ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14 (Interpretazione
autentica dell'articolo 11, comma 1, lettera c, della legge regionale
30 marzo 2007, n. 5 «Disposizioni urgenti per la tutela e la
valorizzazione della costa teatina» e modifiche alla legge regionale
n. 2/2008 «Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale» e
alla legge regionale n. 41/2011 «Disposizioni per l'adeguamento delle
infrastrutture sportive, ricreative e per favorire l'aggregazione
sociale nella citta' di L'Aquila e degli altri Comuni del cratere»),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 3-6 agosto 2013, depositato in cancelleria il 13 agosto
2013 ed iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
udito l'avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del servizio
postale il 3 agosto 2013, ricevuto il successivo 6 agosto e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 13 agosto 2013 (reg.
ric. n. 81 del 2013), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere h) e
m), e terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione
Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14 (Interpretazione autentica dell'articolo
11, comma 1, lettera c, della legge regionale 30 marzo 2007, n. 5
«Disposizioni urgenti per la tutela e la valorizzazione della costa
teatina» e modifiche alla legge regionale n. 2/2008 «Provvedimenti
urgenti a tutela del territorio regionale» e alla legge regionale n.
41/2011 «Disposizioni per l'adeguamento delle infrastrutture
sportive, ricreative e per favorire l'aggregazione sociale nella
citta' di L'Aquila e degli altri Comuni del cratere»).
La disposizione impugnata, intervenendo sulla disciplina
previgente in punto di competenze della Regione circa la
localizzazione e la realizzazione di opere di interesse statale nelle
zone sismiche, inserisce l'art. 1-ter nella legge della Regione
Abruzzo 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del
territorio regionale), per il quale: «La localizzazione e la
realizzazione di centrali di compressione a gas e' consentita al di
fuori delle aree sismiche classificate di prima categoria, ai sensi
della vigente normativa statale, nel rispetto delle vigenti norme e
procedure di legge, previo studio particolareggiato della risposta
sismica locale attraverso specifiche indagini geofisiche, sismiche e
litologiche di dettaglio».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione censurata violerebbe
anzitutto gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., ponendosi in
contrasto con i principi fondamentali nella materia di potesta'
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» posti dall'art. 1, commi 3, 4, 7 e 8, della legge 23
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche' delega
al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
energia). I richiamati commi di detto articolo disciplinano,
rispettivamente: gli obiettivi generali della politica energetica
nazionale, assicurati, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione, dallo Stato,
dall'Autorita' per l'energia elettrica e il gas, dalle Regioni e
dagli enti locali; gli obiettivi necessari ad assicurare su tutto il
territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di
omogeneita' sia con riguardo alle modalita' di fruizione, sia con
riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente
impatto sulla formazione dei prezzi; i compiti e le funzioni
amministrative spettanti, in materia, allo Stato, tra i quali
rientrano l'identificazione - d'intesa con la Conferenza unificata di
cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali) - delle
«linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con
riferimento all'articolazione territoriale delle reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai
sensi delle leggi vigenti» (art. 1, comma 7, lettera g, della
richiamata legge n. 239 del 2004) e «l'individuazione, di intesa con
la Conferenza unificata, della rete nazionale dei gasdotti» (art. 1,
comma 8, lettera b, numero 2, della menzionata legge n. 239 del
2004).
Osserva, inoltre, l'Avvocatura dello Stato che, ai sensi della
normativa statale richiamata, lo Stato e le Regioni garantiscono:
«l'adeguatezza delle attivita' energetiche strategiche di produzione,
trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza
e di qualita' del servizio nonche' la distribuzione e la
disponibilita' di energia su tutto il territorio nazionale»;
«l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle
infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle
caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni,
prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio
ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi
strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di
attivita', impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale
[...]» (art. 1, comma 4, lettere d ed f, della citata legge n. 239
del 2004).
1.1.- Tanto premesso, la difesa dello Stato asserisce che la
norma impugnata, consentendo la localizzazione di centrali di
compressione a gas al di fuori delle zone sismiche classificate di
prima categoria e subordinandone la realizzazione ad uno «studio
particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche
indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio»,
stabilirebbe limiti stringenti alla localizzazione degli impianti di
interesse nazionale, impedendone, di fatto, la realizzazione su vasta
scala, ponendosi in tal modo in contrasto con i richiamati principi
fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
L'Avvocatura dello Stato richiama gli artt. 29, comma 2, lettera
g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59) e 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita'), i quali, sulla base dei
principi di differenziazione e di adeguatezza, attribuirebbero allo
Stato poteri autorizzatori e competenze amministrative generali, a
fronte di esigenze di carattere unitario.
Osserva, in particolare, la difesa dello Stato che l'art.
52-quinquies del summenzionato d.P.R. n. 327 del 2001 garantirebbe il
necessario coinvolgimento delle Regioni interessate mediante quello
strumento particolarmente efficace costituito dalla cosiddetta intesa
in senso "forte", che assicura, nella localizzazione e realizzazione
dei suddetti impianti, l'adeguata partecipazione degli enti
territoriali allo svolgimento del procedimento incidente sulle
molteplici competenze delle amministrazioni regionali e locali.
Ne conseguirebbe che la disposizione censurata, stabilendo limiti
stringenti alla localizzazione di centrali di compressione a gas di
interesse nazionale, si porrebbe in contrasto con i richiamati
principi fondamentali della materia, violando conseguentemente l'art.
117, terzo comma, Cost.
1.2.- Con un secondo ordine di censure, il Presidente del
Consiglio dei ministri deduce la lesione dell'art. 118, primo comma,
Cost., in quanto la norma impugnata si porrebbe in contrasto con gli
evocati artt. 29, comma 2, lettera g), del d.lgs. n. 112 del 1998 e
52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001, che riservano allo Stato le
funzioni autorizzatorie e gestionali in materia, presupponendo che
attengano alla sicurezza e all'approvvigionamento della produzione e
del trasporto di fonti energetiche.
Al riguardo, e' richiamata la sentenza della Corte costituzionale
n. 182 del 2013, con la quale, nel dichiarare l'illegittimita'
costituzionale di norme di legge della Regione Abruzzo censurate per
motivi analoghi, e' stato precisato che, in materia di localizzazione
di impianti di oleodotti e gasdotti, le norme statali di settore
«hanno ridefinito, in modo unitario ed a livello nazionale, i
procedimenti di localizzazione e realizzazione della rete di
oleodotti e gasdotti, in base all'evidente presupposto della
necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali
nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte
di esigenze di carattere unitario, tanto piu' valevoli di fronte al
rischio sismico». Osserva l'Avvocatura dello Stato che, pur non
determinando le richiamate esigenze unitarie il venir meno della
necessita' di un coinvolgimento delle Regioni nei suddetti
procedimenti, la disposizione censurata, come nel precedente
richiamato, «sottrae la scelta al confronto - viceversa necessario -
tra Stato e Regione, pregiudica l'indefettibile principio dell'intesa
e si pone in tal modo in contrasto con i principi fondamentali posti
dall'art. 1, comma 7, lettera g), e comma 8, lettera b), numero 2,
della legge n. 239 del 2004» (sentenza n. 182 del 2013).
1.3.- Con un terzo ordine di censure, il ricorrente lamenta che
la norma impugnata violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., il quale riserva allo Stato la «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», atteso
che essa, ostacolando lo sviluppo della rete dei gasdotti di
interesse nazionale, e conseguentemente l'efficiente erogazione di
gas, potrebbe determinare l'impossibilita' di provvedere alle
esigenze fondamentali dei cittadini.
1.4.- Osserva infine la difesa erariale che la disposizione
censurata sarebbe altresi' invasiva della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di «ordine pubblico e sicurezza» posta
dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in quanto
l'intervento del legislatore regionale, finalizzato, tra l'altro, ad
impedire la realizzazione di infrastrutture energetiche localizzate
in aree sismiche, apparirebbe principalmente sorretto da ragioni di
sicurezza, «consistenti, da un lato, nella volonta' di limitare
eventuali danni all'incolumita' pubblica e al territorio che il
danneggiamento dei gasdotti provocato da un [eventuale] sisma
potrebbe causare, dall'altro, nel tentativo di ridurre lo stesso
rischio sismico».
Ne conseguirebbe l'invasione dell'ambito materiale dell'ordine
pubblico e della sicurezza che l'evocato parametro costituzionale
riserva alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
2.- La Regione Abruzzo non si e' costituita nel presente
giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
della Regione Abruzzo 7 giugno 2013, n. 14 (Interpretazione autentica
dell'articolo 11, comma 1, lettera c, della legge regionale 30 marzo
2007, n. 5 «Disposizioni urgenti per la tutela e la valorizzazione
della costa teatina» e modifiche alla legge regionale n. 2/2008
«Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale» e alla
legge regionale n. 41/2011 «Disposizioni per l'adeguamento delle
infrastrutture sportive, ricreative e per favorire l'aggregazione
sociale nella citta' di L'Aquila e degli altri Comuni del cratere»).
La disposizione impugnata, consentendo la localizzazione e la
realizzazione di centrali di compressione a gas al di fuori delle
aree sismiche classificate di prima categoria, previo studio
particolareggiato della risposta sismica locale, violerebbe anzitutto
gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione,
ponendosi in contrasto con i principi fondamentali nella materia di
potesta' concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» posti dall'art. 1, commi 3, 4, 7 e 8, della legge 23
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche' delega
al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di
energia) e con gli artt. 29, comma 2, lettera g), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e
52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita'), i quali riservano allo Stato poteri
autorizzatori e competenze amministrative generali in materia.
La disposizione censurata violerebbe altresi' l'art. 117, secondo
comma, lettere h) ed m), Cost., invadendo gli ambiti materiali
dell'«ordine pubblico» e della «sicurezza», nonche' della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali», che detti parametri costituzionali
riservano alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
2.- La risoluzione della questione come sopra individuata
presuppone che, in via preliminare, venga individuato l'ambito
materiale delineato dalle disposizioni del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione a cui va ricondotta la norma impugnata.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte,
l'identificazione della materia nella quale si colloca la
disposizione censurata richiede di fare riferimento all'oggetto e
alla disciplina stabilita dalla medesima, tenendo conto della sua
ratio, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi,
cosi' da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis, sentenze n. 300 del 2011, n. 430 e n. 165 del
2007).
Occorre anzitutto ricordare che questa Corte ha costantemente
ricondotto disposizioni di leggi regionali, analoghe a quella
censurata nel presente giudizio, che intervenivano in materia di
localizzazione e realizzazione di impianti e centrali per lo
svolgimento delle attivita' energetiche, ancorche' collocate in zone
sismiche, alla competenza legislativa concorrente della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (ex plurimis,
sentenze n. 182 e n. 117 del 2013, n. 383 del 2005) e all'ambito
materiale relativo al «governo del territorio», parimenti ascrivibile
al titolo competenziale dell'art. 117, terzo comma, Cost. (ex multis,
sentenze n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010).
Stando alla richiamata giurisprudenza, anche l'impugnato art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2013 risulta ascrivibile ad
entrambe le summenzionate materie di potesta' legislativa
concorrente, giusto il disposto dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
cui spetta comunque al legislatore statale dettare i principi
fondamentali (tra le tante, le richiamate sentenze n. 182 e n. 117
del 2013).
3.- Tanto premesso circa l'ambito materiale individuato dal
Titolo V della Parte seconda della Costituzione a cui e' possibile
ricondurre la disposizione impugnata, occorre ora prendere in esame
le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in
riferimento ai singoli parametri evocati.
In relazione all'asserita lesione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri censura il
contrasto della disposizione di legge regionale impugnata con gli
artt. 1, comma 7, lettera g) e comma 8, lettera b), numero 2), della
legge n. 239 del 2004 e 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001.
Dette norme evocate a parametro interposto attribuiscono allo Stato
rispettivamente «l'identificazione delle linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti» e «l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata,
della rete nazionale di gasdotti», disciplinando, nel contempo, il
procedimento di localizzazione e realizzazione dei gasdotti e degli
impianti di compressione a gas.
3.1.- La questione e' fondata.
Come gia' affermato da questa Corte, le norme richiamate, evocate
a parametro interposto nel presente giudizio, hanno ridefinito in
modo unitario e a livello nazionale i procedimenti di localizzazione
e realizzazione della rete di oleodotti e gasdotti, nonche' dei
connessi impianti di compressione a gas, in base alla necessita' di
riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio
delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte di esigenze di
carattere unitario, tanto piu' valevoli di fronte al rischio sismico
(da ultimo, sentenza n. 182 del 2013).
Conseguentemente, per giudicare della legittimita' costituzionale
della normativa impugnata, e' necessario non gia' considerarne la
conformita' soltanto rispetto all'art. 117 Cost., bensi' valutarne la
rispondenza, da un lato, ai criteri indicati dall'art. 118 Cost. per
la allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative
(parametro, quest'ultimo, del resto espressamente evocato dal
ricorrente), dall'altro, al principio di leale collaborazione, cosi'
come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare esplicitamente in
questa materia (tra le tante, sentenze n. 331 del 2010, n. 383 del
2005, n. 6 del 2004).
Anche nel caso in esame, quindi, le summenzionate norme
interposte si atteggiano a principi fondamentali nella parte in cui
dettano le condizioni e i requisiti necessari allo scopo di non
ostacolare la localizzazione e realizzazione di impianti di interesse
nazionale relativi alla rete degli oleodotti e dei gasdotti.
Al riguardo, la richiamata giurisprudenza di questa Corte afferma
il principio per il quale, in linea generale, e' precluso alla legge
regionale ostacolare gli obiettivi sottesi ad interessi ascrivibili
alla sfera dei principi individuati dal legislatore statale, mentre,
nello stesso tempo, lo Stato e' tenuto a preservare uno spazio alle
scelte normative di pertinenza regionale, che puo' essere negato
soltanto nel caso in cui esse generino l'impossibilita', o comunque
l'estrema ed oggettiva difficolta', a conseguire i predetti obiettivi
(ex plurimis, sentenza n. 278 del 2010).
Nel caso in esame, la disposizione censurata, consentendo la
localizzazione delle centrali di compressione a gas soltanto al di
fuori delle zone sismiche classificate di prima categoria, produce
l'effetto di limitare la realizzazione di impianti di interesse
nazionale in determinate aree del territorio regionale.
Questa Corte si e' gia' pronunciata sulla legittimita'
costituzionale di analoghe disposizioni di legge regionale, in
riferimento agli stessi parametri evocati nel presente giudizio. Con
la sentenza n. 182 del 2013, e' stato infatti dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 3 della legge della Regione
Abruzzo 19 giugno 2012, n. 28 (Modifiche alla legge regionale 3 marzo
2010, n. 7 «Disposizioni regionali in materia di espropriazione per
pubblica utilita'» ed integrazione alla legge regionale 10 marzo
2008, n. 2 «Provvedimenti urgenti a tutela del territorio
regionale»), che, tra l'altro, introduceva l'incompatibilita' tra la
localizzazione degli impianti di compressione a gas connessi alla
realizzazione dei gasdotti e le aree sismiche classificate di prima
categoria.
Alla stessa stregua della disposizione di legge regionale allora
censurata dalla Corte, anche la norma impugnata nell'odierno giudizio
- recante integrazioni apportate alla medesima legge reg. Abruzzo n.
2 del 2008 - stabilisce un'incompatibilita' a priori tra le zone
sismiche di prima categoria e la localizzazione delle centrali di
compressione a gas, ponendosi conseguentemente in contrasto con gli
evocati artt. 1, commi 7, lettera g), e 8, lettera b), numero 2),
della legge n. 239 del 2004, e 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del
2001.
3.2.- Parimenti lesiva dei citati parametri interposti evocati
dal ricorrente nel presente giudizio risulta l'ulteriore previsione
della disposizione impugnata - su cui piu' si appuntano le censure
dell'Avvocatura dello Stato - che subordina la localizzazione delle
centrali di compressione a gas alla realizzazione del «previo studio
particolareggiato della risposta sismica locale attraverso specifiche
indagini geofisiche, sismiche e litologiche di dettaglio».
Infatti, la norma impugnata, nella parte in cui prevede lo
svolgimento del summenzionato studio, interferisce illegittimamente
con il procedimento di localizzazione e realizzazione degli impianti
di interesse nazionale, ponendo un ulteriore aggravamento procedurale
ai fini della localizzazione e realizzazione degli impianti di
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia. Da cio' segue il
contrasto con gli evocati parametri interposti, i quali, in virtu'
delle richiamate esigenze unitarie, tanto piu' valevoli di fronte al
rischio sismico, riservano al legislatore statale la disciplina dei
relativi procedimenti (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2013, 124 del
2010, n. 282 del 2009 e n. 383 del 2005).
Occorre ricordare che, avendo riguardo alla competenza
concorrente, anche in specifico riferimento alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», questa Corte ha
costantemente qualificato come principi fondamentali della materia le
norme statali ispirate alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerita', volte a garantire, in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione, entro un termine
definito, del procedimento autorizzativo (ex plurimis, sentenze n.
282 del 2009, n. 364 del 2006, n. 336 del 2005). Spetta pertanto
soltanto al legislatore statale dettare norme di principio volte a
contemperare l'indispensabile coinvolgimento dei diversi livelli
territoriali di governo con le ragionevoli esigenze di
semplificazione amministrativa e di certezza circa la conclusione dei
procedimenti che, rispondendo ad esigenze unitarie al fine della
localizzazione degli impianti di interesse nazionale, devono essere
garantite in modo uniforme sull'intero territorio dello Stato (tra le
tante, sentenze n. 364 del 2006, n. 383 e n. 336 del 2005).
Alle necessita' sopra richiamate, piu' volte affermate dalla
giurisprudenza di questa Corte, risponde anche la norma interposta
evocata nel presente giudizio, atteso che il comma 2 dell'art.
52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001 individua il procedimento di
localizzazione delle infrastrutture lineari energetiche appartenenti
alla rete nazionale dei gasdotti e degli oleodotti, in cui sono
ricomprese le centrali di compressione a gas.
Ne consegue che anche l'ulteriore previsione della disposizione
censurata si pone in contrasto con la richiamata norma evocata a
parametro interposto nel presente giudizio.
Va dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 14 del 2013, per violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Gli ulteriori profili di censura rimangono assorbiti.