ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito delle deliberazioni della Corte dei conti, sezione regionale
di controllo per la Basilicata, 18 marzo 2014, nn. 51, 52, 53, 54,
55, 56, 57, 58, 59 e 60, promosso dalla Regione Basilicata con
ricorso notificato il 15 maggio 2014, depositato in cancelleria il 29
maggio 2014 ed iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2014.
Visto l'atto di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 novembre 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Maurizio Roberto Brancati per la Regione
Basilicata e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Basilicata, con ricorso notificato in data 14/15
maggio 2014, depositato il successivo 29 maggio ed iscritto al n. 4
del registro conflitto tra enti del 2014, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alle seguenti
deliberazioni della Corte dei conti, sezione regionale di controllo
per la Basilicata, del 18 marzo 2014, aventi ad oggetto il controllo
sui rendiconti presentati dai gruppi consiliari regionali
relativamente all'esercizio 2013: 1) n. 51/2014/FRG, di accertamento
e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto del gruppo PD; 2)
n. 52/2014/FRG, di accertamento e dichiarazione della regolarita' del
rendiconto del gruppo consiliare SEL; 3) n. 53/2014/FRG, di
accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto del
gruppo consiliare IAL; 4) n. 54/2014/FRG, di accertamento e
dichiarazione della regolarita' del rendiconto del gruppo consiliare
IDV; 5) n. 55/2014/FRG, di accertamento e dichiarazione
dell'irregolarita' del rendiconto del gruppo PU; 6) n. 56/2014/FRG,
di accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto del
gruppo Misto; 7) n. 57/2014/FRG, di accertamento e dichiarazione
dell'irregolarita' del rendiconto del gruppo PDL; 8) n. 58/2014/FRG,
di accertamento e dichiarazione dell'irregolarita' del rendiconto del
gruppo UDC; 9) n. 59/2014/FRG, di accertamento e dichiarazione
dell'irregolarita' del rendiconto del gruppo MPA; 10) n. 60/2014/FRG,
di accertamento e dichiarazione della regolarita' del rendiconto del
gruppo PSI.
Secondo la ricorrente tali deliberazioni sarebbero lesive degli
artt. 114, secondo comma, e 117 della Costituzione, in relazione alla
sua autonomia istituzionale e legislativa, dell'art. 119 Cost., in
relazione all'autonomia finanziaria, degli artt. 121 e 123 Cost., in
relazione all'autonomia statutaria e del Consiglio regionale, nonche'
«di quelle prerogative aventi fondamento nello statuto regionale
(artt. 11, 15 e 21) e nella legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8»
(Nuova disciplina delle strutture di assistenza agli organi di
direzione politica ed ai gruppi consiliari della Regione Basilicata).
1.1.- Premette la ricorrente che - in forza dell'art. 1, commi 9,
10, 11 e 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213 - e'
rimesso alla Corte dei conti il controllo sui rendiconti presentati
dai gruppi consiliari regionali; competenza, questa, riconosciuta
anche dalla legge della Regione Basilicata 21 dicembre 2012, n. 28
(Recepimento d.l. 174/2012 convertito nella legge 7 dicembre 2012, n.
231. Modifiche alla legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 39 del 2014, prosegue
la Regione Basilicata, avrebbe chiarito che il controllo in questione
non lede l'autonomia dei gruppi consiliari, poiche' il legislatore ha
previsto, in un'ottica «collaborativa», un'analisi obbligatoria di
tipo documentale che, pur non scendendo nel merito dell'utilizzazione
delle somme, e' volta a verificare la prova dell'effettivo impiego in
conformita' al modello predisposto in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano.
1.2.- Cio' premesso, deduce la ricorrente che le deliberazioni
impugnate, benche' giungano a esiti differenti, sarebbero sorrette da
un identico approccio metodologico, dal momento che la sezione
regionale della Corte dei conti avrebbe ritenuto «di poter spingere
l'attivita' di controllo verso riscontri che non si risolvessero
nella constatazione della corrispondenza del rendiconto [...] al
modello astratto approvato in sede di Conferenza permanente e
adottato con le "linee-guida"».
La sezione avrebbe per contro rivendicato «la competenza a
operare delle verifiche di tipo sostanziale che prendessero in esame
scelte di merito», per cio' solo invadendo le legittime prerogative
dei gruppi consiliari.
1.3.- Anche a volere ritenere, poi, che alla Corte dei conti
spetti il controllo sull'attivita' di gestione, prosegue la Regione
Basilicata, quello effettuato sarebbe comunque viziato, perche'
fondato su parametri di giudizio non determinati ex ante e quindi non
conosciuti dai soggetti agenti al momento delle condotte: tale
sarebbe, in particolare, il caso delle spese del personale.
La sezione regionale di controllo, sul punto, avrebbe
interpretato la disciplina normativa secondo criteri che non
sarebbero stati seguiti da alcuno dei gruppi consiliari, e cio'
tradirebbe la natura non collaborativa bensi' «oppositiva» della sua
attivita'.
Il parametro di riferimento, prosegue la ricorrente, sarebbe
quello offerto dalla Conferenza permanente del 21 dicembre 2012 che
avrebbe fissato, a decorrere dalla prima legislatura successiva a
quella in corso all'entrata in vigore del d.l. n. 174 del 2012, il
tetto massimo del costo di un'unita' di personale, per ciascun
consigliere regionale, in quello spettante a un dipendente di
categoria D, posizione economica D6; per la legislatura corrente,
invece, sempre secondo la Conferenza permanente, la spesa per tale
voce sarebbe determinata «entro l'importo in essere alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto», con
esclusione di qualsiasi incremento.
Secondo la Regione Basilicata, dunque, anche alla luce dell'art.
21 della legge 22 maggio 1971, n. 350 (Approvazione, ai sensi
dell'articolo 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto
della Regione Basilicata), la consistenza numerica dei consiglieri
appartenenti al gruppo rappresenterebbe il parametro fondamentale per
la determinazione dell'ammontare dei contributi da assegnare al
gruppo medesimo.
Secondo la ricorrente, poi, il personale comandato «non grava
affatto, in termini di spesa, sui contributi erogati dal Consiglio
regionale per finanziare l'assistenza ai gruppi consiliari e ai
consiglieri regionali [...], in quanto detto personale [...] e' di
ruolo presso l'ente Regione o presso altra P.A. [...] e quindi
costituisce voce di spesa [...] a carico del bilancio regionale».
La Regione Basilicata sottolinea, ancora, come la sezione
regionale di controllo abbia rilevato un esubero di personale,
«nonostante fosse stata formalmente erudita sul contenimento della
spesa, per l'esercizio 2013, entro i limiti di quelli relativi
all'anno precedente e malgrado abbia potuto riscontrare [...] che le
spese per il personale contrattualizzato direttamente dal Gruppo non
siano state imputate a capitoli di spesa di bilancio regionale per il
personale del Consiglio regionale».
La ricorrente conclude, quindi, per l'annullamento, previa
sospensione, delle deliberazioni impugnate e per la dichiarazione che
non spettava allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, effettuare
«un controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali della
Regione Basilicata per l'esercizio 2013, che esuli da un controllo
meramente esterno e di natura documentale secondo il modello di
rendicontazione di cui al D.P.C.M. 21 dicembre 2012 e che comunque
comporti un sindacato prescrittivo sulle attivita' di provvista del
personale compiute dall'ente ai fini dell'assegnazione ai gruppi
consiliari».
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
2.1.- La difesa dello Stato eccepisce, in primo luogo,
l'inammissibilita' del ricorso per tardivita', non avendo la
ricorrente impugnato le precedenti deliberazioni del 6 febbraio 2014,
con cui la sezione regionale avrebbe gia' espresso in modo non
equivoco la decisione di esercitare il potere di controllo contestato
ed esplicitato le sue modalita'.
2.2.- Ancora in via preliminare, secondo l'Avvocatura generale
dello Stato, sarebbe dubbio l'effettivo interesse del Presidente
della Regione all'impugnazione del diniego di discarico delle
rendicontazioni dei gruppi consiliari, sia perche' il controllo della
Corte dei conti ha natura meramente collaborativa e gli atti
impugnati sono privi di attitudine lesiva delle competenze regionali,
sia perche' legittimati a ricorrere sarebbero solo i gruppi e, a
tutto concedere, la Presidenza del Consiglio regionale.
2.3.- Il ricorso, poi, sarebbe inammissibile per genericita' e
contraddittorieta' dei motivi.
Da un lato, la censura relativa allo scorretto esercizio del
potere di controllo non indicherebbe «come e per quali spese» la
Corte dei conti «avrebbe sconfinato "nel merito"»; dall'altro, la
doglianza relativa all'erroneo computo del costo massimo delle spese
di personale sarebbe intimamente contraddittoria, poiche',
risolvendosi nella mera lamentata diversita' d'interpretazione del
quadro normativo da parte della sezione regionale di controllo
rispetto a quella operata dai gruppi consiliari, sarebbe imperniata
su «contenuti squisitamente ermeneutici».
2.4.- Il ricorso, infine, sarebbe inammissibile per difetto di
tono costituzionale, dal momento che nessuna delle prerogative della
Regione Basilicata potrebbe considerarsi lesa dal legittimo esercizio
della funzione di controllo sui rendiconti demandata alla Corte dei
conti ex art. 100, secondo comma, Cost.
3.- Nel merito, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
le deliberazioni impugnate sono «immuni da eccesso di potere e/o
intrusione in scelte discrezionali».
Ad una attenta lettura, infatti, emergerebbe come le modalita' di
esercizio del potere di controllo siano state coerenti, sia con la
normativa regionale vigente, sia con le indicazioni di cui alle linee
guida recepite dal d.P.C.m. del 21 dicembre 2012.
Il criterio dell'inerenza delle spese dei gruppi alle finalita'
istituzionali, in particolare, sarebbe stato utilizzato in
conformita' alla legislazione regionale, ai suoi provvedimenti di
attuazione e al menzionato d.P.C.m.
La questione del parametro numerico dei collaboratori, infine,
atterrebbe esclusivamente all'interpretazione dell'art. 4 della legge
regionale n. 28 del 2012, non involgendo alcun giudizio di merito
sulla opportunita' delle scelte gestionali.
Considerato in diritto
1.- La Regione Basilicata ha promosso conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione alle dieci deliberazioni
assunte dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la
Basilicata (dalla n. 51 alla n. 60 del 18 marzo 2014), con cui - in
forza dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213 - e' stato esercitato il controllo sui rendiconti dei gruppi
consiliari regionali relativi all'esercizio finanziario 2013.
La ricorrente si duole in primo luogo che la Corte dei conti, in
violazione della sua autonomia legislativa, statutaria, finanziaria e
contabile, abbia svolto un controllo di merito, diverso da quello
meramente documentale che sarebbe stato delineato dal legislatore con
il citato d.l. n. 174 del 2012 e da questa Corte con la sentenza n.
39 del 2014.
Con una seconda censura la Regione Basilicata lamenta, invece,
che il controllo relativo al costo massimo delle spese di personale
dei gruppi consiliari sia stato esercitato secondo criteri
individuati ex post rispetto ai fatti di gestione.
Esso, inoltre, si sarebbe svolto in difformita' rispetto a quelli
seguiti dai gruppi medesimi, che - in applicazione della legge
regionale 2 febbraio 1998, n. 8 (Nuova disciplina delle strutture di
assistenza agli organi di direzione politica ed ai gruppi consiliari
della Regione Basilicata), come modificata con la legge regionale 21
dicembre 2012, n. 31 (Recepimento D.L. n. 174/2012 convertito nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213. Modifiche all'art. 12 della legge
regionale 5 agosto 2010, n. 28) - avrebbero rispettato i principi di
non superamento del costo sostenuto al medesimo titolo nel 2012 e del
non computo del personale comandato.
2.- In relazione alla prima censura e' fondata e assorbente
l'eccezione di inammissibilita' per genericita' sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Le deliberazioni contestate dalla Regione Basilicata dichiarano
nelle ampie premesse di fare applicazione, nel controllo di
regolarita' dei rendiconti dei gruppi consiliari, dei criteri di
veridicita' e correttezza della spesa previsti dall'art. 1
dell'Allegato «A» al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 22 dicembre 2012, che, in forza dell'art. 1, comma 9, del
d.l. n. 174 del 2012, ha recepito le linee guida deliberate dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano.
In cio' le deliberazioni sono in linea con quanto affermato da
questa Corte nella sentenza n. 39 del 2014, ove si e' posto in
evidenza che il controllo in questione, se, da un lato, non comporta
un sindacato di merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi, dall'altro, non puo' non
ricomprendere la verifica dell'attinenza delle spese alle funzioni
istituzionali svolte dai gruppi medesimi, secondo il generale
principio contabile, costantemente seguito dalla Corte dei conti in
sede di verifica della regolarita' dei rendiconti, della loro
coerenza con le finalita' previste dalla legge.
La pronuncia, del resto, si pone in continuita' con l'auspicio
gia' formulato da questa Corte «che il conferimento di contributi
finanziari e di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei
compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme di controllo
piu' severe e piu' efficaci di quelle attualmente previste, le quali,
pur nel rispetto delle imprescindibili esigenze di autonomia
garantite ai gruppi consiliari, siano soprattutto dirette ad
assicurare che i mezzi apprestati vengano utilizzati per le finalita'
effettivamente indicate dalla legge» (sentenza n. 1130 del 1988).
Cio' premesso, non e' chiaro se la ricorrente contesti la
legittimita' di questo controllo ovvero se intenda dolersi di un
altro e piu' approfondito vaglio, che si sarebbe esteso al merito
delle scelte discrezionali operate dai gruppi consiliari.
Essa, infatti, non sviluppa la tesi con l'esame delle spese di
cui la sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha
affermato l'irregolarita', rendendo cosi' la censura apodittica e
priva di concretezza (sentenze n. 122, n. 77 e n. 46 del 2013, n. 246
del 2012, n. 200 del 2010, n. 105 del 2009).
Cio' e' del resto reso evidente dalla stessa circostanza che la
doglianza e' rivolta contro tutte le deliberazioni impugnate, senza
alcun distinguo tra quelle che hanno accertato la regolarita' dei
rendiconti e quelle che si sono pronunciate nel senso
dell'irregolarita'.
3.- La seconda censura e' in realta' duplice, poiche' la
ricorrente lamenta, da un lato, la violazione della sua autonomia
contabile in ragione dell'asserito utilizzo da parte della Corte dei
conti, con riferimento alle spese di personale dei gruppi consiliari,
di criteri individuati solo ex post, e, dall'altro, la violazione
della normativa nazionale e regionale disciplinante la determinazione
del costo massimo del personale medesimo.
La prima parte della censura non e' fondata, poiche', come
chiarito nelle deliberazioni impugnate, la sezione regionale della
Corte dei conti ha operato la verifica della regolarita' delle spese
in esame sulla base dei criteri introdotti dalla legge regionale n.
31 del 2012 - in applicazione dell'art. 2, comma 1, lettera h), del
d.l. n. 174 del 2012 - entrata in vigore il 1° gennaio del 2013, e
quindi all'inizio del relativo esercizio finanziario.
La restante parte della censura e' inammissibile.
E' noto che le Regioni «possono proporre ricorso per conflitto di
attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, quando esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma una
lesione di una propria competenza costituzionale» (sentenze n. 380
del 2007 e n. 27 del 1996). «Qualora cio' non si verifichi, e
tuttavia si prospetti l'illegittimo uso di un potere statale che
determini conseguenze avvertite come negative dalle Regioni, ma non
tali da alterare la ripartizione delle competenze indicata da norme
della Costituzione (o, comunque, da norme di rango costituzionale
come gli statuti di autonomia speciale), i rimedi dovranno
eventualmente essere ricercati dagli interessati presso istanze
giurisdizionali diverse da quella costituzionale» (sentenza n. 380
del 2007).
Ebbene, nel caso di specie, la Regione Basilicata si e' limitata
a dedurre la violazione, ad opera delle deliberazioni impugnate, di
norme di legge statali e regionali riguardanti il costo massimo del
personale e, in particolare, il computo in tale tetto del personale
distaccato e di quello alle dipendenze dei gruppi e dei singoli
consiglieri, senza indicare quali siano le competenze costituzionali
incise e in che modo la violazione di legge si rifletta su di esse.
La questione prospettata, dunque, si risolve nella mera denunzia
di una errata interpretazione della disciplina legale della materia
e, in quanto tale, deve essere fatta valere nelle appropriate sedi
giurisdizionali e non in sede di conflitto di attribuzione (sentenza
n. 52 del 2013).
Questa Corte, del resto, con la citata sentenza n. 39 del 2014 ha
chiarito che avverso le determinazioni della sezione regionale della
Corte dei conti in materia di controllo sui rendiconti dei gruppi
consiliari «non puo' essere esclusa [...] la garanzia della tutela
dinnanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio degli artt.
24 e 113 Cost. (sentenza n. 470 del 1997)».
Restava «in discussione, non gia' l'an, ma soltanto il quomodo di
tale tutela, problema interpretativo della normativa vigente la cui
definizione» (sentenza n. 39 del 2014) e' stata ritenuta esulante
dall'oggetto del giudizio di costituzionalita'. Sul punto, peraltro,
va dato atto del successivo intervento del legislatore che - con
l'art. 33, comma 2, lettera a), n. 3, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela
ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116 - ha introdotto un secondo periodo
all'art. 1, comma 12, del d.l. n. 174 del 2012, specificando che
«Avverso le delibere della Sezione regionale di controllo della Corte
dei conti, di cui al presente comma, e' ammessa l'impugnazione alle
Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con
le forme e i termini di cui all'articolo 243-quater, comma 5, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
4.- L'istanza di sospensione delle deliberazioni impugnate,
formulata dalla Regione Basilicata nel ricorso introduttivo, rimane
assorbita dalla decisione adottata.