ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8,
del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), promosso dal
Consiglio di Stato nel procedimento vertente tra Natalizi Domenico e
la Regione Umbria con ordinanza del 20 maggio 2013, iscritta al n.
269 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2014 il Giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata il 20 maggio 2013 e iscritta al n.
269 del registro ordinanze 2013, il Consiglio di Stato, sezione
prima, nell'esercizio della propria funzione consultiva in sede di
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8, del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), per violazione del
combinato disposto degli artt. 76 e 77, primo comma, della
Costituzione.
1.1.- Il collegio rimettente riferisce che un dipendente
regionale ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica, le determinazioni dirigenziali relative a una procedura
selettiva per mobilita' interna, contestando l'attribuzione del posto
alla vincitrice controinteressata, asseritamente disposta in
violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili. Il
collegio a quo espone, inoltre, che la relazione ministeriale ha
concluso per l'inammissibilita' del ricorso in ragione della
disposizione censurata, a mente della quale «il ricorso straordinario
e' ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione
amministrativa».
Ad avviso del Consiglio di Stato, il proposto ricorso
straordinario riguarda, in effetti, una controversia in tema di
rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, che spetta alla
cognizione della giurisdizione ordinaria. Il giudice a quo rammenta
che, fino all'entrata in vigore della disposizione censurata, cio'
non avrebbe escluso l'ammissibilita' del ricorso straordinario,
considerato quale rimedio concorrente, anziche' alternativo, con la
tutela giurisdizionale ordinaria. La disposizione del codice del
processo amministrativo oggetto di censura, tuttavia, modificando il
sistema e facendo divenire la giurisdizione amministrativa
presupposto di ammissibilita' del ricorso straordinario, imporrebbe,
nella fattispecie sottoposta al parere del Consiglio di Stato, la
dichiarazione di inammissibilita' del ricorso straordinario per
difetto di giurisdizione. Il collegio rimettente, tuttavia, dubita
della legittimita' costituzionale del citato art. 7, comma 8, del
d.lgs. n. 104 del 2010, in riferimento agli artt. 76 e 77, primo
comma, Cost. e solleva la questione dinanzi a questa Corte, essendo
«a tanto legittimat[o] dall'art. 69 della legge 18 giugno 2009, n.
69».
1.2.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che la
questione costituisce «argomento pregiudiziale incidente proprio
sulla norma che la priva della potestas iudicandi» e dalla quale «non
e' dato prescindere nella presente controversia» essendo essa
«decisiva per la prosecuzione dell'affare e la sua definizione nel
merito in sede consultiva».
1.3.- Relativamente alla non manifesta infondatezza, il collegio
rimettente rileva come una «innovazione legislativa, che importa una
revisione cosi' sostanziale nell'ambito del sistema del ricorso
straordinario, quale prefigurato dal legislatore sin dall'origine e
configurato da una secolare giurisprudenza non solo amministrativa
stabilizzata a "diritto vivente"», sia stata «introdotta con una
decretazione legislativa, in mancanza di alcun esplicito riferimento
nella legge delega al particolare "oggetto" in discorso». La
disposizione censurata e' infatti intervenuta - ad avviso del
collegio a quo - senza che la legge delega recasse una «diretta
prescrizione con riguardo alle attribuzioni del Consiglio di Stato in
sede di adozione di parere su ricorso straordinario», in una materia
«non contemplata come oggetto della delega». Il Consiglio di Stato,
rammentando anche la giurisprudenza di questa Corte sulla necessita'
di ricostruire il significato dei principi e criteri direttivi
tenendo conto del complessivo contesto normativo e delle finalita'
che ispirano la delega, osserva che le disposizioni dettate dalla
legge delega (art. 44 della legge n. 69 del 2009) riguardano soltanto
il riordino del «processo amministrativo», mentre non contengono
alcuna «proposizione espressa o implicita riferibile al ricorso
straordinario». Aggiunge ancora il collegio rimettente che la
disposizione censurata, volta a limitare l'ambito di applicazione del
ricorso straordinario, e' stata introdotta in accoglimento di un
parere formulato dalle competenti commissioni parlamentari sulla
scorta di una motivazione - l'obiettivo di «una piu' rapida
definizione del processo» - che tuttavia e' intimamente
contraddittoria, attesa la «funzione deflattiva propria del ricorso
straordinario». L'analisi puntuale delle disposizioni dell'art. 44
della legge n. 69 del 2009, sulla cui base e' stato approvato il
decreto in cui si colloca la norma censurata, induce quindi
l'autorita' rimettente a ritenere che l'oggetto della delega fosse
«circoscritto al coordinamento e al riassetto del settore
logico-sistematico della giurisdizione amministrativa», non essendo
invece rinvenibile «alcun cenno alla disciplina del ricorso
straordinario». Ad avviso del Consiglio di Stato, cio' risulterebbe
ulteriormente confermato dalla circostanza che la materia del ricorso
straordinario e' separatamente disciplinata in altro articolo (art.
69) della medesima legge n. 69 del 2009, intitolato «Rimedi
giustiziali contro la pubblica amministrazione». Il legislatore
avrebbe dunque inteso mantenere separate le distinte materie
regolate, rispettivamente, dall'art. 44 e dall'art. 69 della legge n.
69 del 2009, con la conseguenza che la ratio della delega prevista
dalla prima disposizione «era quella di riordinare e riassettare la
giustizia amministrativa, non quella di riformulare l'ambito del
ricorso straordinario», in ordine al quale «non si rinviene e non
puo' rinvenirsi alcun espresso principio e criterio direttivo».
2.- Con atto depositato in cancelleria il 7 gennaio 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel giudizio,
chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata manifestamente infondata.
2.1.- La difesa dello Stato ricorda innanzitutto come, secondo
l'orientamento giurisprudenziale tradizionale, il ricorso
straordinario fosse ammissibile anche nelle controversie devolute
alla giurisdizione ordinaria, nelle quali tuttavia il giudice civile
poteva disapplicare la decisione del ricorso, avente natura
amministrativa. Tale assetto, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, per un verso, incideva negativamente «sul piano organizzativo
e sulla rapidita' della definizione delle questioni rientranti nelle
competenze del Consiglio di Stato»; per altro verso, «impediva una
corretta qualificazione dell'istituto», in quanto la
disapplicabilita' della decisione straordinaria da parte del giudice
civile impediva di qualificarla come pronuncia giurisdizionale ed
escludeva quindi la proponibilita' del giudizio di ottemperanza. La
legge n. 69 del 2009, nella ricostruzione proposta dalla difesa
statale, ha inteso superare le incertezze sulla natura del ricorso
straordinario, qualificandolo a tutti gli effetti come rimedio
giurisdizionale. A tal fine, il legislatore ha riformato il
procedimento del ricorso straordinario eliminando l'elemento ritenuto
da questa Corte (sentenza n. 254 del 2004) decisivo per affermarne la
natura amministrativa, cioe' la facolta' del Consiglio dei ministri
di disattendere il parere obbligatorio del Consiglio di Stato.
Divenuto quest'ultimo vincolante, oltre che obbligatorio, il rimedio
del ricorso straordinario, ad avviso della difesa statale, ha
definitivamente acquisito natura giurisdizionale. La norma censurata
costituisce, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, «una logica
conseguenza di questa innovazione normativa». Se, infatti, il ricorso
straordinario, divenuto rimedio giurisdizionale, fosse esperibile
anche nelle controversie devolute al giudice ordinario, occorrerebbe
«ritenere l'autorita' giurisdizionale ordinaria vincolata al
contenuto della decisione (giurisdizionale) del ricorso
straordinario, determinando una situazione di inammissibile
interferenza tra le giurisdizioni». Di conseguenza, ad avviso della
difesa statale, la norma censurata, nella misura in cui costituisce
«una conseguenza logica necessitata della mutata natura del mezzo del
ricorso straordinario», deve ritenersi «come tale legittima», anche
«a prescindere dalla sussistenza di qualunque specifico criterio o
principio di delega».
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato osserva anche che la
disposizione censurata e' coerente con la ratio di una delega che e'
formulata in termini molto ampi e, in particolare, risponde sia al
criterio della «concentrazione ed effettivita' della tutela, anche al
fine di garantire la ragionevole durata del processo» (art. 44, comma
2, lettera a), sia al criterio del «riordino delle norme sulla
giurisdizione del giudice amministrativo, anche rispetto alle altre
giurisdizioni» (art. 44, comma 2, lettera b, numero 1).
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione prima, nell'esercizio della
propria funzione consultiva in sede di ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 8, del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), per violazione del combinato disposto degli articoli
76 e 77, primo comma, della Costituzione.
Ad avviso del collegio rimettente, la disposizione censurata,
secondo cui il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
«e' ammesso unicamente per le controversie devolute alla
giurisdizione amministrativa», avrebbe determinato un effetto
innovativo in una materia estranea all'oggetto della delega di mero
riordino sulla cui base e' stata adottata.
2.- Preliminarmente, deve riconoscersi la legittimazione del
Consiglio di Stato a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in sede di parere sul ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica.
Come gia' affermato da questa Corte ai fini dell'ammissibilita'
di questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede di
parere sul ricorso straordinario al Presidente della Regione
siciliana (sentenza n. 265 del 2013), l'art. 69, comma 1, della legge
18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile), modificando il testo dell'art. 13, primo comma, del d.P.R.
24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in
materia di ricorsi amministrativi) ha stabilito che l'organo
competente ad esprimere il parere sul ricorso straordinario al Capo
dello Stato, «Se ritiene che il ricorso non possa essere deciso
indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimita'
costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende
l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della
questione, ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli
artt. 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonche' la
notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati».
Tale disposizione, contenuta in una legge ordinaria, e' coerente
con i criteri posti dall'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, ai sensi del quale la questione di legittimita'
costituzionale deve essere rilevata o sollevata «nel corso di un
giudizio» e deve essere ritenuta non manifestamente infondata da
parte di un «giudice». L'istituto del ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, cui questa Corte in passato aveva
riconosciuto natura amministrativa, soprattutto in ragione della
facolta' del Consiglio dei ministri di adottare una decisione
difforme dal parere del Consiglio di Stato (sentenza n. 254 del
2004), e' stato di recente oggetto di importanti interventi
legislativi. Tra questi rileva, in particolare, l'art. 69, secondo
comma, della legge n. 69 del 2009, che, modificando l'art. 14 del
d.P.R. n. 1199 del 1971, ha stabilito che «La decisione del ricorso
straordinario e' adottata con decreto del Presidente della Repubblica
su proposta del Ministero competente, conforme al parere del
Consiglio di Stato». L'acquisita natura vincolante del parere del
Consiglio di Stato, che assume cosi' carattere di decisione, ha
conseguentemente modificato l'antico ricorso amministrativo,
trasformandolo in un rimedio giustiziale, che e' sostanzialmente
assimilabile ad un "giudizio", quantomeno ai fini dell'applicazione
dell'art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della
legge n. 87 del 1953.
3.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.1.- Va innanzitutto escluso che la disposizione censurata si
riferisca ad un oggetto estraneo alla delega per il «riassetto della
disciplina del processo amministrativo», contenuta nell'art. 44 della
legge n. 69 del 2009. Questa tesi, sostenuta dal collegio rimettente,
non considera che la medesima legge n. 69 del 2009, come rilevato, ha
profondamente modificato la disciplina del ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, rendendo vincolante il parere del
Consiglio di Stato e consentendo che in tale sede vengano sollevate
questioni di legittimita' costituzionale. Per effetto di queste
modifiche, l'istituto ha perduto la propria connotazione puramente
amministrativa ed ha assunto la qualita' di rimedio giustiziale
amministrativo, con caratteristiche strutturali e funzionali in parte
assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo.
La disposizione censurata, percio', e' intesa a coordinare i
rapporti fra la giurisdizione amministrativa e l'ambito di
applicazione di un rimedio giustiziale attratto per alcuni profili
nell'orbita della giurisdizione amministrativa medesima, in quanto
metodo alternativo di risoluzione di conflitti, pur senza possederne
tutte le caratteristiche. Essa, dunque, non puo' considerarsi al di
fuori dell'oggetto della delega sul riassetto del processo
amministrativo, la quale include, fra l'altro, il riordino delle
norme vigenti «sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni».
3.2.- Ne' puo' ritenersi che la norma censurata produca un
effetto innovativo incompatibile con la natura della delega di cui
all'art. 44 della legge n. 69 del 2009. Essa - come ha precisato
questa Corte - autorizza l'esercizio di poteri innovativi della
normazione vigente a condizione che siano «strettamente necessari in
rapporto alla finalita' di ricomposizione sistematica perseguita con
l'operazione di riordino o riassetto» (sentenza n. 162 del 2012).
L'esperibilita' del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica anche per controversie devolute alla giurisdizione del
giudice ordinario, in regime di concorrenza e non di alternativita'
con tale giurisdizione, si basa su una risalente tradizione
interpretativa, consolidatasi, praeter legem, nel presupposto della
natura amministrativa del rimedio; in virtu' di tale natura, al
giudice ordinario era sempre consentito disapplicare la decisione sul
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
La legge n. 69 del 2009, modificando la disciplina del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica nel senso che si e' in
precedenza illustrato, ha fatto venir meno quel presupposto, su cui
si fondava il regime di concorrenza fra tale rimedio amministrativo e
il ricorso dinanzi all'autorita' giurisdizionale ordinaria. Nel nuovo
contesto, simile concorrenza si trasformerebbe, come ha rilevato la
difesa dello Stato, in una inammissibile sovrapposizione fra un
rimedio giurisdizionale ordinario e un rimedio giustiziale
amministrativo, che e' a sua volta alternativo al rimedio
giurisdizionale amministrativo e ne ricalca solo alcuni tratti
strutturali e funzionali. Per risolvere questa anomalia, la
disposizione censurata, superando l'assetto consolidatosi in via
interpretativa, ha limitato l'ammissibilita' del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica alle sole controversie
devolute alla giurisdizione amministrativa. Tale soluzione, che
avrebbe potuto ricavarsi dal sistema, e' comunque la conseguenza
logica di una scelta - la traslazione del suddetto ricorso
straordinario dall'area dei ricorsi amministrativi a quella dei
rimedi giustiziali - che e' stata compiuta dalla legge n. 69 del
2009. Sotto tale profilo, la norma censurata risponde, quindi, ad una
evidente finalita' di ricomposizione sistematica, compatibile con la
qualificazione di delega di riordino o riassetto normativo propria
dell'art. 44 della legge n. 69 del 2009.
3.3.- Deve pertanto dichiararsi non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8, del d.lgs. n. 104
del 2010, sollevata dal Consiglio di Stato in riferimento al
combinato disposto degli articoli 76 e 77, primo comma, Cost.