ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato
generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza pubblica - dell'11
settembre 2013, n. 74491, con la quale e' stata disposta
l'esecuzione, presso la Regione Marche, di una verifica
amministrativo-contabile avente ad oggetto le spese per il personale,
della nota del 14 aprile 2014, n. 36675, con cui la relazione
contenente i risultati della verifica amministrativo-contabile
eseguita e' stata trasmessa alla Regione Marche, nonche' di tale
relazione redatta il 15 gennaio 2014, promosso dalla Regione Marche
con ricorso notificato il 23 giugno-3 luglio 2014, depositato in
cancelleria il 3 luglio 2014 ed iscritto al n. 7 del registro
conflitti tra enti 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'avvocato dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 23 giugno-3 luglio 2014 e
depositato il 3 luglio 2014, la Regione Marche ha promosso conflitto
di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri per l'annullamento, previa dichiarazione di non spettanza
allo Stato, della nota in data 11 settembre 2013, n. 74491, del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale di finanza,
Servizi ispettivi di finanza pubblica - con la quale e' stata
disposta l'esecuzione, presso la Regione Marche, di una verifica
amministrativo-contabile avente ad oggetto la valutazione delle spese
per il personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche); della
successiva nota in data 14 aprile 2014, n. 36675, con cui la
relazione contenente i risultati della verifica
amministrativo-contabile eseguita e' stata trasmessa alla Regione
Marche; nonche' di tale relazione, redatta il 15 gennaio 2014.
2.- Riferisce la ricorrente che, in seguito ad una nota in data
11 settembre 2013 del Ragioniere generale dello Stato, veniva
eseguita, dal 7 ottobre 2013 al 7 novembre 2013, una verifica
amministrativo-contabile avente ad oggetto la valutazione delle spese
per il personale della Regione Marche. All'esito di tale verifica era
redatta, il 15 gennaio 2014, una relazione contenente i risultati
dell'ispezione eseguita, nella quale si avanzavano una serie di
rilievi critici in ordine alla complessiva gestione del personale, da
parte della Regione, in relazione agli anni 2008-2012. Tale relazione
veniva poi trasmessa alla Regione Marche con nota del 14 aprile 2014,
cui perveniva in data 24 aprile 2014. La nota si concludeva affidando
«all'iniziativa di codesta Regione l'adozione di provvedimenti idonei
all'eliminazione delle criticita' rilevate nella predetta relazione»,
richiedendo che «[i] relativi elementi informativi [siano] inviati,
con nota a firma del rappresentante legale dell'Ente», al
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, «rispettando
l'ordine e il contenuto dei singoli rilievi». La relazione era,
infine, inviata, «[a]i fini dell'accertamento di eventuali
responsabilita' per danno erariale», alla competente Procura
regionale della Corte dei conti, in conformita' al disposto dell'art.
60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001.
2.1.- Ad avviso della difesa regionale, il conflitto sarebbe
ammissibile, in quanto gli atti impugnati presentano indubbia
rilevanza esterna, dal momento che l'esercizio del potere ispettivo
si e' tradotto non solo nella segnalazione delle irregolarita'
riscontrate, bensi' nella richiesta, nei confronti della Regione
Marche, di adozione dei provvedimenti idonei all'eliminazione delle
irregolarita' rilevate.
Nel merito, secondo la difesa regionale, allo Stato non
spetterebbe il potere di adottare gli atti impugnati, in quanto
fondati su una disposizione di legge, l'art. 60, comma 5, del d.lgs.
n. 165 del 2001, che, in seguito all'entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), sarebbe divenuto incostituzionale,
con riferimento ai sopravvenuti artt. 114, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 della Costituzione. Osserva, sul punto, la difesa regionale
che la disposizione legislativa in questione consente allo Stato
l'esercizio di un potere ispettivo analogo a quello attribuito al
Ministero dell'economia e delle finanze dall'art. 5 del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e
premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42), introdotto
dall'art. 1-bis, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, dichiarato
costituzionalmente illegittimo da questa Corte, con sentenza n. 219
del 2013, nella parte in cui consentiva di disporre attivita'
ispettive "ad ampio spettro" sull'attivita' amministrativa e
contabile delle Regioni secondo le modalita' previste dall'art. 14,
comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica).
Richiamando tale decisione, la difesa regionale rileva che,
mentre sono legittime le leggi statali intese ad acquisire dalle
Regioni dati utili, anche nella prospettiva del coordinamento della
finanza pubblica, e, in particolare, in rapporto alle attribuzioni
della Corte dei conti, non sarebbe invece consentito affidare al
Governo un potere di verifica, per mezzo dei propri servizi
ispettivi, dell'intero spettro delle attivita' amministrative e
finanziarie delle Regioni. Non sarebbe in ogni caso ammesso un
generalizzato controllo statale sull'operato delle Regioni e, in
particolare, un penetrante potere di accesso agli uffici regionali,
poiche' esso eccederebbe i principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica e si risolverebbe, non solo in una
sovrapposizione rispetto alla funzione di controllo attribuita alla
Corte dei conti, ma soprattutto in una invasione dello spazio
riservato all'autonomia legislativa e organizzativa delle Regioni.
La difesa della Regione Marche richiama, inoltre, la sentenza n.
39 del 2014, in cui la Corte costituzionale, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera e), del
d.l. n. 174 del 2012, come convertito, ha osservato che il
legislatore statale non puo' attribuire «direttamente al Governo un
potere di verifica sull'intero spettro delle attivita' amministrative
e finanziarie degli enti locali, sottraendolo, in tal modo,
illegittimamente all'ambito riservato alla potesta' normativa di
rango primario» delle Regioni.
Per questi motivi, la difesa regionale chiede a questa Corte di
sollevare dinnanzi a se stessa questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, in
riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., in quanto trattasi
di questione senz'altro rilevante ai fini della definizione del
conflitto.
2.2.- In subordine, la difesa della Regione Marche osserva che il
potere ispettivo, oltre ad essere fondato su una norma asseritamente
incostituzionale, sarebbe stato esercitato con modalita' che
travalicano i limiti ad esso posti dalla stessa disposizione che lo
ha istituito e che lo disciplina. Afferma, sul punto, che l'art. 60,
comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, in seguito alle abrogazioni
operate dall'art. 26 del d.P.R. 30 gennaio 2008, n. 43 (Regolamento
di riorganizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, a
norma dell'articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n.
296), limiterebbe il potere ispettivo, nell'ambito della gestione
finanziaria regionale, all'esame delle sole spese per il personale,
con particolare riferimento alle spese conseguenti agli «oneri dei
contratti collettivi nazionali e decentrati», nonche', attraverso il
rinvio all'art. 27, comma quarto, della legge 29 marzo 1983, n. 93
(Legge quadro sul pubblico impiego), alla «corretta applicazione
degli accordi collettivi stipulati». Dovrebbe, invece, essere esclusa
ogni altra valutazione, eccedente la mera verifica del rispetto dei
contratti collettivi nazionali e decentrati.
La relazione sulla verifica amministrativo-contabile eseguita,
attuale oggetto d'impugnazione, avrebbe, invece, travalicato tali
confini, in quanto conterrebbe rilievi critici volti a segnalare casi
di asserito contrasto tra la legislazione regionale e la legislazione
statale, e tra la legislazione regionale e i contratti collettivi
nazionali. Osserva, sul punto, la Regione che tali rilievi non
potrebbero appuntarsi su una asserita illegittimita' delle leggi
regionali, dovendo tali leggi essere, se del caso, ritualmente
impugnate di fronte alla Corte costituzionale, ne' potrebbe il potere
ispettivo tradursi nella richiesta di modificare tali leggi. E'
richiamata, in argomento, la sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte,
nella quale, sia pur con riferimento al potere di controllo della
Corte dei conti, si afferma che le «funzioni di controllo non possono
essere spinte sino a vincolare il contenuto degli atti legislativi o
a privarli dei loro effetti», trovando esse «un limite nella potesta'
legislativa dei Consigli regionali».
La difesa della Regione Marche rileva, infine, che il potere
ispettivo avrebbe travalicato i limiti consentiti dall'art. 60, comma
5, del d.lgs. n. 165 del 2001 anche sotto altri profili.
Anzitutto, mentre tale disposizione affida al Ministero
dell'economia e delle finanze un potere d'ispezione
amministrativo-contabile limitato alla verifica della spesa con
riguardo all'osservanza dei contratti collettivi nazionali e
decentrati, la relazione evidenzierebbe, invece, come tale potere si
sia spinto a sindacare i contratti collettivi decentrati, in
riferimento ai contenuti dei contratti collettivi nazionali.
In secondo luogo, mentre il potere ispettivo sulla gestione del
personale puo' riguardare l'attuazione, da parte della legislazione
regionale, dei contratti collettivi nazionali e decentrati, esso non
potrebbe estendersi a verificare l'attuazione delle disposizioni
regionali in tema di gestione del personale.
Per tali motivi, la difesa della Regione Marche ritiene che il
potere di ispezione, asseritamente esercitato oltre i confini
tracciati dall'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, si
sarebbe tradotto in una violazione della sfera di autonomia
legislativa, organizzativa, contabile e finanziaria della Regione,
costituzionalmente garantita dagli artt. 114, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost. (venendo in rilievo sia il «coordinamento
della finanza pubblica», sia la competenza legislativa residuale
regionale in materia di «organizzazione degli uffici»). Chiede,
pertanto, a questa Corte di dichiarare che non spettava allo Stato
adottare gli atti impugnati e, per l'effetto, di annullarli.
3.- Si e' costituito nel giudizio, con atto depositato l'11
agosto 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, in subordine, infondato.
Rileva l'Avvocatura generale dello Stato che il ricorso dovrebbe
essere dichiarato inammissibile per plurime ragioni: in quanto esso
si fonda sulla presunta illegittimita' costituzionale dell'art. 60,
comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, che avrebbe dovuto essere
eccepita tramite rituale e tempestiva impugnativa nel giudizio sulle
leggi; in quanto non specificherebbe i profili degli atti impugnati
che pregiudicherebbero l'autonomia regionale; in quanto la verifica
amministrativo-contabile non avrebbe travalicato i confini tracciati
dall'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, mancando, dunque,
il tono costituzionale del conflitto.
3.1.- Quanto al merito delle censure proposte, l'Avvocatura
generale dello Stato osserva, anzitutto, che le verifiche ispettive
previste dall'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, sono
finalizzate alla valutazione e alla verifica di tutte le spese per il
personale, non solo del rispetto degli oneri derivanti dai contratti
collettivi. A sostegno di tale interpretazione, osserva che il citato
d.P.R. n. 43 del 2008 e' stato, a sua volta, abrogato dall'art. 21,
comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27
febbraio 2013, n. 67 (Regolamento di organizzazione del Ministero
dell'economia e delle finanze, a norma degli articoli 2, comma
10-ter, e 23-quinquies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), il
quale, ridefinendo le competenze del Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, ne avrebbe incrementato l'attivita' di
controllo contabile.
In secondo luogo, l'Avvocatura generale dello Stato rileva come
la ricorrente non avrebbe motivato in ordine al presunto contrasto
del potere ispettivo previsto dall'art. 60, comma 5, citato, con
l'art. 114 Cost., limitandosi a richiamare la sentenza di questa
Corte n. 219 del 2013, che si riferirebbe, invece, a fattispecie
radicalmente diversa, poiche' la disposizione oggetto di quella
pronuncia attribuiva al Governo «un potere di verifica sull'intero
spettro delle attivita' amministrative e finanziarie della Regione,
nel caso di squilibrio finanziario», duplicando il controllo della
Corte dei conti.
Inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato osserva come, proprio
in quella pronuncia, la Corte avrebbe fatto salvi altri poteri
ispettivi, al fine di far valere specifici obblighi gravanti sul
sistema regionale, in particolare nella prospettiva di riferirne alla
Procura contabile. E' richiamata, a tal fine, la sentenza n. 370 del
2010, con cui questa Corte avrebbe affermato che spetta allo Stato
esercitare il potere ispettivo previsto dall'art. 60, comma 5, del
d.lgs. n. 165 del 2001, ossia una verifica puntuale e mirata ad un
determinato settore finalizzato al coordinamento della finanza
pubblica.
Per le medesime ragioni, l'Avvocatura generale dello Stato reputa
non conferente anche il richiamo alla sentenza n. 39 del 2014, in
quanto la Corte, in quella pronuncia, avrebbe censurato l'esercizio
del potere statale sull'intero spettro delle attivita' amministrative
e finanziarie degli enti locali e non, invece, una verifica mirata e
circoscritta, qual e' quella consentita dal piu' volte citato art.
60, comma 5.
Tanto premesso, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che non
vi sarebbero i presupposti per lamentare un contrasto dell'art. 60,
comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 con gli artt. 114, 117, 118 e 119
Cost.
3.2.- Con riferimento alla seconda parte del ricorso regionale,
in cui si censura l'esercizio di un potere ispettivo eccedente i
limiti previsti dalla legislazione vigente, l'Avvocatura generale
dello Stato ribadisce, anzitutto, che il comma 5 dell'art. 60 citato
deve essere letto nel contesto dell'intero articolo e della normativa
successiva, da cui si desumerebbe che la verifica amministrativa
investe tutte le spese per il personale. In secondo luogo, essa
rileva, con particolare riferimento al contrasto asseritamente
rilevato tra la legislazione regionale, la legislazione statale e la
disciplina contenuta nei contratti collettivi, che l'attivita' svolta
non avrebbe in realta' carattere impeditivo o repressivo, bensi'
conoscitivo-collaborativo, essendosi limitata a riferire alla Regione
le irregolarita' rilevate, lasciando alla stessa il compito di
provvedere alla loro rimozione. Inconferente sarebbe, dunque, anche
sotto questo profilo, il richiamo alla sentenza n. 39 del 2014,
poiche' in quella pronuncia la Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di una disposizione che, in seguito ai controlli della
Corte dei conti, obbligava le amministrazioni interessate ad adottare
i provvedimenti idonei a ripristinare gli equilibri di bilancio,
risultando preclusa, in caso contrario, l'attuazione dei programmi di
spesa per i quali fosse accertata la mancata copertura o
l'insostenibilita' finanziaria.
4.- In vista dell'udienza, in data 2 aprile 2015, la difesa della
Regione Marche ha depositato ulteriore memoria, con osservazioni in
ordine ai rilievi dell'Avvocatura generale dello Stato.
Contesta, innanzitutto, la Regione che il conflitto sia volto
essenzialmente a censurare l'illegittimita' costituzionale dell'art.
60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ricordando che alla Corte
costituzionale non sarebbe comunque precluso sollevare di fronte a se
stessa questioni di legittimita' costituzionale nel conflitto fra
enti e, inoltre, che la Regione non aveva impugnato la predetta
disposizione nel giudizio in via principale, in quanto essa e'
divenuta costituzionalmente illegittima solo dopo l'entrata in
vigore, in data 8 maggio 2001, della legge costituzionale n. 3 del
2001 di riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
In ogni caso, il ricorso non sarebbe volto a censurare solo la
disposizione normativa in esame, in quanto e' lamentato anche il
travalicamento dei limiti che la stessa disposizione normativa
statale impone al potere ispettivo.
In ordine alla presunta inammissibilita' per genericita' dei
parametri costituzionali che si assumono violati, la Regione Marche
osserva che le disposizioni indicate nel ricorso - gli artt. 114,
117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost. - concorrono, tutte
insieme, a definire il grado di autonomia politica, legislativa,
amministrativa e finanziaria che la riforma del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione ha assicurato alle Regioni. Ed e' questa
autonomia che si assume pregiudicata da un potere ispettivo, qual e'
quello di cui all'art. 60, comma 5, citato, affidato non ad un organo
terzo e imparziale, bensi' ad un soggetto riconducibile al potere
esecutivo.
Quanto all'assenza di tono costituzionale del conflitto, ritiene
la Regione che tale profilo attenga al merito di esso, e non alla sua
ammissibilita'.
E in relazione al merito, in particolare alle osservazioni
contenute nell'atto di costituzione dell'Avvocatura generale dello
Stato, la difesa della Regione Marche riconosce che il d.P.C.m. n. 67
del 2013, all'art. 21, comma 1, ha abrogato il d.P.R. n. 43 del 2008,
a sua volta responsabile dell'abrogazione dei poteri del Ministero
dell'economia e delle finanze di cui all'art. 3 del d.P.R. 20
febbraio 1998, n. 38 (Regolamento recante le attribuzioni dei
Dipartimenti del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, nonche' disposizioni in materia di
organizzazione e di personale, a norma dell'articolo 7, comma 3,
della L. 3 aprile 1997, n. 94), e all'art. 2 del d.P.R. 28 aprile
1998, n. 154 (Regolamento recante norme sull'articolazione
organizzativa e le dotazioni organiche dei dipartimenti del Ministero
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, a norma
dell'articolo 7, comma 3, della legge 3 aprile 1997, n. 94), ai quali
rinvia l'art. 60, comma 5, citato, ed ha ridefinito le competenze del
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato all'art. 7, comma
1. Ritiene, tuttavia, che cio' non infici la propria ricostruzione in
ordine ai limiti del potere ispettivo, in quanto una disposizione di
rango secondario non puo' in alcun modo ampliare il potere di
controllo della Ragioneria generale dello Stato, cosi' come
disciplinato dall'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001.
La difesa regionale ribadisce che il potere ispettivo previsto
dall'art. 60, comma 5, citato, in quanto attribuito ad un organo
riconducibile al Governo e in quanto non si limiti all'acquisizione
di dati, bensi' preveda un accesso agli uffici regionali, si
collocherebbe certamente ben al di la' del «punto di sintesi [...]
raggiunto a tutela dell'autonomia regionale» (sentenza n. 219 del
2013), ne' potrebbe essere ricondotto a quelle ipotesi eccezionali
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, possono giustificare
verifiche ispettive da parte del Governo nei confronti delle Regioni.
Al contrario, esso duplicherebbe, in danno delle Regioni, i controlli
gia' affidati alla Corte dei conti.
Infine, con riferimento alla censura proposta in via subordinata,
in ordine alla non spettanza allo Stato del potere di adottare gli
atti impugnati, sotto il profilo dell'illegittimo esercizio del
potere ispettivo di cui all'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del
2001, la difesa della Regione Marche osserva che non assumerebbe
rilevanza - quantomeno in astratto - la natura collaborativa del
potere di controllo dei servizi ispettivi della Ragioneria generale
dello Stato, poiche' cio' che viene lamentato e' che tale potere sia
stato esercitato al di fuori dei limiti e dei confini tracciati dalla
norma legislativa che lo istituisce e lo disciplina. In particolare,
si ricorda che la relazione ispettiva si e' spinta a segnalare
asseriti contrasti tra leggi regionali e leggi statali o contratti
collettivi nazionali, con la conseguenza che l'invito a rimuovere
tali irregolarita' non puo' che incidere sulla sfera legislativa
regionale, nonche', data la materia a cui quest'ultima si riferisce,
sulla sfera di autonomia legislativa, organizzativa, finanziaria e
contabile della Regione.
Contesta, infine, la Regione che la scelta di rimuovere le
irregolarita' segnalate dall'ispettore sia rimessa alla sua
discrezionale volonta', sia perche', in tal modo, si svuoterebbe di
significato il controllo di cui al citato art. 60, comma 5, sia
perche' il referto dell'ispezione deve essere trasmesso
dall'ispettore alla Procura contabile, con il rischio per la Regione
che quelle "criticita'", ove non risolte, generino responsabilita'
per danno erariale.
Per questi motivi, la Regione Marche insiste per l'accoglimento
del ricorso.
5.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in vista
dell'udienza, ha depositato, in data 3 aprile 2015, una memoria, in
cui insiste per il rigetto del ricorso.
Osserva, in particolare, come il d.P.R. n. 38 del 1998 e il
d.P.R. n. 154 del 1998, ai quali l'art. 60, comma 5, rinvia, siano
stati non solo abrogati, ma anche sostituiti dal d.P.R. n. 43 del
2008, il quale, a sua volta, e' stato poi abrogato e sostituito dal
d.P.C.m. n. 67 del 2013. Tali novelle non sarebbero, dunque, idonee a
limitare il potere ispettivo esercitato ai sensi dell'art. 60, comma
5, anche perche' le disposizioni in esso contenute non riguardavano
l'oggetto delle verifiche ispettive, bensi' le funzioni che i servizi
ispettivi potevano esercitare presso le Amministrazioni destinatarie
delle ispezioni.
Contesta quindi il rinvio a quanto statuito da questa Corte nelle
sentenze n. 39 del 2014 e n. 219 del 2013, in quanto il citato art.
60, comma 5, non consentirebbe una verifica «sull'intero spettro
delle attivita' amministrative e finanziarie della Regione», bensi'
una verifica limitata alle spese del personale. Quanto alla
richiesta, avanzata alla Corte dalla difesa della Regione Marche, di
sollevare dinnanzi a se stessa questione di legittimita'
costituzionale dell'anzidetto art. 60, comma 5, l'Avvocatura generale
dello Stato rileva come non siano stati adeguatamente individuati e
motivati i parametri costituzionali che si assumono violati. In ogni
caso, l'Avvocatura generale dello Stato contesta la nozione di
autonomia che la Regione Marche assume violata, poiche' dal ricorso
emergerebbe che l'autonomia, anziche' presentarsi come un complesso
di competenze che lo Stato deve rispettare, si risolverebbe in un
diritto a sottrarsi ad ogni tentativo di contenimento della spesa
pubblica e, in definitiva, a quell'obbligo di leale collaborazione
che la Corte costituzionale ha indicato come parametro prioritario di
valutazione di tutti i rapporti Stato-Regione.
A sostegno della legittimita' del potere ispettivo previsto
dall'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 l'Avvocatura
generale dello Stato invoca le disposizioni normative recate in
materia di controllo e monitoraggio dei conti pubblici dalla legge n.
196 del 2009, che pure prevede poteri ispettivi, e, soprattutto,
ricorda che l'attivita' ispettiva avrebbe carattere referente e
natura conoscitivo-collaborativa.
Nel caso in esame, infine, tale attivita' non sarebbe stata
esercitata con riguardo all'organizzazione regionale, ma
esclusivamente con riferimento al trattamento economico erogato ed ai
limiti di finanza pubblica, materie di chiara competenza statale.
Considerato in diritto
1.- La Regione Marche ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per
l'annullamento, previa dichiarazione di non spettanza allo Stato,
della nota in data 11 settembre 2013, n. 74491, del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, Ispettorato generale di finanza, Servizi
ispettivi di finanza pubblica - con la quale e' stata disposta
l'esecuzione, presso la Regione, di una verifica
amministrativo-contabile avente ad oggetto la valutazione delle spese
per il personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche); della
nota in data 14 aprile 2014, n. 36675, con la quale la relazione
sulla verifica amministrativo-contabile, contenente i risultati del
controllo effettuato, e' stata trasmessa alla Regione Marche; e della
relazione, redatta il 15 gennaio 2014.
La ricorrente assume, in primo luogo, che non spetterebbe allo
Stato disporre presso la Regione una verifica
amministrativo-contabile per la valutazione delle spese per il
personale, in quanto essa sarebbe lesiva della sua sfera di
attribuzioni costituzionali, definita dagli artt. 114, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.
Assume, sul punto, la Regione che tale verifica si fonderebbe su
una disposizione - l'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 -
costituzionalmente illegittima, e di cui chiede alla Corte di
sollevare questione di legittimita' costituzionale di fronte a se
stessa. In subordine, ritiene che la verifica si sia svolta al di
fuori dei limiti fissati dalla norma appena citata, poiche'
l'attivita' ispettiva non si sarebbe limitata a verificare la spesa
in riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali e
decentrati e alla «corretta applicazione degli accordi collettivi
stipulati» (ai sensi dell'art. 27, comma 4, della legge 29 marzo
1983, n. 93, recante «Legge quadro sul pubblico impiego», cui il
citato art. 60, comma 5, rinvia), ma si sarebbe tradotta in un
sindacato di carattere generale sulla gestione del personale, e in un
controllo su leggi regionali vigenti.
2.- In via preliminare, va rilevata la tardivita' della censura,
proposta dalla ricorrente in via principale, circa la spettanza in
capo allo Stato e, per esso, al Ministero dell'economia e delle
finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, del
potere di disporre verifiche ispettive ai sensi dell'art. 60, comma
5, del d.lgs. n. 165 del 2001.
La Regione, infatti, ha impugnato la nota in data 11 settembre
2013, n. 74491, con la quale e' stata disposta la verifica ispettiva,
ma lo ha fatto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni,
stabilito dall'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), che decorre dalla notificazione o pubblicazione
ovvero dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato.
Quella prima nota «esprime una chiara manifestazione di volonta'
dello Stato di affermare la propria competenza a svolgere verifiche»
(sentenza n. 370 del 2010), ed e' dalla ricezione di essa che la
Regione ha avuto conoscenza della decisione dello Stato di procedere
a verifiche ispettive. E', dunque, da quel momento che decorre il
termine, previsto dalla legge, per contestare la spettanza del potere
ispettivo.
Il ricorso, per questa parte, deve dunque ritenersi inammissibile
per tardivita'.
3.- L'inammissibilita' per tardivita', appena rilevata, non
riguarda invece la censura, proposta dalla Regione in via
subordinata, relativa non gia' alla spettanza del potere ispettivo,
bensi' alle modalita' con le quali tale potere e' stato in concreto
esercitato. La menomazione delle attribuzioni lamentata dalla
ricorrente e', infatti, autonomamente imputabile alla nota del 14
aprile 2014 del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato, che trasmette alla Regione la
relazione conclusiva dell'ispezione, nonche' alla relazione stessa.
Da questi atti, tempestivamente impugnati, emergono le concrete
modalita' di esercizio del potere, contestate dalla Regione.
4.- Va ora esaminata l'eccezione di inammissibilita' formulata,
per questa parte del ricorso, dall'Avvocatura generale dello Stato,
in ordine alla genericita' delle censure prospettate. Assume infatti
la resistente che il ricorso non specificherebbe in che modo gli atti
impugnati violerebbero i parametri costituzionali, a loro volta
genericamente evocati.
L'eccezione non e' fondata.
In realta', la ricorrente individua i paragrafi della relazione
ispettiva asseritamente lesivi e, con riferimento all'indicazione dei
parametri costituzionali, assume che le modalita' di svolgimento
delle verifiche ispettive, ad opera di organi dipendenti dal
Ministero dell'economia e delle finanze, avrebbero determinato un
pregiudizio alla complessiva posizione di autonomia costituzionale
garantita alla Regione, soprattutto dopo la riforma del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, e attraverso il richiamo alla
sentenza n. 219 del 2013 di questa Corte.
Tanto appare sufficiente per radicare validamente il conflitto.
5.- La censura proposta in via subordinata dalla Regione Marche
e' comunque inammissibile, in parte per assenza di tono
costituzionale, in parte per carenza di lesivita' degli atti
impugnati.
La difesa della Regione Marche ha sollevato due censure.
Ritiene, innanzitutto, che in alcuni passaggi della relazione
ispettiva sarebbero state rilevate irregolarita' - in vari atti, fra
i quali contratti collettivi decentrati, delibere della Giunta e
dell'ufficio di presidenza del Consiglio regionale - non attinenti
all'oggetto dell'ispezione, giacche' la disposizione legislativa
statale consentirebbe verifiche circa la sola osservanza degli oneri
derivanti dai contratti collettivi nazionali e decentrati, e non
invece un sindacato esteso a tutte le spese per il personale
regionale.
In secondo luogo, la Regione evidenzia che gli ispettori
avrebbero esteso il controllo al rispetto, da parte del legislatore
regionale, dei principi contenuti in leggi statali o della disciplina
desumibile da contratti collettivi nazionali.
5.1.- L'esame della prima delle due obiezioni darebbe
inammissibilmente ingresso, in un giudizio per conflitto di
attribuzione fra enti, ad un sindacato sul rispetto della fonte
primaria da parte di atti amministrativi, privo di tono
costituzionale, e pertanto non spettante a questa Corte.
Anche se i parametri costituzionali invocabili nei conflitti tra
enti ben possono essere integrati da fonti di rango
sub-costituzionale (attuative delle disposizioni costituzionali), per
costante giurisprudenza di questa Corte il tono costituzionale del
conflitto sussiste quando le Regioni non lamentino una lesione
qualsiasi, ma una lesione delle proprie competenze costituzionali
(sentenze n. 263 del 2014, n. 52 del 2013, n. 305 del 2011, n. 412
del 2008, n. 380 del 2007 e n. 467 del 1997). Vanno, dunque, distinti
i casi in cui la lesione derivi da un atto meramente illegittimo (la
tutela dal quale e' apprestata dalla giurisdizione amministrativa),
da quelli in cui l'atto e', di per se', viziato per contrasto con le
norme costituzionali sulla competenza (mentre non rileva che l'atto
possa essere anche oggetto di impugnazione in sede giurisdizionale:
cosi', espressamente, sentenze n. 137 del 2014 e n. 287 del 2005).
Da questo punto di vista, la Regione Marche chiede un penetrante
sindacato sui contenuti della relazione ispettiva, alla luce del
dettato normativo primario, al fine di definire confini ed oggetto
del potere ispettivo consentito dal citato art. 60, comma 5, ma senza
dimostrare, in questa parte del ricorso, che il controllo in concreto
operato dagli ispettori, e asseritamente svolto contra legem, abbia
effettivamente recato pregiudizio, per ampiezza e intensita', alla
sua sfera costituzionale di attribuzione.
5.2.- Inammissibili sono altresi' le censure mosse dalla
ricorrente alle parti della relazione ispettiva, nelle quali sono
rilevati, e sottoposti a critica, casi di asserito contrasto tra
legislazione regionale e legislazione statale, o tra legislazione
regionale e disciplina desumibile da contratti collettivi nazionali.
Per quanto possano risultare fortemente inopportune le
espressioni, contenute in varie parti della relazione ispettiva (e
particolarmente nel suo capitolo conclusivo), che riconducono alcune
irregolarita' a vizi di legittimita' costituzionale della
legislazione regionale, esse non arrivano a ledere la sfera di
attribuzione costituzionale della ricorrente. Infatti, tali pur
irrituali rilievi non producono effetti su tale sfera, ne'
compromettendo la piena efficacia delle leggi regionali sottoposte a
critica, ne' determinando l'insorgere, in capo alla Regione, di un
obbligo giuridico di modificare la propria legislazione all'esito
della verifica ispettiva (sentenza n. 39 del 2014).
I rilievi in discussione non possiedono quindi reale attitudine
lesiva delle attribuzioni costituzionali della Regione.