ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 87, comma
1, lettera h), del decreto del Presidente della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol 1° febbraio 2005, n. 1/L (Approvazione
del testo unico delle leggi regionali sulla composizione ed elezione
degli organi delle amministrazioni comunali), promosso dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa di Trento nel procedimento
vertente tra Giuseppe Facchini ed altra e il Comune di Pergine
Valsugana ed altri, con ordinanza del 14 febbraio 2014 iscritta al n.
98 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige;
udito nella camera di consiglio del 18 novembre 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
dubita, in riferimento agli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo
comma, e 67 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
dell'art. 87, comma 1, lettera h), del decreto del Presidente della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 1° febbraio 2005, n.
1/L (Approvazione del testo unico delle leggi regionali sulla
composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni
comunali), nella parte in cui dispone che, nelle elezioni dei Comuni
con popolazione superiore a 3.000 abitanti, se la lista o la
coalizione di liste collegate al candidato eletto sindaco non abbia
conseguito il 60 per cento dei seggi del consiglio (detratto il
seggio assegnato al sindaco), ad essa venga assegnato, oltre al
seggio del sindaco, il numero di seggi necessario per raggiungere
quella consistenza, con eventuale arrotondamento all'unita'
superiore.
2.- Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciarsi sul
ricorso promosso da due cittadini elettori e candidati nelle elezioni
di Pergine Valsugana - Comune al di sopra dei 3.000 abitanti - contro
l'atto di proclamazione degli eletti al consiglio comunale.
Viene riferito che, all'esito delle elezioni, la coalizione di
liste a sostegno del candidato eletto sindaco, conseguendo il 27,03
per cento di voti, ha ottenuto 14 seggi, oltre a quello spettante al
candidato sindaco eletto; tutte le altre liste, invece, pur avendo
raggiunto complessivamente il 72,97 per cento di voti, hanno ottenuto
solo 7 seggi. In particolare, la coalizione di liste dei ricorrenti
ha conseguito un solo seggio, a fronte del 18,42 per cento dei voti.
Tale risultato abnorme sarebbe il frutto del meccanismo premiale
fissato dal censurato art. 87, comma 1, lettera h), ai sensi del
quale, nelle elezioni dei Comuni con popolazione superiore a 3.000
abitanti, se la lista o il gruppo di liste collegate al candidato
eletto sindaco non abbiano conseguito il 60 per cento dei seggi del
consiglio, viene loro assegnato, oltre al seggio del sindaco, il 60
per cento dei seggi, con eventuale arrotondamento all'unita'
superiore.
Siffatto meccanismo, non prevedendo alcuna soglia minima oltre la
quale far scattare il premio di maggioranza, sarebbe in contrasto con
il principio di eguaglianza dei cittadini e del voto, nonche' con
quello di rappresentanza democratica.
2.1.- Il TRGA ravvisa la rilevanza della questione osservando
che, ove la disposizione censurata fosse ritenuta costituzionalmente
illegittima, anche l'impugnato atto di proclamazione degli eletti al
consiglio comunale sarebbe illegittimo, in quanto fondato su tale
norma.
Il rimettente, inoltre, rileva come il giudizio principale abbia
un petitum separato e distinto dalla questione di costituzionalita',
sul quale esso e' competente a decidere.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
TRGA ritiene che la norma regionale, non subordinando l'attribuzione
del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di
voti, e quindi trasformando una maggioranza relativa di voti - anche
modesta, come nella fattispecie - in una maggioranza assoluta di
seggi, finirebbe per determinare un'alterazione della rappresentanza
democratica.
Il premio, inoltre, sarebbe irragionevole e incongruo, perche'
non assicurerebbe del tutto la governabilita'. Esso, infatti,
incentiverebbe il raggiungimento di accordi tra liste anche non
omogenee tra loro, al solo fine di accedere al premio, ma non
scongiurerebbe il rischio che, dopo le elezioni, la coalizione che ne
beneficia possa sciogliersi; o che uno o piu' partiti che ne facevano
parte se ne possano distaccare.
La disposizione censurata violerebbe, infine, il principio di
eguaglianza del voto, perche' il peso dei voti espressi per le liste
perdenti risulterebbe assai inferiore rispetto a quello espresso alla
lista o coalizione vincente.
2.3.- A sostegno delle proprie argomentazioni, il rimettente
riporta ampi stralci della sentenza n. 1 del 2014 della Corte
costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimita' di analoghe norme
di legge sul premio di maggioranza per l'elezione della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica, deducendo che tale pronuncia
si riferirebbe a una normativa statale sovrapponibile a quella
regionale in contestazione.
2.4.- Secondo il TRGA, infine, in caso di accoglimento della
questione, la declaratoria di illegittimita' costituzionale dovrebbe
essere estesa, in via consequenziale, anche all'art. 86, comma 1,
lettera e), del medesimo testo unico, che, per le elezioni nei Comuni
con popolazione fino a 3.000 abitanti, prevede l'assegnazione dei due
terzi dei seggi alla lista collegata al candidato alla carica di
sindaco che abbia ottenuto il maggior numero di voti.
3.- E' intervenuta in giudizio la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque infondata.
3.1.- In via preliminare, la Regione illustra i tratti essenziali
del sistema elettorale dei Comuni trentini, sottolineando, in
particolare, come - a differenza della legislazione statale - tale
sistema non ammetta il voto disgiunto.
Osserva, inoltre, che, sebbene dall'ordinanza di rimessione e dal
ricorso risulti che tra gli atti «connessi, presupposti e
conseguenti» a quello impugnato rientri anche «l'atto di
proclamazione del sindaco», ne' l'ordinanza di rimessione, ne' il
ricorso muovono alcuna contestazione contro l'elezione del sindaco.
Pertanto, secondo la Regione, tale elezione e' pienamente
legittima e cio' che e' in discussione, tanto nel giudizio a quo,
quanto in quello di costituzionalita', e' solo l'assegnazione dei
seggi in consiglio comunale e la relativa disciplina.
3.2.- Cio' precisato, la Regione deduce in primo luogo
l'inammissibilita' della questione per erronea e incoerente
indicazione delle disposizioni impugnate, in quanto l'art. 87, comma
1, lettera h), regolerebbe l'attribuzione di seggi al primo turno
elettorale, mentre la sua applicazione al secondo turno deriverebbe
dall'art. 87, comma 3.
Tale norma, a sua volta, rinvia al censurato art. 87, comma 1,
lettera h). Tuttavia, secondo la Regione, cio' non renderebbe affatto
indifferente l'individuazione della disposizione oggetto del
giudizio, in quanto nessun dubbio di costituzionalita' potrebbe
essere sollevato sul medesimo art. 87, comma 1, lettera h).
Esso, infatti, presupponendo che al primo turno un candidato
sindaco e le liste ad esso collegate abbiano ottenuto piu' del 50 per
cento dei voti validi, gia' prevederebbe l'esistenza di una soglia
minima ai fini dell'attribuzione del premio.
Di conseguenza, la questione di legittimita' avrebbe ad oggetto
una norma esente da dubbi di costituzionalita', mentre non
considererebbe affatto la norma - relativa al ballottaggio -
realmente applicata, la quale rinvia bensi' alla prima, ma richiede
di considerare altresi' la cifra elettorale delle liste «apparentate»
dopo il primo turno.
Secondo la Regione, inoltre, il TRGA Trento avrebbe dovuto
censurare anche l'art. 70, comma 9, del d.P.Reg. n. 1/L del 2005, in
base al quale «I seggi assegnati al consiglio sono attribuiti alle
liste in proporzione ai voti conseguiti nel primo turno elettorale
assicurando il 60 per cento dei seggi alla lista o alle liste
collegate nell'unico o nel secondo turno con il sindaco eletto». Cio'
confermerebbe l'inammissibilita' della questione, perche' il TRGA
censura una determinata norma, ma impugna una sola delle disposizioni
che la esprimono.
3.3.- La Regione deduce un secondo profilo di inammissibilita'
relativo all'omessa considerazione della normativa applicabile in
caso di accoglimento e all'ininfluenza dell'eventuale accoglimento
sull'esito del giudizio.
Viene ribadito che l'art. 70, comma 9, del d.P.Reg. n. 1/L del
2005, conduce allo stesso esito della norma impugnata. Ne', ad avviso
della Regione, il richiamato art. 70, comma 9, potrebbe essere
annullato in via consequenziale, in quanto avrebbe dovuto essere
autonomamente contestato. Sarebbe pertanto dubbio che l'accoglimento
della questione incida sull'esito del giudizio a quo.
3.4.- La Regione, infine, deduce l'inammissibilita' della
questione per incostituzionalita' della normativa applicabile in caso
di accoglimento.
Ove si eliminasse la disposizione che assegna alla coalizione
vincente al primo o al secondo turno il premio di maggioranza,
infatti, i seggi andrebbero assegnati alle liste in base ad un
sistema rigidamente proporzionale.
Sicche', mentre in caso di elezione al primo turno, le liste
collegate al sindaco avrebbero pur sempre la maggioranza dei seggi,
in quanto la loro cifra elettorale coinciderebbe con quella del
sindaco, in caso di elezione del sindaco al secondo turno, esse
avrebbero la minoranza dei seggi, dato che verrebbe considerata la
cifra elettorale del primo turno, la quale - per definizione -
sarebbe inferiore al 50 per cento dei voti.
Un simile risultato, ad avviso della Regione, disattenderebbe il
senso stesso del voto, in quanto la scelta maggioritaria del corpo
elettorale al ballottaggio non si tradurrebbe in una reale
maggioranza di governo. Ne risulterebbe l'irragionevolezza di una
disciplina che contemplasse l'elezione congiunta di sindaco e
consiglieri, senza possibilita' di voto disgiunto, ma poi non facesse
corrispondere alla maggioranza del voto in sede di ballottaggio una
maggioranza consiliare.
L'omessa considerazione della normativa di risulta, dunque, si
tradurrebbe in un ulteriore profilo di inammissibilita' della
questione.
4.- Nel merito, la Regione contesta, in primo luogo, che la
normativa statale oggetto della sentenza di questa Corte n. 1 del
2014, richiamata dal rimettente, sia sovrapponibile a quella
regionale oggetto di censura.
Quella normativa, infatti, si riferirebbe al Parlamento, questa
ai Comuni; quella ad elezioni delle sole assemblee legislative,
questa all'elezione contestuale dell'esecutivo e del consiglio;
quella a un'elezione al primo turno, questa al turno di ballottaggio.
Ad avviso della Regione, la radicale differenza tra le due
discipline sarebbe stata confermata dal Consiglio di Stato allorche',
nella sentenza n. 4680 del 2013, ha ritenuto manifestamente infondata
la questione di costituzionalita' dell'art. 73, comma 10, secondo
periodo, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), ossia della norma
statale che prevede un meccanismo di assegnazione di seggi analogo a
quello oggetto del presente giudizio.
In quell'occasione, il Consiglio di Stato ha respinto
l'assimilazione con le questioni di costituzionalita' relative alla
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), osservando,
tra l'altro, come i premi di maggioranza previsti per le elezioni
politiche riguardino sistemi elettorali a turno unico e siano
caratterizzati da schemi non raffrontabili con i sistemi a doppio
turno, come quello per l'elezione del sindaco e del consiglio
comunale.
Pertanto, secondo la Regione, la tesi del TRGA sarebbe infondata
perche', altrimenti, ne sarebbe derivata anche l'illegittimita' della
norma del testo unico degli enti locali, ma il Consiglio di Stato ha
negato una simile eventualita'.
4.1.- Ne' la censura relativa all'assenza di una soglia minima di
voti per l'attribuzione del premio sarebbe congrua rispetto alla
legge regionale. Ad avviso della Regione, infatti, l'elettore, in
sede di ballottaggio, disporrebbe di un voto solo e sceglierebbe il
"pacchetto" sindaco-liste collegate di suo gradimento. Poiche'
risultano vincitori il sindaco e le liste collegate che riportano
piu' del 50 per cento dei voti, non sarebbe necessaria una specifica
e ulteriore soglia minima.
D'altra parte, secondo la Regione, l'intera disciplina regionale
sarebbe sorretta da una ratio unitaria e ragionevole, volta ad
assicurare una maggioranza di seggi ad un sindaco sostenuto da una
reale maggioranza di elettori, attraverso il divieto di voto
disgiunto e l'elezione di colui che superi il 50 per cento dei voti
validi al primo o al secondo turno.
4.2.- L'infondatezza della questione risulterebbe anche dalla
sentenza n. 107 del 1996, nella quale la Corte ha affermato come, ove
esista un collegamento tra candidato a sindaco e liste e non sia
possibile il voto disgiunto, sia del tutto logico che la maggioranza
assoluta dei voti dati ad un candidato sindaco implichi un premio di
maggioranza per le liste ad esso collegate.
La piena legittimita' delle norme censurate si apprezzerebbe, a
contrariis, dalla palese irragionevolezza della normativa risultante
dall'eventuale accoglimento della questione, la quale prevederebbe
bensi' l'elezione congiunta di sindaco e consiglio, ma garantirebbe
al sindaco la minoranza in consiglio, tranne che in casi particolari.
4.3.- Quanto poi alle singole censure, la Regione deduce, in
primo luogo, l'infondatezza di quella relativa alla presunta
alterazione della rappresentanza democratica, in quanto il premio di
maggioranza verrebbe assegnato o a una coalizione che ha la
maggioranza assoluta dei votanti (al primo turno, dato che la cifra
elettorale della coalizione e quella del sindaco coincidono), oppure
ad una coalizione che e' collegata, in sede di ballottaggio, ad un
sindaco votato dalla maggioranza assoluta degli elettori votanti.
4.4.- Del pari infondata sarebbe la censura relativa
all'irragionevolezza del premio in ragione del fatto che gli accordi
preelettorali potrebbero in seguito rompersi. Secondo la Regione,
infatti, la disciplina regionale assicurerebbe comunque la stabilita'
attraverso il meccanismo del simul stabunt simul cadent; e in ogni
caso, le vicende politiche che possono intervenire dopo le elezioni
non sarebbero "imputabili" alla norma censurata, ma alle norme sulla
forma di governo dei Comuni, che non vengono contestate dal
rimettente.
4.5.- Ne' la norma regionale violerebbe il principio di cui
all'art. 48 Cost., in quanto l'assegnazione di un premio di
maggioranza alle liste collegate al sindaco vincente al ballottaggio
sarebbe del tutto coerente con la logica di questo tipo di elezione e
con la stessa volonta' della maggioranza degli elettori, essendo
altresi' strumentale ad assicurare la funzionalita' complessiva del
Comune.
4.6.- La Regione, infine, deduce l'infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale in via consequenziale dell'art. 86,
comma 1, lettera e), perche', non essendovi ragione per alcuna
pronuncia di illegittimita' costituzionale, non vi sarebbe neppure
ragione per alcuna pronuncia in via consequenziale.
Ma anche ammettendo che l'art. 87, comma 1, lettera h), sia
costituzionalmente illegittimo, non vi sarebbe ugualmente ragione per
una declaratoria di incostituzionalita' in via consequenziale,
perche' l'ipotetica illegittimita' costituzionale dell'art. 86, comma
1, lettera e), non deriverebbe «per coerenza logica»
dall'annullamento del censurato art. 87, comma 1, lettera h), ma
sussisterebbe in modo del tutto autonomo e dovrebbe pertanto essere
autonomamente dichiarata al ricorrere dei necessari presupposti.
La Regione rileva altresi' che la norma in questione, vale a dire
l'art. 86, comma 1, lettera e), corrisponde in tutto e per tutto alla
disciplina statale relativa ai Comuni fino a 15.000 abitanti.
Pertanto, se si dovesse accogliere il criterio della «coerenza
logica», bisognerebbe annullare in via consequenziale anche la
disciplina statale.
Infine, secondo la Regione, il premio di maggioranza previsto
dall'art. 86 si giustificherebbe anche autonomamente, in ragione
dell'esiguo numero di consiglieri presenti nei Comuni fino a 3.000
abitanti e dell'esigenza di assicurare la governabilita' anche in
queste piccole comunita', evitando che un solo consigliere possa
condizionarne in modo determinante la vita politica.
5.- Con una memoria depositata in prossimita' della camera di
consiglio, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige ha insistito nelle
conclusioni gia' rassegnate nell'atto di intervento, ribadendo che le
disposizioni regionali contestate attribuiscono un premio di
maggioranza esclusivamente a candidati e partiti, o coalizioni, che
al primo o al secondo turno abbiano il 50 per cento piu' uno dei
voti. Tali norme, dunque, si limitano a rafforzare una maggioranza
effettiva, senza determinarla.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 87, comma 1,
lettera h), del decreto del Presidente della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol 1° febbraio 2005, n. 1/L (Approvazione
del testo unico delle leggi regionali sulla composizione ed elezione
degli organi delle amministrazioni comunali), nella parte in cui
dispone che, nelle elezioni dei Comuni con popolazione superiore a
3.000 abitanti, se la lista o la coalizione di liste collegate al
candidato eletto sindaco non abbia conseguito il 60 per cento dei
seggi del consiglio (detratto il seggio assegnato al sindaco), ad
essa venga assegnato, oltre al seggio del sindaco, il numero di seggi
necessario per raggiungere quella consistenza, con eventuale
arrotondamento all'unita' superiore.
Tale disposizione violerebbe l'art. 3, congiuntamente con gli
artt. 1, secondo comma, e 67 della Costituzione, in quanto, non
subordinando l'attribuzione del premio di maggioranza al
raggiungimento di una soglia minima di voti e, quindi, trasformando
una maggioranza relativa di voti, anche modesta come nella
fattispecie, in una maggioranza assoluta di seggi, finirebbe per
determinare un'alterazione della rappresentanza democratica.
Essa, inoltre, avrebbe introdotto un meccanismo premiale
irragionevole e incongruo, inidoneo ad assicurare la governabilita',
perche' incentiverebbe il raggiungimento di accordi tra liste anche
non omogenee, al solo fine di accedere al premio, ma non
scongiurerebbe il rischio che, dopo le elezioni, la coalizione
beneficiaria del premio possa sciogliersi, o che uno dei partiti che
ne faceva parte se ne distacchi.
Tale modalita' di attribuzione del premio, inoltre, sarebbe in
contrasto con il principio di uguaglianza del voto, poiche' il peso
dei voti espressi per le liste perdenti risulterebbe assai inferiore
a quello espresso per la lista o colazione vincente, in violazione
dell'art. 48, secondo comma, Cost.
2.- In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita' della questione sollevate dalla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige.
2.1.- Secondo la Regione, la questione sarebbe inammissibile, in
primo luogo, per erronea ed incoerente indicazione delle disposizioni
impugnate, in quanto l'art. 87, comma 1, lettera h), regola
l'attribuzione dei seggi al primo turno, mentre la sua applicazione
al secondo turno deriva dall'art. 87, comma 3.
2.1.1.- L'eccezione non e' fondata.
E' bensi' vero che l'art. 87, comma 3, lettera c), insieme
all'art. 70, comma 9, riguarda l'assegnazione dei seggi al
ballottaggio; tale disposizione, tuttavia, richiama, a questo fine,
quelle di cui alle lettere g), h), i) e l) del comma 1 e dunque
prevede l'applicazione delle medesime regole che disciplinano
l'assegnazione dei seggi al primo turno, salvo considerare gli
eventuali, ulteriori, apparentamenti che siano stati effettuati in
vista del ballottaggio.
In particolare, risulta dal verbale delle operazioni dell'Ufficio
centrale per la votazione di ballottaggio che, nel caso in esame,
l'attribuzione del 60 per cento dei seggi al consiglio e' avvenuta
proprio ai sensi dell'art. 87, comma 1, lettera h), ossia della norma
censurata dal rimettente.
Ne consegue che, in ragione del richiamo contenuto al comma 3,
lettera c), la questione investe l'art. 87, comma 1, lettera h), non
di per se', ma in quanto applicato al secondo turno. Di qui
l'ammissibilita' della questione.
2.2.- Ad avviso della Regione, la questione sarebbe altresi'
inammissibile per omessa considerazione della normativa applicabile
in caso di accoglimento e per ininfluenza dell'eventuale accoglimento
sull'esito del giudizio, in quanto l'art. 70, comma 9, del testo
unico, conduce allo stesso risultato della norma impugnata.
2.2.1.- Anche tale eccezione non e' fondata.
Ed invero la Regione, nell'evocare l'art. 70, comma 9, ai sensi
del quale «I seggi assegnati al consiglio sono attribuiti alle liste
in proporzione ai voti conseguiti nel primo turno elettorale
assicurando il 60 per cento dei seggi alla lista o alle liste
collegate nell'unico o nel secondo turno con il sindaco eletto»,
omette tuttavia di precisare che tale disposizione, al secondo
periodo, stabilisce che «L'attribuzione dei seggi alle liste avviene
secondo le modalita' stabilite all'articolo 87».
Anche in questo caso, dunque, il rinvio all'art. 87, operato
dall'art. 70, comma 9, consente di ritenere che il rimettente abbia
correttamente appuntato le sue censure sulla norma di cui deve fare
in concreto applicazione.
Ne' l'art. 70, comma 9, sarebbe tale da determinare lo stesso
risultato della norma censurata, rendendo cosi' ininfluente
l'eventuale accoglimento della questione relativa all'art. 87, comma
1, lettera h), giacche' in caso di annullamento di quest'ultima
disposizione, verrebbero meno le modalita' con le quali lo stesso
art. 70, comma 9, richiede che siano attribuiti i seggi alle liste e
dunque mancherebbe il presupposto stesso per l'operativita' del
richiamato art. 70, comma 9.
2.3.- Un terzo profilo di inammissibilita' viene ravvisato dalla
Regione nell'incostituzionalita' della disciplina applicabile in caso
di accoglimento, per l'irragionevolezza della normativa di risulta,
che attribuirebbe al sindaco eletto al ballottaggio la minoranza in
consiglio comunale.
2.3.1.- Neanche tale eccezione puo' essere accolta.
Nel nostro sistema incidentale di costituzionalita', il giudice a
quo deve illustrare le ragioni che lo portano a dubitare della
costituzionalita' della norma di cui deve fare applicazione, mentre
spetta alla Corte il compito ultimo di interpretare la Costituzione e
di valutare le conseguenze che potrebbero derivare dall'eventuale
accoglimento della questione.
Pertanto, l'eccezione non e' fondata poiche' essa «attiene, in
realta', non al preliminare profilo dell'ammissibilita' della
questione promossa, ma a quello, successivo, del merito della stessa»
(sentenza n. 199 del 2014).
3.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.1.- Il TRGA ritiene che la normativa regionale in esame sia
sovrapponibile a quella statale che e' stata dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 1 del 2014 di questa
Corte, al punto da richiamare a sostegno dei propri dubbi di
legittimita' ampi passaggi di quella decisione.
Ma il presupposto da cui muove il giudice a quo non puo' essere
condiviso, stante la netta diversita' delle due discipline. La
normativa statale oggetto della richiamata sentenza n. 1 del 2014
riguarda l'elezione delle assemblee legislative nazionali, espressive
al livello piu' elevato della sovranita' popolare in una forma di
governo parlamentare. La legge regionale impugnata riguarda gli
organi politico-amministrativi dei Comuni, e cioe' il sindaco e il
consiglio comunale, titolari di una limitata potesta' di normazione
secondaria e dotati ciascuno di una propria legittimazione elettorale
diretta. La legge statale, inoltre, disciplina un'elezione a turno
unico, mentre quella regionale prevede il doppio turno, secondo il
modello della disciplina elettorale del TUEL. La legge statale,
infine, fa riferimento, per l'attribuzione del premio di maggioranza,
ad una sorta di collegio unico nazionale, che ha dimensioni non
comparabili a quelle dei Comuni regolati dalla legge regionale.
3.1.1.- Valutando la legittimita' costituzionale dell'art. 73,
comma 10, secondo periodo, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il
Consiglio di Stato ha di recente ritenuto manifestamente infondata la
relativa questione ed ha osservato come i premi di maggioranza
previsti per le elezioni politiche riguardino «sistemi elettorali
fondati su turno unico e dunque caratterizzati da schemi
assolutamente non raffrontabili con sistemi elettorali a doppio
turno» (sentenza n. 4680 del 2013). Inoltre, secondo la medesima
decisione, rientra nella discrezionalita' del legislatore che
disciplina le elezioni locali bilanciare l'interesse alla
rappresentanza politica e quello alla governabilita', alla luce dei
possibili rapporti tra il candidato sindaco e le liste ad esso
collegate.
Queste conclusioni sono condivisibili e, ancorche' formulate in
riferimento alla norma statale che, nei Comuni al di sopra dei 15.000
abitanti, attribuisce un premio del 60 per cento dei seggi alla lista
o al gruppo di liste collegate al sindaco eletto al ballottaggio, ben
possono essere replicate con riguardo alla norma regionale censurata.
3.1.2.- Il d.P.Reg. l° febbraio 2005, n. 1/L, infatti, modella
l'elezione dei Comuni trentini al di sopra dei 3.000 abitanti sul
sistema elettorale previsto dal TUEL per i Comuni al di sopra dei
15.000, con due soli elementi di differenziazione: la legislazione
regionale non prevede il voto disgiunto, che e' invece ammesso dal
TUEL, e, a differenza di quella statale, ha introdotto una clausola
che fissa, in ogni caso, a non piu' del 70 per cento, la quota di
seggi assegnati alla lista o al gruppo di liste collegate al
candidato eletto sindaco.
La mancata previsione del voto disgiunto fa si' che, nella
legislazione trentina, la cifra elettorale del sindaco e quella delle
liste a lui collegate coincidano: ai sensi dell'art. 87, comma 1,
lettera c), infatti, la cifra elettorale di ciascuna lista o gruppo
di liste collegate e' «costituita dalla somma dei voti validi
riportati al primo turno, in tutte le sezioni del comune, dal
candidato alla carica di sindaco collegato».
Per queste ragioni, il censurato art. 87, comma 1, lettera h), a
differenza dell'omologa norma statale di cui all'art. 73, comma 10,
del TUEL, non prevede la soglia minima del 40 per cento dei voti, che
la lista o il gruppo di liste collegate al candidato sindaco eletto
al primo turno devono raggiungere per poter ottenere il premio del 60
per cento. In assenza del voto disgiunto, infatti, anche le liste
collegate al sindaco eletto al primo turno, hanno, per definizione,
superato il 50 per cento dei voti.
Ne' vi e' bisogno, in Trentino-Alto Adige, di escludere
l'assegnazione del premio di maggioranza nel caso in cui un'altra
lista o gruppo di liste abbia gia' superato, al primo turno, il 50
per cento dei voti validi, secondo quanto disposto dal medesimo art.
73, comma 10, del TUEL. Neppure questa evenienza, infatti, potrebbe
verificarsi in mancanza di voto disgiunto.
3.1.3.- Al di la' di queste differenze, tuttavia, il meccanismo
premiale previsto dal legislatore regionale e' analogo a quello
contemplato dalla gia' ricordata disposizione statale, il che
conferma che neppure per esso possono ravvisarsi ragioni di
assimilazione con le questioni di costituzionalita' di cui alla legge
n. 270 del 2005.
3.2.- Questa Corte ha gia' affermato, con riferimento ad elezioni
di tipo amministrativo, che le votazioni al primo e al secondo turno
non sono comparabili ai fini dell'attribuzione del premio.
Infatti, «Nel turno di ballottaggio [...] la prospettiva cambia
sensibilmente. Non c'e' piu' la possibilita' di voto disgiunto,
perche' si vota soltanto il candidato sindaco collegato ad una o piu'
liste. L'elettore quindi non puo' piu' esprimere il consenso al
candidato, contemporaneamente, pero', bocciando il collegamento dal
medesimo prescelto: la sua manifestazione di volonta' e'
necessariamente unica e quindi piu' non sussiste alcun ostacolo
intrinseco a valorizzare il collegamento - nuovamente espresso in
questo secondo turno mediante l'abbinamento grafico tra il nome del
candidato sindaco ed i simboli delle liste a lui collegate - al fine
di introdurre un piu' rigido effetto di trascinamento attribuendo
alla lista collegata al sindaco la maggioranza assoluta dei seggi
nella percentuale del 60% come premio di maggioranza» (sentenza n.
107 del 1996).
Le medesime considerazioni valgono rispetto al sistema elettorale
trentino. Ai sensi dell'art. 70, comma 7, del d.P.Reg. 1° febbraio
2005, n. 1/L, infatti, «La scheda per il ballottaggio riporta il
cognome e il nome dei candidati alla carica di sindaco ed i simboli
delle liste collegate». Dunque, anche in Trentino-Alto Adige, il
legislatore regionale ha valorizzato il collegamento tra sindaco e
liste a lui collegate, attraverso l'abbinamento grafico, nella scheda
per il ballottaggio, tra il nome del candidato sindaco ed i simboli
di tali liste.
Nel dare il proprio voto al sindaco, la manifestazione di
volonta' dell'elettore e' espressamente legata alle liste che lo
sostengono e cio' giustifica l'effetto di trascinamento che il voto
al sindaco determina sulle liste a lui collegate con l'attribuzione
del premio del 60 per cento dei seggi.
Il meccanismo di attribuzione del premio e la conseguente
alterazione della rappresentanza non sono pertanto irragionevoli, ma
sono funzionali alle esigenze di governabilita' dell'ente locale, che
nel turno di ballottaggio vengono piu' fortemente in rilievo.
3.3.- Tale meccanismo neppure lede il principio di uguaglianza
del voto perche', secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
esso «esige che l'esercizio del diritto di elettorato attivo avvenga
in condizioni di parita', donde il divieto del voto multiplo o
plurimo», ma non anche che il risultato concreto della manifestazione
di volonta' dell'elettorato debba necessariamente essere
proporzionale al numero dei consensi espressi, dipendendo questo
invece dal concreto atteggiarsi delle singole leggi elettorali
(sentenze n. 39 del 1973, n. 6, n. 60 e n. 168 del 1963, n. 43 del
1961); fermo restando in ogni caso il controllo di ragionevolezza (ex
plurimis, sentenza n. 107 del 1996).