ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 18, comma
9, e 19, comma 3, lettera a), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91
(Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116, promosso dalla Regione Campania con
ricorso notificato il 20-23 ottobre 2014, depositato in cancelleria
il 30 ottobre 2014 ed iscritto al n. 86 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 20-23 ottobre 2014 e depositato il
30 ottobre 2014, la Regione Campania ha chiesto che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 18, comma 9, e 19, comma
3, lettera a), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni
urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116.
In particolare, l'art. 18 prevede un credito d'imposta per
investimenti in beni strumentali nuovi e stabilisce, al comma 9, che
agli oneri che ne derivano si provvede mediante corrispondente
«riduzione della quota nazionale del Fondo per lo sviluppo e la
coesione, programmazione 2014-2020» (d'ora in avanti, FSC).
A sua volta, l'art. 19, comma 3, lettera a), prevede una
riduzione della quota nazionale del suddetto Fondo per la copertura
di oneri analoghi, derivanti dalla modifica della disciplina ACE
(aiuto alla crescita economica), che consiste nel portare in
deduzione, ai fini della determinazione del reddito delle societa' di
capitali, un importo corrispondente al rendimento nozionale di nuovo
capitale proprio (art. 1 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il
consolidamento dei conti pubblici»).
2.- Secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate sarebbero in
contrasto con gli artt. 3, secondo comma, 119, quinto comma, e 120,
secondo comma, della Costituzione.
2.1.- Con riferimento alla violazione dell'art. 119, quinto
comma, Cost., la Regione ritiene che dalle disposizioni in esame
discenda un'indebita riduzione del Fondo per lo sviluppo e la
coesione, in cui confluiscono le risorse aggiuntive nazionali
destinate a finalita' di riequilibrio economico e sociale, ai sensi
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88
(Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali
per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma
dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Queste norme,
assume ripetutamente la Regione, vanno considerate norme interposte
nel giudizio di costituzionalita'.
Viene richiamato anche l'art. 1, comma 6, della legge 27 dicembre
2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2014), ai sensi del
quale «In attuazione dell'articolo 119, quinto comma, della
Costituzione e in coerenza con le disposizioni di cui all'articolo 5,
comma 2, del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, la dotazione
aggiuntiva del Fondo per lo sviluppo e la coesione e' determinata,
per il periodo di programmazione 2014-2020, in 54.810 milioni di
euro. Il complesso delle risorse e' destinato a sostenere
esclusivamente interventi per lo sviluppo, anche di natura
ambientale, secondo la chiave di riparto 80 per cento nelle aree del
Mezzogiorno e 20 per cento nelle aree del Centro-Nord [...]».
Ad avviso della ricorrente, nelle disposizioni censurate
mancherebbe ogni indice che consenta di ritenere che le risorse
destinate al finanziamento del credito d'imposta e della modifica
della disciplina ACE siano esclusivamente indirizzate a favore delle
medesime aree sottoutilizzate e con la medesima chiave percentuale di
riparto (80 per cento per le aree del Mezzogiorno e 20 per cento per
le aree del Centro-Nord) prevista per il FSC; infatti, la
formulazione testuale si riferisce a strutture produttive (art. 18) e
societa' (art. 19), ubicate indifferentemente in tutto il territorio
dello Stato.
Pertanto, la riduzione della quota nazionale del Fondo
determinerebbe una riduzione del complesso delle risorse gia'
destinate ex lege esclusivamente ad interventi per lo sviluppo delle
aree sottoutilizzate, in violazione delle norme sopra indicate.
Il Fondo in questione sarebbe vincolato quanto alla destinazione
delle risorse e la rideterminazione delle stesse dovrebbe avvenire in
conformita' alle previsioni del d.lgs. n. 88 del 2011, ai sensi delle
quali essa viene effettuata dalle leggi annuali di stabilita'
successive a quella che ha preceduto l'avvio del ciclo pluriennale di
programmazione, qualora si renda necessario, soltanto «in relazione
alle previsioni macroeconomiche, con particolare riferimento
all'andamento del PIL, e di finanza pubblica» e a condizione che la
nota di aggiornamento del DEF indichi i nuovi «obiettivi di
convergenza economica delle aree del Paese a minore capacita' fiscale
[...] valutando l'impatto macroeconomico e gli effetti, in termini di
convergenza, delle politiche di coesione e della spesa ordinaria
destinata alle aree svantaggiate», previa acquisizione del parere
della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'art. 5, comma l, lett. a), della legge n. 42 del
2009.
Secondo la Regione, il rispetto del «principio di tipicita' delle
ipotesi e dei procedimenti attinenti la perequazione regionale»,
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 176 del 2012,
imporrebbe, inoltre, al legislatore statale di osservare - come
normativa di attuazione dell'art. 119, quinto comma, Cost. - la legge
n. 42 del 2009. In particolare, l'art. 16, comma 1, lettera d),
stabilisce che «l'azione per la rimozione degli squilibri strutturali
di natura economica e sociale a sostegno delle aree sottoutilizzate
si attua attraverso interventi speciali organizzati in piani organici
finanziati con risorse pluriennali, vincolate nella destinazione».
Viene inoltre evidenziato come il d.lgs. n. 88 del 2011
stabilisca che la politica di riequilibrio economico e sociale sia
perseguita prioritariamente con le risorse del FSC e con i
finanziamenti a finalita' strutturale dell'Unione europea «e i
relativi cofinanziamenti nazionali» (art. 2, comma l).
Nella riduzione della quota nazionale del Fondo, lo Stato non
potrebbe, ad avviso della ricorrente, invocare legittimamente il
titolo competenziale del coordinamento della finanza pubblica, in
ragione dell'incidenza sproporzionata degli oneri derivanti
dall'applicazione dell'art. 18 del d.l. n. 91 del 2014 in danno dei
territori interessati dagli interventi di perequazione e del
conseguente effetto sperequativo implicito della riduzione, mancando
ogni indice da cui possa trarsi la conclusione che le risorse cosi'
finalizzate siano esclusivamente destinate ai medesimi territori e
con le medesima misura percentuale di riparto (80 per cento per le
aree del Mezzogiorno e 20 per cento per le aree del Centro-Nord).
2.2.- Sarebbe inoltre violato il principio di uguaglianza
sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost., in
considerazione della irragionevole sottrazione di risorse dall'ambito
delle azioni volte a rimuovere ostacoli di ordine economico e sociale
che, soprattutto in determinati territori svantaggiati, limitano di
fatto la liberta' e l'uguaglianza dei cittadini.
2.3.- Risulterebbe, infine, violato l'art. 120 Cost. ed il
principio di leale collaborazione, in quanto verrebbe vanificata la
bilateralita' della procedura, prevista da norme interposte,
attraverso la statuizione della volonta' della sola parte statale,
successivamente alla intesa prestata dalla Conferenza unificata.
3.- Con atto depositato il 28 novembre 2014 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o infondato.
3.1.- Il Presidente del Consiglio eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilita' del ricorso, poiche' la Regione denuncerebbe
esclusivamente la riduzione ingiustificata e sproporzionata della
quota nazionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione, senza
lamentare la violazione delle norme sul riparto di competenza
legislativa tra Stato e Regioni.
3.1.1.- In particolare, la censura relativa alla violazione
dell'art. 119 Cost. sarebbe inammissibile per carenza di un interesse
concreto e attuale. Secondo la difesa statale, infatti, la Regione
non riceverebbe alcuna utilita' diretta e immediata dall'eventuale
accoglimento del ricorso.
3.1.2.- Del pari inammissibile, per genericita', sarebbe la
censura relativa alla violazione dell'art. 120 Cost. Il principio di
leale collaborazione non troverebbe applicazione in riferimento al
procedimento legislativo e, in ogni caso, l'intesa prestata dalla
Regione sulla proposta di Accordo di partenariato non impegnerebbe
affatto lo Stato a non ridurre l'importo delle risorse destinate alla
realizzazione degli obiettivi fissati.
3.1.3.- Sarebbe infine inammissibile anche la censura relativa
alla violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost., perche' generica e
riferita a parametri non attinenti al riparto di competenze tra Stato
e Regioni.
3.2.- Nel merito, il ricorso sarebbe infondato perche' la Regione
non avrebbe fornito alcuna dimostrazione dell'insufficienza dei mezzi
finanziari necessari all'esercizio delle funzioni che deriverebbe
dalla lamentata riduzione dei trasferimenti statali.
3.3.- In secondo luogo, le norme contestate sarebbero espressione
della competenza esclusiva statale in materia di «perequazione delle
risorse finanziarie», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
e, con riferimento alle «risorse aggiuntive» destinate alla Regione
Campania, dell'art. 119, quinto comma, Cost.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, i
richiami della ricorrente alle leggi ordinarie che disciplinano i
vincoli di destinazione cui soggiace il Fondo e i procedimenti
attinenti la perequazione regionale, non consentirebbero affatto di
avallare alcun dubbio di costituzionalita' delle norme in parola.
3.4.- Non sarebbe neppure violato il principio di tipicita' dei
procedimenti attinenti alla perequazione regionale, in quanto il
legislatore si sarebbe limitato a modificare l'ammontare delle
risorse iscritte nel Fondo e non gli aspetti strutturali
dell'intervento perequativo.
Inoltre, fino all'emanazione delle delibere CIPE che dispongono
il riparto del Fondo, l'appostamento delle risorse potrebbe sempre
essere modificato; d'altra parte, la legge di stabilita' per il 2014
prevede interventi di riduzione del Fondo, a seguito dei quali
sarebbero revocabili le stesse assegnazioni disposte dal CIPE.
Pertanto, non esisterebbe un vincolo permanente di destinazione
delle risorse appostate nel Fondo, con la conseguenza che la Regione,
in caso di accoglimento del ricorso, non avrebbe alcuna certezza in
ordine all'effettivo reinserimento di tali risorse nell'importo
precedente all'adozione delle norme censurate.
3.5.- Parimenti infondata sarebbe la questione formulata in
riferimento all'art. 120 Cost., non essendo ravvisabile, nell'azione
dello Stato, alcun intervento sostitutivo nei confronti della Regione
riconducibile alle previsioni di tale disposizione.
3.6.- Infine, sarebbe infondata anche la denuncia relativa alla
violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost., non essendo in
discussione l'esistenza del Fondo, ma solo la determinazione del
quantum delle risorse messe a disposizione.
4.- Con una memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri, ha insistito nelle conclusioni
gia' rassegnate nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.- La Regione Campania, con ricorso notificato il 20-23 ottobre
2014 e depositato il successivo 30 ottobre, ha promosso - in
riferimento agli artt. 3, secondo comma, 119, quinto comma, e 120
della Costituzione - la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 18, comma 9, e 19, comma 3, lettera a), del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo,
la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia
scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese,
il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche'
per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116.
Le disposizioni impugnate provvedono alla copertura finanziaria
di oneri derivanti, rispettivamente, dall'istituzione di un credito
d'imposta per investimenti in beni strumentali nuovi, nonche' dalla
modifica della disciplina in materia di aiuti alla crescita economica
(ACE), mediante corrispondente riduzione della quota nazionale del
Fondo per lo sviluppo e la coesione, programmazione 2014-2020, di cui
all'art. 1, comma 6, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2014).
2.- In via preliminare, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- L'eccezione di inammissibilita' della questione proposta in
riferimento all'art. 3, secondo comma, Cost., e' fondata.
La Regione, infatti, contesta l'irragionevolezza della
sottrazione dal Fondo di risorse finalizzate alla rimozione degli
ostacoli economici e sociali, ma non prospetta come da cio' possa
derivare un pregiudizio alle sue attribuzioni costituzionali.
Di qui l'inammissibilita' della questione, posto che, in
riferimento ad essa, il ricorso e' generico quanto alla motivazione e
carente quanto alla ridondanza della disposizione impugnata sulla
lesione delle proprie competenze (sentenza n. 246 del 2012).
2.2.- Non fondata, invece, e' l'eccezione di inammissibilita'
della questione proposta in riferimento all'art. 119, quinto comma,
Cost., per carenza di un interesse ad agire concreto e attuale.
Con riguardo alla pretesa violazione dell'art. 119 Cost.,
infatti, questa Corte esige, ai fini dell'ammissibilita' del ricorso,
che sia «verificata la sussistenza di un interesse ad agire concreto
ed attuale consistente in quella utilita' diretta ed immediata che il
soggetto attore puo' effettivamente ottenere con l'accoglimento del
ricorso» (sentenza n. 176 del 2012), non essendo sufficiente, a tal
proposito, «una astratta idoneita' della disciplina in contestazione
ad influire sull'autonomia finanziaria delle Regioni» (sentenza n.
216 del 2008).
Nel caso in esame, a sostegno del ricorso la Regione, pur non
richiamando l'invasione specifica di alcuna delle competenze di cui
all'art. 117 Cost., ha dedotto un pregiudizio concreto conseguente
alla riduzione delle risorse destinate ad alimentare il Fondo per lo
sviluppo e la coesione.
In attuazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., infatti, lo
Stato ha destinato il Fondo al finanziamento di interventi speciali
per le Regioni del Mezzogiorno. Sulla base di tali risorse sono state
avviate procedure volte al finanziamento di progetti di sviluppo
anche nel territorio della Regione ricorrente. La probabilita'
statistica che un numero imprecisato di questi progetti venga
cancellato a seguito della decurtazione delle risorse e'
sufficientemente elevata da far ritenere ammissibile la questione
sollevata in riferimento all'art. 119, quinto comma, Cost.
2.3.- Del pari non fondata e' l'eccezione di inammissibilita',
per genericita', della questione proposta in riferimento all'art. 120
Cost.
Ancorche' formulata in termini particolarmente sintetici, la
censura risulta descritta in modo sufficiente e ricollega la lesione
del parametro all'unilateralita' dell'intervento con il quale il
legislatore statale ha ridotto il Fondo per lo sviluppo e la coesione
successivamente all'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata.
3.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
proposta in riferimento all'art. 119, quinto comma, Cost., non e'
fondata.
Secondo la Regione, le disposizioni che prevedono la destinazione
delle risorse del Fondo secondo una determinata percentuale di
riparto tra aree del Mezzogiorno e aree del Centro-Nord, sarebbero
norme interposte nel giudizio di costituzionalita', con la
conseguenza che le leggi successive dovrebbero necessariamente
uniformarsi a tale percentuale, pena la loro illegittimita'.
Questa tesi non puo' essere condivisa. Come questa Corte ha gia'
avuto modo di precisare, dal fatto che «un atto legislativo [sia
stato] adottato in immediata attuazione della Costituzione, non puo'
per cio' stesso ritenersi che sia dotato di una forza o di un valore
di legge peculiare o superiore a quello delle leggi ordinarie»
(sentenza n. 85 del 1990).
Quel criterio percentuale, dunque, non ha alcun valore
costituzionale, neppure indiretto. Ne deriva che leggi ordinarie
successive ben possono modificare le disposizioni che disciplinano la
destinazione del Fondo, anche ripartendone diversamente le risorse,
ovvero non applicando alcuna percentuale di riparto, come peraltro lo
stesso decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in
materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione
di squilibri economici e sociali, a norma dell'articolo 16 della
legge 5 maggio 2009, n. 42) lascia intendere, allorche' stabilisce
che «La programmazione degli interventi finanziati a carico del Fondo
di cui al presente articolo e' realizzata tenendo conto della
programmazione degli interventi di carattere ordinario» (art. 4,
comma 3, ultimo periodo).
3.1.- Del pari non fondata, infine, e' la questione di
legittimita' costituzionale promossa in riferimento all'art. 120
Cost.
Le norme impugnate non sono lesive del principio di leale
collaborazione «posta l'evidente sussistenza della competenza statale
a disciplinare il fondo nei termini suddetti, che non incide su
alcuna competenza della Regione e rende pertanto inapplicabile, nella
specie, l'invocato principio di leale collaborazione (sentenza n. 297
del 2012)» (sentenza n. 273 del 2013).