ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 4
della legge della Regione Puglia 14 novembre 2014, n. 47 (Norme in
materia di organizzazione, riduzione della dotazione organica e della
spesa del personale e attuazione del comma 529 dell'articolo 1 della
legge 27 dicembre 2013, n. 147), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20-28 gennaio 2015,
depositato in cancelleria il 27 gennaio 2015 ed iscritto al n. 17 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato dello Stato Paola Maria Zerman per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Ida Maria Dentamaro per la
Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Con atto depositato il 27 gennaio 2015, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha proposto ricorso in via principale contro
la legge della Regione Puglia 14 novembre 2014, n. 47 (Norme in
materia di organizzazione, riduzione della dotazione organica e della
spesa del personale e attuazione del comma 529 dell'articolo 1 della
legge 27 dicembre 2013, n. 147), lamentando che gli artt. 2 e 4 della
legge medesima violino gli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della
Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 2 della legge regionale
impugnata - nel prevedere l'avvio di procedure di stabilizzazione per
l'assunzione a tempo indeterminato di personale non dirigenziale che
abbia maturato, entro la data del 31 dicembre 2015, i requisiti di
cui al comma 529 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2014) e che risulti in servizio
alla data di entrata in vigore della legge - si porrebbe in contrasto
con la disposizione statale di cui e' attuazione, ampliandone la
sfera dei destinatari.
La predetta disposizione statale costituirebbe, del resto,
esplicazione della competenza statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., che
la Regione, pur nel rispetto della propria autonomia, non sarebbe
legittimata a derogare, se non anche violando gli artt. 3 e 97 Cost.
Per le medesime ragioni viene impugnato l'art. 4 della stessa
legge regionale, secondo cui le discipline previste per la
stabilizzazione del personale regionale debbono intendersi «quali
principi applicabili alle agenzie regionali, agli enti, all'Autorita'
di bacino e alle societa' in house della Regione Puglia di cui alla
deliberazione di Giunta regionale 5 maggio 2014, n. 810 e alla legge
regionale 20 maggio 2014, n. 22 (Riordino delle funzioni
amministrative in materia di edilizia residenziale pubblica e sociale
e riforma degli enti regionali operanti nel settore), costitutiva
dell'Agenzia ARCA».
Anche tale disposizione, estendendo agli organismi appena
indicati i principi dettati dalla norma statale esclusivamente per il
personale regionale, si porrebbe in contrasto con il richiamato comma
529 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 e, percio', in base a
quanto gia' detto, con l'art. 117, terzo comma, Cost., oltre che con
gli artt. 3 e 97 Cost.
2.- Nel giudizio si e' costituita la Regione Puglia, la quale ha
concluso chiedendo dichiararsi la questione inammissibile e comunque
infondata.
A proposito del motivo di ricorso concernente l'art. 2, la
Regione ne evidenzia l'assoluta genericita', non essendo stata in
alcun modo individuata la sfera dei destinatari che la norma
regionale avrebbe ampliato: cio' che condurrebbe alla
inammissibilita' della questione.
La censura sarebbe, comunque, infondata, dal momento che, non
avendo la disposizione statale previsto alcun limite di ordine
quantitativo, del tutto legittimamente la disposizione impugnata
indicherebbe - senza ampliarla, come erroneamente dedotto - la platea
dei destinatari della stabilizzazione.
La scelta, poi, di colmare i vuoti di organico mediante nuove
procedure selettive ovvero mediante la stabilizzazione costituirebbe
un'opzione del tutto indifferente sotto il profilo della spesa
pubblica, dal momento che la Regione e' tenuta a procedere «con
risorse proprie».
Quanto, poi, alle censure relative agli artt. 3 e 97 Cost., non
sarebbe dato comprendere rispetto a quali soggetti e per quali
profili risulterebbero violati gli indicati parametri, visto che le
stabilizzazioni riguarderebbero personale comunque in possesso dei
requisiti prescritti dalla norma statale di riferimento.
Anche le censure riferite all'art. 4 si rivelerebbero infondate.
Per un verso, infatti, l'estensione della procedura di
stabilizzazione agli enti ivi previsti riguarderebbe organismi che
presentano una «sostanziale immedesimazione» con l'ente regionale,
svolgendo essi funzioni essenziali per la Regione ed essendo a questa
legati attraverso poteri di indirizzo e di controllo tali da renderli
assimilabili ad una «persona giuridica-organo»; per altro verso,
l'espletamento delle procedure di stabilizzazione sarebbe comunque
subordinato al rispetto dei limiti di spesa e dei vincoli
assunzionali previsti dalle discipline statale e regionale relative
alla materia.
Inammissibili o comunque infondati sarebbero, infine, i rilievi
che coinvolgono gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto anche per gli enti
e le agenzie in discorso le procedure di stabilizzazione
riguarderebbero soltanto il personale assunto con procedure ad
evidenza pubblica.
3.- In data 18 dicembre 2015 e' stata depositata in cancelleria
la deliberazione n. 429 del 13 marzo 2015, con la quale la Giunta
della Regione Puglia ha determinato di costituirsi nel presente
giudizio, conferendo il mandato al difensore.
L'atto di costituzione in giudizio, debitamente corredato dalla
procura speciale, sottoscritta dal Vice Presidente della Giunta, era
stato, invece, depositato, entro il previsto termine, il 3 marzo
2015.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso
contro gli artt. 2 e 4 della legge della Regione Puglia 14 novembre
2014, n. 47 (Norme in materia di organizzazione, riduzione della
dotazione organica e della spesa del personale e attuazione del comma
529 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147), per
violazione degli artt. 3, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 2 della legge regionale - volta
ad introdurre disposizioni in materia di stabilizzazione di personale
regionale precario - risulterebbe in contrasto con la disposizione
statale di cui e' attuazione, vale a dire il comma 529 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita'
2014), in quanto, rispetto a quest'ultima disposizione, amplierebbe
la «sfera dei destinatari».
Per i medesimi motivi (ampliamento della «sfera dei destinatari»
della relativa disciplina) e con riferimento ai medesimi parametri,
viene anche impugnato l'art. 4 della predetta legge regionale,
secondo cui le norme di cui agli artt. 1, 2 e 3 della medesima legge
debbono intendersi «quali principi applicabili alle agenzie
regionali, agli enti, all'Autorita' di bacino e alle societa' in
house della Regione Puglia di cui alla deliberazione di Giunta
regionale 5 maggio 2014, n. 810 e alla legge regionale 20 maggio
2014, n. 22 (Riordino delle funzioni amministrative in materia di
edilizia residenziale pubblica e sociale e riforma degli enti
regionali operanti nel settore), costitutiva dell'Agenzia ARCA».
Cio' in quanto il comma 529 dell'art. 1 della legge n. 147 del
2013 farebbe riferimento esclusivamente al personale regionale
assunto con contratti a tempo determinato e con procedure ad evidenza
pubblica.
2.- Va preliminarmente rilevato che, in data 18 dicembre 2015, e'
stata depositata nella cancelleria di questa Corte, a cura del
difensore della resistente Regione Puglia, la deliberazione (n. 429
del 13 marzo 2015) con la quale la Giunta regionale ha determinato di
costituirsi nel presente giudizio e di conferire il mandato al
predetto difensore.
L'atto di costituzione in giudizio, debitamente corredato dalla
procura speciale (sottoscritta dal Vice Presidente della Giunta), era
stato, invece, depositato il 3 marzo 2015, entro il previsto termine.
Ne risulta che la delibera di costituzione in giudizio sia stata
adottata successivamente al deposito dell'atto di costituzione
nonche' alla scadenza del termine utile per costituirsi.
Al riguardo, va rammentato che nella giurisprudenza di questa
Corte si e', in passato, avuto modo di affermare che la costituzione
in giudizio delle Regioni nei giudizi promossi dal Governo,
presuppone - a pena di inammissibilita' della costituzione stessa -
la preventiva deliberazione della Giunta regionale, «secondo quanto
previsto dall'art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87», al
quale diversi statuti regionali si sono adeguati: nella competenza
«ad autorizzare la promozione dei giudizi di costituzionalita'» - si
e' affermato - «deve ritenersi compresa anche la deliberazione di
costituirsi in tali giudizi, data la natura politica della
valutazione che i due atti richiedono» (ex multis, ordinanza letta
all'udienza del 25 maggio 2010 e relativa al giudizio deciso con la
sentenza n. 225 del 2010).
Tale orientamento merita di essere riesaminato. L'art. 32, comma
2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) evoca, infatti,
espressamente il requisito della «previa deliberazione» della Giunta
regionale solo come presupposto dell'iniziativa della Regione contro
una legge statale - al pari, del resto, di quanto dispone l'art. 31,
comma 3, della stessa legge, a proposito della «previa deliberazione»
del Consiglio dei ministri per l'impugnativa di una legge regionale
da parte del Governo (e come, del resto, conferma l'art. 2, comma 3,
lettera d della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri», diversamente da quanto, invece, prevede la
successiva lettera g, a proposito delle «proposte di sollevare
conflitti di attribuzione o di resistere nei confronti degli altri
poteri dello Stato, delle regioni e delle provincie autonome», con
indicazione da considerare, secondo il comma 4 dello stesso art. 2,
«tassativa») - senza nulla precisare, cosi' come neppure le norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, in
ordine a "condizioni di ammissibilita'" della costituzione in
giudizio della stessa Regione quale parte resistente.
Del resto, l'art. 19 delle richiamate norme integrative richiede,
al comma 1, per la costituzione in giudizio delle Regioni ricorrenti,
il deposito della procura speciale con l'elezione del domicilio; e,
al comma 3, per la costituzione in giudizio, senza specificazioni,
della «parte convenuta», il deposito di una «memoria contenente le
conclusioni e l'illustrazione delle stesse».
Considerato che, per principio generale, le disposizioni che
prevedono nullita', preclusioni, inammissibilita' e decadenze
processuali si intendono assoggettate ad un regime di stretta
legalita' (anche, com'e' ovvio, ai fini della piu' ampia tutela del
contraddittorio, paradigmaticamente evocata, quale requisito
necessario per «ogni processo», dall'art. 111, secondo comma, Cost.),
non si puo' non rilevare che gli unici profili di legittimazione
processuale che le richiamate norme espressamente richiedono per la
«parte convenuta» riguardano i poteri di conferimento della procura
speciale, senza necessita' di evocare requisiti formali di diversa
natura.
3.- La questione di legittimita' costituzionale relativa all'art.
2 della legge regionale impugnata deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile per carenza di motivazione.
Dal tenore del ricorso, prospettato in termini sostanzialmente
"auto-dimostrativi", non emerge, infatti, alcuna specifica e congrua
indicazione circa le ragioni per le quali la disposizione impugnata
eccederebbe, in contrasto con i parametri costituzionali evocati, dai
limiti tracciati dal comma 529 dell'art. 1 della legge n. 147 del
2013.
Quest'ultimo, infatti, prevede soltanto che le Regioni che, «alla
data dell'ultima ricognizione effettuata al 31 dicembre 2012», non si
trovino in situazioni di eccedenza di personale rispetto alla
dotazione organica - e che, come previsto, stiano assolvendo alle
carenze di organico attraverso personale assunto con procedure ad
evidenza pubblica, con contratti di lavoro a tempo determinato via
via rinnovati o prorogati - possano procedere, con risorse proprie,
alla stabilizzazione, a domanda, del «personale interessato» in
possesso dei requisiti previsti dalla disposizione medesima.
In conformita' a tale previsione - che il ricorrente assume
rivestire i caratteri di disposizione di principio, dettata
nell'esercizio della funzione statale di coordinamento della finanza
pubblica -, la Regione Puglia, nell'esercitare, attraverso la norma
impugnata, le proprie attribuzioni concorrenti, non ha fatto altro
che "scandire", sul piano squisitamente procedurale, modalita' e
termini di stabilizzazione del personale regionale in servizio alla
data di entrata in vigore della legge, facendo espressamente salvi «i
requisiti di cui al comma 529 dell'articolo 1 della L. 147/2013».
Il che rende del tutto oscura la ragione della censura e, dunque,
inammissibile la questione proposta.
4.- E', invece, fondata la questione relativa all'art. 4,
sollevata, tra l'altro, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
La possibilita' di applicare le procedure di stabilizzazione,
oltre che al personale regionale, anche a quello delle agenzie
regionali, degli enti, dell'Autorita' di bacino e delle societa' in
house della Regione Puglia, per come individuati nella disposizione
medesima, indiscutibilmente amplia la platea dei fruitori che la
disciplina statale di principio ha, invece, esclusivamente riferito
all'apparato amministrativo delle Regioni ed al relativo personale.
Ne' possono valere a giustificare la scelta normativa regionale i
rilievi svolti dalla resistente nella memoria difensiva, secondo cui
la lamentata "estensione" non sarebbe illegittima in quanto, per un
verso, diretta al personale di organismi strumentali dell'«ente
Regione» (con il quale questi avrebbero una «sostanziale
immedesimazione») e, sotto altro profilo, in quanto adottata in una
situazione rispetto alla quale non sussisterebbe contrasto con le
funzioni di coordinamento della finanza pubblica, trovando, in ogni
caso, applicazione i previsti «vincoli assunzionali» ed il rispetto
dei «tetti di spesa per il personale previsti dalla vigente
legislazione statale e regionale».
E', infatti, dirimente osservare, quanto al primo rilievo, che la
semplice differenziazione soggettiva degli enti ai quali si riferisce
il personale da stabilizzare e', di per se', sufficiente a
configurare la discrepanza della disposizione impugnata con la
previsione statale di principio, evidentemente circoscritta al solo
personale dell'ente territoriale; senza che le vicende del rapporto
("organico" o "funzionale" o quale che sia) tra le diverse figure
soggettive coinvolte possano significativamente (o automaticamente)
influenzare quelle dei rapporti di servizio che ciascun organismo
stabilisce con il rispettivo personale.
Quanto al secondo rilievo, bastera' osservare che
l'illegittimita' della scelta normativa regionale deriva direttamente
e immediatamente dallo "sconfinamento" delle potesta' legislative
regionali rispetto a quanto previsto dalla norma statale di
principio, senza che, nella valutazione, vengano implicati profili di
intrinseca compatibilita', o incompatibilita', di quella scelta con
la correlativa disciplina di programmazione finanziaria.
L'art. 4 impugnato deve, pertanto, essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, restando assorbiti i motivi di
ricorso riferiti ad ulteriori parametri.