ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
609, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 24-25 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 4
marzo 2015 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 maggio 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Luca Antonini per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Stefano Varone per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-25 febbraio 2015, depositato il
4 marzo 2015 e iscritto al n. 31 del registro ricorsi per l'anno
2015, la Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni della legge
23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), tra
cui l'art. 1, comma 609, oggetto del presente giudizio.
Questo comma modifica l'art. 3-bis (rubricato «Ambiti
territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei
servizi pubblici locali») del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148.
La ricorrente concentra le censure sulla prima parte della
lettera a) del comma 609, che modifica il comma 1-bis del citato art.
3-bis. In seguito alla modifica, il primo periodo del comma 1-bis
prevede che «[l]e funzioni di organizzazione dei servizi pubblici
locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al
settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di
determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di
affidamento della gestione e relativo controllo sono esercitate
unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del
presente articolo cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente,
fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 90, della legge
7 aprile 2014, n. 56».
Il richiamato art. 1, comma 90, della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), prevede a sua volta che, «[n]ello
specifico caso in cui disposizioni normative statali o regionali di
settore riguardanti servizi di rilevanza economica prevedano
l'attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di
competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in ambito
provinciale o sub-provinciale, si applicano le seguenti disposizioni,
che costituiscono principi fondamentali della materia e principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione: a) il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 [sui criteri
di identificazione di beni e risorse connessi alle funzioni
trasferite] ovvero le leggi statali o regionali, secondo le
rispettive competenze, prevedono la soppressione di tali enti o
agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle province nel nuovo
assetto istituzionale, con tempi, modalita' e forme di coordinamento
con regioni e comuni [...]; b) per le regioni che approvano le leggi
che riorganizzano le funzioni di cui al presente comma, prevedendo la
soppressione di uno o piu' enti o agenzie, sono individuate misure
premiali [...]».
La ricorrente osserva poi che l'art. 3-bis, comma 1-bis, del d.l.
n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, come
modificato dal censurato art. 1, comma 609, della legge n. 190 del
2014, prosegue stabilendo, al secondo periodo, che «[q]ualora gli
enti locali non aderiscano ai predetti enti di governo entro il 1°
marzo 2015 oppure entro sessanta giorni dall'istituzione o
designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale
ai sensi del comma 2 dell'articolo 13 del decreto-legge 30 dicembre
2013, n. 150, convertito dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15, il
Presidente della regione esercita, previa diffida all'ente locale ad
adempiere entro il termine di trenta giorni, i poteri sostitutivi».
1.1.- In primo luogo, l'art. 1, comma 609, della legge n. 190 del
2014 e' censurato per violazione delle competenze legislative
regionali di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
La ricorrente osserva che mentre, in precedenza, erano rimesse
alle Regioni la determinazione degli ambiti o bacini territoriali
ottimali, l'istituzione o la designazione dei relativi enti di
governo, nonche' la scelta della forma organizzativa di questi
ultimi, la disposizione censurata, invece, impone un modello che deve
necessariamente includere tutti gli enti locali.
Poiche' l'obbligo di aderire agli enti di governo degli ambiti
territoriali ottimali investe non solo i Comuni e le Province, ma
anche tutti gli altri enti locali, quali ad esempio le comunita'
montane e le unioni di comuni, la disposizione censurata esulerebbe
dalla competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., in materia di «funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Citta' metropolitane», e violerebbe la competenza
legislativa regionale residuale, di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost., in materia di forme associative degli enti locali.
Ad avviso della ricorrente, una tale imposizione da parte della
legge statale, oltre a difettare di ragionevolezza, contrasterebbe
con i principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione, di
cui all'art. 118, primo comma, Cost., nonche' con l'art. 3, comma 2,
dello statuto della Regione Veneto (legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1), in virtu' del quale «[l]a Regione riconosce,
promuove e garantisce l'autonomia degli enti locali nelle sue diverse
manifestazioni», e quindi con l'art. 123 Cost., che garantisce
l'autonomia statutaria. Agli enti locali si dovrebbe, infatti,
riconoscere ampia discrezionalita' nell'organizzazione degli enti di
governo degli ambiti territoriali ottimali: come d'altronde, sostiene
la ricorrente, accadeva in vigenza della precedente legislazione
della Regione Veneto, che individuava la convenzione quale strumento
di cooperazione tra gli enti locali per l'organizzazione del servizio
di trasporto pubblico locale, del servizio idrico, nonche' del
servizio di gestione integrata dei rifiuti. Con particolare riguardo
al trasporto pubblico locale, la ricorrente richiama la
giurisprudenza costituzionale che ha affermato l'attinenza di questa
materia alla competenza legislativa regionale di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost. (sentenza n. 222 del 2005) e denuncia la
conseguente interferenza tra la disposizione impugnata e le scelte
organizzative dell'attuale legislazione regionale di settore.
1.2.- In secondo luogo, la ricorrente sottolinea la sostanziale
incompatibilita' tra il censurato art. 1, comma 609, della legge n.
190 del 2014 e l'art. 1, comma 90, della legge n. 56 del 2014,
nonostante il formale richiamo che la prima disposizione formula nei
confronti della seconda.
Il citato art. 1, comma 90, nell'ambito di un processo di
semplificazione istituzionale degli enti intermedi, prende in
considerazione le funzioni di organizzazione dei servizi di rilevanza
economica, di competenza comunale o provinciale, le quali siano
attribuite a enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale;
prevede che tali enti o agenzie siano soppressi, e che le relative
funzioni siano attribuite alle Province; prevede, altresi', misure
premiali per le Regioni che adottino leggi soppressive dei citati
enti o agenzie. Il censurato art. 1, comma 609, della legge n. 190
del 2014, all'inverso, rafforza l'adesione di tutti gli enti locali
agli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali: la
rende obbligatoria e pone a suo presidio una «sanzione», costituita
dal potere sostitutivo del Presidente della Regione. Dunque, in
questa disposizione, si riscontrerebbe un vizio di irragionevolezza,
anche per la difficolta' di stabilire «la portata normativa derivante
dalla coesistenza delle due discipline». Questo vizio ridonda,
secondo la ricorrente, nella lesione delle attribuzioni che le sono
garantite dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
2.- Con atto depositato il 3 aprile 2015, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso della Regione Veneto. Con particolare riguardo all'art. 1,
comma 609, della legge n. 190 del 2014, la difesa statale ritiene
infondate le censure prospettate dalla Regione.
Secondo il resistente, la partecipazione obbligatoria agli enti
di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali garantisce
un'effettiva condivisione da parte dell'ente locale delle scelte di
organizzazione, come prevedeva, per il servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani, l'art. 201, comma 2, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - norma presa a
modello dalla disposizione censurata «per garantire uniformita' al
sistema dei servizi pubblici locali». Il ricorso alle convenzioni,
cui fa riferimento la ricorrente, non potrebbe assurgere a unica
formula organizzativa valida, potendo anzi risultare inadeguato.
L'Avvocatura generale dello Stato richiama, in particolare, la
sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2014 e quanto ivi
affermato in merito al «coordinamento della finanza pubblica», ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: nell'esercizio di tale
competenza, per ragioni connesse agli obiettivi finanziari nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, lo Stato puo', con
disciplina di principio, imporre a Regioni ed enti locali vincoli
alle politiche di bilancio, purche' sia lasciata ampia liberta' di
allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa,
e siano rispettati i canoni di ragionevolezza e proporzionalita'.
Inoltre, il censurato art. 1, comma 609, della legge n. 190 del
2014 potrebbe essere ricondotto alla «tutela della concorrenza», di
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., analogamente a quanto ritenuto dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 325 del 2010.
3.- In data 26 aprile 2016, la ricorrente Regione Veneto ha
presentato una memoria illustrativa, nella quale conferma le censure
esposte nel ricorso nei confronti dell'art. 1, comma 609, della legge
n. 190 del 2014, replicando alle tesi della difesa statale e
svolgendo alcuni approfondimenti.
La Regione ribadisce che la norma censurata innova l'art. 3-bis
del d.l. n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011,
obbligando gli enti locali a partecipare all'ente di governo degli
ambiti o bacini territoriali ottimali - che la difesa regionale
descrive come «consorzio ex lege» - e, quindi, escludendo modelli
alternativi, come quello basato sull'istituzione volontaria dell'ente
di governo da parte degli enti locali. Cosi' facendo, essa non
permetterebbe di costituire «i Consigli di Bacino o di Ambito»
attraverso le convenzioni di cui all'art. 30 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), di cui sarebbero tratti caratterizzanti la durata
determinata e la possibilita' di recesso. Pertanto, la norma
censurata non lascerebbe alcuno spazio aperto all'esercizio
dell'autonomia regionale e non potrebbe qualificarsi come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. Peraltro, le
convenzioni si sarebbero dimostrate piu' efficienti dei consorzi:
questi ultimi sarebbero piu' strutturati in termini di organi
istituzionali e personale, cosicche' inevitabilmente negli ambiti
governati mediante consorzi la spesa corrente media sarebbe molto
superiore a quella degli ambiti governati mediante convenzioni, come
risulta dalla Relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi
idrici per il 2009 (presentata il 22 luglio 2010 dalla Commissione
nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche).
La Regione contesta che la normativa in esame possa essere
ricondotta alla «tutela della concorrenza», come sostenuto
dall'Avvocatura generale dello Stato, dato che i servizi pubblici
locali possono essere erogati dagli enti locali anche direttamente,
attraverso la gestione in economia o tramite il cosiddetto
affidamento in house. La norma in questione sarebbe piuttosto
finalizzata a conseguire economie di scala, mediante la dilatazione
dell'ambito territoriale di erogazione dei servizi, e quindi persegue
essenzialmente obiettivi di efficienza, i quali sarebbero pero'
meglio realizzati tramite le convenzioni, per i motivi gia' detti.
Nemmeno sarebbe pertinente il riferimento alla sentenza n. 22 del
2014: la norma oggi in questione estenderebbe l'obbligo censurato
anche alle comunita' montane, estranee alla competenza statale in
materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta'
metropolitane» prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost.; d'altro canto, la sentenza n. 22 del 2014 fa riferimento al
coordinamento della finanza pubblica, ma la norma in giudizio non
sarebbe formulata come principio e, dal punto di vista sostanziale,
non sarebbe in grado di conseguire obiettivi di contenimento della
spesa pubblica, dato che aumenterebbe ingiustificatamente i costi,
interdicendo il ricorso alle piu' economiche convenzioni. Pertinente
sarebbe invece la sentenza n. 51 del 2016, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di un obbligo, simile a quello
previsto dalla norma oggi in questione, con riguardo al servizio
idrico, ritenendolo incompatibile con la competenza legislativa
(primaria) di una Provincia autonoma, ad avviso della ricorrente
analoga a quella (residuale) che la ricorrente stessa ritiene di
avere, in particolare, in materia di trasporto pubblico locale.
Le convenzioni sarebbero anche il modello piu' compatibile con le
esigenze dei Comuni e con l'evoluzione della legislazione statale.
L'art. 201, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, al quale ha fatto
riferimento la difesa statale, sarebbe stato abrogato - ad opera
dall'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), comma aggiunto dall'art. 1,
comma 1-quinquies, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2
(Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 marzo 2010,
n. 42 - proprio a causa della ritrosia dei Comuni di piccole
dimensioni (quali sono la maggior parte dei Comuni veneti) a
partecipare ai consorzi, nei quali la regola del voto ponderato li
priva di un effettivo potere di rappresentanza. Anche alcuni Comuni
di dimensioni maggiori sarebbero restii a perdere, attraverso
l'adesione ai consorzi, funzioni decisionali e poteri di controllo
sui servizi erogati alle rispettive comunita'. La convenzione
consentirebbe di superare questi problemi.
La stessa legislazione statale, nel superare gli ambiti
territoriali ottimali per i servizi idrici e per la gestione dei
rifiuti, mirava a snellire gli apparati organizzativi preposti a tali
servizi, inducendo gli enti locali ad associarsi per la gestione
delle proprie funzioni fondamentali: questa sarebbe stata la
finalita' perseguita, prima, dall'art. 2, comma 38, della legge 24
dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008); poi, dal
citato art. 1, comma 1-quinquies, del d.l. n. 2 del 2010, convertito
dalla legge n. 42 del 2010 (sia pure con proroghe che ne hanno
differito l'efficacia). La medesima prospettiva sarebbe stata ripresa
dall'art. 1, comma 90, della legge n. 56 del 2014.
La norma censurata si porrebbe in contrasto con questa tendenza,
imponendo come obbligatoria la partecipazione agli enti di governo,
di cui in precedenza era prevista e incentivata la soppressione,
facendo bensi' formalmente salvo quanto previsto all'art. 1, comma
90, della legge n. 56 del 2014, «ma in modo del tutto privo di
senso». Considerato il panorama degli enti intermedi (tra Regione ed
enti locali) preposti alla gestione di servizi pubblici locali di
rilevanza economica, ed escluso di potere sopprimere quelli previsti
da disposizioni statali, l'attuazione dell'art. 1, comma 90, della
legge n. 56 del 2014 richiederebbe la soppressione dei consorzi per
la gestione degli ambiti o bacini territoriali ottimali, la cui
necessaria persistenza sarebbe invece confermata dall'art. 1, comma
609, della legge n. 190 del 2014. Dunque, sussisterebbe una
contraddizione insanabile tra questa disposizione e quella, sopra
citata, della legge n. 56 del 2014, la quale risulterebbe ora
«sorprendentemente priva di oggetto rispetto al compito rimesso
all'autonomia regionale».
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Veneto ha
impugnato diverse disposizioni della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015), tra cui l'art. 1, comma 609,
oggetto del presente giudizio.
1.1.- Questa disposizione, «[a]l fine di promuovere processi di
aggregazione e di rafforzare la gestione industriale dei servizi
pubblici locali a rete di rilevanza economica», apporta varie
modifiche all'art. 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale a sua volta disciplina gli
ambiti territoriali e i criteri di organizzazione dello svolgimento
dei predetti servizi pubblici locali.
Il comma 1 del citato art. 3-bis (non modificato dal censurato
art. 1, comma 609 della legge n. 190 del 2014) prevede che, a tutela
della concorrenza e dell'ambiente, le Regioni e le Province autonome
organizzino lo svolgimento di questi servizi pubblici locali, in
particolare definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei e istituendo o designando gli enti di governo
degli stessi. La dimensione di ciascun ambito o bacino deve
consentire economie di scala e di differenziazione, idonee a
massimizzare l'efficienza dei servizi, e normalmente non deve essere
inferiore a quella del territorio provinciale. Peraltro, lo stesso
comma 1 consente di stabilire una «dimensione diversa da quella
provinciale, motivando la scelta in base a criteri di
differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi
di proporzionalita', adeguatezza ed efficienza rispetto alle
caratteristiche del servizio, anche su proposta dei comuni presentata
entro il 31 maggio 2012 previa lettera di adesione dei sindaci
interessati o delibera di un organismo associato e gia' costituito ai
sensi dell'articolo 30 del testo unico di cui al decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267».
Il successivo comma 1-bis dell'art. 3-bis, prima delle modifiche
in questione, disponeva: «[l]e funzioni di organizzazione dei servizi
pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli
appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di
gestione, di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di
competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo sono
esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini
territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del
comma 1 del presente articolo».
Il ricorso si concentra sull'art. 1, comma 609, lettera a), della
legge n. 190 del 2014, nella parte in cui aggiunge, alla fine del
comma 1-bis, teste' riportato, le seguenti parole: «cui gli enti
locali partecipano obbligatoriamente, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 1, comma 90, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Qualora
gli enti locali non aderiscano ai predetti enti di governo entro il
1° marzo 2015 oppure entro sessanta giorni dall'istituzione o
designazione dell'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale
ai sensi del comma 2 dell'articolo 13 del decreto-legge 30 dicembre
2013, n. 150, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio
2014, n. 15, il Presidente della regione esercita, previa diffida
all'ente locale ad adempiere entro il termine di trenta giorni, i
poteri sostitutivi».
1.2.- La Regione Veneto lamenta due profili di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 609, lettera a), della legge n. 190
del 2014, in relazione al periodo appena richiamato.
1.2.1.- In primo luogo, osserva la ricorrente, l'obbligo di
aderire agli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei riguarderebbe tutti gli enti locali, compresi
quelli non elencati nell'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, che si riferisce solo a «Comuni, Province e Citta'
metropolitane», cosicche' la disposizione impugnata non potrebbe
fondarsi sulla competenza legislativa statale prevista in questa
disposizione costituzionale. Si verificherebbe, percio',
un'ingiustificata invasione delle competenze legislative regionali, e
segnatamente delle competenze residuali in materia di servizi
pubblici locali, nell'esercizio delle quali la Regione ricorrente ha
individuato, come strumento organizzativo per la cooperazione tra gli
enti locali, la convenzione. La Regione argomenta a difesa dello
strumento convenzionale, evidenziando che esso e' piu' flessibile,
economico e rispettoso dell'autonomia degli enti locali rispetto alla
partecipazione obbligatoria agli enti di governo degli ambiti
territoriali ottimali e omogenei, disposta dalla norma impugnata. Per
questo, il ricorso denuncia, altresi', la violazione dei principi di
ragionevolezza, sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza di cui
all'art. 118, primo comma, Cost., nonche' dell'art. 3, comma 2, della
legge statutaria 17 aprile 2012, n. 1 (Statuto del Veneto) - a norma
del quale «[l]a Regione riconosce, promuove e garantisce l'autonomia
degli enti locali nelle sue diverse manifestazioni» - in riferimento
all'art. 123 Cost.
Alla luce delle considerazioni svolte nel ricorso a sostegno
della maggiore economicita' della convenzione, la Regione contesta
che l'obbligo previsto dalla disposizione impugnata costituisca un
principio di coordinamento finanziario; mentre reputa, altresi', che
la competenza statale per la tutela della concorrenza non sarebbe
pertinente, ben potendo i servizi pubblici locali essere gestiti
senza ricorrere al mercato.
1.2.2.- In secondo luogo, la Regione Veneto osserva che il
principio di ragionevolezza sarebbe violato anche sotto un altro
profilo, con conseguente lesione della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione dagli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost.: ad avviso della ricorrente, la
disposizione censurata fa espressamente salvo l'art. 1, comma 90,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni) ma,
nella sostanza, lo contraddice, risultando percio' intrinsecamente
incongruente, oscura e irragionevole.
Infatti, il citato art. 1, comma 90, della legge n. 56 del 2014 -
con disposizioni presentate come «principi fondamentali della materia
e principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai
sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione» - si occupa
dello «specifico caso in cui disposizioni normative statali o
regionali di settore riguardanti servizi di rilevanza economica
prevedano l'attribuzione di funzioni di organizzazione dei predetti
servizi, di competenza comunale o provinciale, ad enti o agenzie in
ambito provinciale o sub-provinciale». Con riguardo a questo caso, la
disposizione legislativa in esame prescrive (lettera a) che le fonti
competenti, statali o regionali, prevedano «la soppressione di tali
enti o agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle province nel
nuovo assetto istituzionale», con tempi, modalita' e forme di
coordinamento da determinare nell'ambito del processo di riordino
delle funzioni delle Province e delle relative dotazioni di beni,
risorse e personale, «secondo i principi di adeguatezza e
sussidiarieta', anche valorizzando, ove possibile, le autonomie
funzionali». Per le Regioni che, in ossequio alle previsioni sopra
richiamate, stabiliscano la soppressione di uno o piu' enti o
agenzie, lo stesso comma 90 (lettera b) prevede poi misure premiali,
da definire con un decreto ministeriale.
In sintesi, l'art. 1, comma 90, della legge n. 56 del 2014 ha
avviato un processo di semplificazione orientato a sopprimere enti e
agenzie di ambito provinciale o sub-provinciale, ai quali fossero
attribuite funzioni di organizzazione dei servizi di rilevanza
economica di competenza comunale o provinciale, in vista
dell'attribuzione di tali funzioni alle Province, prevedendo misure
premiali per le Regioni che operino in tal senso. Per contro, il
censurato art. 1, comma 609, lettera a), della legge n. 190 del 2014,
nella parte richiamata, ad avviso della ricorrente, prevede che le
funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di
rilevanza economica siano esercitate (non dalle Province, ma)
unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei, che la ricorrente qualifica alla stregua di
consorzi obbligatori ex lege. Sotto questo profilo, dunque, le due
disposizioni sarebbero incompatibili.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sui motivi di
ricorso riguardanti altri commi dell'art. 1 della legge n. 190 del
2014, occorre anzitutto precisare che il comma 609 viene qui in
rilievo nei limiti dei motivi di ricorso formulati dalla Regione
Veneto. Oggetto del presente giudizio e' dunque il citato art. 1,
comma 609, nella parte in cui, alla lettera a), afferma l'obbligo per
gli enti locali di partecipare agli enti istituiti o designati per il
governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei e, al
contempo, conferma quanto previsto all'art. 1, comma 90, della legge
n. 56 del 2014.
3.- Prima di esaminare i motivi di ricorso, occorre sottolineare
che le finalita' della disposizione censurata risultano - oltre che
dal suo stesso tenore testuale («[a]l fine di promuovere processi di
aggregazione e di rafforzare la gestione industriale dei servizi
pubblici locali a rete di rilevanza economica») - dalla relazione
illustrativa dell'originario disegno di legge governativo (A.C. n.
2679, XVII Legislatura), dove si spiega che la disposizione si
inserisce nel quadro delle previsioni di cui all'art. 23 del
decreto-legge n. 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89.
Il citato art. 23 prevedeva che «il Commissario straordinario di
cui all'articolo 49-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98,
entro il 31 luglio 2014 [predisponesse], anche ai fini di una loro
valorizzazione industriale, un programma di razionalizzazione delle
aziende speciali, delle istituzioni e delle societa' direttamente o
indirettamente controllate dalle amministrazioni locali incluse
nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196», individuando tra l'altro misure per la loro
liquidazione, trasformazione o fusione, «in funzione delle dimensioni
e degli ambiti ottimali per lo svolgimento delle rispettive
attivita'», nonche' «per l'efficientamento della loro gestione»; era,
altresi', previsto che il programma fosse «reso operativo e
vincolante per gli enti locali, anche ai fini di una sua traduzione
nel patto di stabilita' e crescita interno, nel disegno di legge di
stabilita' per il 2015».
Il Commissario straordinario per la revisione della spesa ha
presentato il «Programma di razionalizzazione delle partecipate
locali» il 7 agosto 2014. Oltre a considerazioni generali sul numero,
ritenuto molto elevato, degli organismi partecipativi, con
particolare riferimento al settore dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica il Commissario straordinario ha valutato che
l'assetto degli organismi, che operano nei comparti energetico,
idrico, dei rifiuti e del trasporto pubblico locale, risulta troppo
frammentato e non permette la realizzazione di adeguati programmi di
investimento.
Sulla scorta di questa analisi, la disposizione approvata come
art. 1, comma 609, della legge n. 190 del 2014, e' stata concepita
per promuovere processi di aggregazione e rafforzare la gestione dei
servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, attraverso una
pluralita' di misure coordinate in un tessuto normativo in cui,
accanto all'obbligo, per gli enti locali, di partecipare agli enti di
governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei,
attribuisce anche, ad esempio, agli enti di governo il compito di
predisporre la relazione sull'affidamento del servizio (di cui
all'art. 34, comma 20, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179,
recante «Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17
dicembre 2012, n. 221), e prevede che le deliberazioni assunte dagli
enti di governo sono valide senza necessita' di ulteriori
deliberazioni da parte degli organi dei singoli enti locali.
4.- Alla luce di queste premesse, e' possibile esaminare le
questioni sollevate dalla Regione Veneto.
4.1.- La disposizione censurata, nella parte considerata dalla
ricorrente, trova un duplice fondamento nelle competenze che l'art.
117 Cost. attribuisce allo Stato, nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica e della tutela della concorrenza.
La competenza statale a dettare principi fondamentali per il
«coordinamento della finanza pubblica», di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., viene in rilievo con precipuo riguardo all'eventualita'
che i servizi in questione siano gestiti senza ricorrere al mercato.
Infatti, l'art. 1, comma 609, della legge n. 190 del 2014 mira al
conseguimento di risultati economici migliori nella gestione dei
servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e, quindi, a un
contenimento della spesa pubblica attraverso sistemi tendenzialmente
virtuosi di esercizio delle relative funzioni. I dati prodotti dalla
ricorrente a sostegno della tesi che la partecipazione obbligatoria
degli enti locali agli ambiti territoriali ottimali sia piu'
dispendiosa della soluzione basata sulla convenzione, sono risalenti
nel tempo e riguardano un singolo settore, nonche' un diverso assetto
normativo. D'altra parte il rischio, paventato dalla Regione Veneto,
che alcuni Comuni vogliano sottrarsi alla partecipazione agli enti di
governo degli ambiti territoriali ottimali, e' specificamente
affrontato dalla disposizione censurata, mediante la previsione di
poteri sostitutivi del Presidente della Regione, a proposito dei
quali non sono formulate specifiche considerazioni critiche.
Dunque, la norma censurata puo' qualificarsi come principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, analogamente a
quanto ritenuto da questa Corte in relazione ad altri, sia pure
differenti, istituti di cooperazione tra enti locali (sentenze n. 44
e n. 22 del 2014).
4.2.- Dall'altro lato, viene, altresi', in rilievo la competenza
statale sulla «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.), nella misura in cui i servizi pubblici siano
esercitati tramite il ricorso al mercato. Infatti, come questa Corte
ha gia' ripetutamente affermato, deve essere riconosciuta allo Stato
la competenza a disciplinare il regime dei servizi pubblici locali,
per gli aspetti che hanno una diretta incidenza sul mercato e sono
strettamente funzionali alla gestione unitaria (sentenza n. 46 del
2013), ivi compresa la disciplina degli ambiti territoriali ottimali
e delle relative autorita' di governo (sentenze n. 134 del 2013 e n.
128 del 2011), soprattutto quando essa sia finalizzata a superare
situazioni di frammentazione e a garantire la competitivita' e
l'efficienza dei relativi mercati (sentenza n. 325 del 2010). La
ricerca della dimensione ottimale dell'ambito territoriale entro il
quale erogare il servizio consente di individuare l'estensione
geografica che meglio permette di contenere i costi della gestione e
favorire, cosi', l'apertura del mercato a nuovi soggetti,
incentivando una piu' ampia partecipazione delle imprese alle gare
per l'affidamento del servizio stesso.
Ben vero che, quando viene in rilievo la tutela della
concorrenza, i criteri di proporzionalita' e adeguatezza sono
essenziali per definire il legittimo ambito di operativita' della
competenza statale (ex plurimis, sentenza n. 443 del 2007). Tuttavia,
la ricorrente non offre argomenti che inducano a concludere che
manchi una relazione ragionevole e proporzionata tra gli interventi
attuati e gli obiettivi perseguiti (sentenza n. 14 del 2004). Le
norme in questione rispondono all'obiettivo, chiaramente enucleato
nei lavori preparatori, di promuovere processi di aggregazione dei
servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e si limitano a
potenziare e integrare i preesistenti obblighi connessi
all'organizzazione di questi servizi in ambiti territoriali ottimali.
In proposito e' opportuno ribadire che, gia' prima delle modifiche
introdotte dalla disposizione impugnata, l'art. 3-bis, comma 1-bis,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011,
imponeva che le funzioni di organizzazione di questi servizi pubblici
fossero esercitate «unicamente» dagli enti di governo istituiti o
designati allo scopo. Sotto questo profilo, la disposizione in
giudizio interviene a esplicitare, piuttosto che introdurre, un vero
e proprio obbligo di partecipazione degli enti locali agli ambiti
territoriali ottimali.
5.- La ricorrente lamenta, altresi', la violazione dei principi
di cui all'art. 118 Cost. e, in particolare, dell'autonomia
amministrativa degli enti locali, affermata pure dall'art. 3, comma
2, dello statuto del Veneto, adottato ai sensi dell'art. 123 Cost.
La questione non e' fondata.
A prescindere da ogni altra considerazione, da tempo la
giurisprudenza costituzionale ha chiarito, con riguardo all'autonomia
dei Comuni, che essa non implica una riserva intangibile di funzioni,
ne' esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi
dell'autonomia municipale a fronte di esigenze generali che
giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni gia'
assegnate agli enti locali (sentenza n. 286 del 1997). Inoltre, con
specifico riguardo a norme che prevedono la partecipazione degli enti
locali ad autorita' d'ambito alle quali sia trasferito l'esercizio di
competenze in materia di servizi pubblici, la Corte ha ritenuto che
norme siffatte non ledano l'autonomia amministrativa degli enti
locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalita' di
esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione
(sentenza n. 246 del 2009).
Naturalmente, ove si opti per l'esercizio delle funzioni mediante
organismi associativi, deve essere preservato uno specifico ruolo
agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita,
nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri
decisionali, o ai relativi processi deliberativi, in vista del
raggiungimento di fini unitari nello spazio territoriale reputato
ottimale (sentenza n. 50 del 2013). Le modalita' di partecipazione e
cooperazione possono essere molteplici, cosicche' e' da escludere che
l'unica compatibile con il rispetto dell'autonomia dell'ente locale
sia - come sostiene la ricorrente - la convenzione stipulata senza
vincoli di adesione, con durata temporanea e facolta' di recesso.
6.- Non fondata e' pure la questione, con cui si lamentano
l'irragionevolezza e l'oscurita' della disposizione censurata, la
quale richiamerebbe quanto previsto dall'art. 1, comma 90, della
legge n. 56 del 2014, ma allo stesso tempo, nella sostanza,
illogicamente lo contraddirebbe.
In linea di principio, possono risultare costituzionalmente
illegittime - per irragionevolezza ridondante sulle attribuzioni
regionali - norme statali dal significato ambiguo, tali da porre le
Regioni in una condizione di obiettiva incertezza, allorche' a norme
siffatte esse debbano attenersi nell'esercizio delle proprie
prerogative di autonomia (si vedano, sia pure in fattispecie
eterogenee, le sentenze n. 200 del 2012 e n. 326 del 2010).
Tuttavia, nel caso odierno, benche' il coordinamento tra la
disposizione censurata e quella da essa richiamata non sia enunciato
in termini del tutto univoci, e' pur sempre possibile conciliare le
due disposizioni, attraverso una lettura sistematica, rispettosa
della ratio di entrambe. Infatti, nulla impedisce alle Regioni, nei
casi in cui optino per ambiti o bacini di dimensioni provinciali (o,
eccezionalmente, sub-provinciali), di conformarsi a quanto previsto
dall'art. 1, comma 90, della legge n. 56 del 2014, vale a dire di
designare come enti di governo, titolari delle relative funzioni di
organizzazione, le Province «nel nuovo assetto istituzionale, con
tempi, modalita' e forme di coordinamento con regioni e comuni, da
determinare nell'ambito del processo di riordino di cui ai commi da
85 a 97 [dello stesso art. 1 della legge n. 56 del 2014], secondo i
principi di adeguatezza e sussidiarieta', anche valorizzando, ove
possibile, le autonomie funzionali». Una tale scelta non impedisce
alle Regioni di sopprimere, nel contempo, enti e agenzie alle quali
sia stato demandato, in precedenza, l'esercizio delle stesse
funzioni. In questi casi, naturalmente, non si porra' alcun problema
di adesione dei Comuni agli enti di governo designati: piu'
semplicemente, si verifichera' un trasferimento delle funzioni, per
ragioni di esercizio unitario, presso le Province, attualmente
caratterizzate come enti di secondo grado (sentenza n. 50 del 2015).