ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione Piemonte 3 agosto 2004, n. 19 (Nuova disciplina
regionale sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici), promosso dal Tribunale ordinario di
Torino nel procedimento vertente tra la Elettronica industriale spa e
il Comune di Torino ed altra, con ordinanza del 14 dicembre 2012,
iscritta al n. 50 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione della Elettronica industriale spa,
nonche' l'atto di intervento della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giovanni Mangialardi per la Elettronica
industriale spa e Giovanna Scollo per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 dicembre 2012, il Tribunale ordinario di
Torino ha sollevato, in riferimento all'art. 117, primo e terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14 della legge della Regione Piemonte 3 agosto 2004, n. 19
(Nuova disciplina regionale sulla protezione dalle esposizioni a
campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), il quale,
nell'ambito degli impianti fissi per telecomunicazioni e
radiodiffusione, prevede che «1. I gestori o i proprietari degli
impianti provvedono agli oneri derivanti dal compimento delle
attivita' tecniche ed amministrative di cui all'articolo 7, comma 1,
lettera d), limitatamente agli impianti per teleradiocomunicazioni e
concernenti le istruttorie e i sopralluoghi necessari al rilascio
delle autorizzazioni. I gestori o i proprietari degli impianti
versano le relative somme al comune e alla provincia competente,
nella misura rispettivamente dell'ottanta e del venti per cento,
secondo gli importi fissati nell'atto di cui all'articolo 5, comma 2.
2. I comuni concorrono agli oneri derivanti dall'attivita' di
controllo esercitata dall'ARPA in misura non inferiore al quaranta
per cento. 3. Con deliberazione della Giunta regionale e' determinata
l'eventuale variazione, d'intesa con la Conferenza permanente
Regione-Autonomie locali, della misura di cui al comma 1. 4. Gli
oneri a carico degli esercenti elettrici sono quelli previsti dai
provvedimenti adottati dalla Giunta regionale».
2.- Il giudice a quo premette che, con ingiunzione di pagamento
n. 8311330000007, la Soris spa (societa' concessionaria della
riscossione dei crediti del Comune di Torino) e il Comune di Torino
richiedevano alla Elettronica Industriale spa il pagamento delle
spese per diritti di istruttoria, relativi alle domande di
autorizzazione ed alle denunce di inizio attivita' presentate dalla
esponente per l'installazione di impianti di radiocomunicazione, ai
sensi dell'art. 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259
(Codice delle comunicazioni elettroniche). E cio' in forza della
delibera della Giunta regionale del Piemonte 5 settembre 2005, n.
16-757 - la quale, in attuazione della legge 22 febbraio 2001, n. 36
(Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici) e della legge reg. Piemonte n. 19 del
2004, aveva definito gli aspetti tecnici relativi alla
localizzazione, all'installazione, alla modifica ed al controllo
degli impianti fissi per la telecomunicazione, prevedendo il
pagamento, a carico dei privati, delle spese per le attivita'
istruttorie sulle domande presentate dai medesimi -, recepita dalla
delibera di Giunta comunale 4 dicembre 2007, n. 09001/016 che
determinava i riferiti impatti per gli impianti localizzati nel
territorio torinese. La societa' Elettronica Industriale proponeva
opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento, lamentando il
contrasto tra le disposizioni legislative (art. 14 della legge reg.
Piemonte n. 19 del 2004) e regolamentari (art. 9 della deliberazione
della Giunta regionale Piemonte 5 settembre 2005, n. 16-757), poste
alla base del richiesto pagamento, e gli artt. 23 e 117, primo,
secondo e terzo comma, Cost.
Il Tribunale ordinario di Torino reputa la questione non
irrilevante, in quanto l'ingiunzione di pagamento opposta ha ad
oggetto il pagamento di spese di istruttoria dovute al Comune di
Torino per impianti radioelettrici, previste dall'art. 9 della
deliberazione 5 settembre 2005 della Giunta regionale - la quale ha
individuato l'importo delle "spese tecniche e amministrative" per il
rilascio dell'autorizzazione - e dalla deliberazione della Giunta del
Comune di Torino 4 dicembre 2007, la quale - recependo la predetta
delibera della Giunta regionale - ha determinato gli importi di
spettanza del Comune. Il giudizio a quo non potrebbe essere definito
senza applicare la norma censurata di incostituzionalita', posto che
il potere impositivo del Comune si fonda sulla previsione dell'art.
14 della legge reg. Piemonte n. 19 del 2004.
Tanto premesso in punto di rilevanza, il giudice rimettente
sostiene la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale sulla base della ricostruzione della
giurisprudenza della Corte costituzionale in materia.
A parere del giudice rimettente, la norma censurata, imponendo il
pagamento di spese per attivita' istruttorie per il rilascio delle
autorizzazioni all'installazione e modifica di impianti fissi per
telecomunicazioni e radiodiffusione non previste da legge statale, si
porrebbe in contrasto con l'art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003,
espressione di un principio fondamentale della materia «ordinamento
della comunicazione», soggetta, ai sensi dell'art. 117, comma terzo,
Cost., a potesta' legislativa concorrente dello Stato e delle
Regioni.
Il giudice torinese ritiene non condivisibile la difesa del
Comune secondo cui la riserva di legge di cui al citato art. 93
sarebbe soddisfatta anche da una legge regionale, innanzitutto sulla
base della considerazione che, se si consentisse alle Regioni (sia
pur con atto avente forza di legge) di imporre oneri vietati dalla
norma di legge statale, si permetterebbe quella alterazione del
mercato concorrenziale che la norma di principio mira a scongiurare.
Ne' la riserva di legge (statale) di cui al predetto art. 93 - si
rileva sempre nella ordinanza di rimessione - potrebbe ritenersi
soddisfatta sulla base della circostanza che gli oneri previsti dalla
disposizione impugnata sono relativi ad attivita' istruttoria e
sopralluoghi e l'art. 10 del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447
(Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di
autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la
ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per
l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonche' per la
determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a
norma dell'articolo 20, comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59),
dunque una norma di legge statale, consente ai Comuni di istituire
dei diritti di istruttoria. Tale norma, infatti, prevede che i
diritti di istruttoria possono essere istituiti solo in relazione
alla riscossione di spese e diritti previsti da disposizione di legge
statale. Nel caso di specie, al contrario, la legge statale vieta che
siano messi a carico del gestore di impianti tali oneri e, del resto,
la possibilita' di prevedere il pagamento di oneri (qualificandoli
come "di istruttoria") finirebbe ancora una volta per frustrare la
finalita' della norma di principio prevista dalla legislazione
statale.
3.- Con atto depositato il 4 aprile 2013, e' intervenuta la
Regione Piemonte, la quale ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata.
La Regione, pur partendo dalla premessa della natura di principio
fondamentale dell'art. 93 del codice delle comunicazioni
elettroniche, assume la non riconducibilita' degli oneri previsti
dalla disposizione censurata all'ambito applicativo di tale norma, la
quale riguarderebbe gli obblighi pecuniari esigibili successivamente
alla fase di autorizzazione all'installazione e diretti ad asservire
la concreta attuazione delle opere di sistemazione degli impianti
medesimi. Tanto sarebbe desumibile dall'utilizzo della locuzione
«oneri o canoni» finalizzati all'«impianto di reti» o all'«esercizio
dei servizi di comunicazione elettronica», che individuerebbero
postazioni e strutture la cui installazione e' stata gia' oggetto di
autorizzazione ovvero di denuncia di inizio attivita'.
La correttezza di tale conclusione sarebbe confermata da quanto
disposto dal comma 2 del medesimo art. 93, il quale, dopo aver
precisato quali prestazioni possano essere legittimamente imposte
dagli enti locali - ossia le spese necessarie «per le opere di
sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli
interventi di installazione e manutenzione» e per «ripristinare a
regola d'arte le aree medesime nei tempi stabiliti dall'Ente locale»
-, dispone che «Nessun altro onere finanziario, reale o contributo
puo' essere imposto, in conseguenza dell'esecuzione delle opere»,
fatte salve le eccezioni ivi espressamente previste.
La Regione rimarca che altre disposizioni recate dallo stesso
codice delle comunicazioni elettroniche, con riferimento a
procedimenti autorizzativi di competenza ministeriale (preliminari
alla concreta attuazione delle operazioni di installazione), volendo
riferirsi alle spese di istruttoria, usano le locuzioni «spese di
istruttoria» o «contributi per istruttoria», come ad esempio gli
artt. 107, comma 6, e 185, comma l, lettera a), differenziandoli
quindi da «oneri o canoni» (di cui all'art. 93) ed ancora dal
«contributo annuo per verifiche e controlli» (di cui all'art. 185,
comma l, lettera b).
Laddove non si ritenesse la norma censurata estranea all'alveo
applicativo dell'art. 93 del codice delle comunicazioni elettroniche,
e si attribuisse al comma l di quest'ultimo una portata piu' generale
(riferita anche ad oneri o contributi istruttori) rispetto al comma 2
(riferito agli oneri successivi alla installazione degli impianti),
tale disposizione finirebbe per ricalcare la formulazione dell'art.
23 Cost., riproducendo il principio secondo cui ogni prestazione
personale o patrimoniale deve trovare fondamento nella legge (sia
essa statale o regionale).
Premesso, quindi, che l'art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003
costituisce una norma di principio fondamentale nella materia
«ordinamento della comunicazione», in quanto persegue la finalita' di
garantire a tutti gli operatori del settore un trattamento uniforme e
non discriminatorio, cio' che andrebbe negata sarebbe la funzione di
onere o contributo (senza alcuna considerazione sulla tipologia od
entita' dello stesso) quale strumento di promozione o protezione
della concorrenza, poiche' finalizzato a garantire la parita' di
trattamento tra gli operatori e a non ostacolare l'ingresso di nuovi
soggetti nel settore. A parere della Regione l'automatica
riconduzione alla finalita' di tutela della concorrenza di
prescrizioni di tale natura produrrebbe il risultato per cui il
silenzio del legislatore statale precluderebbe al legislatore
regionale ogni previsione di contributi istruttori anche se attinenti
a materie di competenza residuale regionale. Se pure la tutela della
concorrenza configura una funzione trasversale, che giustifica misure
pubbliche volte a contenere squilibri dell'assetto concorrenziale
come pure a promuovere le condizioni di un sufficiente sviluppo del
mercato o ad instaurare assetti concorrenziali, apparirebbe
sproporzionato ritenere che la previsione regionale di contributi
meramente istruttori - a compensazione dei costi delle attivita'
amministrative e tecniche necessarie allo svolgimento dell'attivita'
istruttoria - possa ritenersi di per se' idonea ad introdurre
disparita' di trattamento ed alterazioni negli assetti
concorrenziali, tanto da legittimare l'esclusiva disciplina statale.
Proseguendo la disamina sull'ulteriore profilo di illegittimita'
relativo al potere della Giunta regionale di determinare la misura di
oneri economici, in assenza di criteri direttivi fissati dal
legislatore regionale, la Regione rileva che la disciplina dei
contributi di istruttoria offerta dall'art. 14 della legge reg.
Piemonte n. 19 del 2004 troverebbe piena copertura nell'evocato
principio della riserva di legge. Ed invero, il legislatore
regionale, lungi dal concedere una delega in bianco, demanda alla
Giunta regionale la mera quantificazione degli importi prevedendo al
contempo che siano quantificati i soli costi delle attivita'
necessarie al rilascio delle autorizzazioni per la installazione e la
modifica degli impianti di teleradiocomunicazione, ed indica le
percentuali di ripartizione degli importi tra il Comune e la
Provincia, destinatari rispettivamente dell'80 e del 20 per cento
(come da combinato disposto degli artt. 14, comma l, e 7, comma l,
lettera d, della medesima legge regionale). Peraltro, i contributi
richiesti dagli Enti locali, in conformita' al censurato art. 14,
attuato dall'art. 9 della delibera della Giunta regionale Piemonte n.
16-757 del 2005, apparirebbero proporzionati ed adeguati alle
finalita' del procedimento per cui sono richiesti aderendo ai citati
dettami dell'ordinamento europeo.
4.- Si e' costituita la Elettronica industriale spa, parte nel
giudizio a quo, la quale ha chiesto che la questione venga accolta.
La parte privata sostiene l'illegittimita' incostituzionale della
norma censurata, sostanzialmente ripercorrendo le argomentazioni
della ordinanza di rimessione. Ravvisa altresi' la violazione degli
artt. 23 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 14 dicembre 2012, il Tribunale ordinario di
Torino ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14 della legge della Regione Piemonte 3 agosto 2004, n. 19
(Nuova disciplina regionale sulla protezione dalle esposizioni a
campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), il quale prevede che
«1. I gestori o i proprietari degli impianti provvedono agli oneri
derivanti dal compimento delle attivita' tecniche ed amministrative
di cui all'articolo 7, comma 1, lettera d), limitatamente agli
impianti per teleradiocomunicazioni e concernenti le istruttorie e i
sopralluoghi necessari al rilascio delle autorizzazioni. I gestori o
i proprietari degli impianti versano le relative somme al comune e
alla provincia competente, nella misura rispettivamente dell'ottanta
e del venti per cento, secondo gli importi fissati nell'atto di cui
all'articolo 5, comma 2. 2. I comuni concorrono agli oneri derivanti
dall'attivita' di controllo esercitata dall'ARPA in misura non
inferiore al quaranta per cento. 3. Con deliberazione della Giunta
regionale e' determinata l'eventuale variazione, d'intesa con la
Conferenza permanente Regione-Autonomie locali, della misura di cui
al comma 1. 4. Gli oneri a carico degli esercenti elettrici sono
quelli previsti dai provvedimenti adottati dalla Giunta regionale».
Ad avviso del tribunale rimettente, la disposizione censurata
violerebbe l'art. 117, primo e terzo comma, della Costituzione, in
quanto, imponendo il pagamento di spese per attivita' istruttorie per
il rilascio delle autorizzazioni all'installazione e modifica di
impianti fissi per telecomunicazioni e radiodiffusione non previste
da legge statale, si porrebbe in contrasto con l'art. 93 del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni
elettroniche), espressione di un principio fondamentale della materia
«ordinamento della comunicazione», il quale prevede che «Le Pubbliche
Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono
imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di
comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per
legge».
2.- La questione e' fondata.
La Corte, con la sentenza n. 336 del 2005, ha affermato che il
citato articolo 93 e' «espressione di un principio fondamentale, in
quanto persegue la finalita' di garantire a tutti gli operatori un
trattamento uniforme e non discriminatorio, attraverso la previsione
del divieto di porre a carico degli stessi oneri o canoni». In
mancanza di un tale principio, ogni Regione «potrebbe liberamente
prevedere obblighi "pecuniari" a carico dei soggetti operanti sul
proprio territorio, con il rischio, appunto, di una ingiustificata
discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali,
in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti». Per queste
ragioni «finalita' della norma e' anche quella di "tutela della
concorrenza", di garanzia di parita' di trattamento e di misure volte
a non ostacolare l'ingresso di nuovi soggetti nel settore».
2.1.- La natura di principio fondamentale dell'art. 93 del codice
delle comunicazioni elettroniche e' stata piu' volte ribadita, tra
l'altro con le sentenze n. 450 del 2006 e n. 272 del 2010, con le
quali la Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di norme
regionali dal contenuto analogo a quello del censurato art. 14.
Nella prima delle sentenze citate, in particolare, la Corte ha
affermato che «La previsione [...] di un potere della Giunta
regionale di determinare la misura di oneri economici posti a carico
degli operatori, in relazione all'attivita' di consulenza tecnica
svolta dall'ARPA [...] e' suscettibile di determinare un trattamento
discriminatorio e non uniforme tra gli operatori del settore, con
conseguente violazione del principio fissato dal legislatore
statale».
Con la sentenza n. 272 del 2010, poi, la Corte, con riferimento
alla censura relativa all'art. 7, comma 6, della legge della Regione
Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (Disciplina in materia di impianti di
radiocomunicazione), che riguarda - come nel caso in esame - gli
oneri istruttori, ha poi precisato che «la sentenza n. 450 del 2006
di questa Corte assume valore di precedente specifico, giacche' anche
le disposizioni allora dichiarate costituzionalmente illegittime
riguardavano proprio le spese per l'attivita' di consulenza tecnica
svolta dall'ARPA nell'ambito dei procedimenti autorizzatori».
2.2.- Alla stregua di tali considerazioni, deve dichiararsi
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14 della legge reg.
Piemonte n. 19 del 2004, in riferimento all'art. 117, primo comma,
lettera e), Cost.