ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio nel giudizio di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 611 e 612, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015), promosso dalla Regione
Veneto con ricorso notificato il 25 febbraio 2015, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2015 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi
2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Veneto ha impugnato, con il ricorso in epigrafe,
numerose disposizioni dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n.
190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015) e, tra queste, le
disposizioni di cui ai commi 611 e 612, le quali disciplinano criteri
e modalita' del processo di razionalizzazione delle societa' e delle
partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute,
tra gli altri, dalle Regioni.
Secondo la ricorrente, le disposizioni denunciate, «sebbene in
astratto dirette all'obiettivo pienamente condivisibile di
razionalizzare il preoccupante e ingiustificato fenomeno di abnorme
proliferazione delle societa' partecipate», si porrebbero, «in
concreto», in contrasto con gli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119, della Costituzione, nonche' con il principio di
leale collaborazione, di cui all'art. 120 Cost. E cio' per la ragione
che - «non prevedendo alcuna differenziata considerazione dei
processi gia' avviati da alcune societa' regionali (come invece
richiederebbero i principi di differenziazione e adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost.) e nessun coinvolgimento delle Regioni nella
definizione del processo di razionalizzazione (in violazione quindi
del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.)» -
quella disciplina sarebbe «lesiv[a] della materia di competenza
residuale regionale "organizzazione e funzionamento della Regione",
riconducibile al quarto comma dell'art. 117 della Costituzione» e,
per tale aspetto, in particolare, interferirebbe nel processo, gia'
da tempo avviato dal Veneto, di razionalizzazione delle
partecipazioni regionali sia dirette che indirette.
2.- Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per una declaratoria di infondatezza delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale.
La difesa dello Stato, richiamando la sentenza di questa Corte n.
159 del 2008, rammenta anzitutto che rispetto alle societa' orbitanti
nell'area degli enti locali, svolgenti attivita' strumentali alle
finalita' di questi e strettamente connesse con le previsioni
contenute nel testo unico degli enti locali, assume rilievo la
disciplina statale in ordine ai profili organizzativi concernenti
l'ordinamento degli enti locali, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost.
In ogni caso, soggiunge l'Avvocatura generale, la disciplina
censurata avrebbe finalita' di contenimento della spesa pubblica e,
in quanto normativa di principio in tema di coordinamento della
finanza pubblica (ponendo «obiettivi e criteri generali», con ampio
margine all'intervento regionale), ben potrebbe incidere sulle
competenze delle Regioni anche in materia di organizzazione delle
stesse e dei relativi enti.
3.- Ha replicato la ricorrente, con successiva memoria, che non
sarebbe, comunque, riconducibile a principio fondamentale, od
obiettivo generale, in materia di coordinamento della finanza
pubblica, l'obbligo della «soppressione delle societa' che risultino
composte da soli amministratori o da un numero di amministratori
superiore a quello dei dipendenti», previsto dalla lettera b) del
comma 611. Poiche' sarebbe, infatti, questo, un «obbligo totalmente
puntuale e dettagliato, che prevede un automatismo che non lascia
alcuno spazio all'autonomia regionale, che risulta costretta a
sopprimere societa' in cui il limitato numero di dipendenti non
dipende dall'inefficienza, ma dalle caratteristiche intrinseche delle
societa', dirette alla gestione, per conto della Regione, di
consistenti patrimoni immobiliari». Cio' che in concreto avverrebbe
con riguardo alla Societa' Veneziana Edilizia Canalgrande, totalmente
partecipata da essa Regione Veneto, che e' priva di dipendenti e
della quale, quindi, sarebbe imposta la soppressione, senza che alcun
spazio di manovra venga riservato all'autonomia regionale, la' dove,
inoltre, sarebbe comunque irragionevole la soppressione di societa'
di cui «non e' provata l'inefficienza».
Considerato in diritto
1.- Per contrasto con gli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 della Costituzione, nonche' con il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120 Cost., la Regione Veneto, con il
ricorso in epigrafe, impugna varie disposizioni della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), tra le
quali, per quanto qui rileva, quelle di cui ai commi 611 e 612 del
suo articolo 1.
1.1.- Il comma 611 dell'art. 1 della predetta legge testualmente
prevede che «le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano,
gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, le universita' e gli istituti di istruzione
universitaria pubblici e le autorita' portuali, a decorrere dal 1°
gennaio 2015, avviano un processo di razionalizzazione delle societa'
e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente
possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il
31 dicembre 2015».
Tale processo, per espressa previsione normativa, deve tenere
conto «anche» dei seguenti criteri:
«a) eliminazione delle societa' e delle partecipazioni societarie
non indispensabili al perseguimento delle proprie finalita'
istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione;
b) soppressione delle societa' che risultino composte da soli
amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello
dei dipendenti;
c) eliminazione delle partecipazioni detenute in societa' che
svolgono attivita' analoghe o similari a quelle svolte da altre
societa' partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante
operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;
d) aggregazione di societa' di servizi pubblici locali di
rilevanza economica;
e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante
riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle
strutture aziendali, nonche' attraverso la riduzione delle relative
remunerazioni».
Cio' al fine espresso di «assicurare il coordinamento della
finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento
dell'azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del
mercato».
Per raggiungere l'obiettivo di razionalizzazione, il successivo
comma 612 dispone che «i presidenti delle regioni e delle province
autonome di Trento e Bolzano, i presidenti delle province, i sindaci
e gli altri organi di vertice delle amministrazioni di cui al comma
611, in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, definiscono e
approvano, entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di
razionalizzazione delle societa' e delle partecipazioni societarie
direttamente o indirettamente possedute, le modalita' e i tempi di
attuazione, nonche' l'esposizione in dettaglio dei risparmi da
conseguire».
La norma prevede, altresi', l'intervento di un organo terzo
individuato nella competente sezione regionale di controllo della
Corte dei conti, stabilendo che il suindicato piano operativo di
razionalizzazione delle societa' e delle partecipazioni societarie
«corredato di un'apposita relazione tecnica, e' trasmesso alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti e
pubblicato nel sito internet istituzionale dell'amministrazione
interessata. Entro il 31 marzo 2016, gli organi di cui al primo
periodo predispongono una relazione sui risultati conseguiti, che e'
trasmessa alla competente sezione regionale di controllo della Corte
dei conti e pubblicata nel sito internet istituzionale
dell'amministrazione interessata. La pubblicazione del piano e della
relazione costituisce obbligo di pubblicita' ai sensi del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33».
1.2.- Il vulnus ai plurimi evocati parametri costituzionali e'
motivato dalla ricorrente in ragione del carattere «puntuale e
dettagliato [...] ma indifferenziato» dei criteri, modalita' e tempi
del processo di razionalizzazione delle societa' e delle
partecipazioni societarie possedute da Regioni ed enti locali, recato
dalla disciplina statale impugnata e tale da «vincola[re] totalmente
le amministrazioni regionali, senza lasciare alcun margine di
adeguamento».
In particolare, la «soppressione delle societa' che risultino
composte da soli amministratori [...]», sub lettera b) del comma 611,
impedirebbe, irragionevolmente, di «considerare quelle situazioni in
cui le societa' presentano si' tali caratteristiche, ma solo perche'
dirette alla gestione, per conto della Regione, di consistenti
patrimoni (e non necessitando quindi di numeroso personale
dipendente), generando utile e non presentando, quindi, alcuno dei
profili di inefficienza che potrebbero giustificarne la
soppressione».
La ricorrente sottolinea ancora come abbia autonomamente «gia' da
tempo avviato processi di razionalizzazione delle partecipazioni
regionali, sia dirette che indirette».
E, per tal profilo, lamenta che le disposizioni denunciate non
abbiano di cio' tenuto alcun conto (in palese contrasto con i
principi di differenziazione e di adeguatezza di cui all'art. 118
Cost.), imponendo, anche ad essa Regione Veneto (in violazione,
altresi', del principio di leale collaborazione, di cui all'art. 120
Cost., e della sua competenza residuale nella materia "organizzazione
e funzionamento della Regione"), un «ulteriore e generalizzato
percorso, dove sono stabiliti [...] oneri aggiuntivi (come l'obbligo
di trasmissione della relazione tecnica e della relazione sui
risultati conseguiti alla competente sezione regionale di controllo
della Corte dei conti) e [...] termini perentori per l'adozione di
piani da parte delle Regioni e per la dismissione delle
partecipazioni detenute».
E proprio il carattere dettagliato e puntuale di queste
prescrizioni - ribadisce, infine, la ricorrente - impedirebbe che le
stesse possano considerarsi come norme di principio nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica».
1.3.- Sostiene, viceversa, la difesa erariale che le disposizioni
in esame rientrino pianamente nella competenza esclusiva dello Stato
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto,
attinenti a «profili organizzativi concernenti l'ordinamento degli
enti locali» (come chiarito dalla sentenza di questa Corte n. 159 del
2008); e siano, comunque, anche ascrivibili, quali norme di
"principio", alla competenza statuale concorrente in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
2.- Nessuna delle questioni sollevate e' fondata.
2.1.- Rileva, in primo luogo, infatti, che - nel formulare le
proprie (come sopra riassunte) censure - la ricorrente muove da una
inesatta premessa interpretativa delle disposizioni impugnate. Essa
trascura di considerare che l'obiettivo, che tali disposizioni si
prefiggono, di «riduzione» delle societa', e delle partecipazioni
societarie, direttamente o indirettamente possedute (tra l'altro)
dalle Regioni, si basa su un "piano di razionalizzazione", che non
emargina, ma coinvolge le stesse Regioni (e che, ove gia' iniziata,
come sostenuto dalla ricorrente, puo' trovare nella normativa
censurata ulteriore implementazione e completamento), un piano da
realizzare, infatti, «anche» - e, cioe', "non solo" - in base ai
criteri direttivi statali.
La disposizione del comma 611 e quella (ad essa collegata e
strumentale) del successivo comma 612 dell'art. 1 risultano, nel loro
complesso e su un piano generale, senz'altro riconducibili alle
prevalenti finalita', che con esse si intende conseguire, ossia
quelle di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica - di
cui alla materia del «coordinamento della finanza pubblica» ex art.
117, terzo comma, Cost. - recando una disciplina di principio, che
lascia ampio margine di manovra all'autonomia regionale.
2.2.- I singoli "criteri" elencati nel comma 611 dell'art. 1
della legge n. 190 del 2014 sono pertinenti ed intersecano, per di
piu', anche ulteriori ambiti di competenza esclusiva dello Stato.
In particolare, il criterio sub a) si raccorda, completandole e
rafforzandole, alle disposizioni di cui ai commi 27 e 29 dell'art. 3
della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2008), e risponde alla stessa finalita' di evitare abusi del "tipo"
societario e/o delle partecipazioni societarie: finalita' che secondo
la sentenza n. 148 del 2009 (con la quale e' stata esclusa la
fondatezza di censure analoghe rivolte, sempre dalla Regione Veneto,
ai predetti due commi dell'art. 3 della legge n. 244 del 2007) «va
ricondotta alla materia "tutela della concorrenza", attribuita alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera e Cost.), anziche' [...] alla materia
dell'organizzazione e del funzionamento della Regione, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenza n. 159 del 2008)».
Lo stesso e' a dirsi per il criterio sub c), poiche' la
"parcellizzazione" dello strumento (la partecipazione in societa')
per il perseguimento delle medesime finalita' istituzionali della
Regione e' suscettibile di produrre effetti distorsivi sulla
concorrenza.
E, comunque, l'auspicata «eliminazione delle partecipazioni
detenute in societa' che svolgono attivita' analoghe o similari a
quelle svolte da altre societa' partecipate [...]» - funzionale a
scopi di risparmio di spesa - non prescinde, a sua volta, da un
coinvolgimento delle Regioni, alle quali e' lasciato un significativo
margine di manovra, per le opzioni, ad esse rimesse, relativamente
«anche» ad eventuali «operazioni di fusione o di internalizzazione
delle funzioni».
Identiche considerazioni valgono per il criterio sub d), che ha
un corrispondente obiettivo di aggregazione, riferito, in
particolare, a societa' di servizi pubblici locali di rilevanza
economica. E che, nella sua portata ulteriore, e' volto a conseguire
anche un evidente risparmio di spesa, tramite l'indicazione di una
misura (aggregazione) che, in assenza di specificazioni modali,
consente di ascriverla al novero dei principi fondamentali della
materia «coordinamento della finanza pubblica».
A sua volta, il criterio sub b) - sulla cui illegittimita' la
Regione insiste particolarmente, anche con la memoria, ravvisandovi
una «disposizione di dettaglio» -delinea un "modello di societa'
pubblica", prefigurando (sia pure indirettamente con il disegnarne la
configurazione non consentita) la struttura della stessa, in
correlazione al principio per cui la relativa compagine non puo'
essere composta «da soli amministratori o da un numero di
amministratori superiore a quello dei dipendenti».
In tal senso, la disciplina incide, dunque, a monte, sul modulo
organizzativo, e sul relativo statuto, in forza del quale svolgere
l'attivita' "produttiva", e non gia' sulla scelta, a valle, della
Regione su "come" organizzarsi per lo svolgimento dei servizi
strumentali al perseguimento delle proprie finalita' istituzionali.
Pertanto essa e' riconducibile alla materia dell'«ordinamento
civile», oltre ad esibire, pure essa, uno scopo (ulteriore) di
risparmio finanziario.
Da ultimo, il criterio sub e) evoca chiaramente la materia del
«coordinamento della finanza pubblica», nell'ambito della quale si
pone come "principio fondamentale", in quanto lascia spazio alle
Regioni in ordine alla scelta delle modalita' di conseguimento
dell'obiettivo, che si propone, di un risparmio tramite la riduzione
dei costi di funzionamento degli organi sociali e delle remunerazioni
dei componenti.
2.3.- Quanto, infine, alla censura che attiene agli «oneri
aggiuntivi» (predisposizione di «piano operativo» e di «relazione
tecnica», da comunicare alla Corte dei conti), che imporrebbe
(illegittimamente per la Regione Veneto) il censurato comma 612, e'
sufficiente ribadire che un puntuale obbligo di comunicazione, alla
Corte dei conti, di dati a carico degli enti locali (nella specie,
oltretutto, senza conseguenze sanzionatorie) e' da ricondurre alla
realizzazione in concreto delle finalita' di coordinamento
finanziario e, dunque, ascrivibile ai principi della relativa
materia, di competenza concorrente (ex plurimis, sentenze n. 44 del
2014 e n. 417 del 2005).