ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma
terzo, della legge della Regione siciliana 6 luglio 1976, n. 79
(Provvedimenti intesi a favorire la piu' ampia informazione
democratica sull'attivita' della Regione), promosso dalla Corte
d'appello di Palermo, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra
G.F. ed altro e la Presidenza della Regione siciliana ed altro, con
ordinanza del 4 maggio 2015, iscritta al n. 188 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione di G.F. ed altro;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2016 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
udito l'avvocato Gaetano Armao per G. F. ed altro.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza emessa il 4 maggio 2015, la Corte d'appello di
Palermo, sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma terzo, della legge della Regione
Siciliana 6 luglio 1976, n. 79 (Provvedimenti intesi a favorire la
piu' ampia informazione democratica sull'attivita' della Regione),
nella parte in cui stabilisce che la nomina e l'assunzione dei
giornalisti preposti all'Ufficio stampa e documentazione presso la
Presidenza della Regione avvenga al di fuori di una procedura
concorsuale.
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata si porrebbe
in contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione.
Essa conterrebbe la previsione dell'instaurazione di un rapporto di
lavoro pubblico subordinato alle dipendenze della Regione,
prescindendo da qualsiasi procedura concorsuale. Non sarebbe,
pertanto, garantito, attraverso la scelta delle migliori
professionalita', il buon andamento della pubblica amministrazione e
verrebbe introdotta un'ingiustificata disparita' di trattamento con
la generalita' dei cittadini aspiranti a pubblici impieghi.
2.- Riferisce la Corte d'appello che il giudizio a quo ha per
oggetto il reclamo avverso la sentenza del Tribunale ordinario di
Palermo che ha rigettato l'opposizione delle medesime parti
reclamanti avverso la comunicazione della loro cessazione
dall'incarico di giornalisti addetti all'ufficio stampa presso la
Presidenza della Regione siciliana. In particolare, qualificando tale
atto come un vero e proprio licenziamento, essi hanno chiesto che ne
sia dichiarata la nullita', o comunque l'illegittimita', con le
conseguenti statuizioni previste dall'art. 18 della legge 20 maggio
1970, n. 300 (Norme sulla tutela della liberta' e dignita' dei
lavoratori, della liberta' sindacale e dell'attivita' sindacale nei
luoghi di lavoro e norme sul collocamento).
Il giudice a quo evidenzia, inoltre, che - con ordinanza n. 146
del 2014 - questa Corte ha dichiarato inammissibile la medesima
questione di legittimita' costituzionale sollevata, nel primo grado
dello stesso giudizio, dal Tribunale ordinario di Palermo il quale, a
seguito della riassunzione del processo, dapprima ha rigettato le
impugnative di licenziamento proposte dai ricorrenti e,
successivamente, ha respinto l'opposizione avverso l'ordinanza
conclusiva della fase sommaria.
Il rimettente, dopo avere esaminato il contenuto del rapporto tra
i reclamanti e l'amministrazione regionale, ritiene che esso debba
essere ricondotto alla figura tipica del rapporto di lavoro
subordinato, ravvisando tutti gli elementi sintomatici che concorrono
a configurare il rapporto di impiego pubblico; sussisterebbero, in
particolare, il vincolo di subordinazione gerarchica, l'inserimento
stabile nell'organizzazione dell'ente, l'utilizzazione sulla base di
ordini di servizio o atti equivalenti, nel quadro di un orario di
lavoro predeterminato, la stabilita' e continuita' del corrispettivo,
l'esclusivita' nella prestazione dell'attivita' lavorativa.
All'epoca delle nomine dei reclamanti, la disposizione censurata,
applicabile ratione temporis, prevedeva la procedura per la nomina di
tali giornalisti, la quale comprendeva - fermo restando il requisito
dell'iscrizione da almeno tre anni all'ordine professionale - il
parere favorevole della Commissione legislativa permanente per le
questioni istituzionali presso l'Assemblea regionale, l'atto
d'assenso della Giunta regionale e l'emissione del provvedimento di
nomina da parte del Presidente della Regione.
Rileva la Corte d'appello che tale disciplina e' stata modificata
molto tempo dopo l'assunzione dei reclamanti e che, pertanto,
risulterebbe ininfluente, nel giudizio a quo, la normativa introdotta
dalla legge statale 7 giugno 2000, n. 150 (Disciplina delle attivita'
di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) e
dall'art. 127 della legge della Regione siciliana 26 marzo 2002, n. 2
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2002), con la
quale e' stata recepita la disciplina nazionale. D'altra parte, ad
avviso del giudice a quo, anche laddove si ritenesse che l'art. 11
della legge regionale n. 79 del 1976 sia stato implicitamente
abrogato dalla successiva disciplina, cio' non potrebbe incidere,
ratione temporis, sulla vicenda dei reclamanti.
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata deve essere
interpretata nel senso di prevedere la costituzione tra la Regione e
i giornalisti addetti al suo ufficio stampa di un rapporto di lavoro
subordinato, trattandosi di posti di organico istituiti con legge.
Soltanto cosi' potrebbe intendersi il testuale richiamo al
«trattamento normativo ed economico previsto dal contratto collettivo
nazionale di lavoro per i giornalisti, in relazione alle qualifiche
di equiparazione», che viene ribadito dalle successive leggi
regionali, precedenti alla nomina dei ricorrenti, che regolano la
materia.
La disposizione dell'art. 11 non si limiterebbe, infatti, a
stabilire un mero parametro di natura economica in relazione al
compenso dei giornalisti dell'ufficio stampa regionale, ma renderebbe
applicabile a tale rapporto di lavoro l'intero trattamento normativo
ed economico previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro
dei giornalisti, in relazione alle qualifiche di equiparazione.
Ad avviso del giudice a quo, tale ultima previsione dimostrerebbe
che il rapporto di lavoro previsto dalla disposizione censurata e' un
rapporto di lavoro subordinato: il contratto collettivo nazionale di
lavoro dei giornalisti, infatti, non prevede qualifiche e figure
professionali di lavoratori autonomi, ad eccezione di coloro che
collaborano solo in modo occasionale con una testata giornalistica,
ipotesi ontologicamente diversa rispetto al rapporto, di natura
continuativa, previsto per l'addetto all'ufficio stampa della Regione
siciliana.
Tale ricostruzione troverebbe conferma anche nell'interpretazione
che la Regione ha dato dell'art. 11, attraverso l'applicazione - ai
giornalisti cosi' nominati - dell'intera disciplina dei rapporti di
lavoro subordinato, anche in relazione all'orario di lavoro, alle
assenze, alla concessione di ferie e permessi e al versamento dei
contributi previdenziali e assistenziali.
2.1.- In punto di rilevanza, la Corte d'appello afferma che dalla
illegittimita' costituzionale della disposizione in esame
discenderebbero la nullita' del rapporto e la qualificazione
dell'attivita' prestata da tali giornalisti come prestazione di
fatto, ai sensi dell'art. 2126 del codice civile Andrebbe, pertanto,
esclusa l'applicazione della disciplina limitativa dei licenziamenti
e la tutela reintegratoria di cui all'art. 18 della legge n. 300 del
1970, invocata, in via principale, dai reclamanti.
Viceversa, se l'art. 11, comma terzo, della legge regionale n. 79
del 1976 fosse ritenuto costituzionalmente legittimo, il rapporto di
lavoro subordinato costituitosi fra i reclamanti e la Regione
siciliana sarebbe valido ed efficace ed il giudice dovrebbe valutare
la legittimita' del recesso del Presidente della Regione alla luce
della disciplina in materia di licenziamenti, con le conseguenze da
essa previste in caso di violazione, tra le quali l'applicazione
dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente ravvisa il contrasto della disposizione regionale
censurata con gli artt. 3 e 97, comma terzo, Cost.
In particolare, la mancata previsione di una procedura
concorsuale - ai fini della nomina e della costituzione di rapporti
di lavoro subordinato alle dipendenze di un ente pubblico
territoriale - determinerebbe la violazione del principio secondo cui
«agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante
concorso».
La disposizione censurata, infatti, non prevede alcun
procedimento concorsuale o comunque selettivo, rivolto al pubblico o
a una determinata categoria di soggetti, bensi' solo una procedura
relativa ad autorizzazioni e pareri necessari per procedere alla
nomina. Essa, ad avviso del rimettente, e' volta a regolare il
consenso dell'amministrazione rispetto alla richiesta di assunzione,
ma non contempla in alcun modo una selezione tra piu' candidati con
valutazione comparativa dei rispettivi titoli professionali. Si
tratterebbe, in definitiva, di un meccanismo di ingresso per
cooptazione, in cui la scelta del candidato viene rimessa ad un atto
potestativo dell'autorita' regionale, in mancanza di qualsiasi
criterio selettivo di natura obiettiva.
La Corte d'appello ritiene, inoltre, che la disposizione
censurata non possa essere ricondotta alle ipotesi di deroga
legittima al principio secondo cui «agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso». Tali deroghe, infatti,
- seppure previste espressamente dallo stesso art. 97, terzo comma,
Cost. - devono essere «delimitat[e] in modo rigoroso» (sentenze n.
215 del 2009 e n. 363 del 2006). Esse si giustificano solo in
presenza di «peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico»
(sentenza n. 81 del 2006), e a condizione che siano previsti adeguati
accorgimenti per assicurare comunque che il personale assunto abbia
la professionalita' necessaria allo svolgimento dell'incarico
(sentenze n. 225 del 2010 e n. 215 del 2009). La deroga al principio
del concorso pubblico, pertanto, deve essere essa stessa funzionale
alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione (sentenza n. 293
del 2009).
Viceversa, ad avviso della Corte d'appello, la disposizione
censurata non indica quali siano le peculiari e straordinarie ragioni
di interesse pubblico che avrebbero indotto il legislatore a
discostarsi dalla regola del pubblico concorso. Inoltre, essa - nel
prevedere come unico requisito una minima anzianita' di iscrizione
all'albo, senza alcun riferimento ad una valutazione comparativa di
titoli professionali - non sarebbe rispettosa dei principi enunciati
dalla giurisprudenza costituzionale in ordine alle deroghe
consentite.
In riferimento alla denunciata violazione dell'art. 3 Cost., la
Corte d'appello ritiene che la previsione di un'assunzione nella
pubblica amministrazione, al di fuori della regola del concorso,
valevole per la generalita' dei cittadini, introduca una
irragionevole ed ingiustificata disparita' di trattamento con tutti
coloro che aspirino al pubblico impiego.
3.- Sono intervenute in giudizio le parti reclamanti del giudizio
a quo, le quali hanno chiesto che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal rimettente sia dichiarata non fondata.
Le parti intervenienti affermano che il rapporto intercorso con
la Regione debba qualificarsi come lavoro subordinato in
considerazione della normativa che disciplina l'ufficio stampa.
Tuttavia, la mancata previsione dell'accesso mediante concorso non
violerebbe l'art. 97 Cost., in quanto sarebbe pur sempre prevista una
procedura «paraconcorsuale», aperta a qualsiasi interessato e volta
ad accertare la sussistenza dei requisiti.
D'altra parte, nel caso in esame, la mancata previsione
dell'espletamento di una procedura concorsuale sarebbe giustificata
dalla peculiarita' delle professionalita' da reclutare (giornalisti
professionisti), nonche' dall'esigenza di assicurare la continuita'
del funzionamento dell'ufficio stampa, che altrimenti sarebbe
compromessa dai tempi necessari all'espletamento del concorso. Ad
avviso dei reclamanti, ricorrerebbero, quindi, i presupposti in
presenza dei quali la giurisprudenza costituzionale ritiene
ammissibile la deroga al principio del concorso.
Le parti private chiedono, comunque, che tale principio sia
bilanciato con quello del legittimo affidamento, quale corollario del
principio di certezza del diritto, in considerazione del lungo tempo
per il quale il rapporto in esame si e', in concreto, protratto.
Viene, infine, evidenziato che ai giornalisti addetti all'ufficio
stampa si applica non gia' il contratto collettivo regionale di
lavoro dei dipendenti della Regione, bensi' il contratto collettivo
nazionale di lavoro dei giornalisti, espressamente richiamato dal
decreto di assunzione. Pertanto, in base alla giurisprudenza della
Corte di cassazione, non troverebbe applicazione la disciplina della
necessaria assunzione tramite concorso pubblico, in quanto i rapporti
di lavoro in esame sono disciplinati da contratti collettivi di
natura privatistica.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza emessa il 4 maggio 2015, la Corte d'appello di
Palermo, sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma terzo, della legge della Regione
siciliana 6 luglio 1976, n. 79 (Provvedimenti intesi a favorire la
piu' ampia informazione democratica sull'attivita' della Regione),
nella parte in cui stabilisce che la nomina e l'assunzione dei
giornalisti preposti all'Ufficio stampa e documentazione presso la
Presidenza della Regione avvenga al di fuori di una procedura
concorsuale.
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata si porrebbe
in contrasto con gli artt. 3 e 97, terzo comma, della Costituzione.
Essa conterrebbe la previsione dell'instaurazione di un rapporto di
lavoro pubblico subordinato alle dipendenze della Regione,
prescindendo da qualsiasi procedura concorsuale. Non sarebbe,
pertanto, garantito, attraverso la scelta delle migliori
professionalita', il buon andamento della pubblica amministrazione e
verrebbe introdotta una ingiustificata disparita' di trattamento con
la generalita' dei cittadini aspiranti a pubblici impieghi.
2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11,
comma terzo, della legge della Regione siciliana n. 79 del 1976 e'
inammissibile.
2.1- In via preliminare, va rilevato che il giudice a quo, dopo
avere esaminato il contenuto del rapporto intercorso tra i reclamanti
e l'amministrazione regionale, ritiene che in esso ricorrano tutti
gli elementi sintomatici che concorrono a configurare il rapporto di
lavoro subordinato alle dipendenze dell'amministrazione.
Va tuttavia rilevato che il tenore letterale del terzo comma
dell'art. 11 della legge n. 79 del 1976 non contiene alcuna
indicazione dalla quale inferire, come conseguenza necessitata dal
contenuto precettivo della norma, il connotato della subordinazione
ne', a fortiori, la costituzione di un rapporto di impiego pubblico.
La motivazione dell'ordinanza di rimessione non offre elementi
che consentano di ritenere che la stessa qualificazione in termini di
subordinazione, oltre che positivamente verificata nella fattispecie
concreta sottoposta all'esame del giudice a quo, sia imposta dal
contenuto precettivo della norma censurata.
Non viene infatti considerata, neppure per confutarla, una
diversa interpretazione della disposizione - gia' sperimentata dalla
Corte dei conti in sede giurisdizionale - secondo la quale le stesse
modalita' di nomina ivi previste, che prescindono da una procedura
selettiva, nonche' la circostanza che l'ufficio stampa sia alle
dirette dipendenze del Presidente della Regione, attesterebbero la
volonta' del legislatore regionale di configurare un rapporto di
collaborazione professionale autonoma e di tipo fiduciario.
Secondo questa interpretazione, la disciplina in esame qualifica
il rapporto tra l'amministrazione regionale siciliana ed giornalisti
del suo ufficio stampa in termini di collaborazione autonoma, sulla
base di determinanti elementi di fiduciarieta', trattandosi di
incarichi inerenti all'organizzazione ed al funzionamento di un
ufficio posto alle dirette dipendenze della Presidenza della Regione.
Nelle ricordate pronunce della Corte dei conti in sede
giurisdizionale, e' stato evidenziato, tra l'altro, che i giornalisti
addetti all'ufficio stampa regionale non figurano iscritti in alcuno
dei ruoli organici del personale dipendente dall'amministrazione
regionale e che nei medesimi ruoli organici non e' compresa alcuna
"area" relativa a "dipendenti" in servizio presso la Regione assunti
con la qualifica funzionale di "giornalista" o ad essa assimilata.
D'altra parte, il riferimento - contenuto nel primo comma del
medesimo art. 11 - al trattamento giuridico e normativo previsto dal
contratto collettivo nazionale di lavoro dei giornalisti e'
ricorrente per le prestazioni rese da giornalisti in favore di
pubbliche amministrazioni. Esso, lungi dal costituire un indice della
natura subordinata del rapporto, appare destinato a stabilire uno
specifico parametro oggettivo al quale commisurare il compenso da
corrispondere ai giornalisti addetti a tali uffici, tenuto conto
della loro possibile composizione «eterogenea», in quanto comprensiva
di rapporti di collaborazione autonoma.
Tali caratteri degli uffici stampa delle amministrazioni
pubbliche saranno esplicitamente riconosciuti dalla legge 7 giugno
2000, n. 150 (Disciplina delle attivita' di informazione e di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni) la quale detta, in
materia, una disciplina sistematica. Viene espressamente previsto che
tali uffici - che la legge della Regione siciliana 29 dicembre 1980,
n. 145 (Norme sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto
dello stato giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione
regionale) aveva gia' configurato come uffici di diretta
collaborazione - siano composti, sia da personale di ruolo, sia da
personale esterno.
Va, infine, rilevato che, ai fini della valutazione della
legittimita' della disposizione censurata, non rileva la connotazione
in concreto assunta dal rapporto intercorso tra le parti, ed in
particolare l'eventuale scostamento del rapporto di fatto, nel suo
concreto atteggiarsi, dal modello prefigurato dal legislatore
regionale. L'effettivo svolgimento del rapporto di lavoro in esame
nelle forme della subordinazione, positivamente riscontrate dal
giudice a quo, non costituisce, infatti, una conseguenza necessitata
dall'applicazione della norma censurata.
Al contrario, cio' potrebbe determinare, in ipotesi,
l'invalidita' del rapporto di lavoro per violazione di quelle norme
imperative, le quali pongono la condizione del pubblico concorso per
le assunzioni a tempo indeterminato, nonche' il divieto di procedere
ad assunzioni di personale non di ruolo o fuori organico.
Da tale invalidita' discenderebbe, come rilevato dallo stesso
giudice a quo, l'applicabilita' della disciplina di cui agli artt.
2126 e 2129 del codice civile In tal caso, pero', sarebbe esclusa la
necessita' di fare applicazione della disposizione censurata e
verrebbe meno la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale.
2.2.- Va inoltre rilevato, sotto un diverso ed ulteriore profilo,
che l'ordinanza di rimessione, pur riconoscendo l'intervenuta
abrogazione implicita della disposizione censurata per effetto
dell'art. 9 della legge statale n. 150 del 2000, e dell'art. 127
della legge regionale n. 2 del 2002, non fornisce un'adeguata
motivazione della rilevanza della questione ai fini della decisione
in ordine alla domanda di ricostituzione de iure del rapporto di
lavoro. Tale domanda e' volta, infatti, all'integrale ripristino
dell'originario contenuto contrattuale, in tutte le condizioni
preesistenti alla sua risoluzione. Questo risultato potrebbe essere,
tuttavia, precluso dalla sopravvenuta modifica del quadro normativo
in base al quale il rapporto era stato concluso e, conseguentemente,
difetterebbe anche per questa ragione la rilevanza della questione di
legittimita'.