ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma
1, lettera g), del decreto- legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 9-14 gennaio 2015,
depositato in cancelleria il 16 gennaio 2015 ed iscritto al n. 10 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 16 gennaio 2015, la Regione Veneto
promuove questione di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure
urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere
pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 e, tra queste,
dell'art. 17, comma 1, lettera g), in riferimento agli artt. 3, 23,
117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione.
Secondo la ricorrente, l'intervento normativo in discorso
mirerebbe a regolare «la c.d. perequazione inerente all'urbanistica
contrattata, ovvero quella forma di perequazione diretta alla
riappropriazione di quota parte del valore che l'amministrazione
determina con le decisioni in materia urbanistica». Detta quota
verrebbe «ritenuta vuoi una sorta di prelievo fiscale addizionale
diretto al parziale recupero del plusvalore fondiario, vuoi un
contributo per il miglioramento delle citta' in corrispettivo
dell'attribuzione di una maggiore edificabilita' o di un mutamento di
destinazione urbanistica piu' favorevole».
La disposizione impugnata risulterebbe «viziata di
incostituzionalita' sotto molteplici profili e palesemente
irragionevole».
Anzitutto, il previsto «contributo straordinario» verrebbe
determinato autoritativamente, senza contrattazione alcuna con la
parte privata, anche se in base a tabelle regionali, peraltro
ampiamente discrezionali.
Inoltre, una volta determinato il maggior valore e stabilito che
una quota di esso non inferiore al 50 per cento dovra' essere
suddivisa tra Comune e parte privata, resterebbe imprecisata la
percentuale del riparto. Con la conseguenza «che la stessa norma
potra' giustificare sia previsioni perequative che sequestrino
pressoche' interamente il plusvalore, sia previsioni che lo lascino
pressoche' interamente al privato». Sarebbe, cosi', violato l'art. 23
Cost., tenuto conto dell'«amplissima discrezionalita' amministrativa
assegnata alle amministrazioni comunali».
Dal momento, poi, che «sono fatte salve le diverse disposizioni
delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali
comunali», la disposizione in esame risulterebbe contraddittoria
rispetto allo scopo di dettare una norma di principio - tesa, di per
se', a garantire l'uniformita' di disciplina su tutto il territorio
nazionale -, rendendo il principio cedevole non solo di fronte alle
legislazioni regionali, ma anche ad atti amministrativi, come gli
strumenti urbanistici generali comunali.
La norma risulterebbe, peraltro, irragionevole, in quanto
sovrapporrebbe «l'interesse pubblico al pagamento del contributo
straordinario allo specifico interesse pubblico urbanistico che deve
sostenere la variante o la deroga», con possibili compromissioni di
interessi ambientali, paesaggistici o idrogeologici.
La disciplina censurata sarebbe, peraltro, irragionevole anche
nella parte - di non agevole lettura - in cui tratta dell'erogazione
del contributo straordinario, dal momento che - come chiarito dal
Consiglio di Stato - la perequazione dovrebbe servire per realizzare
opere "in prossimita'" dell'area in cui si e' realizzato l'intervento
cui il contributo si riferisce.
Le «disposizioni impugnate» si porrebbero, in conclusione, in
contrasto con la competenza regionale concorrente «in materia di
governo del territorio e urbanistica»: «data l'amplissima
discrezionalita' amministrativa che assegnano alle amministrazioni
comunali», risulterebbero «altresi' in contrasto con il principio di
ragionevolezza e con quello della riserva relativa di legge», la cui
violazione ridonderebbe in «una lesione delle suddette competenze
regionali».
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione venga dichiarata manifestamente
inammissibile in quanto estranea all'ambito del riparto di competenze
fra Stato e Regioni.
Le questioni proposte dalle Regioni potrebbero, infatti,
riguardare «solo l'invasione della propria sfera di competenza,
intesa come menomazione della sfera regionale di attribuzioni da
parte della legge statale»; e, dunque, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, «il contrasto con le sole norme
costituzionali contenute negli articoli 117, 118 e 119», potendo
essere proposte in riferimento ad altri parametri soltanto quando il
contrasto «si risolva in un'esclusione o limitazione delle competenze
legislative regionali».
I meri «inconvenienti di fatto» derivanti dall'applicazione delle
norme denunciate non sarebbero, del resto, sufficienti a determinare
lesioni di competenze.
3.- In prossimita' dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria con la quale, insistendo nelle richieste formulate, ha
contestato la fondatezza delle deduzioni svolte dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Con riferimento all'assunto secondo il quale i ricorsi regionali
in via principale sono ammessi solo per contestare vizi relativi alla
lesione di competenze regionali stabilite dalla Costituzione nelle
norme sul riparto delle competenze, si sottolinea, in particolare,
che la censura relativa all'irragionevolezza della norma si riferisce
alla circostanza che essa, pur dettando principi fondamentali, renda
poi cedevole tale previsione rispetto alla legislazione regionale e
agli strumenti urbanistici comunali, con riverberi anche sul piano
delle competenze regionali.
Ora - si afferma - «delle due l'una: o si tratta di un principio
fondamentale e quindi non puo' essere cedevole o si tratta di una
norma statale di dettaglio, ma la cedevolezza non puo', in questo
caso, essere disposta anche a favore di atti amministrativi comunali
senza invadere la competenza legislativa regionale in materia
urbanistica». Ne' una disciplina statale transitoria (o cedevole)
varrebbe «di per se' a sanare l'illegittima invasione della
competenza regionale».
D'altra parte, nel caso di specie, il contributo straordinario,
raccordato al maggior valore generato dagli interventi in variante
urbanistica, sarebbe sicuramente applicabile agli accordi previsti
dall'art. 6 della legge regionale del Veneto 23 aprile 2004, n. 11
(Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio)
comportanti variante urbanistica, dal momento che tali accordi
possono riguardare «qualsiasi previsione, con l'unico limite che non
si tratti di una revisione generalizzata dello strumento
urbanistico». Il che evidenzierebbe un'ulteriore «evidente
interferenza» con la legislazione regionale.
4.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
un'ulteriore memoria, con la quale ha chiesto dichiararsi
manifestamente inammissibile e infondata la questione promossa dalla
Regione Veneto.
Si ribadisce, anzitutto, che le questioni dedotte dalla Regione
ricorrente in riferimento alla violazione degli artt. 3 e 23 Cost.
devono ritenersi inammissibili, in quanto estranee all'ambito del
riparto di competenze tra Stato e Regioni, che costituisce l'unico
tema che puo' formare oggetto di ricorso in via principale da parte
delle stesse.
Quanto alle restanti censure, si osserva che la norma impugnata -
nel modificare l'art. 16, comma 4, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia - Testo A) e «operando a livello di principio
fondamentale» (allo scopo di «favorire il recupero, la
ristrutturazione e il riuso del patrimonio edilizio esistente») -
prevede di considerare, nella determinazione del contributo di
costruzione, la minore incidenza degli oneri di urbanizzazione negli
interventi di ristrutturazione edilizia di edifici gia' esistenti e
per i quali i predetti oneri sono stati gia' corrisposti al momento
della costruzione.
D'altra parte, tale disposizione andrebbe riguardata alla luce
della previsione, introdotta dalla stessa norma censurata (sotto
l'art. 16, comma 4-bis, del richiamato d.P.R. n. 380 del 2001),
secondo la quale «sono fatte salve le diverse disposizioni delle
legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali
comunali», lasciando cosi' alle Regioni la possibilita' di incidere
in senso modificativo rispetto alla disciplina censurata.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto promuove questione di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164 e, tra queste, in riferimento agli artt. 3, 23,
117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione,
dell'art. 17, comma 1, lettera g).
Resta riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse con il medesimo ricorso.
Deduce la ricorrente che l'intervento normativo oggetto di
censura si inquadrerebbe nell'ambito della disciplina della «c.d.
perequazione inerente alla urbanistica contrattata», «diretta alla
riappropriazione di quota parte del valore che l'amministrazione
determina con le decisioni in materia urbanistica».
La disciplina impugnata si esporrebbe a diverse censure di
irragionevolezza, in particolare laddove, nello stabilire i parametri
sulla cui base determinare gli oneri di urbanizzazione, prevede un
meccanismo di ripartizione tra il Comune e la parte privata, del
maggior valore «generato da interventi su aree o immobili in variante
urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso».
Si deduce, al riguardo, la violazione dell'art. 23 Cost., in
quanto la disposizione impugnata, nel determinare autoritativamente
il contributo straordinario senza contrattazione con la parte
privata, assegnerebbe alle amministrazioni comunali una «amplissima
discrezionalita'» nell'individuazione della percentuale da ripartire.
Facendosi, inoltre, «salve le diverse disposizioni delle
legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali
comunali», si determinerebbe un'insanabile contraddizione rispetto
allo scopo di dettare una norma di principio (come tale, tesa a
garantire uniformita' di disciplina su tutto il territorio
nazionale), rendendo, peraltro, cedevole il principio non solo nei
confronti delle differenti legislazioni regionali, ma anche di atti
amministrativi come gli strumenti urbanistici generali comunali.
Sarebbe, poi, irragionevole la scelta di sovrapporre
«automaticamente» l'interesse pubblico al pagamento del contributo
straordinario allo specifico «interesse pubblico urbanistico», con
possibili compromissioni sul piano ambientale, paesaggistico o
idrogeologico, trascurando anche la circostanza che la perequazione
dovrebbe tendere a finanziare opere "in prossimita'" dell'area in cui
si e' realizzato l'intervento.
In conclusione, la normativa denunciata si porrebbe in contrasto
con la competenza regionale concorrente «in materia di governo del
territorio e urbanistica», risultando «altresi' in contrasto con il
principio di ragionevolezza e con quello della riserva relativa di
legge», la cui violazione ridonderebbe in «una lesione delle suddette
competenze regionali».
2.- La questione e' inammissibile.
2.1.- A proposito della pretesa violazione degli artt. 3 e 23
Cost., la giurisprudenza costituzionale e' costante nell'affermare
che le Regioni possono far valere nei giudizi in via principale il
contrasto con norme costituzionali diverse da quelle contenute negli
artt. 117, 118 e 119 soltanto se esso si risolva in un'esclusione o
una limitazione dei poteri regionali, senza che possano avere rilievo
denunce di illegittimita' o di violazione di principi costituzionali
che non ridondino in lesioni di sfere di competenza regionale (ex
plurimis, sentenza n. 251 del 2015).
Ebbene, alla luce delle deduzioni svolte dalla ricorrente, la
pretesa violazione degli indicati parametri non presenta alcun
profilo di ridondanza rispetto alla sfera di competenza attribuita al
legislatore regionale.
Il ricorso lamenta, infatti, la lesione dell'art. 23 Cost. sotto
il profilo dell'ampiezza di discrezionalita' assegnata alle
amministrazioni locali nel determinare la quota di plusvalenza da
suddividere tra amministrazione comunale e parte privata. Ma un
simile aspetto non incide sulle competenze legislative regionali,
anche perche' nulla impedirebbe alle Regioni di introdurre,
eventualmente, specifiche regole che modulino l'attribuzione delle
plusvalenze in termini percentuali ritenuti coerenti con le realta'
locali.
Quanto ai profili di irragionevolezza, prospettati in riferimento
al duplice rilievo della mancanza di valutazione dell'«interesse
pubblico urbanistico» e del riferimento alla contiguita' territoriale
tra l'area cui il contributo si riferisce e quella delle opere da
finanziare con quel contributo, va osservato che ne' l'uno ne'
l'altro degli accennati rilievi, al di la' di qualsiasi
considerazione sul merito degli stessi, presenta profili in qualche
modo incidenti sul piano delle competenze legislative regionali.
Gli interessi urbanistici non restano, infatti, per nulla
compromessi dalle vicende relative alla corresponsione del contributo
- la cui destinazione risulta vincolata nello scopo ma non negli
impieghi e nella determinazione delle aree di intervento - ne' dalla
circostanza che dai previsti meccanismi compensativi possano derivare
vantaggi per altre aree comunali; posto che, sul punto, la norma non
fornisce prescrizioni cogenti ne' indicative del rischio paventato e,
sotto altro e dirimente profilo, la Regione appare comunque libera di
assumere proprie determinazioni "di dettaglio".
2.2.- In merito, poi, alla violazione dei restanti parametri, non
puo' non rilevarsi - in via, in certo senso, quasi "pregiudiziale" -
come, nella fase di conversione del richiamato d.l. n. 133 del 2014,
l'ampia "clausola di salvaguardia" delle «diverse disposizioni delle
legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali
comunali» sia stata inserita (quale comma 4-bis dell'art. 16 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A»)
parallelamente alla disposizione impugnata (anch'essa, peraltro,
aggiunta al testo dello stesso art. 16) e sia stata a quest'ultima
espressamente riferita; venendo poi ribadita, al comma 5, ancora del
medesimo art. 16 modificato, in relazione all'ipotesi della mancata
definizione delle tabelle parametriche da parte delle Regioni.
Su questa base, la Regione Veneto - tra le non molte, come
osservato dalla stessa ricorrente, a disporre di una propria
legislazione sulla specifica materia - appare evidentemente priva di
un concreto e attuale interesse a ricorrere: in ragione della
predetta salvezza delle «diverse» discipline regionali,
inequivocamente disposta - e con una enunciazione che,
indipendentemente dalla astratta questione della "natura" della norma
impugnata, non puo' apparire meramente pleonastica -, nessuna
turbativa alle proprie competenze legislative essa puo'
ragionevolmente lamentare, tanto piu' trattandosi di competenze gia'
esercitate.
Va, in proposito, rammentato che la giurisprudenza costituzionale
ha, in piu' occasioni, affermato come, nei giudizi di legittimita'
costituzionale proposti in via principale - che abbiano ad oggetto
questioni relative a disposizioni contenute nel Titolo V della Parte
seconda della Costituzione - deve necessariamente sussistere, nella
parte ricorrente, un interesse attuale e concreto a proporre
l'impugnazione, per conseguire, attraverso il provvedimento
richiesto, un'utilita' diretta e immediata, in mancanza del quale
interesse il ricorso risulta inammissibile; e poiche' l'unico
interesse che le Regioni sono legittimate a far valere e' quello alla
tutela del riparto delle competenze legislative delineato dalla
Costituzione, esse hanno titolo a denunciare soltanto le violazioni
che siano in grado di ripercuotere i loro effetti, direttamente e
immediatamente, sulle prerogative costituzionalmente loro
riconosciute (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2008).
Ora, per quel che si e' detto, questo interesse appare, nella
specie, palesemente insussistente, senza che, comunque, sul punto il
ricorso abbia adeguatamente motivato.
La stessa Regione, del resto, nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza, ammette che, «per evitare gli effetti
descritti nel ricorso», le Regioni «vengono quindi costrette a
legiferare all'interno del groviglio normativo generato dalla
disposizione impugnata». Il che, evidentemente, vale - oltre che a
segnalare un inconveniente di mero fatto, inidoneo a configurare un
contrasto con il parametro costituzionale evocato (tra le tante,
sentenza n. 249 del 2009) - soprattutto a confermare che la vicenda
non potrebbe in alcun modo riguardare la Regione ricorrente, che -
come si e' detto - ha gia' legiferato.