ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Basilicata 11 luglio 2014, n. 17 (Misure urgenti concernenti
il patto di stabilita' interno), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notifica il 12
settembre 2014, depositato in cancelleria il 19 settembre 2014 ed
iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 26 maggio 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Basilicata.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 settembre 2014 e
depositato il successivo 19 settembre (reg. ric. n. 70 del 2014), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Basilicata 11 luglio 2014, n. 17 (Misure urgenti concernenti
il patto di stabilita' interno), per violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 119 della Costituzione.
La legge regionale si compone di due articoli. L'art. 1
stabilisce che «Nell'esercizio dei poteri di legislazione
concorrente, attribuita alle Regioni dagli articoli 117 e 119 della
Costituzione della Repubblica Italiana, in materia di coordinamento
della finanza pubblica, sono autorizzati, in aggiunta a quelli
consentiti in attuazione dei principi sanciti dall'articolo 1, comma
448, della legge n. 228/2012, i pagamenti effettuati a fronte di
spese di investimento in conto capitale per un importo corrispondente
a quello delle risorse autonome di natura ne' tributaria ne'
sanzionatoria iscritte nel titolo primo delle entrate del Bilancio di
previsione».
L'art. 2 reca la dichiarazione d'urgenza, disponendo che la legge
entri in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel
Bollettino Ufficiale della Regione.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina del patto di
stabilita' interno, ponendo obiettivi e vincoli alla gestione
finanziaria delle Regioni e degli enti locali, rientrerebbe nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica», di cui agli artt.
117, terzo comma, e 119 Cost., e dunque dovrebbe rispettare i
principi fondamentali posti dal legislatore statale.
La legge regionale impugnata, al contrario, incidendo
direttamente sui livelli generali del patto di stabilita' interno e
sulla sua osservanza, invaderebbe la competenza statale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
1.2.- Secondo il ricorrente, inoltre, il censurato art. 1, comma
1, nel far riferimento alle «risorse autonome di natura ne'
tributaria ne' sanzionatoria iscritte nel titolo primo delle entrate
del Bilancio di previsione», determinerebbe l'inclusione tra tali
entrate dei proventi derivanti da attivita' di estrazione di
idrocarburi, comprese le cosiddette royalties.
Anche tale inclusione contrasterebbe con i principi generali
della finanza pubblica, in quanto la percentuale sulle royalties
costituirebbe un'entrata certa per lo Stato, che verrebbe sottratta
alla sua destinazione, cosi' modificando l'assetto del bilancio
statale definito dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilita' 2014).
2.- Con atto depositato il 24 ottobre 2010 si e' costituita in
giudizio la Regione Basilicata, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata.
2.1.- Ad avviso della Regione, con la legge impugnata il
legislatore regionale si sarebbe mosso all'interno degli spazi
normativi riconosciuti dagli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
provvedendo a svincolare eccedenze finanziarie di natura aggiuntiva
per destinarle a interventi di sviluppo del proprio territorio.
La disposizione regionale, pertanto, costituirebbe attuazione,
non gia' deroga, dei principi desumibili dal quadro di riferimento
statale, in quanto si collocherebbe nel solco della tendenza statale
- di cui sarebbe espressione l'art. 32, comma 4, della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2012) - ad
escludere progressivamente talune voci di spesa dai limiti del patto
di stabilita'.
2.2.- Secondo la Regione, inoltre, il censurato art. 1 non
intenderebbe affatto sottrarre entrate certe per il bilancio dello
Stato, in quanto si riferirebbe a royalties di spettanza regionale.
La legislazione nazionale avrebbe, infatti, attribuito una
percentuale dell'aliquota sul prodotto estratto (poi trasformata nel
suo valore equivalente) direttamente alle Regioni interessate dalle
coltivazioni di idrocarburi, individuando inoltre un regime di favore
per le Regioni ordinarie del Mezzogiorno; tale attribuzione avrebbe
la sua ratio nella necessita' di ristorare i territori e le
popolazioni interessate da rischi di varia natura collegati alle
attivita' estrattive.
Rileva ancora la difesa regionale che le entrate di spettanza
statale, analoghe alle royalties, non vengono allocate nel bilancio
statale tra le imposte erariali, ma vengono iscritte unitamente alle
voci relative ai canoni, che rappresentano il corrispettivo per
l'autorizzazione all'occupazione della superficie di terreno da
esplorare.
Le royalties, inoltre, possono essere dedotte fiscalmente dalle
concessionarie come costo di produzione e, per tale via, vengono
sottratte alla fiscalita' generale regionale o statale.
Pertanto, secondo la Regione, la natura giuridica delle royalties
sarebbe da individuare nella loro funzione di corrispettivo per lo
sfruttamento economico della risorsa naturale, non disgiunto dalla
funzione di contributo compensativo.
Esse sarebbero finalisticamente orientate verso spese di
investimento per lo sviluppo delle aree interessate dalle estrazioni
petrolifere e si configurerebbero, quindi, come risorse autonome
della Regione, ai sensi dell'art. 119, secondo comma, Cost.
2.3.- In favore della piena legittimita' della disposizione
regionale militerebbe, ad avviso della Regione, l'analogia con il
trattamento dell'aliquota aggiuntiva del 3% di royalities, prevista
dall'art. 45 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo
sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia
di energia), che non incapperebbe nelle limitazioni del patto di
stabilita'.
2.4.- Nel senso della qualificazione delle previsioni regionali
come norme applicative di principi gia' desumibili dalla legislazione
statale deporrebbe, inoltre, la previsione di cui all'art. 36 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, che ha
riconosciuto la nettizzazione dai limiti imposti dal patto delle
maggiori entrate derivanti dalle royalties, per gli anni 2015-2017,
nel limite degli incrementi di produzione realizzati rispetto al
2013.
2.5.- Secondo la difesa regionale, ove l'art. 32, comma 4, della
legge n. 183 del 2011 fosse interpretato nel senso di precludere
l'utilizzabilita' delle royalties come previsto dalla disposizione
regionale impugnata, la Corte non potrebbe esimersi dal sollevare
innanzi a se stessa la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione de qua, per violazione degli artt. 3, 117, primo e terzo
comma, e 119 Cost.
2.5.1.- Quanto alla rilevanza della questione, essa si
rinverrebbe nella circostanza che i principi contenuti nella
suindicata disposizione svolgerebbero la funzione di parametri
interposti, rispetto ai quali andra' verificata la legittimita'
costituzionale della legge regionale impugnata.
E tali principi, ad avviso della Regione, consisterebbero non
solo nella previsione di tetti di spesa, ma anche nell'esclusione, da
quei tetti, di talune voci di spesa necessarie per il rilancio
dell'economia e l'incentivazione degli investimenti.
2.5.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
l'art. 32, comma 4, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
perche' - ove l'elencazione delle spese escluse fosse ritenuta
tassativa - essa esaurirebbe lo spazio entro il quale potrebbero
concretamente esercitarsi le competenze legislative e amministrative
regionali.
2.5.2.1.- La censurata disposizione violerebbe, altresi', l'art.
3 Cost., in quanto produrrebbe un'ingiustificata disparita' di
trattamento tra Regioni, alcune delle quali verrebbero
arbitrariamente favorite dall'esclusione di specifiche voci di spesa,
con la conseguenza di incentivare lo sviluppo di singoli territori e
penalizzarne altri.
2.5.2.2.- L'art. 32, comma 4, infine, violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost., in quanto la mancata previsione delle spese di
investimento fra le deroghe al patto di stabilita' sarebbe in
contrasto con il sistema normativo dell'Unione europea in tema di
finanza pubblica, che avrebbe tra i suoi obiettivi quello di una
«crescita sostenibile» e «promotrice dell'occupazione».
2.5.2.3.- La mancata indicazione fra le deroghe al patto di
stabilita' interno delle spese di investimento finanziate con le
royalties petrolifere, in Regioni che presentano specificita'
economiche e territoriali quali la Basilicata, violerebbe inoltre i
principi comunitari di proporzionalita' e ragionevolezza, posto che
il tetto di spesa assegnato alla Regione Basilicata e' piu' basso
della reale disponibilita' di cassa della Regione; e posto che il
legislatore statale, nel disciplinare le eccezioni al patto di
stabilita' interno, ha previsto deroghe in favore di alcune Regioni,
tenendo conto delle situazioni peculiari nelle quali versano.
2.5.3.- Ne', ad avviso della Regione, l'intervenuta modifica
dell'art. 32, comma 4, ad opera dell'art. 36 del d.l. n. 133 del
2014, varrebbe a superare le dedotte censure di incostituzionalita'
della norma, in quanto la prevista esenzione dal patto di stabilita'
e' limitata temporalmente e si riferisce soltanto alle entrate da
royalties incrementali.
2.6.- La Regione, infine, chiede alla Corte di valutare
l'opportunita' di un rinvio pregiudiziale interpretativo dell'art.
32, comma 4, della legge n. 183 del 2011 innanzi alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, per sapere se gli artt. 3 e 119 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), l'art. 1 del
Trattato su stabilita', coordinamento e governance dell'Unione
economica e monetaria, il patto di stabilita' e crescita e i principi
di proporzionalita' e ragionevolezza, ostino ad una normativa
nazionale, quale quella del citato art. 32, comma 4, che non preveda
- fra le deroghe al patto di stabilita' interno - le spese per
investimento funzionali allo sviluppo del territorio; e che, nel
testo modificato dall'art. 36 del d.l. n. 133 del 2014, le preveda
solo entro certi limiti.
2.6.1.- Secondo la Regione, la rilevanza di una simile questione
andrebbe ravvisata nel fatto che l'interpretazione richiesta alla
Corte di giustizia sarebbe pregiudizialmente necessaria per la
pronuncia di questa Corte in ordine all'impugnata legge regionale,
dal momento che le norme delle quali si chiede il rinvio
interpretativo costituiscono parametro interposto alla luce del quale
valutare la legittimita' costituzionale della suddetta legge.
3.- Con una memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito nelle conclusioni
gia' rassegnate nel ricorso, ritenendo che l'elencazione di cui
all'art. 32, comma 4, della legge n. 183 del 2011 abbia carattere
tassativo.
La disposizione impugnata, pertanto, autorizzando pagamenti a
fronte di spese non consentite dal patto di stabilita' interno,
sarebbe in contrasto non solo con la lettera, ma anche con la ratio
della disposizione statale.
3.1.- Secondo la difesa statale, inoltre, ove anche si
riconoscesse alle royalties petrolifere la natura di risorsa autonoma
regionale, non sarebbe comunque preclusa allo Stato la possibilita'
di imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio per
ragioni di coordinamento finanziario.
3.2.- Quanto alla richiesta rivolta a questa Corte di sollevare
innanzi a se stessa la questione di legittimita' costituzionale del
richiamato art. 32, comma 4, l'Avvocatura generale ne deduce
anzitutto l'inammissibilita', in quanto si tradurrebbe in un'elusione
del termine perentorio di sessanta giorni, previsto dall'art. 127,
secondo comma, Cost., per promuovere la questione di legittimita'
costituzionale della legge statale.
3.2.1.- Nel merito, in ogni caso, la questione sarebbe infondata,
perche' il legislatore statale puo', con una disciplina di principio,
imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio per ragioni
di coordinamento finanziario.
3.3.- Del pari inammissibile sarebbe la richiesta di attivare il
meccanismo del rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 TFUE.
Secondo il ricorrente, infatti, i quesiti formulati dalla Regione
sarebbero svincolati da una previa questione di costituzionalita' in
riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
4.- Con una memoria deposita in prossimita' dell'udienza, anche
la Regione Basilicata ha insistito nelle conclusioni gia' rassegnate
nell'atto di costituzione in giudizio.
4.1.- Nel richiamare il preliminare di accordo firmato in data 19
marzo 2015 presso il Ministero dello sviluppo economico, relativo
all'uso delle risorse derivanti dal fondo di cui all'art. 45 della
legge n. 99 del 2009, la Regione ribadisce l'analogia fra tali
risorse e quelle ad essa spettanti ai sensi dell'art. 19, comma 1,
del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 (Attuazione della
direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi).
4.2.- In ordine al richiesto rinvio pregiudiziale, inoltre, la
difesa regionale osserva come di recente il Tribunale costituzionale
tedesco abbia, per la prima volta nella sua storia, adito in via
pregiudiziale la Corte di giustizia, ponendo in discussione la
legittimita' del programma OMT (Outright Monetary Transactions).
Simili decisioni delle Corti costituzionali nazionali
evidenzierebbero quanto possano essere considerati "flessibili"
alcuni vincoli europei.
D'altra parte, ad avviso della Regione, anche dalle nuove linee
guida riguardanti le modalita' di applicazione del quadro normativo
relativo al Patto di stabilita' e crescita, adottate dalla
Commissione europea in data 13 gennaio 2015, emergerebbe
un'interpretazione del quadro normativo comunitario volta a dare
rilievo agli spazi di flessibilita' esistenti nelle norme, escludendo
specifiche voci di investimento dal computo del disavanzo o del
debito dello Stato.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 settembre 2014 e
depositato il successivo 19 settembre (reg. ric. n. 70 del 2014), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Basilicata 11
luglio 2014, n. 17 (Misure urgenti concernenti il patto di stabilita'
interno), per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione.
La legge regionale impugnata si compone di due articoli. L'art.
1, in sostanza, autorizza la Regione a utilizzare i proventi
derivanti dalle royalties petrolifere per effettuare pagamenti
ulteriori, relativi a spese di investimento in conto capitale, in
aggiunta a quelli consentiti dalla disciplina statale sul patto di
stabilita' interno. L'art. 2 reca la dichiarazione d'urgenza.
In tal modo, secondo il ricorrente, la Regione avrebbe inciso
direttamente sul rispetto del patto di stabilita' interno, invadendo
la competenza statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica; inoltre, avrebbe sottratto allo Stato un'entrata certa,
modificando l'assetto del suo bilancio.
2.- Nel merito, la questione e' fondata.
L'art. 32, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2012), contiene un lungo elenco,
integrato nel tempo, delle spese che non vengono considerate per la
determinazione del saldo finanziario rilevante ai fini del patto di
stabilita' interno.
Tale disposizione, nel testo vigente al momento in cui la legge
regionale impugnata e' stata adottata (luglio 2014), non annoverava,
tra le spese esonerate dal rispetto del patto, quelle di investimento
finanziate con i proventi derivanti dall'attivita' di estrazione di
idrocarburi.
Solo successivamente all'instaurazione del presente giudizio,
infatti, l'art. 36, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, ha modificato il richiamato art. 32, comma 4, aggiungendovi la
lettera n-septies), che ha escluso dal rispetto del patto le «spese
sostenute dalle regioni per la realizzazione degli interventi di
sviluppo dell'occupazione e delle attivita' economiche, di sviluppo
industriale, di bonifica, di ripristino ambientale e di mitigazione
del rischio idrogeologico nonche' per il finanziamento di strumenti
della programmazione negoziata per gli importi stabiliti con decreto
del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, da emanare entro il 31 luglio di
ciascun anno, sulla base dell'ammontare delle maggiori entrate
riscosse dalla regione, rivenienti dalla quota spettante alle stesse
regioni dall'applicazione dell'articolo 20, commi 1 e 1-bis, del
decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, nel limite delle
aliquote di prodotto relative agli incrementi di produzione
realizzati rispetto all'anno 2013».
In sostanza, alla luce di questo ius superveniens - peraltro
oggetto di modifica in sede di conversione del decreto-legge
(novembre 2014) - anche le spese di investimento effettuate con i
proventi delle royalties petrolifere sono state ricomprese, entro
certi limiti, fra le deroghe consentite alla disciplina del patto di
stabilita' interno.
2.1.- Cio' precisato, e indipendentemente dalle successive,
ulteriori, modifiche al regime di tali spese, introdotte dall'art. 1,
comma 465, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2015), assume rilievo decisivo, ai fini della risoluzione
della presente questione di costituzionalita', la giurisprudenza di
questa Corte secondo la quale la normativa regionale denunciata deve
essere valutata in riferimento ai parametri vigenti al momento della
sua emanazione (ex plurimis, sentenza n. 62 del 2012).
L'art. 32, comma 4, della legge n. 183 del 2011, nel testo in
vigore nel momento in cui e' stata emanata la legge regionale
impugnata, non consentiva alle Regioni di sottrarre, dall'ammontare
delle spese che devono essere contenute entro un certo limite massimo
stabilito dalla legge, quelle di investimento finanziate con il
gettito derivante dai proventi delle royalties petrolifere.
A prescindere dal problema della natura giuridica di tali entrate
regionali, non puo' che essere la legge dello Stato ad identificare
le spese delle Regioni che concorrono alla definizione del saldo
rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilita' interno, in
quanto esso coinvolge Regioni ed enti locali nella realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea e dai vincoli che ne conseguono.
Le norme statali che disciplinano il patto, infatti, si
riconnettono essenzialmente a tali vincoli e, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, «sono espressione della competenza
legislativa statale in materia di coordinamento della finanza
pubblica» (ex multis, sentenze n. 28 del 2013 e n. 155 del 2011). Non
a caso, e' stato poi lo stesso legislatore statale ad introdurre una
nuova esenzione per una tipologia di spesa che inizialmente non
figurava nell'elenco di cui al richiamato art. 32, comma 4.
2.2.- E', quindi, manifestamente infondato l'assunto della
Regione in base al quale il censurato art. 32, comma 4, non
consentendo il finanziamento delle spese di investimento con i
proventi derivanti dall'attivita' di estrazione degli idrocarburi,
sarebbe costituzionalmente illegittimo, nonche' incompatibile con il
diritto dell'Unione europea.
Ne consegue che l'istanza avanzata dalla Regione, affinche' la
Corte sollevi davanti a se stessa la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 32, comma 4, della legge n. 183 del 2011,
non puo' essere accolta, ne' puo' trovare accoglimento la richiesta
di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea.
2.3.- In conclusione, la legge della Regione Basilicata n. 17 del
2014 deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la spesa da
essa prevista non rientrava - ratione temporis - nel novero di quelle
che, in base alla normativa statale, potevano non essere computate ai
fini del rispetto del patto di stabilita' interno.
3.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di censura.