ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, della legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12
(Provvedimenti per garantire la piena funzionalita' del Servizio
Sanitario regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 31 maggio-4 giugno 2013,
depositato in cancelleria il 7 giugno 2013 ed iscritto al n. 67 del
registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Franceschina Talarico per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 31 maggio-4 giugno 2013 e depositato in cancelleria il 7 giugno
2013, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, e 120 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, della
legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12 (Provvedimenti per
garantire la piena funzionalita' del Servizio Sanitario regionale),
il quale dispone la trasformazione di rapporti di lavoro a tempo
determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato (seppure al
ricorrere di determinate condizioni), del personale non dirigenziale
delle Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione in costanza del
piano di rientro.
1.1.- Il ricorrente premette che la Regione Calabria, per la
quale si e' verificata una situazione di disavanzi nel settore
sanitario generatrice di uno squilibrio economico-finanziario tale da
compromettere l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, ha
stipulato in data 17 dicembre 2009 - ai sensi dell'art. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005) - un accordo con il Ministro della salute ed il Ministro
dell'economia e delle finanze, comprensivo del piano di rientro dal
disavanzo sanitario che ha individuato gli interventi necessari per
il perseguimento dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza.
La Regione non ha tuttavia realizzato gli obiettivi previsti dal
suddetto piano di rientro ed e' stata pertanto commissariata, ai
sensi dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria per lo sviluppo
e l'equita' sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 29 novembre 2007, n. 222. Nella seduta del 30
luglio 2010, il Consiglio dei ministri ha nominato il commissario ad
acta per la realizzazione del piano di rientro, individuandolo nel
Presidente della Regione pro tempore.
Successivamente i competenti tavoli di monitoraggio (il tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti regionali, ed il Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza), nella riunione del 7 novembre 2012, rilevando le
numerose criticita' in essere ed al fine di consolidare e rendere
effettivamente strutturali gli interventi previsti nel piano di
rientro la cui realizzazione stava avvenendo con consistenti ritardi,
hanno richiesto alla struttura commissariale di redigere ed adottare
il Programma operativo per gli anni 2013-2015 per la prosecuzione del
piano di rientro medesimo. Tale Programma operativo non risulta
tuttavia trasmesso dalla Regione.
Il piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione
Calabria di cui all'accordo del dicembre 2009, prevede tra l'altro,
al punto 13.1., la riduzione della spesa del personale, anche
mediante una gestione mirata del turnover; la Regione, a seguito di
verifiche successive, e' stata sottoposta al blocco automatico del
turnover del personale del Servizio sanitario regionale fino al 31
dicembre 2014. Il commissario ad acta ha manifestato la volonta' di
avvalersi della deroga al suddetto blocco automatico del turnover del
personale, nella misura del 15 per cento secondo quanto previsto
dall'art. 4-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un piu' alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.
189. In relazione a tale ultima richiesta la Regione non ha ancora
provveduto a predisporre la occorrente relazione esplicativa, nella
quale sia documentata la necessita', nei limiti previsti dalla
vigente legislazione, di assumere personale limitatamente al ruolo
sanitario, onde garantire i livelli essenziali di assistenza.
1.2.- In questo contesto e' intervenuto l'art. 1, commi 1, 2 e 3,
della legge reg. Calabria n. 12 del 2013, il quale, ad avviso del
ricorrente, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma,
e 120 Cost.
L'intervento, anzitutto, menomerebbe le attribuzioni ed il
mandato del commissario ad acta, il quale - a mente del punto 3,
lettera a), del mandato di cui alla deliberazione di nomina del
Consiglio dei ministri - e' chiamato a provvedere alla
razionalizzazione ed al contenimento della spesa per il personale.
Inoltre, le disposizioni regionali violerebbero direttamente i
vincoli posti dallo stesso piano di rientro dal disavanzo sanitario,
cosi' ledendo il principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, discendente dai commi 80 e 95 dell'art. 2
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2010), secondo i quali, in costanza di piano di rientro dal disavanzo
sanitario, e' preclusa alla Regione sottopostavi l'adozione di nuovi
provvedimenti che siano di ostacolo alla sua attuazione.
Altro profilo di contrasto delle norme regionali con l'art. 117,
terzo comma, Cost., si ravviserebbe in relazione a quanto previsto
(sempre quale principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica) dall'art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004, il
quale stabilisce il mantenimento del blocco automatico del turnover
del personale del Servizio sanitario regionale qualora, come nella
specie, non venga raggiunto l'obiettivo del ripianamento del
disavanzo sanitario regionale.
Il ricorrente sostiene, ancora, che le impugnate previsioni
regionali risulterebbero lesive dell'ulteriore principio fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica, rappresentato dall'art.
4-bis del d.l. n. 158 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 189 del 2012, il quale dispone che, nelle Regioni sottoposte
ai piani di rientro dai disavanzi sanitari, ai sensi dell'art. 1,
comma 180, della legge n. 311 del 2004 e successive modificazioni,
nelle quali sia scattato per l'anno 2012 il blocco automatico del
turnover ai sensi dell'art. 1, comma 174, della medesima legge n. 311
del 2004, e successive modificazioni, ovvero sia comunque previsto
per il medesimo anno il blocco del turnover in attuazione del piano
di rientro o dei programmi operativi di prosecuzione del piano, tale
blocco puo' essere disapplicato, nel limite del 15 per cento e in
correlazione alla necessita' di garantire l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, qualora i competenti tavoli tecnici di
verifica dell'attuazione dei piani accertino, entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi
previsti nei piani medesimi. Nel ricorso viene segnalato che le
condizioni previste dalla norma statale, a prescindere dal fatto che
il competente commissario ad acta ha gia' richiesto di avvalersi
della deroga ivi prevista, non si sono ancora verificate per la
Regione Calabria e che i tavoli tecnici deputati alla verifica dei
piani di rientro non hanno avuto la possibilita' di effettuare
l'accertamento del presupposto di legge, non essendo neppure stata
presentata la necessaria relazione esplicativa della Regione, nella
quale deve essere debitamente documentata la necessita', nei limiti
previsti dalla vigente legislazione, di assumere personale
limitatamente al ruolo sanitario, onde garantire i livelli essenziali
di assistenza.
1.3.- L'art. 1, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Calabria n. 12
del 2013, ad avviso del ricorrente, violerebbe, inoltre, l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., il quale riserva alla legislazione
esclusiva statale la materia dell'ordinamento civile, e quindi i
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dalle altre
leggi statali speciali, quali, appunto, quelli di impiego pubblico
considerati dalla normativa regionale impugnata.
1.4.- Infine, le disposizioni regionali impugnate
contrasterebbero anche con gli artt. 3 e 97 Cost., e con
l'imprescindibile principio del pubblico concorso per l'accesso al
pubblico impiego da quelli discendente, posto che tale principio non
potrebbe ritenersi rispettato dalla generica previsione delle «prove
selettive» previste dalla norma censurata.
Esse violerebbero, in particolare, l'art. 35, comma 3-bis, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), il quale introduce la possibilita' - entro certi limiti
predeterminati - di prevedere una riserva di posti a favore di
soggetti gia' precariamente intranei alla Pubblica amministrazione,
costituendo la plastica ed aggiornata espressione del principio della
necessita' del concorso pubblico per l'accesso al pubblico impiego.
2.- Si e' costituita la Regione Calabria, la quale ha sostenuto
la legittimita' costituzionale delle norme censurate.
2.1.- La resistente ha innanzitutto ricordato una serie di
disposizioni normative che hanno interessato la cosiddetta
«stabilizzazione» del personale precario delle pubbliche
amministrazioni e, in particolare, del Servizio sanitario regionale.
La legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), all'art. l, comma 565, lettera c), consentiva di procedere
alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a
tempo determinato, nelle tre ipotesi previste dall'art l, comma 558,
in combinato disposto con il comma 519. La successiva legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), poi,
ampliava il numero dei possibili destinatari della stabilizzazione,
spostando (art. 3, comma 90) la data di riferimento per il calcolo
del requisito temporale per i rapporti di lavoro subordinato a tempo
indeterminato (triennio di servizio maturato nel quinquennio
precedente, in virtu' di contratti stipulati anteriormente alla data
del 28 settembre 2007). La Regione asserisce che sia il comma 519
dell'art. l della legge finanziaria 2007, sia il comma 95 dell'art. 3
della legge finanziaria 2008 avrebbero disposto la proroga ex lege
dei contratti relativi al personale destinatario della
stabilizzazione fino alla stipula del contratto a tempo
indeterminato.
La resistente segnala, poi, che nella Regione Calabria non si e'
data immediata attuazione alle suindicate disposizioni normative.
Cosi' tracciato il contesto normativo entro il quale e' stata
emanata la legge regionale impugnata, la Regione sostiene la non
fondatezza di tutte le censure formulate dal Presidente del Consiglio
dei ministri, oltre che la inammissibilita' per genericita' della
questione proposta.
2.2.- Secondo la Regione, con riferimento al presunto contrasto
con l'art. 117, terzo comma, e con l'art. 120 Cost., la questione
dovrebbe ritenersi non fondata proprio alla luce della normativa
richiamata dal ricorrente.
In particolare, il comma 71 dell'art. 2 della legge n. 191 del
2009 (le cui disposizioni, per espressa previsione dell'art. 17,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 recante «Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria», convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, si applicano anche
in ciascuno degli anni 2013 e 2014), nel disporre l'obbligo delle
Regioni ad adottare le misure necessarie per realizzare gli obiettivi
di risparmio della spesa del personale, farebbe espressamente salve
le procedure di stabilizzazione previste nella legge n. 296 del 2006.
Cio', peraltro, in coerenza con quanto concordato in sede di
conferenza Stato-Regioni, la cui intesa, sancita in data 3 dicembre
2009, all'art. 12, nel prevedere gli obiettivi di riduzione della
spesa del personale, conterrebbe analoga clausola di salvezza delle
procedure di stabilizzazione.
Cio' comporterebbe, a parere della Regione, alcune significative
conseguenze.
Innanzitutto, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa
dello Stato, la disciplina dettata dalla legge regionale censurata
non contrasterebbe con le disposizioni di coordinamento della finanza
pubblica di cui alla legge n. 191 del 2009, atteso che i commi
censurati rinviano alle modalita' e ai criteri stabiliti dall'art. 1,
comma 565, della legge n. 296 del 2006, la cui procedura e le cui
finalita' sono espressamente fatte salve dal citato art. 2, comma 71,
della legge n. 191 del 2009 e dalla presupposta intesa Stato-Regioni
del 3 dicembre 2009.
Inoltre, le disposizioni impugnate non interferirebbero con
l'attuazione del piano di rientro, in quanto la clausola di salvezza
delle procedure di stabilizzazione contenuta nel sopra citato art. 2,
comma 71, e nell'art. 12 dell'intesa Stato-Regioni del 3 dicembre
2009 si applicherebbe anche alle Regioni interessate dal piano di
rientro.
Infine, non sussisterebbero violazioni del blocco del turnover e
interferenze da parte delle norme regionali censurate con le
competenze e l'attivita' del commissario ad acta, in quanto le
procedure di stabilizzazione, proprio perche' espressamente
consentite dalle leggi finanziarie sopra citate, non vi
rientrerebbero. Del resto, il blocco del turnover delineato dal piano
di rientro non ricomprenderebbe il personale cessante a seguito della
scadenza dei contratti di lavoro a tempo determinato, per i quali -
dapprima con l'art. 1, comma 519, della legge finanziaria 2007, e con
l'art. 3, comma 95, della legge finanziaria 2008 e, successivamente,
con l'art, 4, comma 5, del d.l. n. 158 del 2012 - sarebbe stata
prevista la proroga ex lege dei relativi contratti, anche in deroga
al regime restrittivo previsto dalla vigente normativa.
La Regione rileva poi che l'art. 2, comma 80, della legge n. 191
del 2009 prevede speciali poteri in capo al Governo in virtu' dei
quali, «qualora, in corso di attuazione del piano o dei programmi
operativi di cui al comma 88, gli ordinari organi di attuazione del
piano o il commissario ad acta rinvengano ostacoli derivanti da
provvedimenti legislativi regionali, li trasmettono al Consiglio
regionale, indicandone puntualmente i motivi di contrasto con il
piano di rientro o con i programmi operativi. Il Consiglio regionale,
entro i successivi sessanta giorni, apporta le necessarie modifiche
alle leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga.
Qualora il Consiglio regionale non provveda ad apportare le
necessarie modifiche legislative entro i termini indicati, ovvero vi
provveda in modo parziale o comunque tale da non rimuovere gli
ostacoli all'attuazione del piano o dei programmi operativi, il
Consiglio dei ministri adotta, ai sensi dell'art. 120 della
Costituzione, le necessarie misure, anche normative, per il
superamento dei predetti ostacoli». Poteri, questi, che, con
riferimento alla legge regionale in oggetto, non sono stati
esercitati.
Cio', da un lato, dimostrerebbe l'insussistenza di profili di
contrasto con il piano di rientro e, dall'altro, evidenzierebbe
l'incongruenza e la contraddittorieta' dello strumento del ricorso in
via principale utilizzato dalla difesa dello Stato.
2.3.- La Regione sostiene la non fondatezza delle censure
relative al contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., il quale riserva alla legislazione esclusiva statale la
materia dell'ordinamento civile e quindi i rapporti di pubblico
impiego, nonche' con gli artt. 3 e 97 Cost. per violazione del
principio di accesso al pubblico impiego tramite concorso pubblico.
La legge regionale censurata autorizzerebbe le Aziende sanitarie
e ospedaliere della Regione a procedere alla stabilizzazione del
personale precario secondo i criteri e i requisiti previsti dalle
leggi finanziarie n. 296 del 2006 e n. 244 del 2007. Essa, dunque,
non individuerebbe autonomamente i requisiti che deve possedere il
personale da stabilizzare, ma si limiterebbe a rinviare alla
normativa statale di principio per quel che concerne sia i titoli e i
requisiti da possedere, sia la data in cui detti titoli e requisiti
dovevano essere posseduti. Alla luce di tali argomentazioni la
Regione sostiene anche la non fondatezza della questione sollevata
con riferimento all'art. 35, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.
La Regione, infine, rimarca come le stabilizzazioni de quibus non
possono in alcun modo ritenersi «intempestive» o fuori termine,
atteso che nessuna norma statale prevede termini perentori per
l'effettuazione di stabilizzazioni conformi ai principi statali. In
ogni caso, a parere della resistente, i tempi di svolgimento delle
procedure di stabilizzazione rientrerebbero nel piu' generale
concetto di organizzazione degli uffici attribuita, dall'art. 117,
quarto comma, Cost., alla competenza legislativa residuale delle
Regioni.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2 e 3,
della legge della Regione Calabria 29 marzo 2013, n. 12
(Provvedimenti per garantire la piena funzionalita' del Servizio
Sanitario regionale), con riferimento agli artt. 3, 97, 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, e 120 della Costituzione.
2.- Le disposizioni prevedono la stabilizzazione (sia pure a
determinate condizioni) di personale non dirigenziale in servizio a
tempo determinato presso le Aziende sanitarie e ospedaliere della
Regione Calabria.
La Regione, per la quale si e' verificata una situazione di
disavanzi nel settore sanitario generatrice di uno squilibrio
economico-finanziario tale da compromettere l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, e' stata commissariata, ai sensi dell'art.
4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222, non avendo realizzato gli obiettivi previsti
dal piano di rientro.
Inoltre, a seguito di verifiche successive, e' stato disposto il
blocco automatico del turnover del personale del Servizio sanitario
regionale fino al 31 dicembre 2014.
Il commissario ad acta ha manifestato la volonta' di avvalersi
della deroga al blocco, nella misura del 15 per cento, secondo quanto
previsto dall'art. 4-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un piu' alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.
189. In relazione a tale ultima richiesta la Regione non ha, pero',
ancora provveduto a predisporre la occorrente relazione esplicativa,
nella quale sia documentata la necessita' di assumere personale
limitatamente al ruolo sanitario, per garantire i livelli essenziali
di assistenza.
3.- Secondo il ricorrente, le disposizioni censurate
violerebbero, innanzitutto, gli artt. 117, terzo comma, e 120 Cost.,
in quanto in contrasto con il principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, discendente dai commi 80 e 95
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), a norma dei quali, in costanza del piano di
rientro, e' preclusa alla Regione l'adozione di nuovi provvedimenti
che siano di ostacolo alla sua attuazione. Esse, inoltre,
violerebbero in maniera diretta i vincoli posti dallo stesso piano,
che comportano il blocco automatico del turnover del personale del
servizio sanitario regionale (prorogato fino al 31 dicembre 2014), e
lederebbero le competenze del commissario ad acta, il quale tra
l'altro - a mente del punto 3, lettera a), del mandato di cui alla
deliberazione del Consiglio dei ministri - e' chiamato a provvedere
alla razionalizzazione ed al contenimento della spesa per il
personale.
L'art. 117, terzo comma, Cost. risulterebbe, inoltre, violato
sotto altro profilo, in considerazione della lesione del principio
fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica,
discendente dall'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n.
311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), il quale
stabilisce il mantenimento del blocco automatico del turnover del
personale del Servizio sanitario regionale qualora non venga
raggiunto l'obiettivo del ripianamento del disavanzo (come avvenuto
per la Regione Calabria); nonche' del principio di coordinamento
della finanza pubblica, espresso dall'art. 4-bis del d.l. n. 158 del
2012, secondo cui il blocco del turnover puo' essere disapplicato
(nel limite del 15 per cento e in correlazione alla necessita' di
garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza) solo
qualora i competenti tavoli tecnici di verifica dell'attuazione dei
piani accertino il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi
previsti nei piani medesimi (condizione non verificatasi per la
Regione Calabria).
Infine, le disposizioni regionali si porrebbero in contrasto con
gli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto
inciderebbero sulle modalita' di proroga, prosecuzione o
stabilizzazione di pregressi rapporti precari di impiego pubblico. In
particolare, relativamente al principio del pubblico concorso per
l'accesso al pubblico impiego, sarebbe violato l'art. 35, comma
3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), espressione del principio della necessita' del concorso
pubblico per l'accesso al pubblico impiego.
4.- Va preliminarmente trattata l'eccezione di inammissibilita'
per genericita' della censura, che si limiterebbe a far «riferimento
al Piano di rientro o ai commi 80-93 della legge n. 191 del 2009».
Tale eccezione non e' fondata, in quanto, in primo luogo, il
richiamo al piano di rientro da parte del ricorrente e' puntuale,
posto che esso viene invocato «con specifico riguardo al settore
della gestione del personale sanitario» e nella parte in cui «e'
stato determinato il blocco automatico del turnover del personale del
Servizio sanitario regionale». Viene, inoltre, invocato, in
particolare, il punto 3, lettera a), del mandato di cui alla
deliberazione del Consiglio dei ministri del 30 luglio 2010 di nomina
del commissario ad acta.
Inoltre, la difesa dello Stato attentamente argomenta la
sostenuta violazione dei commi 80-93 (rectius, 95) dell'art. 2 della
legge n. 191 del 2009, evidenziando che «le previsioni regionali
pregiudicano fortemente l'attuazione del richiamato piano di rientro
dal disavanzo sanitario calabrese, non rispettandone i vincoli: cosi'
ledendo il principio fondamentale in materia di coordinamento della
finanza pubblica discendenti dai commi 80-95 dell'articolo 2 della
legge n. 191 del 2009 (legge finanziaria per il 2010), secondo i
quali in costanza di piano di rientro dal disavanzo sanitario, e'
preclusa alla regione sottopostavi l'adozione di nuovi provvedimenti
che siano di ostacolo all'attuazione».
5.- Nel merito, la questione e' fondata sotto il profilo della
indebita interferenza della legge regionale impugnata con l'attivita'
e le funzioni del commissario ad acta.
La Corte infatti, ha piu' volte affermato che «"l'operato del
commissario ad acta, incaricato dell'attuazione del Piano di rientro
dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la
Regione interessata, sopraggiunge all'esito di una persistente
inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad
un'attivita' che pure e' imposta dalle esigenze della finanza
pubblica. E', dunque, proprio tale dato - in uno con la constatazione
che l'esercizio del potere sostitutivo e', nella specie, imposto
dalla necessita' di assicurare la tutela dell'unita' economica della
Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual e' quello
alla salute - a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni
amministrative del Commissario, ovviamente fino all'esaurimento dei
suoi compiti di attuazione del Piano di rientro, devono essere poste
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali [...]"
(sentenza n. 78 del 2011)» (sentenza n. 28 del 2013).
Piu' specificamente, sulla scia dei principi espressi dalle
sentenze n. 78 del 2011 e n. 2 del 2010, e' stato ulteriormente
chiarito, nella piu' recente sentenza n. 79 del 2013, che la mera
potenziale situazione di interferenza con le funzioni commissariali
e' idonea - a prescindere dalla ravvisabilita' di un diretto
contrasto con i poteri del commissario - ad integrare la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost. D'altro canto, «ogni intervento
che possa aggravare il disavanzo sanitario regionale "avrebbe
l'effetto di ostacolare l'attuazione del piano di rientro e, quindi,
l'esecuzione, del mandato commissariale [...]" (sentenza n. 131 del
2012)» (sentenza n. 18 del 2013).
5.1.- Ebbene la delibera del 30 luglio 2010 di attribuzione del
mandato commissariale per la prosecuzione del piano di rientro
prevede, al punto 3, lettera a), quali linee di intervento
dell'operato del commissario, «la razionalizzazione e il contenimento
della spesa per il personale».
In particolare, poi, nel piano e' previsto che il commissario
realizzi la «ricostruzione di un'efficiente organizzazione
amministrativa, regionale e aziendale, congrua con i gravosi impegni
legati al ripianamento del debito emerso» (premessa, pag. 6). Sempre
nella premessa (a pag. 7), tra le risorse da utilizzare per la
copertura dei disavanzi antecedenti al 2007, sono individuate, al
punto e), quelle derivanti «dall'imposizione di un idoneo tetto di
spesa per il personale». Inoltre, nel paragrafo dedicato alle
politiche del personale (par. 13), oltre a sottolineare il
«potenziale sovradimensionamento della dotazione organica calabrese»,
viene segnalato che «l'analisi dei dati del Conto economico evidenzia
per la Calabria un'incidenza del costo del personale pari a 39,2% del
totale costi di produzione mentre l'equivalente valore medio
nazionale si attesta al 33,1%. Appare quindi evidente che sia per
entita' complessiva della spesa (1.254 milioni di euro da CE
consuntivo anno 2008) sia per disallineamento alla media nazionale,
tale voce di costo debba necessariamente costituire un ambito di
intervento prioritario per le finalita' di rientro».
5.2.- Risulta evidente che le disposizioni censurate
interferiscono con le funzioni e le attivita' del commissario ad
acta: esse, dunque, devono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime per violazione dell'art. 120 Cost.
6.- La questione e' fondata anche con riferimento alla lamentata
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
6.1.- Questa Corte, con la citata sentenza n. 79 del 2013, ha
ribadito, secondo il proprio consolidato convincimento, che
«"l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario puo' incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa", peraltro in
un "quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessita' di contenere i disavanzi del settore sanitario"
(sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore
statale puo' "legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa
corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari" (sentenze n. 91
del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010)».
In tale contesto, la Corte ha gia' piu' volte riconosciuto
all'art. 2, commi 80 e 95, delle legge n. 191 del 2009, invocato dal
ricorrente come parametro interposto, la natura di principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa sanitaria, ritenuto,
come tale, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica (ex plurimis: sentenze n. 79 del 2013, n. 91
del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010). Tale
norma, analogamente all'art. 1, comma 769, lettera b), della legge n.
269 del 2006, ha, infatti, reso vincolanti per le Regioni che li
abbiano sottoscritti, «gli interventi individuati negli accordi di
cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato»
(sentenza n. 79 del 2013).
6.2.- Applicando tali consolidate coordinate ermeneutiche al caso
di specie, deve concludersi per la illegittimita' costituzionale,
anche sotto questo profilo, delle disposizioni censurate, le quali,
prevedendo la stabilizzazione (sia pure a determinate condizioni) di
personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato presso le
Aziende sanitarie e ospedaliere della Regione, si pongono in
contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica e, quindi, con l'art. 117, terzo comma, Cost.
7.- La fondatezza delle questioni di costituzionalita' con
riferimento ai parametri di cui agli artt. 120, secondo comma, e 117,
terzo comma, Cost. comporta l'assorbimento delle ulteriori censure.