ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
1, della legge della Regione Umbria 8 febbraio 2013, n. 3 (Norme per
la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
spedito per la notifica il 10 aprile 2013, depositato in cancelleria
il 15 aprile 2013 ed iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2014 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
udito l'avvocato dello Stato Diego Giordano per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 10-12 aprile 2013 e depositato il
successivo 15 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale l'art. 10, comma 1, della legge della
Regione Umbria 8 febbraio 2013, n. 3 (Norme per la ricostruzione
delle aree colpite dal sisma del 15 dicembre 2009).
Il ricorrente premette che, con la legge in questione, la Regione
Umbria - nel dare seguito ai primi urgenti interventi statali volti
ad affrontare la grave emergenza determinata dai recenti eventi
sismici - ha disciplinato la programmazione e l'attuazione degli
interventi necessari per la ricostruzione e il ripristino degli
immobili privati e delle opere pubbliche danneggiati dal menzionato
sisma, attraverso disposizioni (ritenute condivisibili) che
regolamentano l'erogazione dei contributi ai soggetti privati ed il
divieto di mutamento della destinazione d'uso in atto al momento del
sisma prima che siano decorsi due anni dalla data di completamento
dell'intervento.
Viceversa, la difesa dello Stato rileva come il censurato comma 1
dell'art. 10 - che estende ai lavori privati il sistema di
qualificazione rilasciato da Societa' Organismo di Attestazione (SOA)
previsto per gli appalti di lavori pubblici dall'art. 40 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE) e dagli artt. 60 e seguenti del decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di
esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE») - si ponga in contrasto con l'art. 4, comma 3, del
citato decreto legislativo n. 163 del 2006, il quale dispone che «Le
regioni, nel rispetto dell'articolo 117, comma secondo, della
Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella
del presente codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei
concorrenti; alle procedure di affidamento, esclusi i profili di
organizzazione amministrativa; ai criteri di aggiudicazione; al
subappalto; ai poteri di vigilanza sul mercato degli appalti affidati
all'Autorita' per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture; alle attivita' di progettazione e ai piani di
sicurezza; alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi
compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori,
contabilita' e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e
contabilita' amministrative; al contenzioso [...]».
Il ricorrente osserva, infatti, che la Corte costituzionale
(nella sentenza n. 401 del 2007) ha sottolineato che la competenza
esclusiva dello Stato, nelle materie elencate nel citato art. 4,
comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006, e' volta a garantire l'esigenza
di tutela della concorrenza, che si concretizza nella volonta' di
assicurare l'adozione di uniformi procedure di evidenza pubblica
nella scelta del contraente, idonee a garantire, in particolare, il
rispetto dei principi di parita' di trattamento, di non
discriminazione, di proporzionalita' e di trasparenza; e che ha
aggiunto che, ugualmente, la competenza esclusiva dello Stato nelle
citate materie e' volta a garantire l'uniformita' di trattamento
nell'intero territorio nazionale laddove, «disciplinando aspetti
afferenti a rapporti che presentano prevalentemente natura
privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione,
deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile».
Poiche', dunque, la disposizione regionale interviene sulle
modalita' di qualificazione dei soggetti esecutori, creando tra di
essi una irragionevole disparita' di trattamento, nel ricorso se ne
denuncia il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
l), della Costituzione, per invasione della competenza esclusiva
statale in materia di «tutela della concorrenza» e di «ordinamento
civile».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art. 10,
comma 1, della legge della Regione Umbria 8 febbraio 2013, n. 3
(Norme per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 15
dicembre 2009), che estende(va) ai lavori privati il sistema di
qualificazione rilasciato da Societa' Organismo di Attestazione (SOA)
previsto per gli appalti di lavori pubblici dall'art. 40 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE) e dagli artt. 60 e seguenti del decreto del
Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di
esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE»).
Secondo il ricorrente, la norma impugnata vulnera l'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione, per invasione
della competenza esclusiva statale in materia di «tutela della
concorrenza» e di «ordinamento civile» (secondo quanto affermato
nella sentenza n. 401 del 2007), ponendosi in contrasto con l'art. 4,
comma 3, del citato d.lgs. n. 163 del 2006 (il quale dispone che «Le
regioni, nel rispetto dell'articolo 117, comma secondo, della
Costituzione, non possono prevedere una disciplina diversa da quella
del presente codice in relazione: alla qualificazione e selezione dei
concorrenti; [...] alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti
[...]»), in tal modo intervenendo pesantemente sulle modalita' di
qualificazione dei soggetti esecutori e creando tra di essi una
irragionevole disparita' di trattamento.
2.- In via preliminare, va rilevato che, successivamente alla
proposizione del ricorso introduttivo, l'art. 76, comma 1, della
legge della Regione Umbria 21 giugno 2013, n. 12 (Norme su
perequazione, premialita' e compensazione in materia di governo del
territorio e modificazioni di leggi regionali) ha abrogato il comma 1
dell'art. 10 della legge reg. n. 3 del 2013.
Orbene - se la sopravvenuta modifica normativa appare pienamente
satisfattiva delle pretese del Governo (venendo, con cio', in essere
la prima delle due condizioni che la giurisprudenza di questa Corte
ha enucleato per pervenire alla declaratoria di cessazione della
materia del contendere: sentenze n. 272, n. 246 e n. 228 del 2013) -
viceversa (anche per l'assenza di qualsiasi diversa indicazione da
parte del ricorrente ovvero della Regione convenuta, che non si e'
costituita nel giudizio) non si configura l'ulteriore requisito della
mancata applicazione medio tempore della norma censurata, che deve
ritenersi non provato, anche in considerazione del tempo di vigenza
(oltre quattro mesi) della disposizione abrogata (sentenza n. 272 del
2013).
Pertanto, nonostante lo ius superveniens, il richiesto scrutinio
di costituzionalita' della norma impugnata deve essere condotto nel
merito.
3.- La questione e' fondata.
3.1.- La legge reg. Umbria n. 3 del 2013, nel dar seguito agli
urgenti interventi statali volti ad affrontare la grave emergenza
determinata dal sisma del 2009 (adottati con la ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 marzo 2010, n. 3853, recante
«Primi interventi urgenti conseguenti ai gravi eventi sismici che
hanno colpito parte del territorio della regione Umbria il giorno 15
dicembre 2009»), ha disciplinato la programmazione e l'attuazione
degli interventi necessari per la ricostruzione e il ripristino degli
immobili privati e delle opere pubbliche danneggiati dal menzionato
sisma (artt. da 1 a 3), attraverso disposizioni (ritenute
"condivisibili" dallo stesso ricorrente) che regolamentano (tra
l'altro) la presentazione delle domande, l'ammontare e l'erogazione
dei contributi ai soggetti privati e l'individuazione degli aventi
diritto) (artt. da 4 a 8), nonche' il divieto di mutamento della
destinazione d'uso in atto al momento del sisma prima che siano
decorsi due anni dalla data di completamento dell'intervento (art.
9).
A sua volta, con il censurato art. 10, comma 1, il legislatore
umbro aveva disposto che «L'esecutore, a qualsiasi titolo, dei lavori
di ripristino di immobili di proprieta' privata di importo pari o
superiore a 150.000 euro, deve essere in possesso di attestazione di
qualificazione rilasciata da Societa' Organismo di Attestazione (SOA)
di cui al decreto del Presidente della repubblica 5 ottobre 2010, n.
207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, recante "Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE") e successive modificazioni e integrazioni».
Dunque, rispetto ai menzionati «lavori di ripristino di immobili di
proprieta' privata» di importo rilevante, la norma censurata
estendeva l'applicabilita' della disciplina dettata per le procedure
di evidenza pubblica, la quale - al fine di garantire che i soggetti
esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici siano qualificati ed
improntino la loro attivita' ai principi della qualita', della
professionalita' e della correttezza - condiziona la possibilita' di
compiere l'opera pubblica al rilascio della attestazione di
qualificazione SOA (come previsto e regolamentato dall'art. 40 del
codice dei contratti pubblici); rilascio che (ai sensi dell'art. 60,
comma 3, del regolamento di esecuzione) e' inteso quale «condizione
necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei
requisiti di capacita' tecnica e finanziaria ai fini dell'affidamento
di lavori pubblici».
3.2.- E' vero che l'intervento legislativo regionale va collocato
in un contesto di generale regolamentazione degli interventi edilizi
nelle zone sismiche (rispetto ai quali questa Corte ha ritenuto
fisiologica, per le Regioni, «la possibilita' di erogazione di
contributi finanziari a soggetti privati, dal momento che in numerose
materie di competenza regionale le politiche pubbliche consistono
appunto nella determinazione di incentivi economici ai diversi
soggetti che vi operano e nella disciplina delle modalita' della loro
erogazione»: sentenze n. 259 del 2013, n. 50 del 2008 e n. 423 del
2004); ed e' per questo ascrivibile ai titoli competenziali
concorrenti del «governo del territorio» e della «protezione civile»
per i profili concernenti la «tutela dell'incolumita' pubblica»
(sentenze n. 300 del 2013 e n. 254 del 2010). Tuttavia, data la
concreta portata della disposizione impugnata, e' altrettanto
indubbio che la contestata estensione della necessita' dell'attestato
di qualificazione - in quanto incidente non solo sulla possibilita'
del singolo soggetto imprenditore di essere scelto quale esecutore
dell'opera, ma anche conseguentemente della stessa capacita' e
liberta' di contrarre delle parti private interessate - sia
regolamentazione riconducibile, per i suoi effetti, nell'ambito delle
evocate materie «tutela della concorrenza» ed «ordinamento civile»
appartenenti entrambe alla competenza esclusiva dello Stato.
La giurisprudenza di questa Corte e', infatti, costante
nell'affermare che la nozione di «concorrenza», di cui al secondo
comma, lettera e), dell'art. 117 Cost., riflette quella operante in
ambito comunitario (ex plurimis sentenze n. 4 del 2014, n. 264 e n.
171 del 2013). Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di
tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati (misure antitrust); sia le misure
legislative di promozione, volte ad eliminare limiti e vincoli alla
libera esplicazione della capacita' imprenditoriale e della
competizione tra imprese (concorrenza "nel mercato"), ovvero a
prefigurare procedure concorsuali di garanzia che assicurino la piu'
ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici
(concorrenza "per il mercato") (ex plurimis, sentenze n. 291 e n. 200
del 2012, n. 45 del 2010). Pertanto, ove la suddetta materia,
considerato il suo carattere finalistico e «trasversale»,
interferisse (come nella specie) anche con materie attribuite alla
competenza legislativa residuale delle Regioni, queste ultime
potrebbero dettare solo discipline con «effetti pro-concorrenziali»,
purche' tali effetti siano indiretti e marginali e non si pongano in
contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che tutelano e
promuovono la concorrenza (sentenze n. 43 del 2011 e n. 431 del
2007).
D'altro canto, questa Corte ha altrettanto ripetutamente
osservato (da ultimo sentenza n. 290 del 2013) che anche la materia
dell'«ordinamento civile», in quanto relativa alla disciplina dei
rapporti privati, e' riservata alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato, giacche' essa e' basata sulla esigenza, sottesa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita'
di trattamento, nell'intero territorio nazionale, dei rapporti
civilistici tra soggetti che operano in regime privato (sentenza n.
401 del 2007).
3.3.- Orbene, la trasposizione nell'ambito privatistico dei
sistemi di qualificazione delle imprese interessate alle commesse
pubbliche, da un lato compromette l'assetto concorrenziale degli
appalti privati regolati dalle norme civilistiche, ponendo in essere
una previsione che - condizionando la capacita' dell'imprenditore di
stipulare il contratto - ha come conseguenza quella di limitare il
numero degli operatori e, conseguentemente, l'ampiezza della
possibilita' di vagliare un maggior numero di imprese da parte del
committente. La norma censurata, dunque, tradisce le finalita' di
ampliamento dell'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese
sottesa alla regolamentazione contenuta nel codice dei contratti
pubblici (sentenza n. 401 del 2007), traducendosi invece, di fatto,
in una scelta anti-concorrenziale.
Dall'altro lato, contemporaneamente, la norma impugnata determina
(relativamente alla sola contrattazione riguardante l'affidamento dei
lavori privati della ricostruzione delle zone terremotate umbre)
anche una limitazione della facolta' del soggetto interessato di
individuare il contraente da lui ritenuto piu' idoneo; limitazione
che viene evidentemente a turbare (condizionandolo) lo svolgimento di
atti che sono espressione della autonomia negoziale di soggetti che
operano in un assetto civilistico in posizione di parita'. E,
pertanto, si pone in contrasto anche con l'evocato parametro che
riserva al legislatore statale la competenza esclusiva in materia di
«ordinamento civile».
4.- La norma impugnata, pertanto, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, restando assorbiti gli ulteriori
profili di censura.