ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 13, comma
4, 15, comma 2, e 135, comma 1, lettera q), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Campania nel procedimento vertente tra A.A. ed altri
e l'UTG - Prefettura di Napoli ed altri, con ordinanza del 10 luglio
2013, iscritta al n. 13 del registro ordinanze 2014 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 maggio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, 76 e 125 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lettera q), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui prevede la devoluzione alla
competenza inderogabile del TAR del Lazio, sede di Roma, delle
controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli artt.
142 e 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Il TAR ha inoltre sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 111
Cost., questione di legittimita' costituzionale degli artt. 13, comma
4, e 15, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in
cui inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza
cautelare, nelle more della pronuncia del giudice competente sulla
controversia.
2.- In punto di rilevanza, il TAR riferisce di essere chiamato a
decidere in ordine al ricorso proposto da tre cittadini iscritti
nelle liste elettorali del Comune di Giugliano in Campania, al fine
di ottenere l'annullamento del d.P.R. 24 aprile 2013 con il quale -
ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 - e' stato disposto
lo scioglimento degli organi elettivi dello stesso Comune di
Giugliano ed e' stata nominata la Commissione straordinaria
incaricata della gestione.
Il TAR riferisce che i ricorrenti hanno altresi' proposto istanza
in sede cautelare e tuttavia gli artt. 13, comma 4, e 15, comma 2,
del d.lgs. n. 104 del 2010 - che impongono il rilievo d'ufficio
dell'incompetenza territoriale - impedirebbero la decisione
dell'impugnativa e dell'istanza cautelare, nonche' la delibazione
sulla richiesta istruttoria formulata dalle difese dei ricorrenti,
atteso che l'art. 135, comma 1, lettera q), del d.lgs. n. 104 del
2010, attribuisce le controversie alla competenza inderogabile del
TAR del Lazio.
2.1.- Ad avviso del Collegio, l'art. 135, comma 1, lettera q),
del d.lgs. n. 104 del 2010 si porrebbe in contrasto con l'art. 76
Cost., poiche' l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza
funzionale non sarebbe prevista tra i principi e criteri direttivi
stabiliti dall'art. 44 della legge delega del 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile). D'altra parte,
l'ampliamento della competenza del TAR del Lazio, sede di Roma, non
potrebbe essere considerato come misura funzionale ad «[...]
assicurare la snellezza, concentrazione, ed effettivita' della
tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo
[...]», secondo quanto previsto dall'art. 44, comma 2, lettera a)
della legge n. 69 del 2009, ne' potrebbe essere inquadrato in alcuno
degli altri principi e criteri direttivi enunciati dallo stesso art.
44, commi 1 e 2.
2.2.- Il TAR osserva inoltre che la deroga introdotta dall'art.
135, comma 1, lettera q), del d.lgs. n. 104 del 2010 agli ordinari
criteri di riparto della competenza - fondati sull'efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorita' emanante - non
sarebbe sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo; pur
dovendosi riconoscere al legislatore ampia discrezionalita' nella
disciplina degli istituti processuali, va comunque rispettato il
principio di uguaglianza e, segnatamente, il canone di
ragionevolezza. Ne', ad avviso del TAR, la disciplina in esame
potrebbe ritenersi giustificata da un'esigenza di uniformita'
d'indirizzo giurisprudenziale in materia, in quanto - nel sistema
della giustizia amministrativa - la funzione nomofilattica appartiene
al giudice di appello.
2.3.- D'altra parte, ad avviso del giudice a quo, non sarebbe
neppure ipotizzabile una diversa qualita' del TAR del Lazio, tale da
configurare una sorta di supremazia rispetto agli altri TAR
periferici; l'evidente asimmetria di tale disegno inciderebbe
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello.
2.4.- Il Collegio ha inoltre sollevato, in riferimento agli artt.
24, primo comma, e 111, primo comma, Cost., questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 13, comma 4, e 15, comma 2, del d.lgs. n.
104 del 2010, nella parte in cui inibiscono al giudice adito di
pronunciarsi sull'istanza cautelare, nelle more della pronuncia del
giudice competente sulla controversia. Il giudice a quo evidenzia in
particolare che la tutela cautelare e' garanzia essenziale e
strumento necessario per l'effettivo soddisfacimento dei diritti e
degli interessi legittimi che costituiscono l'oggetto del giudizio;
pertanto, la preclusione imposta al giudice adito, «[...] costretto
dalla legge a negare la giustizia cautelare per un mero profilo di
incompetenza territoriale», risulterebbe contraria ai principi
costituzionali di effettivita' e di tempestivita' della tutela
giurisdizionale e del giusto processo.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale
sia dichiarata manifestamente infondata.
3.1.- Con riferimento alla censura relativa alla violazione
dell'art. 76 Cost., l'Avvocatura dello Stato ha osservato che i
contenuti della delega di cui al citato art. 44 della legge n. 69 del
2009 sarebbero adeguatamente ampi, cosi' da ricomprendere anche la
previsione di ipotesi di competenza funzionale del TAR Lazio; la
difesa dello Stato evidenzia in particolare che la delega concerne il
riassetto della disciplina del processo avanti ai TAR e al Consiglio
di Stato e mira, espressamente, ad adeguare la relativa normativa
alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori, a
coordinarla con i principi generali espressi dal codice di procedura
civile, ad assicurare la concentrazione delle tutele, nonche' a
riordinare la tutela cautelare ante causam.
3.2.- In relazione alla violazione dell'art. 3 Cost.,
l'Avvocatura dello Stato ritiene che le caratteristiche dei
provvedimenti di cui agli artt. 142 e 143 del d.lgs. n. 267 del 2000
sarebbero sufficienti a giustificare la concentrazione delle tutele,
anche cautelari, innanzi al medesimo giudice amministrativo,
preservando, in tal modo, l'uniformita' e l'omogeneita' delle
decisioni giurisdizionali in tale delicata materia.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che ai provvedimenti di cui agli
artt. 142 e 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono sottese articolate
fasi procedimentali, caratterizzate dalla peculiare natura giuridica
degli atti e delle relative finalita', le quali non sono volte alla
repressione nei confronti dei singoli, bensi' alla salvaguardia
dell'amministrazione rispetto all'influenza della criminalita'
organizzata. La stessa istruttoria procedimentale, basata
sull'attivita' delle forze dell'ordine e di un'apposita commissione
di indagine, contempla diversi livelli di valutazione, dal prefetto,
al ministro, al Consiglio dei ministri; i margini di apprezzamento
particolarmente ampi attribuiti all'amministrazione statale
troverebbero giustificazione nella necessita' di valutare non
episodici addebiti personali, bensi' elementi tali da rendere, nel
loro insieme, plausibile, nella concreta realta' contingente e in
base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una soggezione degli
amministratori alla criminalita' organizzata.
Tali peculiari esigenze sarebbero state attentamente considerate
dal legislatore con l'introduzione della norma in esame, cosi'
giustificandosi la deroga all'ordinario criterio di distribuzione
della competenza territoriale.
3.3.- L'Avvocatura generale deduce inoltre l'infondatezza della
questione relativa alla violazione della naturalita' del giudice ai
sensi dell'art. 25 Cost., evidenziando che appartiene alla
discrezionalita' del legislatore la scelta tra il criterio del
collegamento territoriale e quello della concentrazione, finalizzato
a consentire una maggiore specializzazione e la piu' agevole
formazione di un indirizzo interpretativo uniforme.
3.4.- Infine, con riferimento alla censura relativa alla
disciplina del giudizio cautelare, l'Avvocatura dello Stato evidenzia
l'irrazionalita' dell'argomentazione del giudice a quo, la quale
consentirebbe alla parte di adire un giudice incompetente e di
ottenere da questi una pronuncia cautelare, determinando cosi' la
violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, 76 e 125 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lettera q), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui prevede la devoluzione alla
competenza inderogabile del TAR del Lazio, sede di Roma, delle
controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli artt.
142 e 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Il TAR ha inoltre sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 111
Cost., questione di legittimita' costituzionale degli artt. 13, comma
4, e 15, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in
cui inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza
cautelare, nelle more della pronuncia del giudice competente sulla
controversia.
2.- La disposizione dell'art. 135, comma 1, lettera q), del
d.lgs. n. 104 del 2010 devolve alla competenza funzionale del TAR del
Lazio, sede di Roma, le controversie relative ai provvedimenti di
rimozione e sospensione di amministratori locali (art. 142 del d.lgs.
n. 267 del 2000) e di scioglimento dei consigli comunali e
provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di
condizionamento di tipo mafioso (art. 143 del d.lgs. n. 267 del
2000).
3.- Va preliminarmente rilevata l'inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135, comma 1,
lettera q), nella parte di esso riguardante i provvedimenti emessi ai
sensi dell'art. 142 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Sotto questo profilo, la questione appare infatti non rilevante
nel giudizio a quo, il quale attiene ad un provvedimento di
scioglimento degli organi elettivi ai sensi dell'art. 143, e non gia'
di rimozione e sospensione di singoli amministratori locali, ai sensi
dell'art. 142.
Per converso - con riferimento alle controversie relative ai
provvedimenti previsti dall'art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 - la
questione di legittimita' costituzionale e' rilevante, poiche' la
invalidazione della disposizione censurata porterebbe a individuare
nel medesimo TAR rimettente il giudice competente.
4.- La questione non e' fondata.
4.1.- Il giudice a quo denuncia in primo luogo la violazione
dell'art. 76 Cost., per eccesso di delega, in quanto l'introduzione
di ipotesi di competenza funzionale del TAR Lazio non sarebbe
contemplata tra i principi e criteri direttivi stabiliti dall'art. 44
della legge delega 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita' nonche' in
materia di processo civile), limitata al riordino delle norme vigenti
sulla giurisdizione del giudice amministrativo.
4.1.1.- L'art. 44, comma 1, della legge delega n. 69 del 2009 ha
assegnato al Governo il compito di provvedere al «riassetto del
processo avanti ai tribunali amministrativi regionali e al Consiglio
di Stato, al fine di adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza
della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, di
coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto
espressione di principi generali e di assicurare la concentrazione
delle tutele».
Il comma 2, lettera a), del medesimo art. 44 prevede, inoltre,
tra i principi e criteri direttivi impartiti al legislatore delegato,
la necessita' di «assicurare la snellezza, concentrazione ed
effettivita' della tutela».
4.1.2.- In attuazione di tale delega e' stato quindi adottato il
d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, recante il codice del processo
amministrativo, il quale all'art. 14 stabilisce, per quanto rileva
nel presente giudizio, che «Sono devolute funzionalmente alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall'articolo 135 e
dalla legge». A sua volta, l'art. 135 del codice del processo
amministrativo enumera - al comma 1, lettere da a) a q-quater) - le
controversie attribuite alla competenza funzionale inderogabile del
TAR Lazio, tra le quali sono comprese in particolare quelle relative
ai provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. n. 267
del 2000.
4.1.3.- La delega contenuta nell'art. 44 della legge n. 69 del
2009 si qualifica espressamente come delega per il riassetto di un
settore normativo e abilita il legislatore delegato a intervenire
nella disciplina del processo amministrativo, entro i limiti del
riordino della normativa vigente. In quanto funzionale a tale
ricomposizione sistematica, la delega conferita dall'art. 44
comprendeva espressamente - nell'ambito dei poteri conferiti al
legislatore delegato - l'individuazione dell'ambito di cognizione
degli organi di giustizia amministrativa di primo grado.
In particolare, la scelta processuale di concentrare presso un
unico giudice controversie caratterizzate da specifici elementi
qualificanti e quindi la devoluzione della cognizione in ordine ai
provvedimenti previsti dall'art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 alla
competenza funzionale del TAR Lazio, si fondano sull'espressa
attribuzione al legislatore delegato del potere di coordinamento e di
armonizzazione della tutela giurisdizionale. L'intervento legislativo
in esame risulta coerente con la finalita' di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettivita' della tutela»,
espressamente prevista al comma 2 dell'art. 44 della legge delega.
4.2.- Ad avviso del giudice a quo, la devoluzione delle
controversie in esame alla cognizione del TAR del Lazio, sede di
Roma, in quanto derogatoria rispetto agli ordinari criteri di riparto
della competenza - fondati sull'efficacia territoriale dell'atto e
sulla sede dell'autorita' emanante - determinerebbe altresi' la
violazione del principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost.,
e del principio di distribuzione territoriale della giustizia
amministrativa, di cui all'art. 125 Cost.
4.2.1.- Con riferimento all'art. 3 Cost., la giurisprudenza di
questa Corte e' costante nell'affermare che nella disciplina degli
istituti processuali vige il principio della discrezionalita' e
insindacabilita' delle scelte operate dal legislatore, con il limite
della loro non manifesta irragionevolezza; tale principio generale e'
stato richiamato da questa Corte anche in riferimento alla giustizia
amministrativa e ai criteri di distribuzione delle competenze tra gli
organi giurisdizionali (ex multis, sentenze n. 10 del 2013, n. 304
del 2012, n. 237 del 2007, n. 341 del 2006 e n. 206 del 2004;
ordinanza n. 141 del 2011).
4.2.2.- Con riferimento piu' specifico all'art. 125 Cost., questa
Corte ha affermato la necessita' di adottare un «criterio rigoroso»
(sentenza n. 237 del 2007, punto 5.3.1. del Considerato in diritto),
essendo di tutta evidenza che - laddove la previsione di ipotesi di
competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, non
incontrasse alcun limite - il principio della individuazione del
giudice amministrativo di primo grado sulla base del criterio
territoriale, a livello regionale, sarebbe esposto al rischio di
venire svuotato di concreto significato.
4.2.3.- Tale criterio rigoroso comporta quindi la necessita' di
«accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in
vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse
pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di assicurare
l'uniformita' della giurisprudenza sin dal primo grado, astrattamente
configurabile rispetto ad ogni categoria di controversie); che la
medesima deroga sia contraddistinta da una connessione razionale
rispetto al fine perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria
rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole
stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in
materia di giustizia amministrativa» (sentenza n. 159 del 2014).
4.2.4.- La disposizione impugnata soddisfa tali criteri e supera
il vaglio di legittimita' costituzionale, in quanto la scelta
legislativa di attribuire alla competenza funzionale del TAR Lazio le
controversie relative ai provvedimenti di cui all'art. 143 del d.lgs.
n. 267 del 2000 si fonda su una pluralita' di ragioni.
Va evidenziata, in primo luogo, la natura di «misura governativa
straordinaria di carattere sanzionatorio» che questa Corte ha
attribuito al potere di scioglimento degli organi elettivi, in quanto
funzionale all'esigenza di contrasto della criminalita' organizzata
mafiosa o similare (sentenza n. 103 del 1993). E' la stessa
straordinarieta' della misura ad escludere l'omogeneita' delle
situazioni poste a raffronto - quella dei destinatari dei
provvedimenti di cui all'art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 e quella
dei destinatari di altri provvedimenti aventi ambito di efficacia
locale - e a giustificare, sul piano della ragionevolezza e della
proporzionalita', la speciale disciplina processuale.
Inoltre, pur dovendosi escludere la qualificazione del
provvedimento in esame come atto politico, le caratteristiche del
relativo procedimento lo collocano certamente sul piano degli atti di
alta amministrazione, adottati dagli organi esponenziali dei vertici
dell'amministrazione dello Stato; tale peculiare connotazione emerge
con evidenza dalle caratteristiche proprie della fase istruttoria,
dalla natura apicale delle autorita' amministrative coinvolte in tale
fase, dalla forma del provvedimento (d.P.R., adottato su proposta del
Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri), nonche' dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
I provvedimenti in esame si qualificano quindi come «atti
dell'amministrazione centrale dello Stato (in quanto emessi da organi
che operano come longa manus del Governo) finalizzati a soddisfare
interessi che trascendono quelli delle comunita' locali» (sentenza n.
237 del 2007) ed attengono alla materia dell'ordine pubblico e della
sicurezza.
4.2.5.- Alla luce di tali considerazioni e dei principi piu'
volte enunciati da questa Corte in materia, non si ravvisa alcun
difetto di ragionevolezza nella scelta di attribuire alla competenza
funzionale del TAR Lazio le controversie relative ai provvedimenti di
scioglimento degli organi elettivi dei Comuni e delle Province.
La deroga agli ordinari criteri di riparto della competenza
risulta quindi coerente ed adeguata rispetto alla finalita' di
assicurare tutela a fronte di atti dell'amministrazione centrale
dello Stato, oltre che a quella di assicurare l'uniformita' della
giurisprudenza sin dal primo grado di giudizio; il perseguimento di
tali fini giustifica e legittima il regime processuale differenziato.
Ne consegue la non fondatezza delle censure prospettate dal TAR
Campania, in relazione agli artt. 3 e 125 Cost.
4.3.- Con riferimento infine alla denunciata violazione del
principio di cui all'art. 25 Cost., va osservato che la necessaria
precostituzione del giudicante, lungi dall'ancorarsi a un dato
pre-normativo, quale la prossimita' geografica del giudice alla
vicenda da giudicare, va interpretato come volto ad assicurare
l'individuazione del giudice competente in base a criteri
predeterminati, in via generale, dalla legge. Il precetto
costituzionale e' quindi osservato laddove, come nel caso in esame,
l'organo giudicante sia stato istituito dalla legge e la sua
competenza sia definita sulla base di criteri generali
predeterminati, nel rispetto della riserva di legge (ex plurimis,
ordinanza n. 15 del 2014; sentenze n. 237 del 2013; n. 117 del 2012 e
n. 30 del 2011).
4.4.- Il TAR Campania ha inoltre denunciato la lesione del
diritto di difesa e del principio della ragionevole durata del
processo di cui agli artt. 24 e 111 Cost., in relazione alle
disposizioni degli artt. 13, comma 4, e 15, comma 2, del d.lgs. n.
104 del 2010, nella parte in cui inibiscono al giudice adito di
pronunciarsi su istanze cautelari, nelle more della pronuncia del
giudice competente sulla controversia.
La questione non e' fondata.
L'eventuale accoglimento della questione prospettata dal Collegio
rimettente porterebbe a consentire alla parte di adire un giudice
incompetente, ossia individuato in violazione di qualsiasi criterio
di riparto della competenza, e di ottenere da questi una pronuncia
cautelare; e' evidente che sarebbe proprio tale opzione processuale a
determinare la lesione, tra gli altri, dei principi enunciati dagli
artt. 24 e 111 Cost.