con i principi fondamentali
della legislazione statale.
7.- Sostiene il giudice rimettente che un altro principio
fondamentale espresso dalla legislazione statale sarebbe «quello
secondo cui i canoni non possono essere aumentati
indiscriminatamente, bensi' aggiornati ogni certo numero di anni con
provvedimento amministrativo adottato dalla autorita' amministrativa
che deve attenersi ad un criterio predeterminato, generalmente
costituito dal tasso di inflazione, o dall'aumento del costo della
vita, o da simili parametri».
Non pertinente, tuttavia, si rivela il richiamo - come se
esprimesse un principio non derogabile dal legislatore provinciale -
al disposto dell'art. 1, comma 13, della legge prov. n. 10 del 1983
(introdotto dall'art. 34 della legge prov. n. 1 del 1999), come
sostituito dall'art. 41, comma 2, della legge prov. n. 1 del 2003,
secondo il quale «Gli importi dei canoni annui e minimi per le
singole utenze di acqua pubblica possono essere aggiornati ogni
biennio dalla giunta provinciale in base alle variazioni del costo
della vita secondo gli indici ISTAT», in quanto atto pariordinato a
quello che lo ha sostituito. Per cio' che riguarda poi il contenuto
di quest'ultimo, occorre osservare che, con ogni evidenza, esso non
assolve alla stessa finalita' dell'adeguamento biennale del canone in
base al costo della vita, che - all'infuori dei casi previsti
dall'art. 10 del decreto-legge n. 546 del 1981, e dall'art. 18 della
legge n. 36 del 1994 - e' stato sempre attuato con provvedimento
della Giunta provinciale (delibere n. 2008 del 2012, n. 177 del 2011,
n. 27 del 2009, n. 4500 del 2006 e n. 4819 del 2004).
Ne consegue, anche sotto il profilo in esame, la non fondatezza
della censura.
8.- Quanto detto al paragrafo precedente porta a ritenere del
pari non fondata la censura in base alla quale l'art. 29 della legge
prov. n. 1 del 2004, intervenendo a distanza di un solo anno da
quando lo stesso legislatore provinciale aveva ribadito la regola
dell'aggiornabilita' biennale del canone con la legge prov. n. 1 del
2003, e disponendo, anche per le concessioni in corso, l'aumento del
canone da 15,00 euro a 24,00 euro al chilowatt per le potenze medie
maggiori di 3.000 chilowatt, si porrebbe in contrasto con i principi
dell'ordinamento comunitario dell'affidamento all'invarianza dei
canoni e della certezza del diritto cui il legislatore provinciale
deve uniformarsi ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., e
arrecherebbe, di conseguenza, pregiudizio alla liberta' di iniziativa
economica sancita dall'art. 41 Cost.
Ed, infatti, anche in questo caso la prospettazione del Tribunale
rimettente si presta all'osservazione critica di aver accomunato il
criterio di determinazione del canone dettato dalla normativa
censurata, all'attivita' amministrativa di competenza della Giunta
provinciale, di adeguamento biennale del canone al costo della vita.
Va poi rimarcato che, come evidenziato al paragrafo 6, la
previsione avente la funzione di consentire la misurazione del canone
non e' espressione di un principio fondamentale della legislazione
statale, costituendo la modalita' concreta di esercizio della
potesta' normativa provinciale.
8.1.- Ne' puo' valere l'affermazione con cui si invoca una specie
di immodificabilita' del sistema tariffario, in quanto, come
affermato da questa Corte, «nel nostro sistema costituzionale non e'
affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia
costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso
di norme retroattive, il limite imposto in materia penale dall'art.
25, secondo comma, della Costituzione). Unica condizione essenziale
e' che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento
irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali
fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto» (sentenza n. 264 del 2005, e, in senso conforme,
sentenze n. 236 e n. 206 del 2009).
Si deve richiamare, in proposito, anche la giurisprudenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea, che ha sottolineato che una
mutazione dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando
incide sugli stessi in modo «improvviso e imprevedibile» senza che lo
scopo perseguito dal legislatore imponga l'intervento (sentenza del
29 aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02).
In tale solco, con la sentenza n. 302 del 2010 questa Corte ha
reputato legittimo l'intervento legislativo teso alla «variazione dei
criteri di calcolo dei canoni dovuti dai concessionari di beni
demaniali» e volto ad adeguare i canoni di godimento di beni pubblici
con lo scopo di consentire allo Stato una maggiorazione delle entrate
e di rendere i canoni piu' equilibrati rispetto a quelli pagati a
favore di locatori privati.
8.2.- Ne' si puo' ritenere che l'effetto dell'aumento del canone
prodotto dalla disposizione legislativa censurata sia giunto
inaspettato, in quanto l'adozione del criterio della graduazione del
canone sulla base degli scaglioni di potenza «non e' frutto di una
decisione improvvisa ed arbitraria del legislatore, ma si inserisce
in una precisa linea evolutiva nella disciplina dell'utilizzazione
dei beni demaniali» (sentenza n. 302 del 2010).
A sostegno di tale conclusione milita, nel caso in esame, il dato
storico della reiterazione nel tempo dell'intervento normativo
sospettato di illegittimita' costituzionale, adottato per la prima
volta nel 2000, confermato nel 2004 e ribadito, da ultimo, dall'art.
31, comma l, lettera a), della legge prov. 23 dicembre 2010, n. 15
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 - Legge finanziaria
2011). Quest'ultima disposizione, pur estranea al presente giudizio,
come ha affermato il rimettente, oltre ad abrogare l'art. l, comma l,
lettera c), della legge prov. n. 10 del 1983, ha contemporaneamente
inserito l'art. 19-bis della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 20 luglio 2006, n. 7 (Disposizioni in connessione con
l'assestamento del bilancio di previsione della Provincia Autonoma di
Bolzano per l'anno finanziario 2006 e per il triennio 2006-2008), che
al comma 2 ha previsto, ancora una volta, che «i canoni annui
relativi alle utenze di acqua pubblica per uso idroelettrico sono
rideterminati in 9,65 euro per ogni Kilowatt di potenza nominale
concessa o riconosciuta fino a 220 kW, con una quota annua esente di
50,00 euro, in 11,95 euro per ogni Kilowatt di potenza nominale
concessa o riconosciuta da 220 kW fino a 3.000 kW e in 27,15 euro per
ogni Kilowatt di potenza nominale concessa o riconosciuta oltre 3.000
kW».
Quanto precede consente di ritenere non irragionevole l'opzione
normativa di rideterminazione del canone sulla base di fasce di
utenza commisurate alla potenza nominale degli impianti di
derivazione idroelettrica, sulla quale si e' assestato nel tempo il
legislatore provinciale allo scopo di attuare un maggiore prelievo al
progredire della risorsa sottratta all'uso della collettivita',
nell'ottica della piu' idonea preservazione delle risorse idriche.
9.- Il Tribunale superiore delle acque pubbliche solleva
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 29 della legge
prov. n. 1 del 2004, e dell'art. 3, commi l e 2, della legge prov. n.
13 del 2000, anche in quanto il legislatore provinciale avrebbe
adottato leggi provvedimento arbitrariamente e in assenza dei
presupposti per legiferare in violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
nonche' per sottrarre agli interessati il diritto, garantito dagli
artt. 24 e 113 Cost., di impugnare l'aumento del canone dinanzi al
giudice ordinario o amministrativo.
9.1.- L'esame delle censure sollevate presuppone, in primo luogo,
la verifica della riconducibilita' delle disposizioni censurate alla
categoria delle leggi provvedimento, che, secondo la tesi del
rimettente, sarebbero state adottate con un contenuto sostitutivo
degli atti amministrativi di adeguamento del canone disciplinati
dallo stesso legislatore provinciale.
Nella giurisprudenza costituzionale sono state definite leggi
provvedimento quelle che «contengono disposizioni dirette a
destinatari determinati» (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e
n. 2 del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato
di destinatari» (sentenza n. 94 del 2009), che hanno «contenuto
particolare e concreto» (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n.
137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997),
«anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sentenze n. 270
del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l'attrazione alla sfera
legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente
affidati all'autorita' amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n.
241 del 2008).
Questa Corte ha, peraltro, da sempre affermato la compatibilita'
della legge provvedimento con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione, in quanto nessuna disposizione costituzionale comporta
una riserva agli organi amministrativi o esecutivi degli atti a
contenuto particolare e concreto (sentenze n. 275 del 2013, n. 85 del
2013 e n. 143 del 1989), pur ribadendo, al contempo, che le leggi
provvedimento devono soggiacere ad uno scrutinio stretto di
costituzionalita', sotto i profili della non arbitrarieta' e della
non irragionevolezza della scelta del legislatore (sentenze n. 20 del
2012, n. 429 del 2002 e n. 2 del 1997).
9.2.- La censura non e' fondata.
Nel senso della non ascrivibilita' delle norme provinciali in
scrutinio alla categoria delle leggi provvedimento depone, in primo
luogo, la considerazione che le impugnate disposizioni in materia di
determinazione dei canoni costituiscono espressione della potesta'
normativa riconosciuta alla Provincia dalla normativa di attuazione
dello statuto, vale a dire dal comma 16 dell'art. 1-bis del d.P.R. n.
235 del 1977, aggiunto dall'art. 11 del d.lgs. n. 463 del 1999, ai
sensi del quale «Le concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico, ivi compresi i canoni demaniali di concessione, sono
disciplinati con legge provinciale nel rispetto dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, nonche' dei principi fondamentali
delle leggi dello Stato e deg1i obblighi comunitari».
Si e', altresi', posto in luce che il potere di determinazione
dei canoni di concessione e' stato esercitato dalla Provincia nel
rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello Stato e che la
modalita' di quantificazione del canone costituisce atto di esercizio
di potesta' normativa, da tenere distinto dal provvedimento
amministrativo di adeguamento biennale del canone in base al costo
della vita. Anche sul piano soggettivo, infine, la platea dei
destinatari e' indeterminata, essendo la disciplina provinciale
rivolta a qualunque concessionario che utilizzi l'acqua per impieghi
di natura idroelettrica nell'ambito territoriale di riferimento.
9.3.- L'inquadramento dell'intervento normativo provinciale sulla
scorta delle considerazioni svolte rende ultroneo il vaglio di
costituzionalita' imposto dalla giurisprudenza della Corte per gli
atti aventi natura di leggi provvedimento, non essendo configurabile
ne' la violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione prospettata dal rimettente in relazione
all'arbitrarieta' ed alla non ragionevolezza della disciplina
denunciata, ne' la lamentata lesione del diritto dei concessionari
alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice ordinario e
amministrativo.
10.- Il giudice rimettente dubita, ancora, della legittimita'
costituzionale dell'art. 29 della legge prov. n. 1 del 2004 e
dell'art. 3, commi l e 2, della legge prov. n. 13 del 2000, in
riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'eccesso di potere
in cui sarebbe incorso il legislatore provinciale ancorando l'aumento
del canone soltanto alla quantita' di acqua di cui si consente
l'utilizzazione, secondo il criterio della progressione della potenza
concessa o riconosciuta, prescindendo da altri valori o elementi
(quali, ad esempio, il diverso impatto ambientale o il diverso
rendimento degli impianti), con l'effetto di incentivare la
proliferazione di piccoli impianti a basso rendimento che risultano
di maggior impatto ambientale rispetto a pochi, grandi impianti di
nuova generazione.
10.1.- La censura non e' fondata.
Per quanto evidenziato nei paragrafi che precedono, la finalita'
della disciplina provinciale porta ad escludere che la ragionevolezza
dei criteri dettati per la misurazione dei canoni possa essere
ancorata alla valutazione di altri elementi, quali il diverso impatto
ambientale o il diverso rendimento degli impianti, del tutto estranei
all'intervento teso esclusivamente ad assicurare - sulla base della
linea di indirizzo politico-economico seguita dal legislatore
provinciale - l'adeguatezza del corrispettivo dovuto per il prelievo
della risorsa da parte del concessionario in relazione alla
distrazione della risorsa idrica dall'uso della collettivita'.
11.- Non e' del pari fondata la questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni provinciali per contrasto con gli
artt. 3, 41 e 120 Cost., nonche' con l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione ai principi generali dell'ordinamento comunitario in
tema di tutela del libero commercio, della liberta' di iniziativa
economica e della concorrenza.
In questo caso, il rimettente argomenta sostenendo la portata
discriminatoria delle norme censurate e gli effetti distorsivi dalle
stesse prodotti sul mercato dell'energia elettrica, sia sotto il
profilo dell'indebito vantaggio che nello stesso settore che provvede
a regolamentare deriverebbe alla Provincia di Bolzano - quale
proprietaria della societa' SEL spa, che sarebbe il solo operatore in
grado di pagare canoni definiti esorbitanti ed alternativi alla
distribuzione degli utili a favore dell'ente proprietario - sia per
il pregiudizio ai produttori di energia operanti nel territorio
provinciale, che subirebbero un costo quasi raddoppiato rispetto a
quello sostenuto dagli operatori nazionali e delle altre Regioni.
11.1.- La prospettazione in esame ancora il vulnus alla
concorrenza, vale a dire alla lesione del diritto di iniziativa
economica, e alla libera circolazione dell'energia elettrica,
all'assunto secondo il quale le indebite differenziazioni tra
operatori pubblici e privati nell'ambito del territorio provinciale,
nonche' nei confronti dei produttori di energia non gravati da un
costo cosi' elevato, deriverebbero dallo snaturamento del canone
concessorio dalla natura di corrispettivo, attuato con le
disposizioni censurate.
L'erroneita' di tale approccio ricostruttivo deriva da quanto si
e' rimarcato in ordine al carattere non arbitrario dell'intervento
del legislatore provinciale, in relazione alla non irragionevolezza
delle finalita' perseguite nel dettare la disciplina dei canoni
concessori. Le lamentate differenze di trattamento trovano, ancora
una volta, ampia giustificazione nell'esercizio del potere
determinativo con cui la Provincia, senza violare i principi
fondamentali della legislazione statale, ha adottato i criteri per la
misurazione delle prestazioni dovute dai concessionari delle grandi
derivazioni idroelettriche operanti nel proprio territorio, criteri
che - come detto al paragrafo precedente - prescindono dalle
caratteristiche dei destinatari ed hanno natura oggettiva, essendo
rapportati all'entita' dell'utilizzo della risorsa idrica ed
all'obbligo di risarcire la collettivita' locale per la crescente
devoluzione utilitaristica di un bene comune.
12.- Ad avviso del giudice a quo, l'art. 29 della legge prov. n.
1 del 2004, e l'art. 3, commi l e 2, della legge prov. n. 13 del
2000, si porrebbero in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), Cost., in relazione all'art. 154 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in
quanto l'introduzione, con legge provinciale, di un canone
particolarmente gravoso rispetto a quello applicato nel restante
territorio nazionale invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato
nelle materie «trasversali» della tutela della concorrenza e della
tutela dell'ambiente, contrastando con il principio dell'omogeneita'
del canone su tutto il territorio nazionale, disincentivando
l'utilizzo delle fonti di energia rinnovabili qual e' quella
idroelettrica, e provocando un aumento del costo dell'energia con
effetti riflessi in tema di concorrenza.
Il rimettente invoca anche il dettato dell'art. 171 del d.lgs. n.
152 del 2006, in materia di determinazione del canone idroelettrico
per le grandi derivazioni in corso di sanatoria della Regione
siciliana, che dimostrerebbe quale fosse, all'epoca, l'entita' del
canone medio stimato congruo dal legislatore nazionale.
12.1.- A sostegno delle suindicate censure, il Tribunale
superiore delle acque pubbliche richiama i principi affermati da
questa Corte nelle sentenze n. 142 e n. 29 del 2010, secondo cui la
disciplina della tariffa del servizio idrico integrato contenuta
nell'art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 e' ascrivibile, «in
prevalenza, alla tutela dell'ambiente e alla tutela della
concorrenza, materie di competenza legislativa esclusiva dello
Stato». Sostiene che se attraverso la determinazione della tariffa
nell'ambito territoriale ottimale il legislatore statale ha fissato
livelli uniformi di tutela dell'ambiente, anche in riferimento alle
concessioni di acqua pubblica attribuite alla competenza concorrente
della Provincia di Bolzano l'omogeneita' del canone sarebbe
«finalizzata a preservare il bene giuridico ambiente dai rischi
derivanti da una disciplina non uniforme e a garantire uno sviluppo
concorrenziale del settore della produzione idroelettrica».
12.2.- La questione non e' fondata in relazione alla dedotta
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., essendo
stata prospettata sulla base di una normativa, utilizzata come
parametro interposto, che e' inconferente nel giudizio a quo.
Anche tralasciando la questione relativa al diverso ambito di
applicazione dell'art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006, e' sufficiente
ricordare che la questione oggetto del giudizio da parte del
rimettente si riferisce - come chiarito dallo stesso Tribunale
superiore laddove precisa la non riferibilita' al suo caso del novum
normativo rappresentato dalla legge prov. n. 15 del 2010 - agli anni
2004-2005 ed alla normativa allora vigente, precedente, quindi, alla
data (29 aprile 2006) in cui sono entrate in vigore, salvo il caso di
cui al successivo paragrafo 12.3., le «Norme in materia ambientale».
12.3.- La questione e', per lo stesso dirimente motivo, parimenti
non fondata sotto i connessi profili relativi al contrasto delle
disposizioni provinciali con l'art. 171 del d.lgs. n. 152 del 2006,
ed alla disincentivazione dell'utilizzo di fonti di energia
rinnovabili paventata dal rimettente.
Non giova, invero, il richiamo all'art. 171 del d.lgs. 152 del
2006, che dettando le disposizioni per fronteggiare una situazione
specifica, e cioe' «Nelle more del trasferimento alla regione Sicilia
del demanio idrico, per le grandi derivazioni in corso di sanatoria
di cui all'articolo 96, comma 6, ricadenti nel territorio di tale
regione [...]», fissava retroattivamente solo per tale realta'
regionale, a decorrere dal 1° gennaio 2002, il canone per le
concessione di grandi derivazioni ad uso idroelettrico in 12,00 euro
per ogni chilowatt di potenza nominale assentita. Il dato letterale e
la dichiarata finalita' della previsione impediscono infatti di
trarre dalla norma una generale valutazione di retroattivita' della
disciplina nonche' di congruita' del canone valevole per tutto il
territorio nazionale.
12.4.- Venendo al dedotto contrasto delle disposizioni
provinciali con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., va
premesso che secondo la costante giurisprudenza di questa Corte la
nozione di concorrenza «riflette quella operante in ambito
comunitario e comprende: a) sia gli interventi regolatori che a
titolo principale incidono sulla concorrenza, quali le misure
legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli atti ed i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati [...]; b) sia le misure legislative di
promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne
l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando
vincoli al libero esplicarsi della capacita' imprenditoriale e della
competizione tra imprese, rimuovendo, cioe', in generale, i vincoli
alle modalita' di esercizio delle attivita' economiche (ex multis:
sentenze n. 270 e n. 245 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401
del 2007)» (sentenza n. 38 del 2013). La materia «tutela della
concorrenza», per il suo carattere finalistico, non ha estensione
certa e delimitata, ma ha carattere «trasversale» in relazione «ai
mercati di riferimento delle attivita' economiche incise
dall'intervento e in grado di influire anche su materie attribuite
alla competenza legislativa, concorrente o residuale, delle regioni»
(sentenza n. 38 del 2013 e le sentenze, ivi richiamate, n. 80 del
2006, n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del 2004).
12.5.- Anche sotto il profilo in esame la censura non e' fondata.
Ed infatti, come si e' gia' rilevato, con le norme in oggetto la
Provincia, nell'esercizio della propria competenza in materia di
produzione, trasporto e distribuzione di energia, ha attuato la
quantificazione del corrispettivo delle concessioni per
l'utilizzazione delle acque a scopo idroelettrico.
Va peraltro osservato che in tale settore il legislatore statale
ha espressamente affrontato l'esigenza di tutelare la concorrenza
garantendo l'uniformita' della disciplina sull'intero territorio
nazionale soltanto con il decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, dettando,
all'art. 37, in vigore dal 12 agosto 2012, una serie di disposizioni
che, come affermato da questa Corte nella recente sentenza n. 28 del
2014, mirano ad agevolare l'accesso degli operatori economici al
mercato dell'energia secondo condizioni uniformi sul territorio
nazionale. E', pertanto, solo da tale data che lo Stato ha ritenuto
di attrarre nell'ambito della lettera e) del secondo comma dell'art.
117, Cost., la suddetta disciplina.
13.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 29
della legge prov. n. 1 del 2004 e dell'art. 3, commi l e 2, della
legge prov. n. 13 del 2000, non e' fondata anche in relazione al
dedotto contrasto con le previsioni dello Statuto speciale di
autonomia del Trentino-Alto Adige (artt. 5, 9 e 13 del d.P.R. n. 670
del 1972) e con le norme di attuazione dello statuto speciale in
materia di energia (artt. 1 e 1-bis, del d.P.R. n. 235 del 1977),
nonche' con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della manifesta
irragionevolezza e dell'eccesso di potere legislativo.
13.1.- Il giudice a quo muove dell'assunto che la Provincia
autonoma di Bolzano abbia legiferato in violazione della normativa di
attuazione statutaria che ha espressamente attribuito il potere di
svolgere attivita' nel settore elettrico agli enti locali, senza
ricomprendervi le Province autonome.
Tale ricostruzione non puo' essere condivisa, poiche' si basa su
un'interpretazione della normativa richiamata che omette di
considerare che l'art. 1 del d.P.R. n. 235 del 1977 - sostituito
dall'art. 10 del d.lgs. n. 463 del 1999 - nello stabilire che gli
enti locali (Comuni e unioni di Comuni, loro consorzi o altre forme
associative previste dall'ordinamento degli enti locali, ivi compresi
gli enti di cui all'art. 7 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta' colturali, caccia
e pesca, agricoltura e foreste») hanno facolta' di esercitare le
attivita' elettriche nelle forme previste, fa salvo quanto disposto,
tra l'altro, dall'art. 1-bis - aggiunto, contestualmente, dal
medesimo d.lgs. n. 463 del 1999 - che disciplina le competenze della
Provincia in materia di canoni di concessione.
13.2.- Sotto connesso profilo, il rimettente sottolinea che
l'art. 13 dello statuto speciale riconosce alle Province autonome una
cospicua quota di energia prodotta dai concessionari di grandi
derivazioni nella forma del sovracanone, e da cio' fa discendere il
divieto implicito per la Provincia autonoma di Bolzano di acquisire
parte del valore della concessione con altra modalita'.
Neppure tale approccio puo' essere condiviso in ragione della
diversa natura degli istituti posti a confronto dal giudice a quo. Ed
infatti, come questa Corte ha avuto modo di rilevare a proposito
della disciplina dettata dall'art. 1, comma 2-bis, della legge prov.
n. 10 del 1983 (abrogato, come si e' detto, dall'art. 36 della legge
prov. n. 12 del 2003), «la disciplina dei sovracanoni non attiene
[...] alla materia della utilizzazione delle acque» (sentenza n. 533
del 2002) e il solo canone ha natura di provento, «esulando la
disciplina dei sovracanoni dall'ambito delle competenze provinciali»
(ordinanza n. 21 del 2004). Nello stesso solco, con la citata
sentenza n. 533 del 2002, questa Corte ha posto in luce che «La
giurisprudenza di legittimita' ha infatti affermato che il
sovracanone richiesto ad un concessionario di utenza idrica configura
una prestazione patrimoniale (cosi' anche questa Corte con le
sentenze n. 257 del 1982 e n. 132 del 1957), non ha carattere
indennitario ed e' correlato solo all'esistenza attuale e non all'uso
effettivo della concessione di derivazione, la quale costituisce
cosi' il presupposto materiale di un'imposizione finalizzata ad
integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro
di un'esigenza di sostegno dell'autonomia locale».
Ne consegue, pertanto, la non fondatezza della questione sotto
tutti i profili esaminati.
14.- Sempre in riferimento all'art. 1 del d.P.R. n. 235 del 1977,
il Tribunale superiore delle acque pubbliche censura entrambe le
disposizioni provinciali per contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il
profilo dell'irragionevole disparita' di trattamento, e con gli artt.
41 e 120 Cost., sostenendo che la disciplina dei canoni
pregiudicherebbe esclusivamente gli enti locali concessionari, che
essendo istituzionalmente chiamati a gestire le attivita' elettriche,
almeno in forma prevalente, nel territorio provinciale, non possono,
di regola, delocalizzare la produzione rispetto alle imprese private.
Lamenta, inoltre, che l'aumento del canone in misura
significativamente superiore alla media nazionale introdurrebbe
un'ingiustificata discriminazione in danno dei concessionari della
Provincia autonoma di Bolzano, a favore di coloro che operano fuori
dal territorio provinciale.
14.1.- La questione non e' fondata.
Si richiamano, in proposito, le considerazioni svolte ai
paragrafi 8 e 9 sulla finalita' dell'intervento del legislatore
provinciale, che, nell'esercizio della potesta' normativa
concorrente, e' intervenuto dettando le modalita' di determinazione
del canone in sintonia con il principio di corrispettivita' e a
prescindere dalle caratteristiche dei titolari delle concessioni.
Le presunte differenze di trattamento a discapito degli operatori
territoriali trovano, dunque, ancora una volta il loro fondamento nel
carattere oggettivo dei criteri dettati per la misurazione delle
prestazioni dovute dai concessionari delle grandi derivazioni
idroelettriche. Per il superamento delle censure relative alla
discriminazione attuata in ambito provinciale e' inoltre dirimente il
rilievo che i criteri adottati dalla Provincia conducono alla
quantificazione del canone concessorio non solo in relazione
all'entita' della fruizione della risorsa, ma anche per risarcire la
collettivita' locale per la devoluzione utilitaristica di un bene
comune.