ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
359, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 25 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 4 marzo
2015 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 2016 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Luca Antonini per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2015 e depositato in
cancelleria il 4 marzo 2015, la Regione Veneto ha impugnato, fra gli
altri, il comma 359 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015), il quale prevede la
riduzione - di 8,9 milioni di euro per l'anno 2015 e di 10 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2016 - dell'autorizzazione di spesa di cui
all'art. 13, comma 12, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 1988). Tale ultima disposizione stabilisce, a sua
volta, lo stanziamento, per capitale ed interessi, iscritto al
capitolo n. 7304 dello stato di previsione dal Ministero dei
trasporti, «[a]l fine di far fronte agli oneri derivanti
dall'ammortamento dei mutui che le ferrovie in regime di concessione
e in gestione commissariale governativa sono autorizzate a contrarre
[...]».
Ad avviso della Regione ricorrente, la disposizione censurata
violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione, perche' la riduzione
dell'autorizzazione di spesa, ivi prevista, inciderebbe
retroattivamente su impegni gia' assunti dalla Regione e
determinerebbe un'irragionevole alterazione della programmazione gia'
compiuta, cagionando la lesione del legittimo affidamento della
Regione e del principio di proporzionalita'. Viene, inoltre,
denunciata la violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost., in quanto la disposizione impugnata sarebbe lesiva delle
«competenze regionali [...] in tema di servizi ferroviari di
interesse regionale», e dell'art. 119 Cost. perche' si inciderebbe
sull'equilibrio finanziario regionale. Sarebbe, infine, violato il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., non
essendo stata prevista alcuna partecipazione della Conferenza
Stato-Regioni.
2.- La Regione ricorrente osserva che la disposizione censurata
riduce l'autorizzazione di spesa destinata al finanziamento, per
capitale e interessi, dei mutui che le ferrovie in regime di
concessione e in gestione commissariale governativa sono autorizzate
a contrarre. In base all'art. 8, comma 1, del decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali
di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a
norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), i
compiti di programmazione e di amministrazione, concernenti i servizi
ferroviari di interesse regionale, sono oggetto di delega alle
Regioni.
La disposizione censurata determinerebbe una riduzione del
contributo statale per gli ammortamenti dei mutui per investimenti in
infrastrutture ferroviarie, in quanto sarebbe applicabile anche ad
investimenti gia' effettuati dalla Regione. In particolare, ai sensi
dell'art. 2, terzo comma, della legge 22 dicembre 1986, n. 910
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1987), era stata prevista la
concessione di contributi a carico dello Stato in misura pari agli
oneri per capitali e interessi derivanti dall'ammortamento dei mutui,
garantiti dallo Stato, che le ferrovie in regime di concessione ed in
gestione commissariale governativa potevano contrarre per la
realizzazione di investimenti ferroviari.
La Regione riferisce che - con decreto 9 luglio 1987, n. 1334 -
il Ministero dei trasporti e della navigazione ha fissato le
modalita' per l'attivazione dei mutui, in funzione di un piano di
riparto preventivo relativo alle entita' degli interventi previsti
per le varie ferrovie. In seguito, e' stata autorizzata l'accensione
di ulteriori mutui al fine di consentire il completamento dei
programmi di potenziamento ed ammodernamento delle ferrovie in
concessione ed in gestione commissariale governativa, ai sensi
dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 4 ottobre 1996, n. 517
(Interventi nel settore dei trasporti) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 1996, n. 611.
Con il d.lgs. n. 422 del 1997 e' stata quindi prevista la
facolta' di stipulare accordi di programma tra le Regioni ed i
Ministeri competenti per la delega di funzioni in materia di servizi
ferroviari di interesse locale. In particolare, l'art. 15, comma
2-ter, del medesimo d.lgs. n. 422 del 1997 ha disposto che le risorse
necessarie all'attuazione degli accordi di programma siano depositate
presso conti di tesoreria infruttiferi intestati al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, con vincolo di destinazione alla
Regione.
Ulteriori limiti di impegno per la prosecuzione degli interventi
previsti dalla legge 4 dicembre 1996, n. 611 (Conversione in legge,
con modificazioni, del D.L. 4 ottobre 1996, n. 517, recante
interventi nel settore dei trasporti) sono stati autorizzati
dall'art. 54 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2000).
La Regione Veneto evidenzia, inoltre, che il 17 dicembre 2002 e'
stato sottoscritto l'accordo di programma tra il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e la Regione medesima per la
realizzazione degli interventi di ammodernamento e di potenziamento
della linea ferroviaria Adria-Mestre. Il valore complessivo degli
interventi previsti da tale accordo ammonta ad euro 49.162.101,68 e
per finanziare una parte degli investimenti la Regione Veneto e'
ricorsa al mercato finanziario, stipulando il 24 dicembre 2003 tre
contratti di mutuo per l'ammontare complessivo di euro 34.033.213,30.
Sulla scorta del finanziamento ottenuto, l'8 aprile 2004 la
Regione Veneto ha sottoscritto con Sistemi Territoriali spa, soggetto
gestore della linea Adria-Mestre, nonche' attuatore degli interventi,
una convenzione per disciplinare le modalita' di realizzazione degli
interventi previsti dall'accordo di programma. Gli interventi
previsti sono stati completamente realizzati dal soggetto attuatore e
rimangono a carico della Regione Veneto, la quale evidenzia che sono
ancora in essere due contratti di mutuo, entrambi in scadenza il 31
dicembre 2016, per i quali devono essere ancora corrisposte le
annualita' 2015 e 2016.
Ad avviso della parte ricorrente, la riduzione
dell'autorizzazione di spesa operata dalla disposizione impugnata
inciderebbe, quindi, «retroattivamente» su impegni gia' assunti dalla
Regione, determinando un'irragionevole alterazione della
programmazione gia' compiuta. Diverrebbero, cosi', carenti di
provvista le obbligazioni assunte dalla ricorrente e, in violazione
del legittimo affidamento, si inciderebbe sull'equilibrio finanziario
regionale. La mancata previsione della partecipazione della
Conferenza Stato-Regioni determinerebbe, poi, la lesione del
principio di leale collaborazione.
Viene richiamata, in primo luogo, la sentenza n. 326 del 2010 la
quale, nel tutelare i principi di certezza delle entrate e di
affidamento delle Regioni, ha dichiarato la parziale illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010). In questa
pronuncia, la Corte ha affermato che la norma «palesa una
irragionevolezza che si riverbera sulla autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali come ridisegnata dall'art. 119 Cost.
[...] lasciando privo di copertura finanziaria e, comunque, di una
regolamentazione sia pure transitoria, un settore di rilievo, qual e'
quello degli investimenti strutturali a medio e lungo termine
effettuati mediante la stipulazione di mutui originariamente
"garantiti" dal finanziamento statale».
Nella fattispecie in esame non rileverebbe, invece, quanto
affermato nella sentenza n. 207 del 2011. In quel caso, infatti,
«oggetto dell'intervento sono (erano) risorse del bilancio dello
Stato non ancora impegnate», motivo per cui «non e' sostenibile che
esse abbiano dato vita a rapporti gia' consolidati, mentre proprio la
mancanza di concreti atti di impegno, in presenza di risorse
assegnate ma non utilizzate in un arco di tempo circoscritto, non
breve, giustifica che l'intervento sia stato effettuato proprio su
quelle risorse». Viceversa, nel caso di specie si tratterebbe di
somme gia' impegnate e programmate dalla Regione. Pertanto, anche
questa pronuncia confermerebbe la violazione, da parte della
disposizione impugnata, degli artt. 3 e 97 Cost. per lesione del
legittimo affidamento della Regione e del principio di
proporzionalita'.
La denunciata lesione ridonderebbe sulle competenze regionali,
anche direttamente violate, di cui agli artt. 117, terzo e quarto
comma, 118, in tema di servizi ferroviari di interesse regionale, e
119 Cost. in relazione all'autonomia finanziaria. Viene, altresi',
denunciata la violazione del principio di leale collaborazione, di
cui all'art. 120 Cost.
2.1.- Nella successiva memoria, depositata in prossimita'
dell'udienza, la Regione Veneto ha riconosciuto che, effettivamente,
nelle more del presente giudizio la Regione ha ricevuto dallo Stato
gli stanziamenti relativi all'annualita' 2015, per il pagamento delle
rate dei mutui ancora in essere. Tuttavia, ad avviso della Regione,
cio' non sarebbe dirimente, dovendo essere ancora versate le rate
relative al 2016, rispetto alle quali la ricorrente non ha ricevuto
alcuna rassicurazione dal competente Ministero.
D'altra parte, la mancata applicazione della riduzione per l'anno
2015, oltre a rilevare sul piano meramente fattuale, non
consentirebbe di escludere che, in ogni caso, la norma possa essere
interpretata dallo Stato come inclusiva, per il 2016, anche degli
impegni gia' assunti dalla Regione. La ricorrente ha, quindi,
insistito per l'accoglimento del ricorso, sottolineando la ricaduta
delle violazioni denunciate sulla propria autonomia costituzionale,
attesa l'impossibilita' di portare a termine un'importante opera
relativa alle infrastrutture ferroviarie regionali.
3.- Con atto depositato il 3 aprile 2015, si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, in primo
luogo, che - ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. n. 422 del 1997 - l'8
febbraio 2000 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la
Regione Veneto hanno sottoscritto un apposito accordo di programma
che ha disciplinato il trasferimento alla Regione delle funzioni in
materia. Tale accordo e' stato attuato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 16 novembre 2000 (Individuazione e
trasferimento alle regioni delle risorse per l'esercizio delle
funzioni e compiti conferiti ai sensi degli articoli 8 e 12 del
D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422 in materia di trasporto pubblico
locale). Il 17 dicembre 2002 e' stato, quindi, sottoscritto tra la
Regione Veneto ed il Ministero un successivo accordo di programma in
cui sono stati individuati alcuni interventi necessari per il
potenziamento ed il risanamento del settore del trasporto
ferroviario, e in particolare la realizzazione di interventi di
ammodernamento e di potenziamento della linea ferroviaria
Adria-Mestre.
Sono state, quindi, previste le risorse finanziarie disponibili
per assicurare la copertura dei relativi oneri. Il valore complessivo
delle risorse e' stato indicato in misura di euro 49.162.101,68. Le
predette risorse risultano stanziate sul capitolo di bilancio n.
7141, destinato alla «Concessione di contributi per capitale ed
interessi, derivanti dall'ammortamento dei mutui garantiti dallo
Stato che le ferrovie in regime di concessione e in gestione
commissariale governativa possono contrarre per la realizzazione
degli investimenti», piani gestionali 7 ed 8.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
impugnata riguarderebbe oneri derivanti dall'ammortamento dei mutui,
garantiti dallo Stato, che le ferrovie in concessione e in gestione
commissariale governativa sono state autorizzate a contrarre, ai
sensi della legge n. 910 del 1986, per la realizzazione degli
investimenti. La riduzione oggetto di impugnativa, peraltro, farebbe
seguito al completamento dei progetti di investimento gia' avviati,
in attuazione della stessa legge n. 910 del 1986.
A questo riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato riferisce
che, da controlli effettuati sulle disponibilita' finanziarie, il
Ministero dell'economia e delle finanze ha rilevato che non risultano
effettuati tagli sul capitolo di bilancio n. 7141, piani gestionali 7
ed 8, in cui sono state iscritte le risorse a copertura dei mutui in
questione. La riduzione dell'autorizzazione di spesa, operata dalla
disposizione censurata, avrebbe riguardato, invece, risorse iscritte
in bilancio al capitolo n. 7304 del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, a copertura degli oneri derivanti dall'ammortamento di
mutui contratti ai sensi della legge n. 910 del 1986. Le censure
formulate dalla ricorrente sarebbero, pertanto, infondate.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2015 e depositato in
cancelleria il 4 marzo 2015, la Regione Veneto ha impugnato, fra gli
altri, il comma 359 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015), il quale prevede la
riduzione - di 8,9 milioni di euro per l'anno 2015 e di 10 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2016 - dell'autorizzazione di spesa di cui
all'art. 13, comma 12, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 1988). Tale ultima disposizione stabilisce, a sua
volta, lo stanziamento, per capitale ed interessi, iscritto al
capitolo 7304 dello stato di previsione dal Ministero dei trasporti,
«[a]l fine di far fronte agli oneri derivanti dall'ammortamento dei
mutui che le ferrovie in regime di concessione e in gestione
commissariale governativa sono autorizzate a contrarre [...]».
Ad avviso della Regione ricorrente, la disposizione censurata
violerebbe gli artt. 3 e 97 della Costituzione, perche' la riduzione
dell'autorizzazione di spesa, ivi prevista, inciderebbe
retroattivamente su impegni gia' assunti e determinerebbe
un'irragionevole alterazione della programmazione gia' compiuta,
cagionando la lesione del legittimo affidamento della Regione e del
principio di proporzionalita'. Viene, inoltre, denunciata la
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in
quanto la disposizione impugnata sarebbe lesiva delle «competenze
regionali [...] in tema di servizi ferroviari di interesse
regionale», e dell'art. 119 Cost. perche' si inciderebbe
sull'equilibrio finanziario regionale. Sarebbe, infine, violato il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., non
essendo stata prevista alcuna partecipazione della Conferenza
Stato-Regioni.
L'esame di questa Corte e' qui limitato alla questione relativa
al comma 359 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, restando
riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse dalla ricorrente.
2.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 359, della legge n. 190 del 2014, formulata dalla Regione
Veneto, in riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., e'
ammissibile.
2.1.- Secondo il costante indirizzo di questa Corte, «le Regioni
possono evocare parametri di legittimita' diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una lesione delle
attribuzioni costituzionali delle Regioni (sentenze n. 8 del 2013 e
n. 199 del 2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in ordine
ai profili di una possibile ridondanza della predetta violazione sul
riparto di competenze, assolvendo all'onere di operare la necessaria
indicazione della specifica competenza regionale che ne risulterebbe
offesa e delle ragioni di tale lesione» (sentenze n. 218 e n. 89 del
2015; ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 29 del 2016).
2.2.- La Regione Veneto lamenta, in particolare, che la riduzione
dell'autorizzazione di spesa, prevista dalla disposizione censurata,
inciderebbe «retroattivamente» su impegni finanziari gia' assunti e
determinerebbe un'irragionevole alterazione della programmazione gia'
compiuta, cagionando la lesione del legittimo affidamento della
Regione e del principio di proporzionalita'.
Con riferimento all'asserita violazione dell'art. 3 Cost., e alla
violazione del principio del legittimo affidamento e di
proporzionalita', la ricorrente ha indicato sufficienti argomenti a
sostegno della ridondanza della lamentata violazione sulla sfera
delle competenze regionali. Essa lamenta, infatti, che la riduzione
dello stanziamento in esame renderebbe privi di copertura finanziaria
gli investimenti gia' avviati, determinando altresi' un'alterazione
della programmazione regionale.
La motivazione della ricorrente allude, in termini sintetici, ma
sufficientemente esplicativi, alla compromissione delle proprie
attribuzioni, e specificamente della propria autonomia finanziaria
(art. 119 Cost.), con particolare riferimento alla competenza in tema
di servizi ferroviari di interesse regionale, attribuitale dal
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59). Puo', dunque, ritenersi assolto l'onere
di necessaria indicazione, non solo della competenza regionale
asseritamente offesa, ma anche delle ragioni della lesione lamentata.
2.3.- La stessa motivazione, invece, in quanto riferita alla
prospettata violazione dell'art. 97 Cost. non e' idonea a superare
l'esame preliminare di ammissibilita'. Tale parametro risulta solo
evocato, senza alcun supporto argomentativo.
Limitatamente a tale profilo di censura, dunque, deve essere
dichiarata l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale promossa dalla Regione ricorrente.
3.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 359, della legge n. 190 del 2014, formulata dalla Regione
Veneto, non e' fondata.
3.1.- La Regione lamenta, in particolare, che la riduzione
dell'autorizzazione di spesa, prevista dalla disposizione censurata,
inciderebbe «retroattivamente» su impegni finanziari gia' assunti e
determinerebbe un'irragionevole alterazione della programmazione gia'
compiuta, cagionando la lesione del legittimo affidamento della
Regione stessa e del principio di proporzionalita'.
3.2.- Tuttavia, il tenore letterale delle disposizioni che
concorrono a delimitare il quadro normativo e la specificita' della
misura in esame giustificano ed impongono un'interpretazione diversa
da quella prospettata dalla difesa regionale e coerente con le
esigenze di tutela dell'affidamento e dell'autonomia regionale.
La delimitazione dell'ambito applicativo della contestata
riduzione trova puntuale riscontro proprio nelle disposizioni che
prevedono gli stanziamenti sui quali va ad incidere la riduzione
stessa. La norma che scaturisce dalla disposizione impugnata e da
quella da essa richiamata porta ad escluderne la riferibilita' agli
impegni finanziari gia' assunti.
Infatti, la disposizione censurata individua l'oggetto della
riduzione nello stanziamento previsto dall'art. 13, comma 12, della
legge n. 67 del 1988, il quale si riferisce espressamente ai «mutui
che le ferrovie in regime di concessione e in gestione commissariale
governativa sono autorizzate a contrarre».
Nello stesso senso, anche l'art. 2, terzo comma, della precedente
legge n. 910 del 1986, identifica la destinazione dei contributi
statali ai «mutui garantiti dallo Stato che le ferrovie in regime di
concessione e in gestione commissariale governativa possono
contrarre».
In entrambe le disposizioni richiamate i riferimenti testuali al
carattere eventuale della stipula dei mutui regionali valgono ad
escludere l'applicazione della riduzione in esame ai mutui gia'
stipulati, come e' avvenuto nel caso evidenziato dalla Regione
ricorrente.
L'ambito applicativo della disposizione censurata va, dunque,
delimitato alle sole risorse non impegnate, delle quali viene
disposta una nuova programmazione per il conseguimento degli
obiettivi di rilevanza nazionale; obiettivi che, nel caso in esame,
sono costituiti da esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Tale interpretazione della disposizione censurata appare coerente
con l'affermazione della stessa difesa statale laddove, a sostegno
dell'infondatezza del ricorso, ha evidenziato che la riduzione
riguarderebbe risorse destinate a copertura degli oneri relativi a
mutui che le Regioni possono contrarre, con esclusione, quindi, di
quelli relativi a mutui gia' contratti.
3.3.- In ogni caso, l'esclusione degli impegni finanziari gia'
assunti dall'ambito applicativo della misura in contestazione ha
ricevuto positivo riconoscimento nella successiva legge 28 dicembre
2015, n. 209 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2016 e bilancio pluriennale per il triennio 2016-2018),
della quale forma parte integrante lo stato di previsione del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l'anno 2016
(Tabella n. 10).
Dall'esame di esso emerge, infatti, che per l'anno finanziario
2016 l'importo iscritto al capitolo n. 7141 (Concessione di
contributi per capitale ed interessi, derivanti dall'ammortamento dei
mutui garantiti dallo Stato che le ferrovie in regime di concessione
ed in gestione commissariale governativa possono contrarre per la
realizzazione degli investimenti), sostitutivo del precedente
capitolo 7304, e' identico a quello del 2015.
D'altra parte, anche per quanto riguarda l'anno finanziario 2015
la mancata applicazione della contestata riduzione risulta provata -
oltre che dalle concordi dichiarazioni di entrambe le parti -
dall'invarianza dell'importo iscritto al medesimo capitolo n. 7141
dello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti per l'anno 2015, allegato, in Tabella n. 10, alla legge 23
dicembre 2014, n. 191 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2015 e bilancio pluriennale per il triennio 2015-2017).
Tale invarianza dell'appostazione contabile conferma l'efficacia
non retroattiva della disposizione impugnata e, quindi, la mancata
applicazione della riduzione da questa prevista agli impegni
finanziari gia' assunti.