ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma
21, secondo e terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio nel procedimento
vertente tra Amadori Massimo ed altri e il Ministero dell'economia e
delle finanze con ordinanza del 24 luglio 2013, iscritta al n. 244
del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 26 marzo 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza depositata il 24 luglio 2013 (r.o. n. 244 del
2013), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21,
secondo e terzo periodo, del decreto-legge 31 marzo 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento agli
artt. 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
1.1.- Il TAR Lazio espone che i ricorrenti sono ufficiali della
Guardia di finanza i quali, con decorrenze giuridiche diverse, hanno
acquisito il grado di maggiore o maturato i 13 anni di servizio senza
demerito dalla nomina a ufficiale, nel periodo oggetto di
applicazione del decreto-legge n. 78 del 2010, introduttivo per il
personale cosiddetto non contrattualizzato disciplinato all'art. 3
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), tra cui il personale della Guardia di finanza, il blocco
per il triennio 2011-2013: a) dei meccanismi di adeguamento
retributivo previsti dall'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n.
448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), per gli anni 2011, 2012 e 2013; b) degli automatismi
stipendiali (classi e scatti) correlati all'anzianita' di servizio,
relativi allo stesso periodo; c) di ogni effetto economico delle
progressioni in carriera, comunque denominate, conseguite nel periodo
2011-2013. Essi hanno agito per l'accertamento del diritto al pieno
trattamento retributivo, per il triennio 2011-2013, delle prestazioni
di lavoro straordinario svolte, secondo gli importi corrisposti a
favore degli ufficiali che hanno conseguito lo stesso grado o la
medesima anzianita' di servizio in un periodo anteriore al 1° gennaio
2011.
1.2.- Il giudice rimettente ritiene che la norma censurata trovi
applicazione in ordine alla retribuzione del lavoro straordinario,
nella parte in cui stabilisce che «Per le categorie di personale di
cui all'articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti» (secondo periodo),
e che, per lo stesso personale, «le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici»
(terzo periodo).
Non reputa, infatti, convincente la tesi dei ricorrenti secondo
cui la retribuzione del lavoro straordinario non formerebbe oggetto
delle disposizioni di blocco introdotte dall'art. 9, comma 21, del
d.l. n. 78 del 2010 e che, conseguentemente, dovrebbe essere
calcolata secondo gli importi spettanti ai pari grado promossi al
grado di maggiore prima del 1° gennaio 2011 o che, comunque, prima di
tale data, abbiano raggiunto i 13 anni di servizio dalla nomina a
ufficiale senza demerito.
In particolare, il TAR osserva che l'art. 43, comma 14, della
legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione
della pubblica sicurezza) dispone che il compenso per lavoro
straordinario, per gli ufficiali dirigenti e cosiddetti
omogeneizzati, e' di regola determinato in misura proporzionale ad
alcune voci del trattamento retributivo fondamentale.
1.3.- Il TAR sostiene la non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21,
secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui
impedisce ai suddetti ufficiali di conseguire la remunerazione del
lavoro straordinario nella misura corrispondente alla qualifica
conseguita o all'anzianita' raggiunta nel corso del triennio oggetto
delle misure di contenimento della spesa pubblica.
1.3.1.- Viene prospettata la violazione degli artt. 2, 3 e 36
Cost.
La disciplina censurata determinerebbe, in contrasto con gli
artt. 2 e 3 Cost., un'irragionevole disparita' di trattamento
all'interno del Corpo della Guardia di finanza: infatti, a parita' di
grado (e con mansioni conseguentemente corrispondenti), gli
appartenenti al Corpo percepirebbero o meno lo stesso trattamento
economico accessorio in relazione ad un elemento del tutto aleatorio,
costituito dall'anno in cui la relativa promozione e' stata
conseguita ovvero la prescritta anzianita' e' stata maturata.
Sarebbe violato, altresi', l'art. 36 Cost., in quanto, in base ad
esso, il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantita' e qualita' del suo lavoro, dovendosi presumere che tale sia
la retribuzione tabellare prevista per il grado rivestito.
Il giudice rimettente sostiene che, pur non essendovi dubbio che
anche la riduzione del passivo del bilancio statale e' un valore
avente piena copertura costituzionale (vieppiu' oggi, dopo il
recepimento nell'art. 81 Cost. del principio del pareggio di
bilancio), tale obiettivo non puo' tuttavia essere realizzato a
scapito dei principi di uguaglianza formale e sostanziale, ovvero
degli altri valori tutelati dalla Costituzione, tra cui quelli
definiti dall'art. 36 Cost.
1.3.2.- A parere del TAR Lazio sarebbe, altresi', leso l'art. 97
Cost.
La circostanza per cui il trattamento economico tra colleghi si
differenzia non gia' in virtu' delle mansioni svolte e delle
conseguenti responsabilita' bensi' in relazione ad un elemento
casuale - rappresentato dal momento in cui la qualifica e' stata
acquisita o l'anzianita' maturata -, non potrebbe che interferire
negativamente sui rapporti tra i colleghi stessi, cosi'
riverberandosi sull'organizzazione degli uffici ed incidendo
negativamente sul loro buon andamento.
1.3.3.- Il giudice rimettente, infine, qualificando il blocco
disciplinato dalle disposizioni impugnate come imposizione di natura
tributaria, prospetta la violazione degli artt. 2, 3 e 53 Cost.
L'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 introdurrebbe una
prestazione patrimoniale, poiche' verrebbe trattenuta una parte dei
compensi maturati con il grado superiore o la maggiore anzianita'. La
disposizione censurata imporrebbe agli interessati un peculiare
concorso alle spese pubbliche, ovvero, in altri termini, istituirebbe
un tributo anomalo, in contrasto con i richiamati parametri
costituzionali.
Sarebbe leso il principio di capacita' contributiva, poiche' il
sacrificio sarebbe richiesto non in relazione ad uno specifico indice
di ricchezza, ma al dato, economicamente insignificante, del momento
in cui la qualifica e' stata acquisita o l'anzianita' maturata, senza
alcuna considerazione del principio di progressivita'.
Inoltre, il tributo colpirebbe solo una parte dei dipendenti che
hanno raggiunto una determinata qualifica o maturato una certa
anzianita', e, comunque, soltanto i redditi dei pubblici dipendenti,
senza invece gravare, a parita' di capacita' contributiva, su
analoghe categorie di lavoratori o di redditi.
Il giudice rimettente evidenzia che l'eccezionalita' della
situazione economica che lo Stato deve affrontare e' suscettibile,
senza dubbio, di consentire al legislatore anche il ricorso a
strumenti eccezionali; tuttavia resta compito dello Stato garantire
anche in queste condizioni il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
L'Avvocatura rileva che la norma censurata ha un precedente
nell'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego,
nonche' disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 novembre 1992, n. 438, che ha
superato il vaglio di legittimita' costituzionale.
A sostegno della non ravvisabilita' della asserita violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., in particolare, viene valorizzato che la
norma impugnata ha toccato tutti i dipendenti del settore pubblico,
secondo le coordinate perimetrate dalla Corte, e cioe' in misura non
eccedente «l'obiettivo di realizzare un raffreddamento della dinamica
retributiva e non in danno di una sola categoria di pubblici
dipendenti» (sentenza n. 223 del 2012). Viene infine rimarcato come
la delicata situazione delle finanze pubbliche nazionali, anche nella
prospettiva europea, deponga per la legittimita' dei sacrifici
imposti alle diverse categorie, proprio in applicazione del principio
di solidarieta' espresso dall'art. 2 Cost., che non potrebbe, quindi,
ritenersi violato.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 24 luglio 2013, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio ha sollevato questione di costituzionalita'
dell'art. 9, comma 21, secondo e terzo periodo, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122, in riferimento agli artt. 2, 3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
2.- La norma censurata, nella parte in cui stabilisce,
rispettivamente, che «Per le categorie di personale di cui
all'articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di
progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013
non sono utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti
di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti», e che, per il
medesimo personale, «le progressioni di carriera comunque denominate
eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto,
per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici», impedisce
agli ufficiali della Guardia di finanza, che, nel corso del triennio
oggetto delle misure di contenimento della spesa pubblica, abbiano
acquisito il grado di maggiore o maturato i 13 anni di servizio senza
demerito dalla nomina di ufficiale, di conseguire la remunerazione
del lavoro straordinario nella misura corrispondente rispettivamente
alla qualifica conseguita o all'anzianita' raggiunta.
A parere del giudice a quo, cio' comporterebbe la violazione
degli artt. 2, 3 e 36 Cost., da un lato, per l'irragionevole
disparita' di trattamento del personale della Guardia di finanza,
atteso che, a parita' di grado e con mansioni corrispondenti, gli
appartenenti al Corpo percepirebbero diversi trattamenti economici
accessori per il lavoro straordinario in relazione ad un elemento
cronologico del tutto aleatorio; dall'altro lato, per la lesione del
diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla
quantita' e qualita' del lavoro prestato, tale dovendo presumersi
quella corrispondente alla retribuzione tabellare prevista per il
grado rivestito o l'anzianita' raggiunta.
Inoltre, sarebbero lesi gli artt. 2, 3 e 53 Cost., in quanto
verrebbe imposto un peculiare concorso alle spese pubbliche, colpendo
solo i redditi di pubblici dipendenti e, tra essi, solo quelli di
coloro che hanno raggiunto una determinata qualifica o maturato una
certa anzianita' dopo il 1o gennaio 2011. Sarebbe, inoltre, istituito
un tributo anomalo, nel cui ambito il sacrificio e' richiesto non in
relazione ad uno specifico indice di ricchezza, ma a un dato
temporale economicamente insignificante, e cio' senza alcuna
considerazione del principio di progressivita'.
La norma censurata, infine, si porrebbe in contrasto con l'art.
97 Cost., in quanto, determinando la differenziazione del trattamento
economico non in virtu' delle mansioni espletate ma in relazione ad
un elemento casuale, interferirebbe sui rapporti tra i colleghi
riverberandosi negativamente sul buon andamento degli uffici.
3.- Va premesso che correttamente il giudice rimettente, non
aderendo alla prospettazione dei ricorrenti circa l'esclusione dei
compensi per il lavoro straordinario dal blocco del trattamento
retributivo, ritiene che le disposizioni in questione siano invece
applicabili.
Difatti, per coloro che hanno acquisito il grado superiore, va
applicato il terzo periodo del comma 21 dell'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010. Tale disposizione sterilizza, appunto, gli effetti
economici delle progressioni di carriera senza operare alcuna
distinzione tra voci fondamentali e voci accessorie del trattamento
retributivo.
Per gli ufficiali cosiddetti "omogeneizzati", nei cui confronti
gli artt. 43, commi 22 e 23, e 43-ter della legge 1o aprile 1981, n.
121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza)
dispongono un riconoscimento di natura economica e non una
progressione di carriera, il blocco deriva dal secondo periodo del
comma 21 del citato art. 9, il quale prevede che, per coloro che
fruiscono di un meccanismo di progressione automatica degli stipendi,
gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione
di «classi e scatti» di stipendio previsti dai rispettivi
ordinamenti. Non e' illogico ritenere che con tale binomio il
legislatore abbia voluto includere tutti i miglioramenti stipendiali,
pur se non formalmente definiti come «classi» e «scatti», poiche' la
natura ancillare del compenso per lavoro straordinario rispetto allo
stipendio giustifica che, in mancanza di un'espressa
differenziazione, al primo si applichi la medesima disciplina del
secondo.
Cio' e' particolarmente evidente nel caso in esame, in cui, ai
sensi della disciplina di settore, per il personale non dirigente la
misura oraria del compenso per il lavoro straordinario e' legata ai
parametri stipendiali che, a norma dell'art. 2 del decreto
legislativo 30 maggio 2003, n. 193 (Sistema dei parametri stipendiali
per il personale non dirigente delle Forze di polizia e delle Forze
armate, a norma dell'art. 7 della legge 29 marzo 2001, n. 86),
articolano il trattamento economico del personale della Guardia di
finanza; mentre, per il personale dirigente, l'art. 2170 del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare)
dispone che il compenso per il lavoro straordinario sia determinato
in misura proporzionale alla retribuzione mensile.
Piu' in generale, la riconducibilita' di questa voce non
marginale del trattamento economico al blocco previsto dal secondo
periodo del comma 21 e' suggerita anche dalla ratio cui e' ispirato
il d.l. n. 78 del 2010, che e' volto ad introdurre un meccanismo di
raffreddamento della dinamica retributiva nel suo complesso e senza
distinzione alcuna.
4.- Tanto premesso sulla ricostruzione del quadro normativo
operata dal giudice a quo, puo' procedersi all'esame dei gruppi di
censure prospettate dal giudice rimettente.
5.- La questione di costituzionalita' dell'art. 9, comma 21,
secondo e terzo periodo, sollevata con riferimento alla violazione
degli artt. 2, 3 e 36 Cost., non e' fondata.
5.1.- Per le censure relative agli artt. 2 e 3 Cost., valgono,
anche nel caso di specie, le considerazioni di questa Corte, che ha
ritenuto l'intervento in esame giustificato, nel suo complesso, dalle
notorie esigenze di contenimento della spesa pubblica, in presenza
del carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo
allo scopo prefissato nonche' temporalmente limitato dei sacrifici
richiesti (sentenza n. 310 del 2013).
Le disposizioni censurate rientrano infatti nel perimetro
delineato dalla sentenza n. 304 del 2013, con riferimento a questa
normativa, secondo cui «la misura adottata e' giustificata
dall'esigenza di assicurare la coerente attuazione della finalita' di
temporanea "cristallizzazione" del trattamento economico dei
dipendenti pubblici per inderogabili esigenze di contenimento della
spesa pubblica, realizzata con modalita' per certi versi simili a
quelle gia' giudicate da questa Corte non irrazionali ed arbitrarie
(sentenze n. 496 e n. 296 del 1993; ordinanza n. 263 del 2002), anche
in considerazione della limitazione temporale del sacrificio imposto
ai dipendenti (ordinanza n. 299 del 1999)».
5.2.- Questa Corte ha inoltre negato che sia ravvisabile una
lesione dell'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica,
posto che «il legislatore puo' anche emanare disposizioni che
modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, sempre che tali disposizioni "non trasmodino in
un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto" (sentenze n. 166 del 2012, n.
302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009)» (sentenza n. 310 del 2013).
5.3.- Con specifico riferimento alla disparita' di trattamento
con i colleghi che hanno raggiunto il grado superiore o maturato
l'anzianita' prima del 2011, viene in rilievo uno degli elementi cui
e' connessa la disciplina economica del rapporto. Infatti coloro che
si sono visti riconoscere il migliore trattamento retributivo hanno
raggiunto il grado superiore o maturato la maggiore anzianita' di
servizio prima rispetto ai ricorrenti nel giudizio a quo, per i quali
tali condizioni si sono verificate a partire dal 1o gennaio 2011.
Come gia' affermato da questa Corte, cio' costituisce un elemento
che di per se' puo' giustificare un diverso trattamento retributivo
(sentenza n. 304 del 2013).
In particolare, si e' ritenuto che non esiste un principio di
omogeneita' di retribuzione a parita' di anzianita', ed anzi «e'
ammessa una disomogeneita' delle retribuzioni anche a parita' di
qualifica e di anzianita'», naturalmente in situazioni determinate
(sentenza n. 304 del 2013). E in una tale prospettiva non puo'
considerarsi irragionevole un esercizio della discrezionalita'
legislativa che privilegi esigenze fondamentali di politica
economica, a fronte di altri valori pur costituzionalmente rilevanti
(da ultimo, sentenze n. 310 e n. 304 del 2013).
5.3.1.- Quanto alla disparita' di trattamento tra dipendenti
pubblici e privati, come chiarito dalla citata sentenza n. 310 del
2013, «non puo' non rilevarsi che le profonde diversita' dello stato
giuridico (si pensi alla minore stabilita' del rapporto) e di
trattamento economico escludano ogni possibilita' di comparazione».
5.4.- Con riferimento all'art. 36 Cost., poi, questa Corte e'
ferma nel sostenere che il giudizio sulla conformita' a tale
parametro costituzionale non puo' essere svolto per singoli istituti,
ne' giorno per giorno, ma occorre valutare l'insieme delle voci che
compongono il trattamento complessivo del lavoratore in un arco
temporale di una qualche significativa ampiezza (sentenze n. 310 e n.
304 del 2013, n. 366 e n. 287 del 2006, n. 470 del 2002 e n. 164 del
1994).
6.- La questione di costituzionalita' per violazione degli artt.
2, 3 e 53 Cost., in relazione alla presunta natura tributaria della
misura in esame, e' parimenti non fondata.
I criteri elaborati da questa Corte in ordine alle prestazioni
patrimoniali portano ad escludere che tale natura sia ravvisabile
nella misura oggetto della norma impugnata. Si e' precisato, infatti,
che gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria sono tre:
una disciplina legale diretta in via prevalente a procurare una
definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo;
una decurtazione che non comporti una modifica di un rapporto
sinallagmatico; una destinazione delle risorse derivanti, connesse ad
un presupposto economicamente rilevante, a «sovvenire» le pubbliche
spese. Nessuno di questi elementi e' rinvenibile nella fattispecie.
In particolare, con la recente sentenza n. 304 del 2013, sempre
con riferimento alle disposizione in esame, si e' ritenuto che: «La
norma censurata [...] non ha natura tributaria in quanto non prevede
una decurtazione o un prelievo a carico del dipendente pubblico.
Pertanto, in assenza di una decurtazione patrimoniale o di un
prelievo della stessa natura a carico del soggetto passivo, viene
meno in radice il presupposto per affermare la natura tributaria
della disposizione. Inoltre, viene a mancare anche il requisito
relativo all'acquisizione delle risorse al bilancio dello Stato, in
quanto la disposizione non realizza un'acquisizione che, anche in via
indiretta, venga a fornire copertura a pubbliche spese, ma determina
un risparmio di spesa».
7.- Infine, anche la questione di costituzionalita' per
violazione dell'art. 97 Cost. non e' fondata.
La censura, incentrata sulla presunta distorsione delle dinamiche
dei rapporti tra colleghi e sulle possibili ripercussioni negative
sull'andamento degli uffici, si sostanzia infatti in considerazioni
metagiuridiche e meramente ipotetiche.
Comunque, nella piu' volte ricordata sentenza n. 304 del 2013, si
e' affermata la non fondatezza della censura relativa al comma 21,
formulata in riferimento all'art. 97 Cost., in una prospettiva simile
a quella qui in esame, in quanto «"il principio di buon andamento
dell'amministrazione non puo' essere richiamato per conseguire
miglioramenti retributivi (ordinanza n. 205 del 1998; sentenza n. 273
del 1997)" (ordinanza n. 263 del 2002)».