ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma
1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235
(Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di
divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in
relazione all'art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto
legislativo, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la
Campania, sezione prima, nel procedimento vertente tra D.M.L. e altro
e il Ministero dell'interno - UTG Prefettura di Napoli e altro, con
ordinanza del 30 ottobre 2014, iscritta al n. 29 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di D.M.L. e del Comune di Napoli,
nonche' gli atti di intervento di Capasso Elpidio, di Minozzi Maria
Modesta, di Caputo Salvatore e del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Mario Montefusco per Minozzi Maria Modesta,
Lorenzo Lentini per Capasso Elpidio, Gaetano Armao per Caputo
Salvatore, Giuseppe Russo per D.M.L., Fabio Maria Ferrari per il
Comune di Napoli e gli avvocati dello Stato Agnese Soldani e
Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 ottobre 2014, il Tribunale
amministrativo per la Campania - sezione prima - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo
unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione
all'art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo,
«perche' la sua applicazione retroattiva si pone in contrasto con gli
artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma e 97, secondo comma della
Costituzione».
La disposizione sottoposta all'esame di questa Corte (intitolata
«Sospensione e decadenza di diritto degli amministratori locali in
condizione di incandidabilita'») statuisce che «Sono sospesi di
diritto dalle cariche indicate al comma 1 dell'articolo 10: a) coloro
che hanno riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti
indicati all'articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c)».
L'art. 10 (intitolato «Incandidabilita' alle elezioni
provinciali, comunali e circoscrizionali»), al comma 1, lettera c),
dispone che «Non possono essere candidati alle elezioni provinciali,
comunali e circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le
cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e
consigliere provinciale e comunale [...] coloro che hanno riportato
condanna definitiva per i delitti previsti dagli articoli 314, 316,
316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma,
320, 321, 322, 322-bis, 323, 325, 326, 331, secondo comma, 334,
346-bis del codice penale».
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso dal
Sindaco del Comune di Napoli, D.M.L., contro il Ministero
dell'interno - UTG Prefettura di Napoli, per l'annullamento, previa
sospensione dell'efficacia, del decreto del Prefetto di Napoli del 1°
ottobre 2014, n. 87831, con il quale e' stata accertata la
sospensione di D.M.L. dalla carica di sindaco, per effetto della
condanna - pronunciata in primo grado dal Tribunale di Roma
all'udienza del 24 settembre 2014 - per il reato di abuso d'ufficio
alla pena di un anno e tre mesi di reclusione e, in base all'art. 31
cod. pen., all'interdizione dai pubblici uffici per un anno (pene
sospese).
Nel giudizio a quo, sino alla pronuncia dell'ordinanza di
rimessione, sono intervenuti ad adiuvandum il Comune di Napoli e ad
opponendum Manfredi Nappi, in qualita' di cittadino elettore e di
legale rappresentante della Associazione Lotta Piccole Illegalita' -
ALPI.
Con la stessa ordinanza, il TAR ha sospeso provvisoriamente gli
effetti del provvedimento prefettizio impugnato fino alla «ripresa»
del giudizio cautelare successiva alla definizione della questione di
legittimita' costituzionale e ha disposto altresi' la sospensione del
giudizio.
1.1.- Il rimettente si sofferma, in primo luogo, sull'eccezione
di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale,
respingendola sulla base della considerazione che il decreto
prefettizio avrebbe natura costitutiva, derivando solo da esso
l'effetto sospensivo, con la conseguenza che la posizione soggettiva
fatta valere sarebbe di interesse legittimo e la giurisdizione,
quindi, del giudice amministrativo.
Quanto al merito, dichiara manifestamente infondate le questioni
sollevate con i motivi quinto, sesto e settimo e considera invece non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' sollevata
con il quarto motivo di ricorso, mediante il quale D.M.L. ha
contestato l'applicazione retroattiva (alla candidatura avvenuta nel
2011, e dunque al mandato gia' in corso) di una nuova «causa
ostativa» alla permanenza in carica, introdotta il 5 gennaio 2013 con
l'entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012.
Nell'argomentazione successiva, il giudice a quo introduce
elementi ulteriori, a suo avviso essenziali ai fini della decisione
sulla questione di costituzionalita'. Dopo aver riferito di alcune
pronunce emesse in materia di cause ostative all'assunzione e alla
conservazione di cariche elettive dal giudice amministrativo e dalla
Corte costituzionale, sottolinea che la vicenda de qua «riguarda un
provvedimento di sospensione adottato a seguito e per effetto di una
condanna penale non definitiva», e non di una condanna irrevocabile
come nei casi giurisprudenziali ricordati, e che «una lettura
costituzionalmente orientata del dato normativo non autorizza
l'interprete a presumere la sussistenza di una situazione di
indegnita' morale che legittimi l'inibizione dell'accesso ad una
carica pubblica o la sua perdita, e cio' superando il divieto di
retroattivita', anche nel diverso caso in cui si sia in presenza di
una sentenza non definitiva».
Il rimettente afferma pertanto che i dubbi di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 per violazione del divieto di
retroattivita', «ove sia una sentenza non passata in cosa giudicata a
determinare la sospensione dalla carica, si fondano su due
presupposti»: il primo e' la «natura sanzionatoria dell'istituto
della sospensione», il secondo l'«efficacia retroattiva dell'istituto
della sospensione dalla carica, applicato in presenza di una condanna
penale non definitiva».
Pur dando atto della finalita' cautelare attribuita dalla Corte
costituzionale a norme previgenti del tipo di quella in esame, il TAR
osserva che «riconoscere natura sanzionatoria, e comunque afflittiva,
agli istituti dell'incandidabilita', sospensione e decadenza non
significa affatto negare l'esistenza di ulteriori finalita', anche
principali, che la disciplina legislativa in esame pone a fondamento
della propria giuridica esistenza», e che la discrezionalita' del
legislatore «non puo' spingersi [...] fino al punto di negare natura
di vera e propria sanzione ad istituti tanto incisivi sull'esercizio
di un diritto costituzionale, quale quello di accesso alle cariche
pubbliche di cui all'art. 51 della Carta».
A sostegno di tale assunto, invoca la disciplina (contenuta
nell'art. 15 del d.lgs. n. 235 del 2012) del rapporto tra
incandidabilita' e interdizione temporanea dai pubblici uffici e la
previsione dell'estinzione dell'incandidabilita' in caso di
riabilitazione.
Quanto al secondo presupposto, il TAR afferma che «la sospensione
di un amministratore da una carica per un fatto storicamente
anteriore rispetto alla sua elezione, cosi' come anteriore ne e' il
provvedimento giudiziario che a questo da' a tal fine rilevanza,
costituisce, oggettivamente, applicazione retroattiva della norma»,
che viola l'art. 51 Cost.
A quest'ultimo proposito, il rimettente rileva che, «ove vi sia
riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali
riconosciuti dalla Carta, assumono rango costituzionale anche i
principi generali che disciplinano la fonte di produzione normativa
primaria», fra i quali quello di irretroattivita' di cui all'art. 11
delle preleggi, e che «l'art. 51 della Costituzione nell'affidare
alla legge [...] la disciplina positiva per l'esercizio del diritto
di elettorato passivo, cio' consente nei limiti fisiologici entro i
quali alla legge stessa e' consentito operare, cioe' non
retroattivamente». A maggior ragione l'irretroattivita' si imporrebbe
nel caso concreto, data la natura sanzionatoria delle cause ostative
alla carica e al suo mantenimento, e data «l'inderogabilita' assoluta
del principio di irretroattivita' nell'ambito di istituti e regimi in
buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
In definitiva, ad avviso del giudice a quo la «questione della
legittimita' costituzionale del superamento del limite costituito dal
divieto di retroattivita' della legge anche nell'ipotesi in cui la
sospensione dalla carica sia prevista in caso di condanna non
definitiva [...] concerne la sussistenza di un eccessivo
sbilanciamento» a favore della «salvaguardia della moralita'
dell'amministrazione pubblica» rispetto ad altri interessi
costituzionali: diritto di elettorato passivo (art. 51 Cost.), «da
ritenersi inviolabile ai sensi dell'art. 2 della Carta, nonche' posto
a fondamento del funzionamento delle istituzioni democratiche
repubblicane, secondo quanto previsto dall'art. 97, secondo comma, ed
infine espressione del dovere di svolgimento di una funzione sociale
che sia stata frutto di una libera scelta del cittadino, ai sensi
dell'art. 4, secondo comma».
Dunque, il TAR contesta la legittimita' costituzionale dell'art.
11, comma 1, lettera a), in relazione all'art. 10, comma 1, lettera
c), del d.lgs. n. 235 del 2012, «perche' la sua applicazione
retroattiva» contrasta con i parametri sopra indicati (artt. 2, 4,
secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, Cost.).
2.- Dopo la pronuncia dell'ordinanza di rimessione, sono
intervenuti nel giudizio principale il Movimento Difesa del
Cittadino, che ha chiesto il rigetto del ricorso di D.M.L., nonche',
ad adiuvandum, il CIPS - Comitato Italiano Popolo Sovrano,
l'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), Elpidio Capasso,
in qualita' di consigliere metropolitano, e Maria Modesta Minozzi, in
qualita' di cittadina elettrice.
Risulta dagli atti del presente giudizio che il Consiglio di
Stato, con ordinanza del 20 novembre 2014, ha rigettato gli appelli
contro l'ordinanza cautelare del TAR, proposti da Manfredi Nappi,
ALPI e Ministero dell'interno - UTG Prefettura di Napoli.
Risulta ancora dagli atti che, successivamente alla rimessione
della questione a questa Corte, con ricorso depositato il 25 novembre
2014 il Movimento Difesa del Cittadino ha presentato alla Corte di
cassazione istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, ai
sensi dell'art. 41 del codice di procedura civile. Con ordinanza del
28 maggio 2015, n. 11131, la Corte di cassazione a sezioni unite
civili ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, davanti
al quale ha rimesso le parti.
Dopo aver risolto positivamente il problema preliminare
dell'ammissibilita' del regolamento preventivo di giurisdizione
sollevato in un giudizio sospeso in pendenza dell'incidente di
costituzionalita', la pronuncia si pone, nel merito della questione,
sulla linea della giurisprudenza di legittimita' che afferma la
giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie in materia di
ineleggibilita', decadenza e incompatibilita', in quanto vertono sul
diritto soggettivo di elettorato passivo. La Corte di cassazione
desume la qualita' di diritto soggettivo della posizione tutelata
dalla natura vincolata del decreto prefettizio di sospensione, nella
cui assunzione non spetta al Prefetto alcun autonomo apprezzamento,
ne' la possibilita' di modularne decorrenza o durata sulla base della
ponderazione di concorrenti interessi pubblici.
2.1.- Risulta dagli atti, altresi', che a seguito della pronuncia
delle sezioni unite la causa e' stata riassunta da D.M.L. davanti al
Tribunale ordinario di Napoli, ai sensi dell'art. 59 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita' nonche' in materia di processo
civile), e che, con ordinanza depositata il 25 giugno 2015, il
Tribunale ha accolto l'istanza cautelare riproposta, disponendo a
propria volta la sospensione degli effetti del decreto prefettizio,
in attesa della decisione della Corte costituzionale sulla questione
sollevata dal TAR Campania.
Il Tribunale ha ritenuto di non proporre l'incidente di
costituzionalita' ma si e' limitato a prendere atto della questione
gia' sollevata dal giudice a quo e, come si e' detto, a reiterare il
provvedimento di sospensione degli effetti del provvedimento
prefettizio, in attesa della decisione della Corte. Questa
conclusione si fonda sull'identita' che, secondo il Tribunale,
sussiste tra il giudizio davanti al TAR e quello riassunto davanti ad
esso, nonche' sulla positiva valutazione, gia' operata dal giudice
amministrativo, della rilevanza e della non manifesta infondatezza
della questione. Ad essa lo stesso Tribunale civile mostra di
ritenersi vincolato.
I plurimi reclami cautelari presentati avverso l'indicata
ordinanza sono stati dichiarati in parte inammissibili e, nel resto,
respinti nel merito da una diversa sezione dello stesso Tribunale
ordinario di Napoli, con ordinanza depositata il 25 luglio 2015.
3.- Nel giudizio costituzionale si sono tempestivamente
costituiti D.M.L. (con atto depositato il 7 aprile 2015) e il Comune
di Napoli (con atto depositato il 2 aprile 2015).
Con atto depositato il 7 aprile 2015 e' tempestivamente
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
D.M.L. ha chiesto, preliminarmente, che il giudizio sia trattato
insieme a quello promosso dalla Corte d'appello di Bari con ordinanza
del 29 gennaio 2015, avente ad oggetto la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012, sollevata, tra
il resto, per ragioni analoghe a quelle in esame, attinenti alla
natura sanzionatoria-afflittiva dell'istituto, in una fattispecie
relativa alla sospensione dalla carica di un consigliere regionale.
Nel merito, ha osservato che la norma denunciata prevede la
sospensione anche a seguito di condanna non definitiva per il reato
di abuso d'ufficio (art. 323 cod. pen.), mentre la disciplina
anteriore al decreto legislativo n. 235 del 2012 limitava
l'applicazione della sospensione ai casi di condanna non definitiva
per reati particolarmente gravi, espressione di delinquenza di tipo
mafioso o di altre forme di pericolosita' sociale, le quali fanno
presumere un'elevata capacita' di inquinamento degli apparati
pubblici da parte delle organizzazioni criminali. L'ampliamento della
sfera di applicazione dell'istituto alle condanne non definitive per
reati privi di tale valenza presuntiva, come l'abuso d'ufficio,
violerebbe, secondo la parte, i limiti di «necessita' e ragionevole
proporzionalita'» entro i quali il legislatore, nel bilanciare i
principi previsti dagli artt. 51 e 97 Cost., dovrebbe mantenere le
norme che regolano la sospensione dalla carica elettiva, ovvero una
misura che presenterebbe una evidente natura sanzionatoria, anche in
ragione del suo automatismo.
Ad avviso del ricorrente nel processo principale, tale natura
sanzionatoria si collegherebbe, altresi', all'irreversibilita' degli
effetti che essa determina sul titolare della carica, in quanto il
periodo di durata della misura, pari a diciotto mesi, non e'
recuperabile neppure nel caso di assoluzione in secondo grado. Se ne
dovrebbe concludere che la sospensione, pur svolgendo anche una
funzione cautelare, diretta a salvaguardare il decoro e il buon
funzionamento delle istituzioni, incide comunque sul diritto di
elettorato passivo in modo afflittivo, operando come una "sanzione
anticipata" e alterando la corretta e libera concorrenza elettorale,
applicandosi anche in relazione a condotte che, all'epoca in cui
l'interessato decideva di candidarsi alla carica di sindaco, non
comportavano la sospensione dalla carica medesima.
Infine, D.M.L. osserva che il divieto di retroattivita' non
troverebbe applicazione solo in materia penale, ma, secondo
l'interpretazione data dalla Corte di Strasburgo agli artt. 6 e 7
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in ogni
ipotesi di misura punitivo-afflittiva, sicche' si dovrebbero ritenere
incostituzionali tutte le norme che, come quella in esame, prevedono
una misura di questo tipo per condanne non definitive anche in ordine
a fatti anteriori all'entrata in vigore delle norme stesse.
Il Comune di Napoli ha aderito, a sua volta, alle ragioni esposte
dal rimettente con riguardo alla natura afflittivo-sanzionatoria
della sospensione e alla illegittimita' della sua applicazione
retroattiva, in quanto lesiva del diritto inviolabile di elettorato
passivo, le cui limitazioni dovrebbero operare soltanto in casi
eccezionali. A suo avviso, merita di essere rivisto, anche alla luce
della giurisprudenza sugli artt. 6 e 7 della CEDU e della successiva
giurisprudenza costituzionale, l'orientamento di questa Corte
(definito "risalente") espresso dalla sentenza n. 118 del 1994,
secondo la quale la condanna penale e' un requisito negativo ai fini
della capacita' di assumere e di mantenere le cariche, e non comporta
violazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., essendo tale norma
applicabile solo alle sanzioni penali. Secondo il Comune di Napoli,
al contrario, la deroga al generale divieto di retroattivita', nel
caso della sospensione dalla carica elettiva, si dovrebbe considerare
incompatibile con la riserva di legge rinforzata che assiste il
diritto di elettorato passivo, non rilevando che si tratti anche di
una misura cautelare, senza conseguenze definitive sulla
candidabilita' o sull'eleggibilita'.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che la
questione sia dichiarata infondata.
In primo luogo, l'intervenuto contesta che la norma denunciata
abbia natura sanzionatoria, osservando che, secondo l'orientamento di
questa Corte (sentenza n. 25 del 2002, pronunciata con riferimento
all'analogo istituto gia' previsto dall'art. 15, comma 4, della legge
19 marzo 1990, n. 55, recante «Nuove disposizioni per la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosita' sociale»), la prevista sospensione ha
sicuramente natura cautelare ed e' finalizzata a proteggere
l'interesse pubblico nelle more dell'accertamento giudiziale
definitivo. A suo avviso, non tutte le norme che incidono su diritti
costituzionalmente protetti - e che quindi determinano,
obiettivamente, conseguenze afflittive - sono per cio' solo norme
sanzionatorie, presentando tale natura solo quelle che, sul
presupposto della commissione di un illecito, esprimono la volonta'
punitiva dell'ordinamento. La norma denunciata, al contrario, si
collega ad istituti come l'incandidabilita', l'ineleggibilita' o la
decadenza, che limitano l'esercizio del diritto di elettorato
passivo, inerendo alle condizioni di accesso alle cariche elettive e
non alle conseguenze penali dei reati.
In secondo luogo, contesta che si versi in un'ipotesi di
applicazione retroattiva della legge in senso tecnico, trattandosi
invece della sua ordinaria operativita' immediata, secondo il
principio tempus regit actum, come ha chiarito questa Corte con
riguardo alle analoghe disposizioni previgenti. A suo avviso,
inoltre, un problema di retroattivita' nemmeno si pone nel caso di
specie, in quanto la sentenza di condanna del giudice penale - che
costituisce il fatto assunto dall'ordinamento come condizione per la
sospensione dalla carica - e' successiva, sia all'entrata in vigore
della legge, sia all'elezione.
Infine, l'intervenuto contesta l'assunto del rimettente secondo
il quale la norma sarebbe il risultato di un eccessivo sbilanciamento
a scapito del diritto di elettorato passivo e a favore della
salvaguardia dell'integrita' della funzione elettiva. A questo
proposito osserva che la sentenza di condanna in primo grado si
colloca all'esito di un giudizio assistito dalle piene garanzie del
diritto di difesa e che l'equilibrato contemperamento tra gli
interessi in gioco e' reso evidente dalla temporaneita' della misura,
che cessa alla scadenza del termine di diciotto mesi. Si configura
cosi', a suo avviso, un assetto normativo nel quale il prevalente
interesse alla salvaguardia dell'integrita' della funzione elettiva
nelle more della definizione giudiziale e' destinato a recedere nel
caso del prolungarsi dei tempi del processo, che, oltre una certa
durata, vede riespandersi il diritto di elettorato passivo.
3.1.- Nel giudizio costituzionale sono intervenuti ancora Elpidio
Capasso (con atto depositato il 7 aprile 2015), Maria Modesta Minozzi
(con atto depositato il 9 luglio 2015) e Salvatore Caputo (con atto
depositato il 29 luglio 2015), tutti chiedendo che la questione di
legittimita' costituzionale sia accolta.
Come si e' detto, Elpidio Capasso e' intervenuto ad adiuvandum
nel giudizio principale, in qualita' di consigliere eletto
nell'assemblea metropolitana di Napoli, dopo la pronuncia
dell'ordinanza di rimessione del TAR.
Anch'egli chiede, in via preliminare, che il giudizio sia
rinviato per essere trattato congiuntamente con quello promosso dalla
Corte d'appello di Bari, avente ad oggetto analoghe questioni.
Nel merito, a propria volta osserva che la sospensione dalla
carica elettiva ha natura afflittivo-sanzionatoria e che il divieto
di retroattivita' si applica a tutte le norme di tale natura e non
solo a quelle penali, sulla base del piu' recente orientamento di
questa Corte, che ha aderito alla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo sugli artt. 6 e 7 della CEDU.
Maria Modesta Minozzi, anch'essa intervenuta ad adiuvandum nel
giudizio principale, quale cittadina elettrice, successivamente
all'ordinanza di rimessione, ripropone le argomentazioni gia'
presentate al TAR, osservando che la norma denunciata viola l'art. 76
Cost., per mancanza di una delega legislativa al Governo a prevedere
la sospensione in caso di sentenze di condanna non definitive.
Salvatore Caputo deduce di essere legittimato all'intervento in
quanto parte del giudizio principale davanti al TAR e, in ogni caso,
in quanto portatore di un interesse di fatto dipendente da quello
azionato in via principale ovvero ad esso accessorio, che gli
consente di ritrarre un vantaggio indiretto e riflesso
dall'accoglimento del ricorso. In particolare, afferma di essere
stato dichiarato decaduto dalla carica di deputato regionale nella
seduta dell'Assemblea regionale siciliana n. 48 del giugno 2013, a
seguito di condanna definitiva (per declaratoria di inammissibilita'
del ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d'appello
di Palermo del 19 marzo 2012) ad un anno e cinque mesi di reclusione,
con il beneficio della sospensione condizionale sia della pena
principale che di quella accessoria, e di avere presentato alla Corte
d'appello di Caltanissetta istanza di revisione, sulla base di
documenti acquisiti dopo la definizione del giudizio.
Ad avviso dell'intervenuto, la sua legittimazione a partecipare
al giudizio non sarebbe dubitabile, in quanto soggetto pregiudicato
dalla norma di cui si chiede la dichiarazione di illegittimita' a
causa della sua applicazione retroattiva, ed in quanto titolare, al
riguardo, di un interesse diretto e concreto, essendo incorso nella
decadenza dalla carica per una condanna pronunciata per fatti
precedenti all'entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012. In linea
con la recente giurisprudenza di merito, auspica un'"apertura" della
giurisprudenza di questa Corte, che tende a negare al titolare di un
interesse di mero fatto all'accoglimento della questione un interesse
qualificato che lo legittimi a intervenire nel giudizio
costituzionale.
Nel merito, aderisce alle ragioni addotte dal ricorrente nel
giudizio principale a proposito della applicazione retroattiva della
norma denunciata, nonche' alle ragioni esposte nell'ordinanza di
rimessione sulla sua natura sanzionatoria e sui limiti che il
legislatore dovrebbe rispettare nel determinare le condizioni di
accesso alle cariche pubbliche.
4.- Nell'imminenza dell'udienza, D.M.L. ha depositato una
memoria, nella quale ribadisce che la sospensione dalla carica ha,
almeno in prevalenza, natura sanzionatoria-afflittiva. A suo avviso,
la condanna non definitiva per un reato "di evento", quale l'abuso
d'ufficio (art. 323 cod. pen.), non consentirebbe al legislatore di
apprezzare in via generale ed astratta - come e' invece possibile per
i reati "di condotta" contemplati dalla disciplina previgente -
l'esigenza cautelare di allontanare dall'apparato pubblico, in attesa
della conclusione del giudizio d'appello, il soggetto condannato per
condotte incompatibili con il decoro e il buon andamento delle
istituzioni; per altro verso, la norma non rimette l'accertamento di
effettive esigenze di cautela neppure al Prefetto, il cui
provvedimento ha mera natura ricognitiva. Ne conseguirebbe che,
quantomeno nel caso dell'abuso d'ufficio, la sospensione dalla carica
esplica solo una funzione sanzionatoria-afflittiva.
A sostegno dell'assunto, D.M.L. invoca una nozione sostanziale di
sanzione e introduce il tema dell'applicazione automatica delle
misure punitive, osservando che la Corte costituzionale considera gli
automatismi in contrasto con i principi costituzionali, se fondati su
presunzioni assolute svincolate dalla verifica della concreta
congruita' della misura con il fine (cita la recente sentenza n. 170
del 2015 sul trasferimento obbligatorio del magistrato condannato in
sede disciplinare), e che la Corte di Strasburgo ha espresso un
orientamento analogo, proprio con riferimento agli automatismi
sanzionatori che limitano il diritto di elettorato. Richiama anche
l'ordinanza con la quale le sezioni unite civili della Corte di
cassazione hanno dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice a
quo. A suo avviso in essa si darebbe atto che il legislatore, con la
norma in questione, ha inteso far prevalere la necessita' di
comprimere il diritto di elettorato passivo del soggetto condannato
in via non definitiva sull'esigenza di tutela del buon andamento
dell'amministrazione.
Quanto alla violazione del divieto di retroattivita', contesta
che nel caso di specie operi la regola tempus regit actum, come
sostiene invece la difesa dello Stato, e richiama la giurisprudenza
di questa Corte, la quale, sulla base dell'interpretazione degli
artt. 6 e 7 della CEDU ad opera della Corte di Strasburgo, ha
affermato il principio del necessario assoggettamento delle misure di
carattere punitivo-afflittivo alla medesima disciplina delle sanzioni
penali in senso stretto. Osserva, infine, che la giurisprudenza
costituzionale sulla non retroattivita' delle norme in tema di
incandidabilita' e di decadenza a seguito di condanne penali, citata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, non sarebbe conferente
nella diversa ipotesi della sospensione per condanna non definitiva,
in quanto, a suo avviso, tale giurisprudenza riguarda casi nei quali,
con il passaggio in giudicato della sentenza di condanna, e' venuto
meno il requisito della dignita' morale.
5.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
una memoria nell'imminenza della data fissata per l'udienza, nella
quale introduce il tema della possibile inammissibilita' della
questione per difetto di giurisdizione del TAR rimettente, accertato
dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione in sede di
regolamento preventivo. A suo avviso, l'evidenza ictu oculi del
difetto di giurisdizione del giudice a quo - che si traduce, secondo
la giurisprudenza costituzionale, nell'inammissibilita' della
questione per difetto di rilevanza - e' resa ancora piu' manifesta
dal fatto che nel caso di specie il vizio e' stato accertato
dall'organo investito del potere di regolare la giurisdizione in via
definitiva, con effetti vincolanti per ogni giudice e per le parti
anche in altro processo, ai sensi dell'art. 59, comma 1, della legge
n. 69 del 2009. La difesa dello Stato osserva altresi' che la
translatio iudicii davanti al giudice ordinario, derivante dalla
riassunzione del giudizio, fa salvi gli effetti sostanziali e
processuali della domanda e determina la pendenza del processo
principale, ma non comporta necessariamente la conservazione degli
effetti dei provvedimenti assunti dal giudice privo di giurisdizione,
tra i quali si annovera l'ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale. Inoltre, il fatto che il Tribunale ordinario di
Napoli, pur avendo accolto l'istanza cautelare, non abbia sollevato a
sua volta la questione di legittimita' costituzionale, dimostrerebbe
che la questione stessa non proviene dal giudice che avrebbe avuto il
potere di proporla.
Nel merito, l'intervenuto osserva che l'ampliamento del novero
dei reati per i quali la disciplina anteriore prevedeva la
sospensione dalla carica non potrebbe essere considerato
irragionevole, in quanto tale disciplina gia' includeva i principali
delitti contro la pubblica amministrazione. La nuova norma si
inserirebbe dunque nel medesimo solco, portando a compimento il
disegno del legislatore, descritto nel titolo della legge n. 55 del
1990, di «prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre
gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale». Infine, la
difesa dello Stato richiama gli argomenti esposti nell'atto di
intervento sulla natura essenzialmente cautelare della norma che
prevede la sospensione e sull'equilibrato contemperamento degli
interessi in gioco da essa realizzato (si invoca, sul punto, anche la
motivazione della richiamata ordinanza delle sezioni unite civili).
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania -
sezione prima - dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n.
235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilita' e
di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in
relazione all'art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto
legislativo, per contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51,
primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012
dispone che sono sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1
del precedente articolo 10 (vale a dire, dalle cariche di presidente
della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e
comunale) coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per
uno dei delitti indicati alle lettere a), b) e c) dello stesso art.
10, comma 1, tra i quali figura, alla lettera c), il delitto di abuso
di ufficio disciplinato all'art. 323 del codice penale.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso dal
Sindaco del Comune di Napoli, D.M.L., contro il Ministero
dell'interno - UTG Prefettura di Napoli, per ottenere l'annullamento
del decreto del Prefetto di Napoli che ha accertato la sua
sospensione dalla carica di sindaco per effetto della condanna -
pronunciata in primo grado dal Tribunale di Roma per il reato di
abuso d'ufficio - alla pena di un anno e tre mesi di reclusione e
alla pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici per la
durata di un anno.
Nel caso oggetto del giudizio a quo, la sentenza penale non
definitiva e' stata pronunciata successivamente alla data di entrata
in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012 per fatti commessi anteriormente
a tale data. Sono anteriori all'entrata in vigore della normativa
censurata anche la candidatura e l'elezione a sindaco di D.M.L.
Il rimettente afferma che i dubbi di legittimita' costituzionale
si fondano su due presupposti: la «natura sanzionatoria dell'istituto
della sospensione» e l'«efficacia retroattiva dell'istituto». A suo
avviso, la norma denunciata, nella parte in cui si applica
retroattivamente anche nei casi di condanne non definitive, contrasta
con il diritto di elettorato passivo e con il principio generale di
irretroattivita' delle norme aventi natura sanzionatoria.
Il giudice a quo ritiene che non si possa «negare natura di vera
e propria sanzione ad istituti tanto incisivi sull'esercizio di un
diritto costituzionale, quale quello di accesso alle cariche
pubbliche di cui all'art. 51 della Carta», e contesta l'applicazione
retroattiva della norma sanzionatoria per violazione dello stesso
art. 51 Cost., osservando che, «ove vi sia riserva di legge per la
disciplina di diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta, assumono
rango costituzionale anche i principi generali che disciplinano la
fonte di produzione normativa primaria», fra i quali vi e' quello di
irretroattivita' previsto all'art. 11 delle disposizioni sulla legge
in generale; e che cio' vale a maggior ragione, data la natura
sanzionatoria delle cause ostative alla permanenza in carica e data
«l'inderogabilita' assoluta del principio di irretroattivita'
nell'ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle
sanzioni penali».
In definitiva, secondo il rimettente la «questione della
legittimita' costituzionale del superamento del limite costituito dal
divieto di retroattivita' della legge anche nell'ipotesi in cui la
sospensione dalla carica sia prevista in caso di condanna non
definitiva [...] concerne la sussistenza di un eccessivo
sbilanciamento» a favore della «salvaguardia della moralita'
dell'amministrazione pubblica» rispetto ad altri interessi
costituzionali quali il diritto di elettorato passivo (art. 51
Cost.), «da ritenersi inviolabile ai sensi dell'art. 2 della Carta,
nonche' posto a fondamento del funzionamento delle istituzioni
democratiche repubblicane, secondo quanto previsto dall'art. 97,
secondo comma, ed infine espressione del dovere di svolgimento di una
funzione sociale che sia stata frutto di una libera scelta del
cittadino, ai sensi dell'art. 4, secondo comma».
La norma denunciata, pertanto, contrasterebbe con i parametri
indicati.
2.- In via preliminare, va ribadito quanto stabilito
nell'ordinanza della quale e' stata data lettura in udienza, allegata
al presente provvedimento, sull'inammissibilita' degli interventi di
Elpidio Capasso, Maria Modesta Minozzi e Salvatore Caputo.
Maria Modesta Minozzi e Salvatore Caputo sono intervenuti infatti
nel giudizio costituzionale oltre il termine di venti giorni dalla
pubblicazione dell'ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, fissato dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale con riguardo,
rispettivamente, alla costituzione delle parti del giudizio a quo nel
giudizio costituzionale e all'intervento degli altri soggetti.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, tale termine ha
natura perentoria, sicche' dalla sua violazione consegue, in via
preliminare e assorbente, l'inammissibilita' degli atti di intervento
depositati oltre la sua scadenza (ex plurimis, sentenze n. 27 del
2015, n. 364 e n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009; ordinanze
n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
Elpidio Capasso, il cui atto di intervento e' tempestivo, non e'
tuttavia legittimato a partecipare al giudizio costituzionale quale
parte giudizio a quo, essendo intervenuto in tale ultimo giudizio
dopo l'ordinanza di rimessione, pronunciata dal TAR Campania il 30
ottobre 2014. A tale data, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, si deve fare riferimento per l'ammissione delle parti
al giudizio incidentale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale» (ex plurimis, sentenze n. 223 del 2012,
n. 220 del 2007; ordinanze n. 24 del 2015, n. 393 del 2008), essendo
irrilevante, a questi fini, il successivo svolgimento del giudizio a
quo.
Si deve escludere, altresi', che Elpidio Capasso sia legittimato
a intervenire nel giudizio costituzionale nella qualita' di soggetto
diverso dalle parti del giudizio a quo, in quanto, sempre secondo il
costante orientamento di questa Corte, sono ammessi a intervenire nel
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale «le sole parti
del giudizio principale ed i terzi portatori di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro,
dalla norma o dalle norme oggetto di censura» (ex plurimis, sentenze
n. 70 del 2015, n. 37 del 2015 e relativa ordinanza letta all'udienza
del 24 febbraio 2015, n. 162 del 2014 e relativa ordinanza letta
all'udienza dell'8 aprile 2014, n. 304 e relativa ordinanza letta
all'udienza del 4 ottobre 2011, n. 293, n. 199 e relativa ordinanza
letta all'udienza del 10 maggio 2011, e n. 118 del 2011, n. 138 del
2010 e relativa ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010, n. 151
del 2009 e relativa ordinanza letta all'udienza del 31 marzo 2009;
ordinanze n. 240 del 2014, n. 156 del 2013, n. 150 del 2012 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 22 maggio 2012). Elpidio
Capasso e' intervenuto facendo valere la sua posizione di componente
della maggioranza eletto nell'Assemblea metropolitana di Napoli.
Questa posizione, tuttavia, non lo rende titolare di un interesse
qualificato nei sensi delineati, bensi' di un interesse di mero
fatto, indiretto e riflesso, all'accoglimento della questione di
legittimita' della norma in tema di mera sospensione dalla carica di
sindaco.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilita' della questione per difetto di giurisdizione del
TAR rimettente, accertato all'esito del regolamento preventivo di
giurisdizione promosso dopo la pronuncia dell'ordinanza di
rimessione.
L'eccezione e' infondata.
3.1.- Come risulta dagli atti, successivamente alla rimessione a
questa Corte, il difetto di giurisdizione del giudice a quo e' stato
accertato dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione. La
circostanza deve essere valutata alla luce del principio di autonomia
del giudizio costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo (ex
plurimis, sentenza n. 119 del 2015).
In un caso analogo a quello oggetto del presente giudizio, questa
Corte ha respinto un'eccezione di inammissibilita' per difetto di
rilevanza fondata sull'esistenza di una decisione delle sezioni unite
civili della Corte di cassazione, le quali, in un giudizio dello
stesso tipo di quello in cui la questione era stata sollevata,
avevano dichiarato la carenza assoluta di giurisdizione del giudice
rimettente. La Corte ha affermato che, dall'«autonomia del giudizio
incidentale di costituzionalita' rispetto a quello principale,
discende che, in sede di verifica dell'ammissibilita' della
questione, la Corte medesima puo' rilevare il difetto di
giurisdizione soltanto nei casi in cui questo appaia macroscopico,
cosi' che nessun dubbio possa aversi sulla sua sussistenza»,
aggiungendo che «[l]a relativa indagine deve, peraltro, arrestarsi
laddove il rimettente abbia espressamente motivato in maniera non
implausibile in ordine alla sua giurisdizione» (sentenza n. 241 del
2008; negli stessi termini, ex plurimis, sentenze n. 1 del 2014, n.
116 e n. 106 del 2013, n. 41 del 2011 e n. 81 del 2010; ordinanza n.
318 del 2013).
3.2.- L'ordinanza di rimessione motiva sulla posizione soggettiva
del ricorrente e sulla conseguente spettanza della giurisdizione al
giudice amministrativo in un modo che certamente supera la soglia
dell'implausibilita', facendo riferimento alla natura del potere
esercitato dal prefetto, per legge funzionale alla verifica esterna
delle condizioni ostative al mantenimento della carica elettiva, e
alla sua portata, a giudizio del rimettente, costitutiva e non
meramente ricognitiva dell'effetto sospensivo del quale il ricorrente
si doleva nel giudizio a quo.
E' da escludere inoltre che la fattispecie rendesse di per se
stessa manifesta la carenza di giurisdizione, trattandosi di
un'ipotesi di contenzioso elettorale che - oltre ad avere gia'
condotto a una pronuncia di questa Corte di rigetto dell'eccezione di
inammissibilita' per difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo (sentenza n. 288 del 1993; si veda anche la sentenza
n. 257 del 2010 che decide, sempre nella materia, una questione
sollevata dal giudice amministrativo) - ha dato luogo anche di
recente a decisioni di merito dei giudici amministrativi (Consiglio
di Stato, sezione terza, sentenza 14 febbraio 2014, n. 730; Consiglio
di Stato, sezione quinta, sentenza 6 febbraio 2013, n. 695). Del
resto, lo stesso Consiglio di Stato, giudicando sull'appello proposto
contro il provvedimento cautelare concesso dal TAR Campania nel
giudizio a quo, ha ritenuto "aperta" la questione, con la
considerazione che l'«eccepito difetto di giurisdizione [...] postula
una diffusa e definitiva delibazione in sede di merito» (Consiglio di
Stato, sezione terza, ordinanza 20 novembre 2014, n. 5343).
3.3.- Non presenta infine specifico rilievo, ai fini del
controllo di ammissibilita', il fatto che, dopo la pronuncia sul
regolamento di giurisdizione, il processo principale sia proseguito
presso il giudice ordinario davanti al quale e' stato riassunto; ne'
che lo stesso giudice ordinario, pronunciandosi a sua volta in sede
cautelare sull'istanza del ricorrente, abbia reiterato la misura
cautelare - prima concessa dal giudice amministrativo - in attesa
della decisione della questione di costituzionalita' gia' sollevata e
pendente.
Cosi' come l'estinzione del giudizio principale non ha effetti
sul giudizio davanti a questa Corte (art. 18 delle norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale approvate con
Deliberazione 7 ottobre 2008, in Gazzetta Ufficiale 7 novembre 2008,
n. 261), allo stesso modo su quest'ultimo giudizio non puo' produrre
effetti di sorta la eventuale riassunzione del giudizio a quo davanti
al giudice di un'altra giurisdizione. Tanto meno li puo' produrre
quando, come nel caso in esame, si sia in presenza della translatio
iudicii prevista dall'art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita' nonche' in materia di processo civile), e dal
successivo art. 11 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo). La stessa avvenuta translatio, infatti, porta a
ritenere la fattispecie addirittura piu' vicina a quella,
fisiologica, della semplice continuazione del processo a quo, che a
quella della sua mera estinzione, con la conseguenza che anche sotto
questo profilo resta esclusa ogni ragione di inammissibilita' della
questione.
4.- Nel merito la questione non e' fondata.
Come si e' gia' esposto, il giudice rimettente contesta «la
sussistenza di un eccessivo sbilanciamento» a favore della
«salvaguardia della moralita' dell'amministrazione pubblica» rispetto
ad altri interessi costituzionali quali il diritto di elettorato
passivo (art. 51 Cost.), «da ritenersi inviolabile ai sensi dell'art.
2 della Carta, nonche' posto a fondamento del funzionamento delle
istituzioni democratiche repubblicane, secondo quanto previsto
dall'art. 97, secondo comma, ed infine espressione del dovere di
svolgimento di una funzione sociale che sia stata frutto di una
libera scelta del cittadino, ai sensi dell'art. 4, secondo comma».
Il TAR Campania cerca di dimostrare questo «eccessivo
sbilanciamento» con un'argomentazione che si fonda essenzialmente su
tre elementi: il carattere sanzionatorio della sospensione dalla
carica; l'applicazione retroattiva della sospensione, in contrasto
con un divieto di retroattivita' che si ricaverebbe dallo stesso art.
51, primo comma, Cost.; il collegamento della sospensione con una
condanna non definitiva. L'argomentazione, pero', non risulta idonea
a sorreggere la tesi del rimettente.
In primo luogo, e' opportuno precisare che, benche' il TAR
invochi quattro parametri costituzionali, gli artt. 2, 4, secondo
comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, la questione da esso
sollevata si regge essenzialmente sull'art. 51, primo comma, Cost,
considerato nella sua relazione con l'art. 2 Cost., al quale il
giudice a quo fa riferimento per sottolineare la natura di diritto
inviolabile del diritto di elettorato passivo disciplinato dallo
stesso art. 51.
Infatti, il diritto di elettorato passivo e' si' uno dei
fondamenti delle istituzioni democratiche, ma non in virtu' dell'art.
97, secondo comma, Cost.: anzi, il principio sancito da tale
disposizione a tutela del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione puo' essere invocato piuttosto, come si vedra',
a sostegno della legittimita' di una norma che prevede la sospensione
dalla carica di pubblico amministratore di chi abbia subito una
condanna per un reato contro la pubblica amministrazione.
Quanto all'art. 4, secondo comma, Cost., l'adempimento del dovere
di svolgere un'attivita' «che concorra al progresso materiale o
spirituale della societa'» non e' pregiudicato da una norma che
prevede la sospensione da una carica politica a seguito di una
condanna penale. Al dovere di contribuire con la propria attivita' al
progresso della societa' ciascun cittadino puo' assolvere in una
molteplicita' di modi e forme, che non si esauriscono in quelli che
derivano dall'assunzione di cariche elettive, con la conseguenza che
la previsione dell'art. 4, secondo comma, non puo' logicamente
costituire un ostacolo alla fissazione da parte della legge di
requisiti per il mantenimento di uffici pubblici e cariche pubbliche,
come previsto dall'art. 51, primo comma, Cost.
Si puo' quindi concludere che l'intera questione ha come
parametri di riferimento esclusivamente gli artt. 51, primo comma, e
2 Cost.
4.1.- Cominciando dal primo degli elementi indicati sopra come
essenziali nell'argomentazione del TAR, cioe' dal carattere
sanzionatorio della sospensione, occorre ricordare che questa Corte
si e' gia' pronunciata, in diverse occasioni, sulle norme di legge
che hanno costituito i "precedenti" del d.lgs. n. 235 del 2012 - e
segnatamente sull'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale),
come modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia
di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), dalla
legge 12 gennaio 1994, n. 30 (Disposizioni modificative della legge
19 marzo 1990, n. 55, in materia di elezioni e nomine presso le
regioni e gli enti locali, e della legge 17 febbraio 1968, n. 108, in
materia di elezioni dei consigli regionali delle regioni a statuto
ordinario), e dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475 (Modifiche
all'articolo 15 della L. 19 marzo 1990, n. 55, e successive
modificazioni), e sull'art. 59 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali) -, escludendo che le misure della incandidabilita', della
decadenza e della sospensione abbiano carattere sanzionatorio (si
vedano le sentenze n. 25 del 2002, n. 132 del 2001, n. 206 del 1999,
n. 295, n. 184 e n. 118 del 1994).
Questa Corte ha chiarito che tali misure non costituiscono
sanzioni o effetti penali della condanna, ma conseguenze del venir
meno di un requisito soggettivo per l'accesso alle cariche
considerate o per il loro mantenimento: «nelle ipotesi legislative di
decadenza ed anche di sospensione obbligatoria dalla carica elettiva
previste dalle norme denunciate non si tratta affatto di "irrogare
una sanzione graduabile in relazione alla diversa gravita' dei reati,
bensi' di constatare che e' venuto meno un requisito essenziale per
continuare a ricoprire l'ufficio pubblico elettivo" (sentenza n. 295
del 1994), nell'ambito di quel potere di fissazione dei "requisiti"
di eleggibilita', che l'art. 51, primo comma, della Costituzione
riserva appunto al legislatore» (sentenza n. 25 del 2002). In
sostanza il legislatore, operando le proprie valutazioni
discrezionali, ha ritenuto che, in determinati casi, una condanna
penale precluda il mantenimento della carica, dando luogo alla
decadenza o alla sospensione da essa, a seconda che la condanna sia
definitiva o non definitiva.
Anche la giurisprudenza comune ha escluso che le conseguenze
preclusive del mantenimento di determinate cariche pubbliche,
derivanti dalle condanne penali in base al d.lgs. n. 235 del 2012 e
alle disposizioni di legge che lo hanno preceduto, a partire
dall'art. 15 della legge n. 55 del 1990, abbiano carattere
sanzionatorio (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 27
maggio 2008, n. 13831; Corte di cassazione, sezione prima civile,
sentenza 21 aprile 2004, n. 7593; Corte di cassazione, sezione prima
civile, sentenza 2 febbraio 2002, n. 1362; Corte di cassazione,
sezione prima civile, sentenza 26 novembre 1998, n. 12014; Consiglio
di Stato, sezione quinta, sentenza 29 ottobre 2013, n. 5222;
Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 6 febbraio 2013, n.
695).
Una delle pronunce costituzionali citate ha dichiarato infondata
una questione corrispondente a quella sollevata dal TAR Campania. In
quell'occasione il giudice a quo aveva contestato l'art. 15 della
legge n. 55 del 1990 (come modificato dall'art. 1 della gia' citata
legge n. 16 del 1992), nella parte in cui disponeva che la decadenza
di diritto da una serie di cariche elettive (indicate nel medesimo
articolo), conseguente a sentenza di condanna passata in giudicato
per determinati reati (pure ivi previsti), operasse anche in
relazione alle consultazioni elettorali che si erano svolte prima
dell'entrata in vigore della legge medesima. Nella sua pronuncia
questa Corte ha precisato che la condanna penale irrevocabile e' un
«mero presupposto oggettivo cui e' ricollegato un giudizio di
"indegnita' morale" a ricoprire determinate cariche elettive: la
condanna stessa viene, cioe', configurata quale "requisito negativo"
ai fini della capacita' di assumere e di mantenere le cariche
medesime» (sentenza n. 118 del 1994).
Questa Corte ha, inoltre, sottolineato che la diversa natura
delle misure in questione rispetto agli effetti penali della condanna
risulta confermata dalla previsione (in quel caso dall'art. 15, comma
4-sexies, della legge n. 55 del 1990) che la misura non si applica se
e' concessa la riabilitazione, osservando che «[t]ale statuizione
sarebbe superflua, se si trattasse di un effetto penale, destinato di
per se' ad estinguersi con la riabilitazione (art. 178 cod. pen.):
mentre essa vale ad estendere l'effetto di rimozione, derivante dalla
riabilitazione, al di fuori dell'ambito degli effetti penali della
condanna, e precisamente a questa particolare causa di
ineleggibilita'» (sentenza n. 132 del 2001). Lo stesso effetto
estintivo e' ora espressamente previsto dall'art. 15, comma 3, del
d.lgs. n. 235 del 2012.
In definitiva, il primo presupposto argomentativo della questione
sollevata dal TAR Campania, ossia la natura sanzionatoria della
misura, prevista dalla norma censurata, della sospensione dalla
carica, si rivela insussistente, dal momento che «[l]a misura in
questione, invece, risponde ad esigenze proprie della funzione
amministrativa e della pubblica amministrazione presso cui il
soggetto colpito presta servizio» (sentenza n. 206 del 1999) e,
trattandosi di sospensione, costituisce «misura sicuramente
cautelare» (sentenza n. 25 del 2002).
4.2.- Quanto alla asserita retroattivita' dell'art. 11, comma 1,
lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012, occorre, in primo luogo,
definire con precisione il contenuto della censura avanzata dal
giudice rimettente. Il TAR Campania ha dichiarato di considerare non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' sollevata
con il quarto motivo di ricorso. Dalla prima parte dell'ordinanza di
rimessione risulta che il ricorrente nel giudizio a quo aveva
contestato, nel quarto motivo del suo ricorso, l'applicazione
"retroattiva" (alla candidatura avvenuta nel 2011, e dunque al
mandato gia' in corso) di una nuova "causa ostativa" alla permanenza
in carica (la condanna per abuso d'ufficio), introdotta con il d.lgs.
n. 235 del 2012.
Nello sviluppare la propria argomentazione il giudice a quo fa
riferimento, in alcuni passaggi, non all'applicazione della
sospensione al mandato in corso, ma ad un altro tipo di
retroattivita', cioe' all'applicazione della nuova norma a un fatto
illecito precedente la legge. Questi passaggi sarebbero rilevanti se
a tale applicazione dovesse riconoscersi natura sanzionatoria - il
che tuttavia e' stato escluso - e se, nel formulare la questione, si
fosse fatto riferimento all'art. 25 Cost., cosa che non e' avvenuta.
Sicche' la questione stessa va intesa nel senso che la violazione
dell'art. 51, primo comma, Cost. deriverebbe dall'applicazione della
norma censurata ad un mandato gia' in corso.
4.3.- Cosi' definiti i contorni della retroattivita' censurata
dal TAR Campania, occorre ora verificare se l'applicazione della
nuova causa di sospensione ai mandati in corso produca un sacrificio
eccessivo del diritto di elettorato passivo.
4.3.1.- Secondo il giudice rimettente, l'art. 51, primo comma,
Cost., considerato unitamente all'art. 2 Cost., vieterebbe alla legge
alla quale affida il compito di stabilire i requisiti dell'elettorato
passivo di introdurre sanzioni in via retroattiva: cio' in virtu' di
una presunta "costituzionalizzazione" dell'art. 11 delle disposizioni
preliminari al codice civile nei casi di riserva di legge per la
disciplina di diritti fondamentali e, inoltre, per «l'inderogabilita'
assoluta del principio di irretroattivita' nell'ambito di istituti e
regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
Questo divieto di retroattivita' (nel senso di divieto di
allontanamento dell'eletto dal mandato assunto prima dell'entrata in
vigore del d.lgs. n. 235 del 2012), ad avviso del giudice a quo,
potrebbe essere superato in caso di condanna definitiva, ma non in
caso di condanna non definitiva, data l'impossibilita' di presumere -
in questo secondo caso - «una situazione di indegnita' morale».
Ora, la tesi della "costituzionalizzazione" del principio di
irretroattivita' in tutti i casi in cui la Costituzione ponga una
riserva di legge per la disciplina di diritti inviolabili e'
infondata, dato che, al di fuori dell'ambito di applicazione
dell'art. 25, secondo comma, Cost. - al quale, come si e' detto, il
giudice rimettente non ha fatto riferimento - le leggi possono
retroagire, rispettando «una serie di limiti che questa Corte ha da
tempo individuato e che attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di
fondamentali valori di civilta' giuridica posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di
eguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (ex plurimis, sentenza n. 156 del 2007).
4.3.2.- La realta' e' che, anche volendo prescindere dalla
questione se l'applicazione di una nuova causa ostativa al mandato
gia' in corso concreti un fenomeno di retroattivita' in senso
proprio, il TAR rimettente non spiega le ragioni per le quali la
sospensione dell'eletto, ai sensi della norma de qua, determinerebbe
un sacrificio eccessivo del diritto di elettorato passivo. Venuti
meno i due argomenti utilizzati dal giudice a quo per contestare la
supposta retroattivita' della sospensione, la violazione dell'art.
51, primo comma, Cost. resta sostanzialmente immotivata. Se e' vero
che la condanna non definitiva non autorizza, in virtu' dell'art. 27,
secondo comma, Cost. - che del resto non e' stato richiamato come
parametro - a presumere accertata l'esistenza di «una situazione di
indegnita' morale», e' anche vero che la permanenza in carica di chi
sia stato condannato anche in via non definitiva per determinati
reati che offendono la pubblica amministrazione puo' comunque
incidere sugli interessi costituzionali protetti dall'art. 97,
secondo comma, Cost., che affida al legislatore il compito di
organizzare i pubblici uffici in modo che siano garantiti il buon
andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione, e dall'art. 54,
secondo comma, Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate
funzioni pubbliche «il dovere di adempierle con disciplina ed onore».
Ben puo' quindi il legislatore, nel disciplinare i requisiti per
l'accesso e il mantenimento delle cariche che comportano l'esercizio
di quelle funzioni, ricercare un bilanciamento tra gli interessi in
gioco, ossia tra il diritto di elettorato passivo, da un lato, e il
buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione, dall'altro;
tanto piu' che il dovere, fissato a garanzia di questo secondo
interesse, di svolgere con onore le funzioni pubbliche incombe
precisamente sui destinatari della protezione offerta dall'art. 51
Cost., vale a dire - per quanto qui rileva - sugli eletti.
Pronunciandosi su misure dello stesso tipo di quella prevista
dalla norma censurata, questa Corte ha ritenuto che «il bilanciamento
dei valori coinvolti effettuato dal legislatore "non si appalesa
irragionevole, essendo esso fondato essenzialmente sul sospetto di
inquinamento o, quanto meno, di perdita dell'immagine degli apparati
pubblici, che puo' derivare dalla permanenza in carica del
consigliere eletto, che abbia riportato una condanna, anche se non
definitiva, per i delitti indicati e sulla constatazione del venir
meno di un requisito soggettivo essenziale per la permanenza
dell'eletto nell'organo elettivo"» (sentenza n. 352 del 2008; si
vedano anche le sentenze n. 118 del 2013, n. 257 del 2010, n. 25 del
2002, n. 206 del 1999, n. 141 del 1996).
Nell'esercizio della sua discrezionalita', il legislatore ha
ritenuto che una condanna per abuso d'ufficio faccia sorgere
l'esigenza cautelare di sospendere temporaneamente l'eletto dalla
carica, a tutela degli interessi appena indicati. Il TAR Campania non
spende argomenti per dimostrare la manifesta irragionevolezza del
bilanciamento legislativo. Anzi, nel respingere il quinto e il
settimo motivo di ricorso, il giudice rimettente ha espressamente
negato che l'inclusione dell'abuso d'ufficio fra i reati ostativi
possa essere considerata irragionevole o sproporzionata. Cio' che
contesta e', come gia' visto, l'applicazione della nuova causa
ostativa - rappresentata da una condanna non definitiva per abuso
d'ufficio - ai mandati in corso.
Nemmeno sotto tale profilo, tuttavia, la norma censurata puo'
essere considerata frutto di un bilanciamento irragionevole degli
interessi in gioco, dal momento che anche l'applicazione immediata
delle nuove cause ostative in essa previste - a chi sia stato eletto
prima della sua entrata in vigore - costituisce ragionevole risposta
all'esigenza alla quale la normativa stessa tende a corrispondere. Di
fronte a una grave situazione di illegalita' nella pubblica
amministrazione, infatti, non e' irragionevole ritenere che una
condanna (non definitiva) per determinati delitti (per quanto qui
interessa, contro la pubblica amministrazione) susciti l'esigenza
cautelare di sospendere temporaneamente il condannato dalla carica,
per evitare un "inquinamento" dell'amministrazione e per garantire
«la "credibilita'" dell'amministrazione presso il pubblico, cioe' il
rapporto di fiducia dei cittadini verso l'istituzione, che puo'
rischiare di essere incrinato dall'"ombra" gravante su di essa a
causa dell'accusa da cui e' colpita una persona attraverso la quale
l'istituzione stessa opera» (sentenza n. 206 del 1999). Tali esigenze
sarebbero vanificate se l'applicazione delle norme in questione
dovesse essere riferita soltanto ai mandati successivi alla loro
entrata in vigore.
Non a caso l'applicazione immediata delle cause ostative ai
mandati in corso non rappresenta affatto una novita' del d.lgs. n.
235 del 2012, ma ha sempre caratterizzato le precedenti norme (sopra
citate) che apprestavano strumenti di tutela degli interessi protetti
dall'art. 97, secondo comma, e dall'art. 54, secondo comma, Cost., a
fronte del pregiudizio che deriva alle istituzioni pubbliche dal
coinvolgimento degli eletti in vicende penali.
Come questa Corte ha gia' rilevato in relazione alla normativa di
cui all'art. 1 della legge n. 16 del 1992, «non appare, invero,
affatto irragionevole che questa operi con effetto immediato anche in
danno di chi sia stato legittimamente eletto prima della sua entrata
in vigore: costituisce, infatti, frutto di una scelta discrezionale
del legislatore certamente non irrazionale l'aver attribuito
all'elemento della condanna irrevocabile per determinati gravi
delitti una rilevanza cosi' intensa, sul piano del giudizio di
indegnita' morale del soggetto, da esigere, al fine del miglior
perseguimento delle richiamate finalita' di rilievo costituzionale
della legge in esame, l'incidenza negativa della disciplina medesima
anche sul mantenimento delle cariche elettive in corso al momento
della sua entrata in vigore» (sentenza n. 118 del 1994).
Cosi' come la condanna irrevocabile puo' giustificare la
decadenza dal mandato in corso, per le stesse ragioni la condanna non
definitiva puo' far sorgere l'esigenza cautelare di sospendere
temporaneamente l'eletto da tale mandato, sicche' si deve concludere
che la scelta operata dal legislatore nell'esercizio della sua
discrezionalita' non ha superato i confini di un ragionevole
bilanciamento degli interessi costituzionali in gioco.