ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 2,
4, 10-bis e 11, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla
Regione Puglia, con ricorso notificato il 9-14 gennaio 2015,
depositato in cancelleria il 15 gennaio 2015 ed iscritto al n. 5 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 2015 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 9 gennaio 2015,
ricevuto il successivo 14 gennaio e depositato il 15 gennaio 2015
(reg. ric. n. 5 del 2015), la Regione Puglia ha proposto, tra le
altre, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 2, 4, 10-bis e 11, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164.
L'art. 1, comma 1, della legge impugnata prevede che
l'Amministratore delegato di Ferrovie dello Stato spa sia nominato
Commissario per la realizzazione delle opere relative alla tratta
ferroviaria Napoli-Bari, previste dal Programma Infrastrutture
Strategiche disciplinato dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega
al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attivita'
produttive).
L'art. 1, comma 2, attribuisce al Commissario il potere di
approvare i progetti per la realizzazione delle opere e di espletare
ogni attivita' amministrativa, tecnica e operativa, comunque
finalizzata all'esecuzione della tratta ferroviaria.
L'art. 1, comma 4, stabilisce che, a seguito dell'approvazione
dei progetti, e' convocata la conferenza di servizi, e che, «in caso
di motivato dissenso espresso da un'amministrazione preposta alla
tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o del patrimonio
storico-artistico ovvero alla tutela della salute e della pubblica
incolumita'», si applicano le procedure concertative indicate
dall'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi).
L'art. 1, comma 10-bis, conferisce al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti il compito di redigere il Piano di
ammodernamento dell'infrastruttura ferroviaria con l'individuazione
delle linee ferroviarie da ammodernare, al fine di procedere alla
realizzazione di opere di interesse pubblico nazionale o europeo.
L'art. 1, comma 11, attribuisce al Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, l'approvazione dei contratti di programma tra l'Ente
Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) e i gestori degli aeroporti
di interesse nazionale, con decreto da adottarsi entro 60 giorni
dall'entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 133 del
2014.
La Regione ricorrente afferma che l'intervento legislativo
oggetto di censura attiene alle materie, di competenza legislativa
concorrente, «governo del territorio» e «grandi reti di trasporto e
di navigazione» (art. 117, terzo comma, Cost.), e, con riferimento al
comma 11, alle materie «governo del territorio» e «porti e aeroporti
civili».
Secondo la Regione, sulla base della giurisprudenza di questa
Corte a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, nell'ambito di tali
materie sarebbe preclusa allo Stato l'allocazione a livello centrale
delle funzioni amministrative, se non mediante una chiamata in
sussidiarieta' e nel rispetto delle garanzie partecipative previste a
tal fine a favore delle Regioni interessate. Nei commi 2 e 4
dell'art. 1 impugnato tali garanzie non sarebbero osservate, perche'
la Regione puo' intervenire nella fase di approvazione e di
esecuzione dei progetti solo in sede di conferenza di servizi, e, nel
caso di un suo dissenso, l'art. 14-quater, comma 3, della legge n.
241 del 1990, che e' preordinato al raggiungimento di un'intesa tra
Stato e Regione, troverebbe applicazione solo quando il dissenso
concerne la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o del
patrimonio storico-artistico, ovvero la tutela della salute e della
pubblica incolumita'.
La Regione Puglia lamenta percio' che, in violazione degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., i commi 2 e 4 dell'art.
1 del d.l. n. 133 del 2014 abbiano operato una chiamata in
sussidiarieta' di funzioni amministrative senza il necessario
coinvolgimento delle Regioni interessate, nella forma dell'intesa.
Una censura analoga e' indirizzata verso l'art. 1, comma 10-bis,
del d.l. n. 133 del 2014, che ha affidato allo Stato la redazione del
Piano di ammodernamento dell'infrastruttura ferroviaria di interesse
nazionale o europeo senza prevedere l'intesa con la Regione
interessata.
Quanto all'art. 1, comma 11, del d.l. n. 133 del 2014,
sull'approvazione dei contratti di programma tra l'ENAC e i gestori
degli aeroporti di interesse nazionale, la Regione Puglia lamenta la
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.,
perche' nelle materie a riparto concorrente del «governo del
territorio» e dei «porti e aeroporti civili», lo Stato esercita la
funzione amministrativa senza alcun coinvolgimento della Regione
interessata.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che il ricorso sia rigettato.
L'Avvocatura generale sostiene che i commi 10-bis e 11 impugnati
determinano una «attribuzione allo Stato di funzioni programmatorie
necessariamente valide per tutto il territorio nazionale, con
conseguente rispetto del principio dettato dall'art. 118 Cost.». I
commi 2 e 4 impugnati, invece, assicurerebbero alla Regione un
adeguato spazio partecipativo, perche' prevedono la conferenza di
servizi, alla quale, grazie al rinvio all'art. 14-quater, comma 3,
della legge n. 241 del 1990, si aggiunge «una serie di meccanismi di
cooperazione».
3.- Sono intervenuti in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature Onlus Ong (WWF Italia) e l'Associazione
"Amici del Parco Archeologico di Pantelleria", svolgendo
considerazioni che non riguardano l'art. 1, commi 2, 4, 10-bis e 11
del d.l. n. 133 del 2014, ma altre disposizioni del medesimo testo
normativo destinate a separate pronunce.
4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Puglia ha
depositato una memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
La ricorrente evidenzia che le disposizioni impugnate non sono
state modificate medio tempore, e che anzi i commi 2 e 4 dell'art. 1
del d.l. n. 133 del 2014 hanno trovato applicazione da parte del
Commissario, con l'adozione di ordinanze di approvazione di progetti
preliminari e definitivi e con l'indizione della conferenza di
servizi.
La Regione ribadisce l'illegittimita' delle norme censurate
perche' non prevedono un coinvolgimento regionale, e precisa di non
contestare la chiamata in sussidiarieta' in se', ma la mancata
previsione dell'intesa, cui non puo' ovviare il rinvio alla
conferenza di servizi. In tale sede, infatti, il dissenso regionale
rileva, solo se espresso per i motivi indicati dall'art. 14-quater,
comma 3, della legge n. 241 del 1990.
5.- Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria, con
cui insiste nel chiedere il rigetto del ricorso.
La difesa dello Stato sottolinea il carattere nazionale e
strategico di tutti gli interventi oggetto delle norme impugnate.
Esso giustificherebbe la chiamata in sussidiarieta' della funzione
amministrativa da parte delle disposizioni censurate e permetterebbe
di escludere la necessita' di un coinvolgimento regionale. Difatti,
per le ipotesi di concorso di competenze, «la Costituzione non
prevede espressamente un criterio di composizione delle sfere di
competenza tra i vari livelli di Governo».
In ogni caso, l'art. 1, comma 4, impugnato, rinviando all'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, assicurerebbe
l'adeguato coinvolgimento regionale.
Considerato in diritto
1.- La Regione Puglia ha proposto (reg. ric. n. 5 del 2015), tra
le altre, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 2, 4, 10-bis e 11, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164.
2.- L'art. 1, commi 2 e 4, del d.l. n. 133 del 2014 si riferisce
alle opere della tratta ferroviaria Napoli-Bari, gia' oggetto del
Programma Infrastrutture Strategiche previsto dalla legge 21 dicembre
2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attivita' produttive). Ai sensi dell'art. 161, comma
2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), l'approvazione
dei relativi progetti dovrebbe avvenire d'intesa tra Stato e Regioni,
nell'ambito del CIPE allargato al Presidente della Regione
interessata, secondo le previsioni della legge n. 443 del 2001 e
dello stesso d.lgs. n. 163 del 2006.
L'art. 1, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, che non ha formato
oggetto del ricorso, nomina invece l'Amministratore delegato di
Ferrovie dello Stato spa Commissario per la realizzazione delle
opere, sicche' quest'ultimo subentra al CIPE nelle competenze
relative all'approvazione dei progetti, provvede a convocare la
conferenza di servizi e a bandire le gare.
La ricorrente ritiene che la norma impugnata, incidendo sulle
materie a riparto legislativo concorrente del «governo del
territorio» e delle «grandi reti di trasporto», abbia limitato il
coinvolgimento regionale conseguente alla chiamata in sussidiarieta',
privandolo delle garanzie attive nell'ambito del CIPE a composizione
allargata. In tal modo, sarebbero stati violati gli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost.
La questione e' fondata.
Lo Stato puo' ricorrere alla chiamata in sussidiarieta' «al fine
di allocare e disciplinare una funzione amministrativa (sentenza n.
303 del 2003) pur quando la materia, secondo un criterio di
prevalenza, appartenga alla competenza regionale concorrente, ovvero
residuale» (sentenza n. 278 del 2010). Questa Corte ha affermato in
proposito che «perche' nelle materie di cui all'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo
stesso regolarne l'esercizio, e' necessario che essa innanzi tutto
rispetti i principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative,
rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. E'
necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente
pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e
che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale
fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali. Quindi, con riferimento a quest'ultimo profilo, nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo "puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del 2003)»
(sentenza n. 6 del 2004 ).
Si e' aggiunto che deve trattarsi di "intese forti" (sentenze n.
121 del 2010 e n. 6 del 2004), non superabili con una determinazione
unilaterale dello Stato se non nella «ipotesi estrema, che si
verifica allorche' l'esperimento di ulteriori procedure bilaterali si
sia rivelato inefficace» (sentenza n. 165 del 2011; in seguito,
sentenza n. 179 del 2012).
Posti tali principi, va rilevato che la norma impugnata ha
sottratto alla Regione interessata l'adeguato spazio partecipativo
assicurato dalla competenza del CIPE, benche', quando la funzione
amministrativa e' chiamata in sussidiarieta', esso sia
costituzionalmente necessario, non solo per l'inserimento dell'opera
nel Programma Infrastrutture Strategiche, ma anche per l'approvazione
del progetto (sentenza n. 303 del 2003).
Ne' questo spazio viene recuperato nell'ambito della conferenza
di servizi, che il Commissario convoca entro 15 giorni
dall'approvazione dei progetti, perche' il motivato dissenso della
Regione attiva le procedure concertative previste dall'art.
14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) solo per profili inerenti alla «tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale o del patrimonio
storico-artistico, ovvero alla tutela della salute e della pubblica
incolumita'».
E' invece evidente che, per conseguire la «codeterminazione»
dell'atto (sentenza n. 378 del 2005), la Regione deve essere posta su
un piano paritario con lo Stato, con riguardo all'intero fascio di
interessi regionali su cui impatta la funzione amministrativa.
I commi 2 e 4 dell'art. 1 del d.l. n. 133 del 2014 vanno percio'
dichiarati costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui non
prevedono che l'approvazione dei progetti avvenga d'intesa con la
Regione interessata.
Nell'ambito della conferenza di servizi convocata ai sensi
dell'art. 1, comma 4, impugnato, potra' eventualmente trovare
applicazione l'art. 3, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), che,
come questa Corte ha gia' affermato (sentenza n. 121 del 2010),
«contiene una norma di chiusura, in quanto prevede che "3. Quando
un'intesa espressamente prevista dalla legge non e' raggiunta entro
trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in
cui l'oggetto e' posto all'ordine del giorno, il Consiglio dei
Ministri provvede con deliberazione motivata. 4. In caso di motivata
urgenza il Consiglio dei Ministri puo' provvedere senza l'osservanza
delle disposizioni del presente articolo. I provvedimenti adottati
sono sottoposti all'esame della Conferenza Stato-regioni nei
successivi quindici giorni. Il Consiglio dei Ministri e' tenuto ad
esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-regioni ai fini di
eventuali deliberazioni successive».
3.- L'art. 1, comma 10-bis, impugnato, attribuisce al Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti la redazione del Piano di
ammodernamento dell'infrastruttura ferroviaria, per individuare le
linee ferroviarie su cui intervenire con opere di interesse pubblico
nazionale o europeo.
La ricorrente deduce anche in questo caso la violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., perche', nelle
materie a riparto concorrente del «governo del territorio» e delle
«grandi reti di trasporto», lo Stato avrebbe operato una chiamata in
sussidiarieta' senza prevedere un adeguato coinvolgimento regionale.
La questione e' fondata, nella parte in cui la norma impugnata
non prevede che il piano sia redatto d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni.
Non vi e' dubbio che anche in tal caso la chiamata in
sussidiarieta' della funzione amministrativa, che non e' in se'
oggetto di censura, debba accompagnarsi a garanzie partecipative a
favore del sistema regionale, in ragione delle competenze che ad esso
spettano nelle materie indicate dalla ricorrente e alle quali
inerisce la norma impugnata.
Cio' posto, va considerato che il Piano di ammodernamento della
rete ferroviaria non ha ad oggetto specifiche opere, ma la sola
individuazione dei tratti della rete bisognosi di intervento, e
concerne percio' una prospettiva necessariamente unitaria, che non si
presta ad essere parcellizzata con riferimento alla posizione di
ciascuna Regione. E' per questa ragione che la sede naturale ove
raggiungere l'intesa deve ravvisarsi nella Conferenza Stato-Regioni
(sentenze n. 33 del 2011, n. 278 del 2010 e n. 62 del 2005).
4.- L'art. 1, comma 11, impugnato, assegna un termine
acceleratorio ai fini dell'approvazione, da parte del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, dei contratti di programma tra l'Ente
Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) e i gestori degli aeroporti
di interesse nazionale.
La ricorrente deduce la violazione degli artt. 117, terzo comma,
e 118, primo comma, Cost., perche' nelle materie a riparto
legislativo concorrente dei «porti e aeroporti civili» e del «governo
del territorio» la funzione amministrativa e' assegnata allo Stato,
senza alcun coinvolgimento regionale.
La questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' rilevato che «Nei giudizi in via di azione
promossi dalle Regioni l'oggetto del contendere verte sulla
individuazione del titolo di competenza cui ascrivere le disposizioni
legislative statali censurate, nei limiti dei motivi di ricorso. A
tale scopo, e' necessario avere riguardo al "nucleo essenziale" delle
norme (da ultimo, sentenze n. 52 del 2010 e n. 339 del 2009) da cui
si muove per identificare il fascio di interessi che viene inciso
dall'intervento legislativo», e che «E', peraltro, noto che la
complessita' dei fenomeni sociali su cui i legislatori intervengono
si esprime, di regola, in una fitta trama di relazioni, nella quale
ben difficilmente sara' possibile isolare un singolo interesse: e',
piuttosto, la regola opposta che si ha modo di rinvenire nella
concreta dinamica normativa, ovvero la confluenza nelle leggi o nelle
loro singole disposizioni di interessi distinti, che ben possono
ripartirsi diversamente lungo l'asse delle competenze normative di
Stato e Regioni. In tali casi, questa Corte non si puo' esimere dal
valutare, anzitutto, se una materia si imponga alle altre con
carattere di prevalenza (sentenze n. 50 del 2005 e n. 370 del 2003),
ove si tenga presente che, per mezzo di una simile espressione, si
riassume sinteticamente il proprium del giudizio, ovvero
l'individuazione della competenza di cui la disposizione e'
manifestazione. Quando non sia possibile concludere nel senso appena
indicato, si verifica un'ipotesi di "concorrenza di competenze"
(sentenza n. 50 del 2005), la quale esige di adottare il "canone
della leale collaborazione, che impone alla legge statale di
predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a
salvaguardia delle loro competenze" (sentenze n. 88 del 2009 e n. 219
del 2005)» (sentenza n. 278 del 2010).
Applicando tali principi al caso di specie, deve osservarsi che
questa Corte (sentenza n. 51 del 2008), con riferimento alla
determinazione dei diritti aeroportuali e alla redazione dei piani di
intervento sulle infrastrutture, ha gia' ritenuto che si verifica un
concorso tra competenze esclusive statali («tutela della
concorrenza») e competenze regionali («porti e aeroporti», e «governo
del territorio»), che non puo' essere disciplinato secondo il
criterio della prevalenza ed esige quindi l'introduzione di moduli
collaborativi.
Questa conclusione si impone anche per l'approvazione del
contratto di programma, che ha analogo oggetto e che la stessa norma
impugnata preordina all'avvio di investimenti relativi anche alle
infrastrutture.
Nell'intreccio di tali materie, la sentenza n. 51 del 2008 ha
gia' ritenuto che il parere della Regione interessata costituisce la
forma piu' adeguata di coinvolgimento regionale.
L'art. 1, comma 11, impugnato, va percio' dichiarato
costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui non prevede che
l'approvazione dei contratti di programma richieda il preventivo
parere della Regione interessata.