ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
454, 456, 457 e 459, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2013), promossi dalle Regioni
autonome Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia e dalla
Regione siciliana, con ricorsi notificati il 19-22 e 27 febbraio
2013, depositati in cancelleria il 25 febbraio, il 5 e l'8 marzo
2013, rispettivamente iscritti ai nn. 24, 32 e 43 del registro
ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 maggio 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Marina Valli per la Regione
siciliana nonche' l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato, a mezzo servizio postale, in data
19-22 febbraio 2013 e depositato il successivo 25 febbraio (reg. ric.
n. 24 del 2013), la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale, tra l'altro,
dell'art. 1, commi 454 e 456, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2013) per violazione degli artt. 3,
comma 1, lettera f), e 12 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta), degli
artt. 117, terzo comma, 119, secondo comma, della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), degli articoli da 2 a 7 della legge 26 novembre 1981,
n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle
d'Aosta), nonche' del principio consensualistico che deve presiedere,
per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la
regolamentazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
La ricorrente sostiene che, con gli impugnati commi 454 e 456, il
legislatore ha rideterminato unilateralmente gli obiettivi del
concorso valdostano alla manovra finanziaria prevedendo che la
"rimodulazione" da parte dello Stato del patto di stabilita' operi
anche nel caso in cui non venga raggiunto l'accordo con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con cio' si originerebbe una
violazione degli artt. 3, comma 1, lettera f), ("finanze regionali e
comunali") e 12 dello statuto speciale, letti anche alla luce degli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, e
della legge, n. 690 del 1981 (articoli da 2 a 7, che fissano le quote
di tributi erariali spettanti alla Regione autonoma), nonche' del
principio consensualistico nei rapporti finanziari tra lo Stato e la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste. In particolare, tale
principio consensualistico sarebbe violato dalle disposizioni in
oggetto che "svuotano" del tutto i contenuti del previsto accordo con
il Ministro dell'economia e delle finanze, consentendo allo Stato di
rimodulare i meccanismi del patto anche in assenza della conclusione
dell'accordo.
1.1.- Con memoria depositata in data 2 aprile 2013, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito in giudizio chiedendo che le
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
siano dichiarate non fondate.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che, nel caso di
specie, non sussista alcuna violazione del principio dell'accordo in
materia finanziaria, in quanto non verrebbe in alcun modo
pregiudicata la procedura volta a salvaguardare la speciale autonomia
finanziaria di cui godono le Regioni a statuto speciale. Queste
ultime, infatti, concordano con il Ministro dell'economia e delle
finanze gli obiettivi in termini di patto di stabilita' interno loro
assegnati. La previsione di cui al comma 456, troverebbe, invece,
applicazione unicamente nell'eventualita' in cui non si riesca a
raggiungere il predetto accordo e soltanto in via provvisoria, fino
alla conclusione dell'accordo, che puo' intervenire anche
successivamente (sentenza n. 82 del 2007).
La difesa erariale sottolinea come per il 2012 si sia registrato
un significativo ritardo nella definizione degli accordi con le
autonomie speciali previsti dall'art. 32 della legge 12 novembre
2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2012), propedeutici
all'applicazione del patto di stabilita' interno. La clausola di
salvaguardia previgente, che disponeva l'applicazione delle regole
previste per le Regioni a statuto ordinario, sarebbe risultata poco
efficace, considerata la diversita' strutturale di tali ultime regole
rispetto a quelle delle autonomie speciali. Le norme impugnate si
porrebbero l'obiettivo di ovviare a tale problematica e di evitare il
rischio di non conseguire gli effetti positivi sull'indebitamento
netto previsti a legislazione vigente.
2.- Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2013 e depositato
il successivo 5 marzo (reg. ric. n. 32 del 2013), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, tra l'altro, dell'art. 1, commi 454, 456, 457 e 459,
della legge n. 228 del 2012, per violazione degli artt. 4, numero
1-bis), 48, 51, 54, 63, quinto comma, e 65, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia) - anche in riferimento all'art. 1, commi 154 e
155, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2011) -, dell'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni), degli artt. 3 e 119 Cost. nonche' del
"principio dell'accordo" in materia finanziaria e del principio di
leale collaborazione.
La ricorrente premette che alcune disposizioni impugnate sono
destinate ad applicarsi ad essa, in quanto includono espressamente la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia tra i propri destinatari. In
altri casi, l'intenzione del legislatore di riferire le discipline
contestate alla ricorrente non sarebbe certa e, anzi, sarebbe
possibile intenderle nel senso che queste ultime non si applichino ad
essa. La ricorrente riporta, al riguardo, il contenuto della clausola
di salvaguardia di cui al comma 554 dell'art. 1: «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
attuano le disposizioni di cui alla presente legge nelle forme
stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione». Ad avviso della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, tale clausola dovrebbe essere intesa nel senso di un rinvio
al meccanismo generale delle norme di attuazione previsto dagli
statuti speciali nonche' ad eventuali meccanismi differenziati
previsti dalle stesse norme di attuazione per specifici ambiti. La
ricorrente ritiene che ne' la particolare formulazione della clausola
(con l'assegnazione alle stesse Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di un compito attuativo), ne' il contenuto delle
singole disposizioni impugnate consentano di escluderne
l'applicabilita' - sia pure indirettamente - anche alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia. La stessa osserva che, qualora si
dovesse condividere che il comma 554 dell'art. 1 escluda
l'applicabilita' delle norme impugnate nella Regione ricorrente senza
porre per il futuro vincoli di contenuto alle norme di attuazione
dello statuto, le ragioni di doglianza verrebbero meno in relazione a
tutte le disposizioni che non si riferiscono espressamente ne' alle
Regioni speciali ne', in particolare, alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sospetta
l'illegittimita' costituzionale dei commi 454 e 456 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012, in riferimento all'art. 48 della legge cost.
n. 1 del 1963 - anche in relazione all'art. 1, comma 155, della legge
n. 220 del 2010 -, all'art. 119 Cost., sotto il profilo
dell'autonomia finanziaria regionale, all'art. 119, quarto comma,
Cost., sotto il profilo del principio della corrispondenza tra
funzioni regionali e risorse, all'art. 3 Cost., sotto il profilo
della violazione del principio di ragionevolezza, nonche' al
principio di leale collaborazione codificato nell'art. 1, comma 155,
della legge n. 220 del 2010 e negli artt. 63, comma 5, e 65 del
richiamato statuto speciale.
Dopo avere riportato il contenuto dei citati commi 454 e 456
dell'art. 1, la ricorrente precisa, in primo luogo, che il comma 454
prevede in teoria l'accordo tra la Regione autonoma e il Ministro
dell'economia e delle finanze con riferimento al patto di stabilita',
ma, in realta', dispone unilateralmente che «il saldo programmatico
e' determinato riducendo il complesso delle spese finali in termini
di competenza eurocompatibile risultante dal consuntivo 2011» degli
importi previsti da alcune leggi; in secondo luogo, che il comma 456
conferma il carattere illusorio della determinazione concordata del
patto, in quanto rende facoltativo l'accordo.
Ad avviso della ricorrente, i commi 454 e 456 violano, in primo
luogo, l'art. 1, comma 155, della legge n. 220 del 2010, norma
adottata sulla base di un accordo tra Stato e Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, che codifica, in relazione al patto di
stabilita', il principio consensuale nei rapporti finanziari tra
Stato e Regioni speciali (vengono richiamate le sentenze n. 133 del
2010; n. 82 del 2007; n. 353 del 2004; n. 98 del 2000; n. 39 del
1984), stabilendo che «a decorrere dall'esercizio finanziario 2011,
l'accordo annuale relativo al patto di stabilita' interno della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' costruito considerando il
complesso delle spese finali al netto delle concessioni di crediti
valutate prendendo a riferimento le corrispondenti spese considerate
nell'accordo per l'esercizio precedente».
La ricorrente ricorda che, in base alla sentenza n. 118 del 2012,
«l'accordo e' lo strumento, ormai consolidato (in quanto gia'
presente nella legge 27 dicembre 1997, n. 449 recante "Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica" e poi confermato da tutte le
disposizioni che si sono occupate successivamente della materia) per
conciliare e regolare in modo negoziato il doveroso concorso delle
Regioni a statuto speciale alla manovra di finanza pubblica e la
tutela della loro autonomia finanziaria, costituzionalmente
rafforzata (ex plurimis, sentenza n. 353 del 2004)». La Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia osserva come la Corte costituzionale
abbia sottolineato che «[n]el solco di questo indirizzo normativo
l'art. 1, comma 132, della legge n. 220 del 2010, ha stabilito che,
per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le Regioni a statuto speciale,
escluse la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, concordano con il Ministero dell'economia e
delle finanze le concrete modalita' attuative del patto di stabilita'
e del concorso alla manovra di finanza pubblica».
La ricorrente richiama, altresi', la pronuncia di questa Corte
(sentenza n. 3 del 2013) con la quale e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di una norma della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, per violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto contrastava con una disposizione della
legge n. 220 del 2010, adottata in ricezione del Protocollo d'intesa
firmato a Roma il 29 ottobre 2010.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sottolinea che, mentre
l'art. 1, comma 155, della legge n. 220 del 2010 prevedeva come punto
di partenza per il patto di stabilita' le «spese considerate
nell'accordo per l'esercizio precedente», il comma 454 della legge n.
228 del 2012 fa riferimento al «complesso delle spese finali in
termini di competenza eurocompatibile risultante dal consuntivo
2011»: cioe' alle spese effettivamente sostenute, anziche' a quelle
sostenibili nei termini dell'accordo. Il tetto di competenza
eurocompatibile per il 2013 sarebbe, pertanto, piu' basso (di quasi
600 milioni di euro) rispetto al previgente tetto di cassa 2013
(rectius: 2011), il tutto anteriormente all'applicazione delle
manovre statali previste per gli anni 2013 e seguenti. La ricorrente
evidenzia che, per un effetto cumulato delle manovre e della
ridefinizione della base di partenza, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia si trovera' a dovere osservare nell'anno 2013
un limite ai propri impegni di spesa di 1,4 miliardi inferiore
rispetto al tetto 2011, con un'incidenza percentuale del 23,55 per
cento. L'entita' della riduzione delle spese comporterebbe - ad
avviso della ricorrente - il grave rischio che sia compromesso
l'esercizio di funzioni fondamentali della Regione e che lo stesso
risulti insostenibile qualora rapportato alle grandezze rappresentate
dai dovuti trasferimenti al sistema sanitario, alle autonomie locali
nonche' alle spese obbligatorie.
Tale distorsione sarebbe determinata dall'utilizzazione, quale
base di partenza, delle risultanze finali di un esercizio finanziario
scelto sulla base di criteri non esplicitati e senza alcuna
considerazione delle peculiarita' che possono avere segnato
l'andamento della spesa e non averne permesso il perfezionamento,
talora per importi molto rilevanti. Secondo la ricorrente, l'essersi
mantenuti al di sotto dei tetti di spesa per l'anno 2011 avrebbe
indotto a delle conseguenze ben piu' gravi di quelle che avrebbe
comportato, nel medesimo esercizio, l'inosservanza del patto per
sforamento dei tetti in questione. La ricorrente sottolinea che le
spese effettivamente sostenute, spesso condizionate da eventi
ascrivibili all'esercizio di riferimento, possono incongruamente
incidere sull'accordo relativo agli esercizi successivi. La
ricorrente ritiene, pertanto, che il comma 454 del citato art. 1 sia
in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevolezza, con l'art. 48 dello statuto speciale e con l'art.
119 Cost., quanto all'autonomia finanziaria regionale, nonche' con
l'art. 119, quarto comma, Cost., sotto il profilo del principio della
corrispondenza tra funzioni regionali e risorse.
Ad avviso della ricorrente, un ulteriore aspetto di
irragionevolezza insito nell'aprioristica applicazione delle
risultanze di un esercizio, quale base di partenza per l'obiettivo
del patto di stabilita', sarebbe rappresentato dal fatto che la
minore spesa puo' essere determinata, anche solo in parte, dalla
decisione di avvalersi di una specifica previsione statale
(precisamente, l'art. 1, comma 138, della legge n. 220 del 2010,
secondo cui «[a] decorrere dall'anno 2011, le regioni, escluse la
regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, possono autorizzare gli enti locali del proprio territorio a
peggiorare il loro saldo programmatico attraverso un aumento dei
pagamenti in conto capitale e contestualmente per lo stesso importo
procedono a rideterminare il proprio obiettivo programmatico in
termini di cassa o di competenza») che consente alle Regioni di
abbassare volontariamente i propri obiettivi di spesa, al fine di
cedere spazi finanziari agli enti locali del proprio territorio per
un importo definito annualmente e con esclusivo riferimento
all'esercizio in corso. Pertanto, una riduzione della spesa
autonomamente e provvisoriamente determinata da una Regione per
sopperire a gravi esigenze di spesa dei propri enti locali sarebbe
fatta propria dallo Stato senza alcuna disamina della ratio
sottostante o delle conseguenze.
Le disposizioni impugnate sarebbero, inoltre, affette da
irragionevolezza, in quanto: per un verso, internamente
contraddittorie, prevedendo, da un lato, un accordo e, dall'altro,
vanificandolo tramite una definizione aprioristica del suo contenuto;
per altro verso, sarebbero in contrasto anche con il comma 458, in
base al quale «L'attuazione dei commi 454, 455 e 457 avviene nel
rispetto degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano e delle relative norme di
attuazione». La Regione ricorrente precisa di essere legittimata a
fare valere la violazione del principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.), in quanto le dette norme rientrano in materia regionale
(attenendo al coordinamento della finanza pubblica) e incidono
sull'autonomia finanziaria regionale.
In particolare, il comma 456 avrebbe l'effetto di vanificare la
previsione di un'intesa di natura forte con lo Stato, stabilendo che
al «mancato accordo» segua la determinazione unilaterale (predefinita
dalla legge) degli obiettivi finanziari. Cio' implicherebbe la
violazione del principio di leale collaborazione che si declina
nell'art. 1, comma 155, della legge n. 220 del 2010 e nelle norme che
richiedono il consenso della Regione per la disciplina dei rapporti
finanziari con lo Stato (artt. 63, comma 5, e 65 dello statuto
speciale). La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sottolinea come
la previsione legislativa della possibilita' di una decisione
unilaterale semplicemente «in caso di mancato accordo» vanificherebbe
la previsione dell'intesa, caratterizzata dalla paritaria
codeterminazione dell'atto (viene richiamata la sentenza n. 121 del
2010). Ed evidenzia, come messo in luce dalla giurisprudenza
costituzionale, la necessita' che il legislatore preveda meccanismi
paritetici volti a superare il dissenso (sentenza n. 383 del 2005).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna, altresi', il
comma 457 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, per violazione
degli artt. 4, numero 1-bis), 51 e 54, dello statuto speciale,
dell'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, anche in riferimento all'art.
1, commi 154 e 155, della legge n. 220 del 2010. Dopo avere riportato
il contenuto del comma 457, la ricorrente osserva, in primo luogo,
che la previsione secondo la quale la Provincia definisce il patto di
stabilita' per gli enti locali «nell'ambito degli accordi di cui ai
commi 454 e 455» violerebbe, anzitutto, gli artt. 4, numero 1-bis),
51 e 54, dello statuto speciale e l'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997,
che attribuiscono competenza alla Regione in materia di finanza
locale; in secondo luogo, i commi 154 e 155 dell'art. 1 della legge
n. 220 del 2010 (fonte cosiddetta "rinforzata"), che attribuiscono
alla Regione poteri di coordinamento finanziario sugli enti locali
(in particolare, il comma 155 dispone che: «in merito agli obiettivi
sui saldi di finanza pubblica, spetta alla regione individuare, con
riferimento agli enti locali costituenti il sistema regionale
integrato, gli obiettivi per ciascun ente e le modalita' necessarie
al raggiungimento degli obiettivi complessivi di volta in volta
concordati con lo Stato per il periodo di riferimento, compreso il
sistema sanzionatorio»). La ricorrente ritiene che siano tali
disposizioni - e non gia' gli accordi di cui ai commi 454 e 455 - a
definire il quadro entro il quale la Regione definisce il patto di
stabilita' per i rispettivi enti locali. Inoltre, ad avviso della
ricorrente, l'illegittimita' costituzionale del comma 454 (il comma
455 non riguarda la ricorrente) si riverbererebbe in via derivata sul
comma 457.
In secondo luogo, ad avviso della ricorrente, il comma 457
sarebbe incostituzionale anche nella parte in cui assoggetta gli enti
locali del territorio della Regione «all'obiettivo complessivamente
determinato in applicazione dell'articolo 31 della legge 12 novembre
2011, n. 183» per gli enti locali del restante territorio nazionale.
Tale disposizione si porrebbe in contrasto con la citata clausola di
salvaguardia di cui al comma 458, contrasto che - data la puntualita'
della disposizione impugnata - non sembrerebbe superabile in via
interpretativa. Inoltre, il suddetto comma 457 violerebbe i commi 154
e 155 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, che attribuiscono alla
Regione poteri di coordinamento finanziario sugli enti locali in
attuazione della competenza regionale in materia di finanza locale
(artt. 4, numero 1-bis, 51 e 54 dello statuto speciale e art. 9 del
d.lgs. n. 9 del 1997). In particolare, il richiamato comma 155
prevede che, salvo il caso di inerzia regionale, «le disposizioni
statali relative al patto di stabilita' interno non trovano
applicazione con riferimento agli enti locali costituenti il sistema
regionale integrato».
Infine, ad avviso della Regione ricorrente, il comma 457 sarebbe
costituzionalmente illegittimo anche nella parte in cui stabilisce
che, in caso di mancato accordo, si applicano le regole stabilite per
gli enti locali del restante territorio nazionale (al riguardo, la
ricorrente rimanda alle medesime ragioni gia' illustrate a proposito
delle censure mosse al comma 456). Inoltre, la diretta applicazione
agli enti locali della Regione di norme statali contraddirebbe
l'esclusiva responsabilita' di quest'ultima per il coordinamento
finanziario degli enti locali (artt. 4, numero 1-bis, 51 e 54, dello
statuto speciale, art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, art. 1, commi 154
e 155, della legge n. 220 del 2010).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia denuncia
l'illegittimita' costituzionale anche del comma 459 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012, per violazione degli artt. 48 e 65 dello
statuto speciale, nonche' dell'art. 119, quarto comma, Cost.
Dopo avere riportato il contenuto del comma 459 del citato art.
1, la ricorrente osserva che detta disposizione viola l'autonomia
finanziaria regionale (art. 48 e seguenti dello statuto speciale) e,
in particolare, il principio della corrispondenza tra funzioni e
risorse (art. 119, quarto comma, Cost.), in quanto prevede
l'assunzione da parte regionale dell'esercizio di funzioni statali
senza un corrispondente trasferimento di risorse; inoltre, ad avviso
della ricorrente, il comma 459 violerebbe anche l'art. 65 dello
statuto speciale in quanto pretende di vincolare, in parte, il
contenuto delle norme di attuazione statutaria.
2.1.- Con memoria depositata in data 8 aprile 2013, si e'
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
siano dichiarate inammissibili o non fondate.
In particolare, relativamente ai commi 454 e 456 dell'art. 1
della legge n. 228 del 2012, la difesa erariale evidenzia la mancata
violazione del principio dell'accordo in materia finanziaria, in
quanto non verrebbe in alcun modo pregiudicata la procedura volta a
salvaguardare la speciale autonomia finanziaria delle Regioni e delle
Province a statuto speciale, le quali concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obiettivi loro assegnati in termini
di patto di stabilita' interno.
La previsione di cui al comma 456 troverebbe applicazione solo
nell'eventualita' in cui non si riesca a raggiungere il predetto
accordo. Il Presidente del Consiglio dei ministri ne evidenzia la
legittimita' alla luce della sentenza di questa Corte n. 82 del 2007,
per cui l'applicazione automatica, in caso di mancato accordo, delle
regole di cui al comma 456 dovrebbe intendersi come provvisoria,
ossia fino alla conclusione dell'accordo, che puo' intervenire anche
successivamente. La difesa erariale ricorda che, nel 2012, si e'
registrato un significativo ritardo nella definizione degli accordi
con le autonomie speciali previsti dall'art. 32 della legge n. 183
del 2011, propedeutici all'applicazione del patto di stabilita'
interno. Sottolinea, inoltre, come la clausola di salvaguardia
previgente - che disponeva l'applicazione delle regole previste per
le Regioni a statuto ordinario - sia risultata poco efficace,
considerato che tali ultime regole sono ormai strutturalmente diverse
da quelle delle autonomie speciali e, quindi, difficilmente
adattabili. Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, le norme impugnate si pongono l'obiettivo di ovviare a tale
problematica e di evitare il rischio di non conseguire gli effetti
positivi sull'indebitamento netto previsti a legislazione vigente.
Quanto alle censure mosse in ordine al comma 457 dell'art. 1, la
difesa erariale sostiene che tale previsione, lungi dal violare le
prerogative statutarie in materia di finanza locale, consentirebbe
alla Regione di definire autonomamente gli obiettivi concordati, di
volta in volta, con lo Stato da attribuire ai propri enti locali,
mentre l'accordo di cui ai commi 454 e 455 costituirebbe il
necessario strumento di recepimento di tali obiettivi. La prevista
applicazione, in caso di mancato accordo, delle disposizioni
stabilite in materia di patto di stabilita' interno per gli enti
locali del restante territorio nazionale risulterebbe, inoltre,
necessaria considerato che la definizione degli obiettivi da
attribuire agli enti locali deve realizzarsi, comunque, nell'ambito
dei principi di coordinamento finanziario attribuiti dalla
Costituzione allo Stato, assicurando gli effetti positivi sui saldi
di finanza pubblica previsti a legislazione vigente. Il Presidente
del Consiglio dei ministri evidenzia come l'applicazione, in caso di
mancato accordo, dei limiti di spesa previsti nel restante territorio
nazionale dovrebbe intendersi come provvisoria, ossia fino alla
conclusione dell'accordo, che puo' intervenire anche successivamente,
e, pertanto, non dovrebbe considerarsi lesiva delle prerogative
provinciali (sentenza n. 82 del 2007).
In merito al comma 459 dell'art. 1, l'Avvocatura generale dello
Stato ricorda che, in merito ad analoga norma, questa Corte (sentenza
n. 145 del 2008) ha precisato la inesistenza di un'alterazione del
rapporto tra complessivi bisogni regionali e insieme di mezzi
finanziari per farvi fronte. Il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva, inoltre, che la previsione per cui le misure contenute in
tale disposizione trovano applicazione attraverso apposite norme di
attuazione statutaria, ovvero norme determinate da una Commissione
paritetica, deve considerarsi a tutela delle prerogative
costituzionali delle autonomie speciali. Tale interpretazione
troverebbe conferma nella consolidata giurisprudenza costituzionale,
secondo cui il semplice richiamo alle modalita' di attuazione
statutaria, contenuto nelle leggi statali che trasferiscono funzioni
alle Regioni, e' sufficiente a garantire la determinazione delle
relative norme di attuazione nel rispetto dell'autonomia regionale.
2.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia il 21 aprile 2015
ha depositato una memoria, nella quale, per quanto riguarda le
disposizioni oggetto del presente giudizio, ha dato conto di alcune
modifiche normative e ha replicato alla memoria dell'Avvocatura
generale dello Stato.
In particolare, riguardo all'art. 1, comma 454, la ricorrente
segnala che esso e' stato a piu' riprese modificato: prima dall'art.
1, comma 499, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
di stabilita' 2014); poi dall'art. 46, comma 2, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la
giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 23 giugno 2014, n. 89; e, infine, dall'art. 1, comma
415, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015). L'ambito temporale della disciplina e' esteso fino
al 2018 e ulteriori importi sono stati addossati alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, quali riduzioni di spesa. Inoltre,
l'art. 1, comma 517, della medesima legge n. 190 del 2014 ha
ridisciplinato il patto di stabilita' per gli anni 2014-2017, a
seguito dell'accordo tra Stato e Regione Friuli-Venezia Giulia del 23
ottobre 2014. E il successivo comma 518 ha disposto che «[n]egli anni
dal 2014 al 2017 non si applica alla regione Friuli-Venezia Giulia
quanto disposto dagli ultimi due periodi del comma 454 dell'articolo
1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228».
Ad avviso della ricorrente queste modifiche non sarebbero idonee
a far cessare la materia del contendere, in quanto, per un verso,
esse sarebbero da considerarsi "sostanzialmente peggiorative" e, per
altro verso, la norma impugnata avrebbe comunque avuto applicazione
nel 2013. La ricorrente critica, peraltro, il richiamo alla sentenza
n. 82 del 2007 di questa Corte, contenuto nella memoria
dell'Avvocatura generale dello Stato, con cui e' stata ritenuta
legittima una disposizione provvisoriamente adottata fino alla
conclusione dell'accordo, in quanto essa aveva ad oggetto una
fattispecie diversa, visto che essa prevedeva un reale accordo sul
livello delle spese, e non un accordo svuotato dalla preventiva
indicazione legislativa degli importi di riduzione delle spese.
Relativamente all'art. 1, comma 457, non modificato nelle more
del giudizio, la ricorrente ribadisce che la diretta applicazione,
anche provvisoria, delle disposizioni statali violerebbe la
competenza regionale in materia di finanza locale e l'esclusiva
responsabilita' della Regione per il coordinamento finanziario degli
enti locali.
Infine, con riferimento all'art. 1, comma 459, non modificato
nelle more del giudizio, la ricorrente rileva che la sentenza n. 145
del 2008 di questa Corte, richiamata dall'Avvocatura generale dello
Stato, si fonderebbe in parte su motivi inapplicabili nel caso di
specie, posto che la prova del "grave" squilibrio finanziario
andrebbe fornita di fronte a norme che producono una limitazione
delle risorse della Regione, mentre l'attribuzione di funzioni non
accompagnata da un corrispondente trasferimento di risorse violerebbe
di per se' l'autonomia finanziaria regionale. La Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia dichiara poi di prendere atto
dell'interpretazione "adeguatrice" che l'Avvocatura generale dello
Stato propone dell'art. 1, comma 459, secondo cui tale disposizione
non potrebbe realmente condizionare l'autonomia regionale con
riferimento all'adozione delle norme di attuazione.
3.- Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2013 e depositato
il successivo 8 marzo (reg. ric. n. 43 del 2013), la Regione
siciliana ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, tra
l'altro, dell'art. 1, comma 459, della legge n. 228 del 2012, per
violazione degli artt. 36 e 43 del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2 nonche' del principio di leale collaborazione.
La ricorrente premette che il censurato comma 459 - come, in modo
identico, l'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del 2011, impugnato
con il ricorso n. 15 del 2012 - dispone un aggravio di spese per le
Regioni a statuto speciale, tra cui la Sicilia, mediante la generica
attribuzione dell'esercizio di funzioni statali, senza che vengano
individuate ed impinguate le risorse finanziarie per farvi fronte,
mediante un indefinito rinvio a specifiche norme di attuazione
statutaria volte unicamente a precisare le modalita' e l'entita' del
risparmio per il bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente
o, comunque, per annualita' definite. Da qui la assunta
illegittimita' costituzionale di detta disposizione, che inciderebbe
sulle disponibilita' finanziarie della Regione siciliana, sottraendo
risorse da questa destinate allo svolgimento di sue funzioni proprie
al fine di finalizzarle all'esercizio di funzioni statali
genericamente indicate.
In particolare, ad avviso della ricorrente, la norma in questione
risulterebbe in contrasto con gli artt. 36 e 43 dello Statuto
speciale della Regione siciliana nonche' con il principio di leale
collaborazione. Essa violerebbe detti parametri nella misura in cui
non prevede che, in sede di Commissione paritetica, debba essere
determinato l'importo delle somme che lo Stato dovra' trasferire alla
Regione per l'assunzione dell'esercizio delle dette funzioni, ovvero
che tali funzioni siano esercitate dalla Regione senza aggravi
finanziari.
3.1.- Con memoria depositata in data 8 aprile 2013 si e'
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
siano dichiarate non fondate. In particolare, ad avviso della difesa
erariale, le censure mosse con riguardo al comma 459 dell'art. 1, in
riferimento agli artt. 36 e 43 dello Statuto speciale della Regione
siciliana e al principio di leale collaborazione, non sarebbero
fondate.
La difesa erariale ricorda che, in merito ad analoga norma,
questa Corte (sentenza n. 145 del 2008) ha precisato la inesistenza
di un'alterazione del rapporto tra complessivi bisogni regionali e
insieme di mezzi finanziari per farvi fronte. Il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva, inoltre, che la previsione per cui le
misure previste da tale disposizione trovano applicazione attraverso
apposite norme di attuazione statutaria, ovvero norme determinate da
una Commissione paritetica, deve considerarsi a tutela delle
prerogative costituzionali delle autonomie speciali. Tale
interpretazione sarebbe confermata dalla consolidata giurisprudenza
costituzionale, secondo cui il semplice richiamo alle modalita' di
attuazione statutaria, contenuto nelle leggi statali che
trasferiscono funzioni alle Regioni, e' sufficiente a garantire la
determinazione delle relative norme di attuazione nel rispetto
dell'autonomia regionale.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato, a mezzo servizio postale, in data
19-22 febbraio 2013 e depositato il successivo 25 febbraio (iscritto
al n. 24 del registro ricorsi 2013), la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 454 e 456, della legge 24 dicembre
2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), per violazione
degli artt. 3, comma 1, lettera f), e 12 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Regione Valle
d'Aosta), degli artt. 117, terzo comma, 119, secondo comma, della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), degli articoli da 2 a 7 della
legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento
finanziario della regione Valle d'Aosta), nonche' del principio
consensualistico che deve presiedere, per costante giurisprudenza
costituzionale, la regolamentazione dei rapporti finanziari tra lo
Stato e la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2013 e depositato il
successivo 5 marzo (iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2013), la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra l'altro, dell'art. 1, commi 454,
456, 457 e 459, della legge n. 228 del 2012, per violazione degli
artt. 4, numero 1-bis), 48, 51, 54, 63, quinto comma, e 65, della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia) - anche in riferimento all'art. 1,
commi 154 e 155 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilita' 2011) -, dell'art. 9 del decreto legislativo 2
gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni), degli artt. 3 e 119 Cost.,
nonche' del "principio dell'accordo" in materia finanziaria e del
principio di leale collaborazione.
Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2013 e depositato il
successivo 8 marzo (iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2013), la
Regione siciliana ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale, tra l'altro, dell'art. 1, comma 459, della legge n.
228 del 2012, per violazione degli artt. 36 e 43 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2 nonche' del principio di leale collaborazione.
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni promosse nei confronti di altre disposizioni della legge n.
228 del 2012, i richiamati tre ricorsi devono essere riuniti e qui
esaminati congiuntamente, limitatamente ai commi 454, 456, 457 e 459,
censurati dalle ricorrenti in riferimento a parametri e per motivi
almeno in parte coincidenti (ex plurimis, sentenze n. 82 e n. 77 del
2015, n. 144, n. 44, n. 28 e n. 23 del 2014).
Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito in
tutti i giudizi.
2.- Nell'esaminare le censure conviene muovere da un problema
preliminare, sollevato in particolare nel ricorso della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, relativo all'effetto della clausola
di salvaguardia generale, contenuta nell'art. 1, comma 554, della
legge n. 228 del 2012, ai sensi del quale «Le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano attuano le
disposizioni di cui alla presente legge nelle forme stabilite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di
attuazione», la quale in ipotesi porrebbe in dubbio l'applicabilita'
alle autonomie speciali delle disposizioni contestate.
Nel medesimo ricorso e' altresi' richiamata, al fine di sostenere
la contraddittorieta' interna della disciplina in esame, la clausola
di salvaguardia piu' specifica - riferita cioe' a due dei quattro
commi sulla cui legittimita' costituzionale la Corte e' chiamata ad
esprimersi - di cui all'art. 1, comma 458, della legge n. 228 del
2012, nella quale si afferma che «[l]'attuazione dei commi 454, 455 e
457 avviene nel rispetto degli statuti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano e delle
relative norme di attuazione».
Invero, a prescindere da quale sia la clausola di salvaguardia in
ipotesi applicabile ai commi impugnati nel presente giudizio e dal
significato da attribuirsi a ciascuna di esse, ne' l'una ne' l'altra
clausola di salvaguardia paiono suscettibili di incidere sulla
applicabilita' dell'art. 1, commi 454, 456, 457 e 459, alle autonomie
speciali. Tutti e quattro i commi in esame, infatti, recano
prescrizioni specificamente ed esclusivamente rivolte alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome. Deve percio' farsi
applicazione del principio, gia' affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui l'illegittimita' costituzionale di una
previsione legislativa non e' esclusa dalla presenza di una clausola
di salvaguardia allorquando tale clausola entri «in contraddizione
con quanto affermato nel seguito della disposizione, con esplicito
riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome»
(sentenza n. 133 del 2010).
3.- I commi 454 e 456 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012
sono congiuntamente impugnati dalle Regioni autonome Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia Giulia, con censure in
entrambi i casi incentrate soprattutto sul carattere unilaterale
della disciplina statale, la quale delinea una procedura per
determinare il concorso finanziario delle Regioni a statuto speciale
agli obiettivi di finanza pubblica, con la sola eccezione della
Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, cui e' specificamente dedicato il comma 455.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene che le
modifiche successivamente intervenute con riferimento al comma 456 -
peraltro impugnate davanti a questa Corte con successivi ricorsi -
non sarebbero idonee a far cessare la materia del contendere, in
quanto, per un verso, esse sarebbero da considerarsi «sostanzialmente
peggiorative», e, per altro verso, la disciplina impugnata avrebbe
comunque avuto applicazione nell'anno 2013.
3.1.- Le questioni non sono fondate.
Questioni analoghe e strettamente connesse a quella in esame nel
presente giudizio sono state affrontate e rigettate da questa Corte
con le sentenze n. 82, n. 77 e n. 19 del 2015, aventi ad oggetto
modalita' di concorso finanziario delle Regioni ad autonomia speciale
che le disposizioni in esame richiamano e ribadiscono.
Infatti, il comma 454 qui impugnato stabilisce che «[a]l fine di
assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, le regioni
a statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, con il Ministro
dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni dal 2013 al
2016, l'obiettivo in termini di competenza finanziaria e di
competenza eurocompatibile, determinato riducendo il complesso delle
spese finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011:
a) degli importi indicati per il 2013 nella tabella di cui
all'articolo 32, comma 10, della legge 12 novembre 2011, n. 183;
b) del contributo previsto dall'articolo 28, comma 3, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge, con
modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 22 dicembre
2011, n. 214, come rideterminato dall'articolo 35, comma 4, del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, e dall'articolo 4, comma 11, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni,
dalla legge 26 aprile 2012, n. 44;
c) degli importi indicati nel decreto del Ministero dell'economia
e delle finanze, relativi al 2013, 2014, 2015 e 2016, emanato in
attuazione dell'articolo 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2012, n. 135;
d) degli ulteriori contributi disposti a carico delle autonomie
speciali.
Il complesso delle spese finali in termini di competenza
finanziaria di ciascuna autonomia speciale di cui al presente comma
non puo' essere superiore, per ciascuno degli anni dal 2013 al 2016,
all'obiettivo di competenza eurocompatibile determinato per il
corrispondente esercizio ai sensi del presente comma. A tal fine,
entro il 31 marzo di ogni anno, il Presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle finanze».
In sostanza, la disposizione di cui al comma 454 ha inteso in
qualche modo cristallizzare la situazione venutasi a determinare, per
il concorso delle Regioni speciali alla finanza pubblica, nel corso
degli ultimi esercizi e, al contempo, ribadirla per il quadriennio
successivo, rimettendo agli accordi tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e il Presidente di ciascuna autonomia speciale - da
raggiungersi entro il 31 luglio di ogni anno, sulla base di una
proposta del Presidente dell'ente autonomo, da trasmettere entro il
precedente 31 marzo - la determinazione delle modalita' con cui le
singole autonomie sono chiamate a fornire tale concorso.
Ora, le singole disposizioni richiamate nel comma 454 qui in
esame hanno gia' superato il vaglio di questa Corte. Infatti, la
sentenza n. 19 del 2015 ha respinto le censure relative all'art. 32,
comma 10, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2012), richiamato dall'art. 1, comma 454, lettera a),
della legge n. 228 del 2012; la sentenza n. 82 del 2015 ha giudicato
non fondati i ricorsi avverso l'art. 28, comma 3, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, richiamato dall'art. 1, comma 454, lettera b), della legge n.
228 del 2012; la sentenza n. 77 del 2015 ha rigettato le questioni di
legittimita' costituzionale avverso l'art. 16, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 135, richiamato, assieme ai relativi decreti attuativi, dall'art.
1, comma 454, lettera c), della legge n. 228 del 2012.
Quindi, l'ammontare preso a base dalla disciplina impugnata, che
determina l'obiettivo in termini di competenza finanziaria e di
competenza eurocompatibile per le autonomie speciali, sottraendo al
livello delle spese finali risultanti dal consuntivo 2011 gli importi
suddetti e quelli ulteriormente disposti a carico delle medesime
autonomie speciali, deve ritenersi conforme a Costituzione.
3.2.- I ricorsi censurano altresi' l'unilateralita'
dell'intervento statale, che emerge in particolare dal comma 456, ai
sensi del quale: «[i]n caso di mancato accordo di cui ai commi 454 e
455 entro il 31 luglio, gli obiettivi delle regioni Sardegna,
Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta sono determinati sulla
base dei dati trasmessi, ai sensi dell'articolo 19-bis, comma 1, del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, ridotti degli
importi previsti dal comma 454 [...]» . A questo proposito occorre
ancora una volta ribadire quanto affermato dalla costante
giurisprudenza costituzionale, in particolare nella sentenza n. 19
del 2015: «la determinazione unilaterale da parte dello Stato, in
assenza di criteri condivisi con le autonomie speciali, e' legittima
in quanto assolve provvisoriamente all'onere di assicurare il
raggiungimento, nei termini temporali previsti, degli obiettivi
finanziari delle manovre di bilancio in attesa del perfezionarsi
dell'intesa, mentre l'accordo bilaterale con ciascuna autonomia
costituisce momento di ricognizione e di eventuale ridefinizione
delle relazioni finanziarie tra lo Stato e l'ente territoriale». Per
un verso, infatti, la normativa vigente in ambito di Unione europea
riguardo alla definizione delle manovre finanziarie negli Stati
membri fa si' che non sia «ipotizzabile che lo Stato possa presentare
quella inerente al concorso regionale dopo aver completato il
complesso iter di negoziazione con ciascuno degli enti a statuto
speciale interessati». Per altro verso, una lettura
costituzionalmente orientata della norma «dimostra che lo strumento
dell'accordo serve a determinare nel loro complesso punti controversi
o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai
fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel
rispetto dei vincoli europei, sia al fine di evitare che il
necessario concorso delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti
l'autonomia finanziaria ad esse spettante. Cio' anche modulando le
regole di evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti, in
relazione alla diversita' delle situazioni esistenti nelle varie
realta' territoriali».
Anche l'impugnata normativa si muove in questa logica, in quanto
individua, da un lato, il limite entro il quale possono muoversi gli
accordi (art. 1, comma 454, penultimo periodo) e contiene,
dall'altro, una determinazione unilaterale da applicarsi in caso di
mancato accordo (art. 1, comma 456).
3.3.- Alla luce di queste argomentazioni, le censure sollevate
dalle Regioni autonome Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e Friuli-Venezia
Giulia riguardo ai commi 454 e 456 dell'art. 1 della legge n. 228 del
2012 vanno dichiarate non fondate.
4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato,
altresi', l'art. 1, comma 457, della legge n. 228 del 2012, il quale
dispone che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, che svolgono in via esclusiva le funzioni in
materia di finanza locale, definiscono le modalita' attuative del
patto di stabilita' interno per gli enti locali dei rispettivi
territori mediante l'esercizio delle competenze alle stesse
attribuite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme
di attuazione, con la precisazione che tale attuazione deve avvenire
nell'ambito degli accordi di cui ai commi 454 e 455 e che, comunque,
deve rimanere fermo l'obiettivo complessivamente determinato in
applicazione dell'art. 31 della legge n. 183 del 2011. E' inoltre
stabilito che, in caso di mancato accordo, si applichino per gli enti
locali di cui al suddetto comma 457 le disposizioni previste in
materia di patto di stabilita' interno per gli enti locali del
restante territorio nazionale.
Le censure della ricorrente si appuntano soprattutto nei
confronti di quest'ultima disposizione, la quale violerebbe: in primo
luogo, gli artt. 4, numero 1-bis), 51 e 54 dello statuto speciale e
l'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997, che attribuiscono competenza alla
Regione in materia di finanza locale; in secondo luogo, i commi 154 e
155 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010 - qualificati come «fonte
"rinforzata"», in quanto recepiscono i contenuti del Protocollo
d'intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
firmato a Roma il 29 ottobre 2010 - i quali attribuiscono alla
Regione poteri di coordinamento finanziario sugli enti locali
costituenti il «sistema regionale integrato», derogando alla
disciplina ivi prevista, previamente concordata tra lo Stato e la
Regione autonoma.
4.1.- Occorre anzitutto osservare che la disciplina di cui al
comma 457 costituisce principio di coordinamento della finanza
pubblica, come tale pacificamente applicabile anche alle autonomie
speciali (ex plurimis, sentenze n. 77 del 2015; n. 39 del 2014; n.
219 del 2013; n. 30 del 2012; n. 229 del 2011; n. 120 del 2008, n.
169 del 2007). Secondo quanto la Corte ha gia' osservato, i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, funzionali, tra l'altro, a garantire l'unita'
economica della Repubblica e a prevenire squilibri di bilancio, sono
applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome, in quanto necessari per preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche
in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.)
e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli
oggi ancor piu' pregnanti nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1,
della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) che,
nel comma premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013).
Sicche', a fronte di un simile intervento legislativo statale, e'
naturale che derivi una, per quanto parziale, compressione degli
spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e
amministrative di Regioni e Province autonome, nonche' della stessa
autonomia di spesa loro spettante (sentenza n. 175 del 2014).
I principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
possono anche assumere la veste di limiti complessivi all'autonomia
di spesa delle Regioni e Province autonome, a condizione che essi
lascino agli enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse
tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. Come ha chiarito questa
Corte nella sentenza n. 236 del 2013, «le norme statali devono
limitarsi a porre obiettivi di contenimento senza prevedere in modo
esaustivo strumenti e modalita' per il perseguimento dei suddetti
obiettivi in modo che rimanga uno spazio aperto all'esercizio
dell'autonomia regionale» e non devono «ledere il canone generale
della ragionevolezza e proporzionalita' dell'intervento normativo
rispetto all'obiettivo prefissato».
Per i medesimi motivi, la Corte ha, altresi', specificato che la
competenza in materia di coordinamento della finanza pubblica
consente allo Stato di imporre alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome limiti analoghi a quelli che valgono per le Regioni
a statuto ordinario, nelle more delle trattative finalizzate al
raggiungimento degli accordi che si rendano necessari (sentenze n. 82
del 2015, n. 120 del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007, n. 353 del 2004).
Dalla qualificazione della disciplina oggetto della presente
questione di legittimita' costituzionale come principio di
coordinamento della finanza pubblica discende l'infondatezza della
censura di illegittimita' costituzionale avente ad oggetto il comma
457 e basata sulla violazione del principio consensualistico.
4.2.- Non e' fondata neppure la censura, riferita sempre al comma
457, per violazione dei commi 154 e 155 dell'art. 1 della legge n.
220 del 2010, che si assume come "fonte rinforzata".
Infatti, la qualifica di "fonte rinforzata" - qui da intendersi
nel senso di legge con forza passiva superiore a quella delle leggi
ordinarie, dal momento che ogni sua modifica richiede la previa
consultazione con la Regione speciale interessata - puo' al piu'
attribuirsi esclusivamente al comma 157 dell'art. 1 della legge n.
220 del 2010, il quale, in esecuzione del Protocollo d'intesa
sottoscritto il 29 ottobre 2010, ha disposto alcune espresse
modificazioni allo statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia. Del
resto, e' solo a tale comma 157 che fa riferimento il successivo
comma 158, il quale risulta del seguente tenore: «[l]e disposizioni
recate dal comma 157 sono approvate ai sensi e per gli effetti
dell'articolo 63, quinto comma, dello Statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia, di cui alla legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1, e successive modificazioni» (l'art. 63, quinto comma,
consentendo la modifica delle disposizioni contenute nel Titolo IV
dello statuto con «leggi ordinarie, su proposta di ciascun membro
delle Camere, del Governo e della Regione, e, in ogni caso, sentita
la Regione»).
Dunque, la qualifica di "fonte rinforzata" non si estende ai
commi 154 e 155 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, invocati a
parametro della questione di legittimita' costituzionale in esame.
La circostanza che alcune disposizioni della legge n. 220 del
2010 siano state il frutto del recepimento di un Protocollo d'intesa
tra Stato e singola Regione a statuto speciale - quale quello
sottoscritto con la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia il 29
ottobre 2010 - non rappresenta certamente ragione idonea, di per se',
a rendere tali disposizioni insuperabili ad opera del legislatore
statale successivo, qualora questi intervenga, in via transitoria,
nell'attesa di un nuovo accordo, in un mutato contesto
economico-finanziario e sulla scorta dell'esigenza di adempiere a
nuovi e ulteriori obblighi assunti in sede di Unione europea e senza
ledere i canoni generali di ragionevolezza e proporzionalita'
dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato.
Del resto, va segnalato che la disciplina della legge di
stabilita' per il 2011, nella parte in cui ha delineato la
costituzione, nella Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, di un
«sistema regionale integrato» e ha determinato il concorso della
Regione autonoma al risanamento della finanza pubblica e
all'attuazione del federalismo fiscale - analogamente a simili
previsioni adottate nei medesimi anni con riferimento ad altre
autonomie speciali, che rimettevano ad un accordo con ciascuna di
esse la determinazione del loro concorso al conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica - ha subito una serie di deroghe da
parte della legislazione statale successiva in materia finanziaria,
in seguito all'aggravarsi della situazione economico-finanziaria e
alla necessita' di conformarsi agli impegni assunti in sede europea.
La conformita' a Costituzione di misure siffatte e' stata gia'
riconosciuta, avendo la Corte rigettato le censure mosse nel giudizio
definito dalla piu' volte citata sentenza n. 19 del 2015, per la
quale non e' ipotizzabile che lo Stato possa presentare la manovra
finanziaria inerente al concorso regionale unicamente «dopo aver
completato il complesso iter di negoziazione con ciascuno degli enti
a statuto speciale interessati».
Giova, infine, ricordare che un nuovo «protocollo di intesa tra
lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione
del protocollo del 23 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti
finanziari negli esercizi 2014-2017» e' stato sottoscritto il 29
ottobre 2014, e che esso ha ad oggetto, tra l'altro, proprio i
principi generali del «patto di stabilita' interno per gli enti
locali della Regione Friuli Venezia Giulia» e il «sistema regionale
integrato» (rispettivamente artt. 6 e 7 del Protocollo).
5.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Regione
siciliana hanno impugnato l'art. 1, comma 459, della legge n. 228 del
2012, il quale stabilisce che le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono al riequilibrio
della finanza pubblica non solo con i modi stabiliti nei commi 454,
455 e 457, ma anche mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni
statali, attraverso l'emanazione di specifiche norme di attuazione
statutaria. Tali norme, da adottare con le modalita' stabilite dai
rispettivi statuti, sono chiamate a precisare le modalita' e
l'entita' dei risparmi per il bilancio dello Stato, da ottenere in
modo permanente, o comunque per annualita' definite.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene che il comma
459 violi gli artt. 48 e 65 dello statuto speciale, nonche' l'art.
119, quarto comma, Cost., poiche' si porrebbe in contrasto con il
principio della corrispondenza tra funzioni e risorse (art. 119,
quarto comma, Cost.), in quanto prevederebbe l'assunzione da parte
regionale dell'esercizio di funzioni statali senza un corrispondente
trasferimento di risorse; inoltre, ad avviso della ricorrente,
l'impugnato comma 459 pretenderebbe di vincolare altresi' il
contenuto delle norme di attuazione statutaria.
La Regione siciliana rileva che la disposizione di cui al comma
459 determinerebbe un aggravio di spese per le Regioni a statuto
speciale, tra cui la Sicilia, mediante la generica attribuzione
dell'esercizio di funzioni statali, senza che vengano individuate ed
impinguate le risorse finanziarie per farvi fronte, mediante un
indefinito rinvio a specifiche norme di attuazione statutaria volte
unicamente a precisare le modalita' e l'entita' del risparmio per il
bilancio dello Stato da ottenere in modo permanente o, comunque, per
annualita' definite. Da qui la assunta illegittimita' costituzionale
di detta disposizione, che inciderebbe sulle disponibilita'
finanziarie della Regione siciliana, sottraendo risorse da questa
destinate allo svolgimento di sue funzioni proprie al fine di
impiegarle per finanziare l'esercizio di funzioni statali
genericamente indicate.
In tal modo si determinerebbe una violazione degli artt. 36 e 43
dello statuto speciale della Regione siciliana, nonche' del principio
di leale collaborazione per il fatto che la disposizione impugnata
non prevede che, in sede di Commissione paritetica, debba essere
determinato l'importo delle somme che lo Stato dovra' trasferire alla
Regione per l'assunzione dell'esercizio delle dette funzioni ovvero
che esse funzioni siano esercitate dalla Regione senza aggravi
finanziari.
5.1.- Le questioni non sono fondate.
L'impugnato comma 459 ha un contenuto sostanzialmente analogo a
quello dell'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del 2011. Anche
tale disposizione e' stata oggetto di censura da parte della Regione
siciliana, sulla base delle medesime motivazioni del ricorso in esame
(che a quelle, in effetti, fa rinvio).
Il ricorso avverso l'art. 32, comma 16, della legge n. 183 del
2011 e' stato rigettato da questa Corte con la gia' citata sentenza
n. 19 del 2015, in quanto (punto 7. del Considerato in diritto) dalla
formulazione della disposizione «emerge chiaramente che la sua
applicazione e' condizionata al rispetto degli statuti delle
autonomie speciali, sia in termini procedurali che sostanziali, ed e'
proprio per questo motivo che non puo' essere considerata lesiva
dell'autonomia regionale come sostenuto dalla ricorrente». La
medesima pronuncia ha ricordato che, «[c]ome gia' affermato da questa
Corte, il principio dell'autonomia regionale deve essere contemperato
con gli obiettivi e i vincoli di risparmio concordati in sede europea
(sentenza n. 118 del 2012)» e ha fatto presente che «[d]etti
obiettivi non si esauriscono negli ambiti discrezionali dell'accordo,
ma possono - nell'indefettibile rispetto delle norme statutarie -
prevedere, come nel caso in esame, forme di riorganizzazione delle
funzioni amministrative e del loro riparto tra Stato e Regioni,
capaci di produrre effetti favorevoli in termini di efficienza ed
economicita'».
Sulla base di questi motivi vanno, pertanto, dichiarate non
fondate anche le questioni relative all'art. 1, comma 459, della
legge n. 228 del 2012 sollevate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e dalla Regione siciliana.