ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 13, 15,
comma 3, 18, commi 1 e 6, 19, 23 e 31, comma 1, lettera g), della
legge della Regione Toscana 7 gennaio 2015, n. 1 (Disposizioni in
materia di programmazione economica e finanziaria regionale e
relative procedure contabili. Modifiche alla L.R. n. 20/2008),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 12-17 marzo 2015, depositato in cancelleria il 17 marzo
2015 ed iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lucia Bora per la Regione
Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 12-17 marzo 2015 e depositato il 17 marzo 2015,
iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2015, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale nei confronti degli artt. 13, 15, comma
3, 18, commi 1 e 6, 19, 23 e 31, comma 1, lettera g), della legge
della Regione Toscana 7 gennaio 2015, n. 1 (Disposizioni in materia
di programmazione economica e finanziaria regionale e relative
procedure contabili. Modifiche alla L. R. n. 20/2008), in riferimento
agli artt. 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
relazione agli artt. 38, 39, 42, 43, comma 2, 49 e agli allegati 4/1,
paragrafo 9.2, e 4/2, paragrafo 9.2, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), ed alla legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).
Il ricorrente sostiene che il d.lgs. n. 118 del 2011
disciplinerebbe - a garanzia dell'unitarieta' e dell'omogeneita'
della disciplina contabile dei bilanci pubblici, ed in particolare di
quelli delle Regioni, e per evitare situazioni patologiche
determinate dall'uso di regole contabili non adeguate che potrebbero
avere ripercussioni sul sistema economico nazionale -
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, che rientrerebbe nella materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici» di potesta' legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Alle Regioni
sarebbe riservata la facolta' di emanare regolamenti contabili
meramente applicativi del d.lgs. n. 118 del 2011.
L'Avvocatura generale dello Stato afferma che la legge impugnata
detterebbe disposizioni in materia di programmazione economica e
finanziaria regionale e relative procedure contabili. Tra queste,
talune costituirebbero applicazione del d.lgs. n. 118 del 2011, altre
riprodurrebbero disposizioni in esso contenute, altre ancora
derogherebbero alle norme del decreto legislativo medesimo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri promuove questioni di
legittimita' costituzionale delle disposizioni riproduttive ovvero
derogatorie della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 118 del 2011,
poiche' quelle meramente applicative sarebbero conformi a quanto ivi
previsto.
Quanto alle norme appartenenti alla seconda tipologia individuata
dal ricorrente, gli artt. 13 e 19 della legge reg. Toscana n. 1 del
2015 violerebbero gli artt. 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e),
Cost., in relazione agli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 118 del 2011 e
alla legge n. 243 del 2012.
In particolare, l'art. 13 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015
dispone che «1. La Regione, nel rispetto dei principi dettati
dall'articolo 38 del D.Lgs. 118/2011, conforma la propria
legislazione alle seguenti tipologie: a) leggi che prevedono spese a
carattere continuativo e non obbligatorio, determinando gli obiettivi
da raggiungere, le procedure da seguire e le caratteristiche dei
relativi interventi regionali; b) leggi che dispongono spese a
carattere pluriennale; c) leggi che prevedono spese a carattere
obbligatorio che definiscono l'attivita' e gli interventi regionali
in modo tale da predeterminarne indirettamente l'ammontare dei
relativi stanziamenti attraverso il riconoscimento a terzi del
diritto ad ottenere prestazioni finanziarie o mediante la creazione
di automatismi di spesa; d) leggi che istituiscono o sopprimono
entrate regionali oppure ne variano il gettito, disciplinando
diversamente i relativi elementi costitutivi. 2. Le leggi di cui al
comma 1, lettera a), stabiliscono direttamente l'ammontare delle
spese per ciascuno degli anni considerati nel bilancio di previsione,
da intendersi come limite massimo, indicandone in termini di
competenza la relativa copertura, e rinviano alla legge di bilancio
la quantificazione dell'onere per gli esercizi successivi. 3. Le
leggi di cui al comma 1, lettera b), determinano l'ammontare
complessivo della spesa, da intendersi come limite massimo, nonche'
la quota eventualmente a carico del bilancio in corso e degli
esercizi successivi, e ne indicano in termini di competenza la
relativa copertura. 4. Le leggi di cui al comma 1, lettera c),
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione, nonche' l'onere a regime, e ne
indicano in termini di competenza la relativa copertura. 5. Le leggi
di cui al comma 1, lettera d), quantificano gli effetti che, nei
singoli esercizi ed a regime, saranno presuntivamente prodotti dalle
relative disposizioni e ne indicano in termini di competenza la
relativa copertura». L'art. 19 della medesima legge regionale prevede
che «1. La Giunta regionale approva il bilancio finanziario
gestionale, articolato in capitoli ed eventualmente in articoli. 2. I
capitoli riguardano l'oggetto dell'entrata o della spesa e sono
raccordati al quarto livello del piano dei conti di cui all'articolo
4 del D.Lgs. 118/2011. I capitoli di entrata sono costruiti in modo
da mantenere distinte le entrate con vincolo di destinazione. I
capitoli di spesa sono articolati in modo da mantenere distinte le
spese a carattere vincolato o obbligatorio ed in modo da assicurare
la ripartizione delle risorse fra i centri di responsabilita'
amministrativa. 3. L'assegnazione delle risorse finanziarie ai
dirigenti titolari dei centri di responsabilita' amministrativa e'
effettuata in conformita' a quanto disposto dalla legge regionale 8
gennaio 2009, n. 1 (Testo unico in materia di organizzazione e
ordinamento del personale). 4. Le variazioni del bilancio finanziario
gestionale nonche' i prelevamenti dai fondi di riserva e dai fondi
speciali, sono disposte dalla Giunta regionale. 5. E' fatta salva la
competenza del dirigente competente in materia di bilancio in ordine
all'istituzione delle tipologie di entrata con stanziamento a zero di
cui all'articolo 51, comma 6, lettera b), del D.Lgs. 118/2011,
nonche' alle variazioni relative alle partite di giro e alle
operazioni per conto di terzi».
A giudizio del ricorrente l'art. 13 (in materia di legislazione
regionale concernente gli strumenti di programmazione finanziaria) e
l'art. 19 (rubricato «Bilancio finanziario gestionale e variazione»)
della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 riprodurrebbero in parte le
disposizioni gia' contenute rispettivamente negli artt. 38 e 39 del
d.lgs. n. 118 del 2011, ma sarebbero formulate in maniera poco chiara
sia nella forma che nelle implicazioni finali rispetto alla normativa
statale e per tale ragione interferirebbero con la disciplina
contenuta nella citata fonte statale ed ingenererebbero una
situazione di incertezza.
Il d.lgs. n. 118 del 2011 avrebbe la finalita' di consentire il
consolidamento dei conti pubblici, come previsto dalla legge 5 maggio
2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) e dalla legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica).
Anche la legge n. 243 del 2012, che detta disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio del bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, Cost. richiederebbe un linguaggio comune
per gli enti territoriali.
Tale esigenza sarebbe connessa all'attuazione del principio
dell'equilibrio del bilancio ed alla sostenibilita' del debito
pubblico, che trova espressione nell'art. 97, primo comma, Cost., in
relazione agli obblighi derivanti dalla partecipazione dell'Italia
all'Unione europea.
Riguardo alle disposizioni regionali appartenenti alla terza
tipologia, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che gli artt.
15, comma 3, 18, commi 1 e 6, 23 e 31, comma 1, lettera g), della
legge reg. Toscana n. 1 del 2015 sarebbero costituzionalmente
illegittime per violazione degli artt. 81, 97 e 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in relazione agli artt. 42, 43, comma 2, 49 ed
agli allegati 4/1, paragrafo 9.2, e 4/2, paragrafo 9.2, del d.lgs. n.
118 del 2011.
In particolare, l'art. 15 della legge impugnata prevede che «1.
L'elenco dei nuovi provvedimenti legislativi finanziabili con i fondi
speciali e' allegato alla legge di bilancio. 2. L'elenco di cui al
comma 1, e' articolato in specifiche partite, ciascuna delle quali
indica l'oggetto del provvedimento e, distintamente per la parte
corrente e per quella in conto capitale, le somme destinate alla
copertura finanziaria sui singoli esercizi considerati dal bilancio
di previsione. 3. Nel corso dell'esercizio le disponibilita' dei
fondi speciali possono essere utilizzate anche per fornire la
copertura a provvedimenti legislativi non ricompresi nell'elenco di
cui al comma 1, a condizione che il provvedimento da coprire indichi
gli interventi inseriti nell'elenco ai quali viene sottratta la
relativa copertura. 4. E' precluso l'impiego di accantonamenti dei
fondi speciali finanziati con risorse di conto capitale per
iniziative di parte corrente».
Il citato art. 15, consentendo il ricorso ai fondi speciali per
finanziare anche provvedimenti legislativi diversi da quelli previsti
in via generale dalla disciplina nazionale in materia dall'art. 49
del d.lgs. n. 118 del 2011, esorbiterebbe dai limiti della potesta'
legislativa regionale ed integrerebbe una violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
L'art. 18, comma 1, della legge reg. Toscana n. 1 del 2015
stabilisce che «1. Entro il 31 ottobre di ogni anno, la Giunta
regionale presenta al Consiglio regionale la proposta di legge di
bilancio, la proposta di legge di stabilita' e le eventuali proposte
di legge ad essa collegate».
Tale disposizione, a giudizio del ricorrente, contrasterebbe con
il principio contabile applicato di cui all'allegato 4/1, paragrafo
9.2, del d.lgs. n. 118 del 2011 concernente la programmazione di
bilancio, in base al quale la Giunta dovrebbe provvedere
all'approvazione delle suddette proposte di legge entro il 31 ottobre
di ogni anno, ma, in ogni caso, non oltre trenta giorni dalla
presentazione del bilancio dello Stato.
Il successivo comma 6 del medesimo art. 18 dispone che
«L'esercizio provvisorio e' autorizzato dal Consiglio regionale con
legge proposta dalla Giunta regionale, per un periodo non superiore a
quello stabilito dallo Statuto».
Tale disposizione sarebbe difforme rispetto a quanto stabilito
dall'art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, ai sensi del quale
l'esercizio provvisorio del bilancio non potrebbe, in alcun caso,
essere concesso per periodi complessivamente superiori a quattro
mesi.
L'art. 23 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 prevede che «1.
Nei casi di assegnazioni comunitarie e statali con vincolo di
destinazione, la Regione puo' stanziare somme eccedenti quelle
assegnate, ferme restando, per le spese relative a funzioni delegate,
le disposizioni statali che disciplinano tali funzioni. 2. La
Regione, qualora abbia impegnato in un esercizio spese eccedenti le
risorse ad essa assegnate dallo Stato con vincolo di destinazione, ha
facolta' di compensare tali maggiori spese con minori stanziamenti
per lo stesso scopo nei due esercizi immediatamente successivi. Nei
bilanci relativi a tali esercizi, le assegnazioni statali per scopi
gia' soddisfatti con i finanziamenti aggiuntivi regionali sono
sottratte alla loro destinazione. Analoga facolta' riguarda le
assegnazioni ricevute da altri soggetti, salvo che cio' sia
espressamente escluso dalla disciplina dei relativi rapporti».
Dettando norme in materia di risorse di origine comunitaria e
statale con vincolo di destinazione ed ipotizzando casistiche di
impegni di risorse non contemplate dalla normativa statale, la
disposizione derogherebbe alle prescrizioni dell'art. 42 del d.lgs.
n. 118 del 2011 ed al principio contabile applicato concernente la
contabilita' finanziaria, di cui all'allegato 4/2, paragrafo 9.2, del
decreto legislativo stesso. Tale deroga costituirebbe un'ulteriore
violazione della competenza esclusiva statale in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici.
L'art. 31, comma l, lettera g), della legge impugnata dispone che
«1. Con regolamento della Giunta regionale, nel rispetto di quanto
previsto dal D.Lgs. 118/2011 e dai principi contabili generali ed
applicati ad esso allegati, sono disciplinate tra l'altro: [...] g)
le modalita' per la gestione delle aperture di credito, delle casse
economali, delle altre spese di minuto importo, nonche' la disciplina
degli agenti della riscossione [...]».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, detta
disposizione, rinviando ad un regolamento della Giunta regionale la
disciplina delle modalita' per la gestione delle aperture di credito,
si porrebbe in contrasto con la normativa statale, dal momento che il
d.lgs. n. 118 del 2011 non prevedrebbe tale forma di gestione della
spesa la quale, pertanto, non potrebbe essere prevista e disciplinata
dall'ordinamento contabile regionale.
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana, con atto
depositato il 16 aprile 2015, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
La difesa regionale ricorda come la legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che ha modificato l'art. 117
Cost., nell'introdurre il principio del pareggio di bilancio, abbia
scorporato la materia «armonizzazione dei bilanci pubblici» da quella
del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
La prima sarebbe stata attratta nell'ambito delle materie di potesta'
legislativa esclusiva dello Stato contemplate nel secondo comma del
citato art. 117 Cost.; la seconda sarebbe, invece, rimasta
all'interno dell'elenco delle materie di legislazione concorrente ai
sensi del successivo terzo comma del medesimo articolo. A seguito
della riferita modifica costituzionale, secondo la Regione, le due
materie, in passato considerate dalla giurisprudenza costituzionale
come un'endiade, in quanto legate da un nesso funzionale (si citano
le sentenze n. 70 del 2012, n. 326 del 2010, n. 156 del 2010 e n. 17
del 2004), ora dovrebbero essere interpretate in modo da assicurare
gli spazi di autonomia costituzionale riconosciuti agli enti
regionali.
Per quanto attiene al «coordinamento della finanza pubblica»,
viene menzionata dalla Regione la giurisprudenza costituzionale che
ha ricondotto a tale ambito i vincoli alle politiche di bilancio
degli enti regionali, vincoli che, per essere rispettosi della
predetta autonomia, dovrebbero costituire un «limite complessivo, che
[lasci] agli enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse
fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (si citano le sentenze n.
139 del 2012, n. 182 del 2011 e n. 297 del 2009).
La materia «armonizzazione dei bilanci pubblici», invece, secondo
la difesa regionale, andrebbe individuata tenendo conto degli
approfondimenti della scienza economica e finanziaria, secondo cui,
con la citata espressione, si intenderebbe la definizione di schemi
di bilancio e regole contabili uniformi, nonche' di criteri di
valutazione con indicatori omogenei, chiari e misurabili, al fine di
consentire la comparazione dei bilanci e di esercitare un'efficace
azione di monitoraggio e controllo per assicurare il pareggio di
bilancio introdotto nell'art. 81 Cost. dalla riforma costituzionale
del 2012. Ne consegue, a giudizio della Regione, che le norme
impugnate non sarebbero riconducibili alla materia «armonizzazione
dei bilanci pubblici».
In particolare, nell'atto di costituzione la Regione evidenzia
che le censure rivolte agli artt. 13 e 19 della reg. Toscana n. 1 del
2015 sarebbero inammissibili per genericita', poiche' non verrebbero
in alcun modo argomentate le ragioni dell'eccepita «riformulazione
poco chiara» delle norme statali da parte delle norme regionali. In
ogni caso, la censura sarebbe infondata, perche' le norme regionali
non ingenererebbero alcuna incertezza o confusione, riprendendo
fedelmente le disposizioni contenute nella legge statale. Secondo la
resistente, dal raffronto tra l'art. 13 della legge regionale
impugnata e l'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011 emergerebbe come la
norma censurata riproduca fedelmente le tipologie di spesa indicate
dalla legge statale, aggiungendo solamente l'ipotesi di leggi che
istituiscono o sopprimono entrate regionali o ne variano l'ammontare.
Questo non ingenererebbe alcuna confusione, poiche' la Regione
Toscana potrebbe istituire entrate proprie con legge ai sensi degli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.
L'art. 13 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 conterrebbe
addirittura disposizioni di maggior rigore rispetto a quelle di cui
al d.lgs. n. 118 del 2011. La disposizione sarebbe, infatti,
finalizzata ad evitare di giungere alla legge annuale di bilancio
senza una preventiva ponderazione delle spese necessarie per dare
attuazione alle singole leggi, richiedendo che si stabilisca la
quantificazione e la copertura delle spese a priori, piuttosto che a
posteriori, quando potrebbe non essere piu' possibile gestirle, con
il rischio di compromettere l'equilibrio di bilancio imposto
dall'art. 81 Cost. La previsione sarebbe, quindi, in linea con quanto
affermato da questa Corte in relazione alla necessaria indicazione
della copertura da parte delle leggi regionali che comportino
implicazioni finanziarie (si citano le sentenze n. 26 del 2013, n.
115 e n. 70 del 2012), nonche' con quanto affermato dalla Corte dei
conti, sezioni riunite, con la deliberazione 18 febbraio 2014, n. 1
(Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie
adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri -
Settembre-Dicembre 2013).
La disposizione impugnata non violerebbe le norme costituzionali
evocate dalla difesa erariale, perche' non riguarderebbe la materia
dell'armonizzazione dei bilanci, ne' inciderebbe sull'equilibrio di
bilancio, ma rientrerebbe nella potesta' legislativa riconosciuta
alle Regioni sia in materia di «coordinamento della finanza
pubblica», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., sia in materia
di autonomia organizzativa, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
L'art. 19 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 si riferirebbe
solo al bilancio gestionale e non a cio' che e' a monte di tale
bilancio (documento tecnico di accompagnamento e bilancio di
previsione finanziario). Sarebbe, inoltre, pienamente conforme
all'art. 39, comma 10, del d.lgs. n. 118 del 2011 - il quale
rimetterebbe a ciascun ordinamento contabile delle Regioni la
definizione delle modalita' di ripartizione delle disponibilita'
finanziarie in capitoli, con assegnazione di responsabilita' ai
dirigenti - nonche' all'art. 4 del d.lgs. n. 118 del 2011. Per tali
motivi la censura sarebbe inammissibile o, comunque, infondata.
Per quanto riguarda l'art. 15, comma 3, della legge impugnata,
concernente i fondi speciali, secondo la difesa regionale il
contrasto con la disposizione contenuta nell'art. 49 del d.lgs. n.
118 del 2011 sarebbe insussistente. Tale norma sarebbe finalizzata
non a disciplinare un trattamento contabile delle somme accantonate
nei fondi speciali diverso da quello di cui all'art. 49, comma 2, del
d.lgs. 118 del 2011, ma a consentire un certo grado di flessibilita'
nell'utilizzo dei fondi stessi, prevedendo la possibilita' di
utilizzare le somme accantonate anche per provvedimenti legislativi
originariamente non inseriti nell'apposito elenco richiesto dall'art.
15, comma 1, del citato decreto legislativo. Non sussisterebbe,
quindi, alcun contrasto con la disposizione contenuta nell'art. 49
del d.lgs. n. 118 del 2011, con conseguente infondatezza della
censura.
In ordine all'art. 18, comma 1, della legge reg. Toscana n. 1 del
2015, la difesa regionale afferma che soltanto per una mera omissione
materiale non sarebbe stata riprodotta l'ulteriore dizione «in ogni
caso non oltre trenta giorni dalla presentazione del disegno di
bilancio dello Stato». La resistente sostiene che la norma avrebbe
carattere meramente procedurale, in quanto riguarderebbe il
procedimento di adozione della legge di stabilita', delle leggi
collegate e della legge di bilancio e rispetterebbe il termine finale
posto dal legislatore statale. La difesa regionale afferma che, in
ogni caso, la norma non inciderebbe sulla materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici», perche' non riguarderebbe la struttura dello
schema di bilancio e la gestione del medesimo, rispettando al
contempo il termine finale posto dal legislatore statale.
Con riguardo al successivo comma 6 del medesimo art. 18, la
resistente chiarisce che la disposizione, in combinato con l'art. 49,
secondo comma, dello statuto della Regione Toscana, consentirebbe
l'esercizio provvisorio per un periodo piu' breve (tre mesi) rispetto
a quello stabilito dalla legislazione statale (quattro mesi). La
norma regionale sarebbe quindi piu' restrittiva e non risulterebbe
pertanto lesiva dei principi stabiliti nell'ambito del coordinamento
della finanza pubblica.
La censura rivolta nei confronti dell'art. 23 della legge reg.
Toscana n. 1 del 2015 sarebbe, a parere della Regione, inammissibile
per genericita', non essendo adeguatamente motivata nel ricorso. In
ogni caso essa non sarebbe fondata, perche' la norma, finalizzata a
consentire l'avvio di programmi gia' determinati nell'esercizio in
corso, consentirebbe lo stanziamento di risorse regionali per la
realizzazione di programmi finanziati con risorse statali o
comunitarie. Tale stanziamento della Regione costituirebbe una mera
anticipazione dell'assegnazione statale e comunitaria da recuperare
nei due esercizi successivi. La norma non violerebbe, quindi, le
prescrizioni del d.lgs. n. 118 del 2011, ne' i principi contabili in
esso contenuti, in quanto sarebbe rispettosa del principio di
integrita' del bilancio, del vincolo di destinazione dei fondi e dei
volumi complessivi del programma, che resterebbero inalterati.
Per quanto riguarda, infine, l'art. 31, comma l, lettera g),
della legge reg. Toscana n. 1 del 2015, secondo la difesa regionale
le censure mosse dal ricorrente non sarebbero fondate. A livello
statale, l'apertura di credito sarebbe disciplinata dall'art. 9 del
decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367
(Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure
di spesa e contabili), che ne avrebbe liberalizzato l'uso,
consentendone l'effettuazione da parte dei dirigenti per il pagamento
di determinate spese. Pertanto l'ordinamento contabile dello Stato
prevederebbe che il pagamento delle spese iscritte in bilancio e
liquidate possa avvenire con aperture di credito a favore di
funzionari delegati. L'istituto sarebbe dunque ammesso e, nel
rispetto dei principi statali, potrebbe essere disciplinato
nell'ordinamento contabile regionale.
Da ultimo, la Regione sostiene che l'istituto dell'apertura di
credito o accreditamento non sarebbe attinente alla materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici», non incidendo in alcun modo
sulla definizione degli schemi di bilancio e delle regole contabili
uniformi.
3.- Con successiva memoria la Regione Toscana, riprendendo le
argomentazioni gia' esposte nell'atto di costituzione, sostiene che
le norme impugnate non violerebbero gli artt. 81 e 97 Cost., ne' la
competenza legislativa statale in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., ne' le finalita' di omogeneita' dei sistemi contabili alle
quali la stessa sarebbe preordinata, limitandosi ad attuare
nell'ordinamento regionale le medesime disposizioni contabili e
restando nel limite delle competenze regionali in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 13, 15, comma 3, 18, commi 1 e 6, 19, 23 e
31, comma 1, lettera g), della legge della Regione Toscana 7 gennaio
2015, n. 1 (Disposizioni in materia di programmazione economica e
finanziaria regionale e relative procedure contabili. Modifiche alla
L. R. n. 20/2008), in riferimento agli artt. 81, 97 e 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, in relazione agli artt. 38,
39, 42, 43, comma 2, 49 e agli allegati 4/1, paragrafo 9.2, e 4/2,
paragrafo 9.2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), ed alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione).
1.1.- In via preliminare, il ricorrente sostiene che «La materia
contabile non [sarebbe] nella disponibilita' legislativa delle
Regioni, alle quali [sarebbe] riservata la facolta' di emanare
regolamenti contabili meramente applicativi del d.lgs. n. 118 del
2011». Cio' in ossequio all'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.
- in relazione al d.lgs. n. 118 del 2011 - che riserva la materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici» alla potesta' legislativa
esclusiva allo Stato.
Il richiamato precetto costituzionale sarebbe posto «a garanzia
dell'unitarieta' della disciplina contabile dei bilanci pubblici e,
piu' in particolare, di quelli delle Regioni, che, in passato, in
applicazione del d.lgs. n. 76 del 2000, [avrebbero] normato la
materia contabile ciascuna con propria legge regionale, creando la
disomogeneita' dei sistemi contabili che [avrebbe avuto] pesanti
ricadute anche sul sistema economico nazionale [provocate dall'uso]
di regole contabili non adeguate».
Secondo tale prospettazione, l'intera legge reg. Toscana n. 1 del
2015 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione della
competenza prevista dall'invocato art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost.
Successivamente, tuttavia, il ricorrente ha impugnato singoli
articoli della legge regionale in questione, distinguendo tra:
disposizioni meramente applicative del d.lgs. n. 118 del 2011, come
modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126
(Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), le quali non
sarebbero lesive di precetti costituzionali; disposizioni
riproduttive del suddetto d.lgs. n. 118 del 2011; disposizioni
derogatorie del medesimo. Soltanto le disposizioni ricadenti nella
seconda e nella terza categoria sono oggetto d'impugnazione.
1.2.- Seguendo tale impostazione, il Presidente del Consiglio
censura gli artt. 13 e 19 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 per
violazione degli artt. 81, 97 e 117, secondo comma, lettera e),
Cost., del d.lgs. n. 118 del 2011 e della legge n. 243 del 2012. Le
norme impugnate riprodurrebbero quelle gia' contenute nel d.lgs. n.
118 del 2011 ma «in maniera poco chiara sia nella forma che nelle
implicazioni finali [...]. L'art. 13 [riprodurrebbe] quanto disposto
dall'art. 38 del d.lgs. n. 118 del 2011, mentre l'art. 19 (Bilancio
finanziario gestionale e variazione) [...] quanto previsto dall'art.
39 (soprattutto comma 10 e ss.) del citato d.lgs. n. 118 del 2011».
1.3.- Il ricorrente impugna, altresi', l'art. 15, comma 3, della
legge reg. Toscana n. 1 del 2015 «per violazione degli articoli 81,
97 e 117, comma 2, lett. e) della Costituzione, del D.Lgs.
23/06/2011, n. 118 e della L. 24/12/2012, n. 243».
Il citato art. 15 - nel prevedere che alla legge di bilancio
venga allegato l'elenco dei provvedimenti legislativi che possono
essere finanziati con i fondi speciali e che nel corso dell'esercizio
finanziario le disponibilita' dei fondi speciali possano essere
utilizzate anche per fornire la copertura a quelli non ricompresi nel
summenzionato elenco, a condizione che il provvedimento da coprire
indichi gli interventi inseriti nell'elenco cui viene sottratta la
relativa copertura - contrasterebbe con l'art. 49 del d.lgs. n. 118
del 2011. Quest'ultimo dispone che nel bilancio regionale possono
essere iscritti uno o piu' fondi speciali, destinati a far fronte
agli oneri derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si
perfezionino dopo l'approvazione del bilancio, e che tali fondi non
sono utilizzabili per l'imputazione di atti di spesa, ma solo ai fini
del prelievo di somme da iscrivere in aumento alle autorizzazioni di
spesa dei programmi esistenti o dei nuovi programmi, dopo l'entrata
in vigore dei provvedimenti legislativi che autorizzano le spese
medesime.
Quindi, secondo la prospettazione del Presidente del Consiglio, i
fondi speciali dovrebbero essere tenuti distinti a seconda che siano
destinati al finanziamento di spese correnti o di spese in conto
capitale, mentre le quote non utilizzate dovrebbero costituire
economie di spesa.
La legge regionale impugnata, nel permettere, con l'art. 15,
comma 3, censurato, il ricorso ai fondi speciali al fine di
finanziare anche provvedimenti legislativi diversi da quelli previsti
in via generale ed in applicazione della disciplina nazionale in
materia, esorbiterebbe dai limiti della potesta' legislativa
regionale.
1.4.- In riferimento agli stessi parametri evocati a proposito
dell'art. 15 della legge reg. Toscana n. 1 del 2015 viene censurato
il successivo art. 18, comma 1, il quale dispone che entro il 31
ottobre di ogni anno la Giunta regionale presenti al Consiglio
regionale la proposta di legge di bilancio, la proposta di legge di
stabilita' e le eventuali proposte di legge ad essa collegate. Tale
disposizione contrasterebbe con il principio contabile contenuto
nell'allegato 4/1, paragrafo 9.2, del d.lgs. n. 118 del 2011, il
quale prevede che la Giunta approvi le proposte in materia di
programmazione di bilancio entro il 31 ottobre di ogni anno ma, in
ogni caso, non oltre trenta giorni dalla presentazione del disegno di
bilancio dello Stato. Al contrario, la norma regionale prescriverebbe
l'unica scadenza del 31 ottobre di ogni anno.
1.5.- Il comma 6 dello stesso art. 18 viene impugnato per
difformita' rispetto a quanto previsto dal comma 2 dell'art. 43
(Esercizio provvisorio e gestione provvisoria) del d.lgs. n. 118 del
2011. La norma interposta dispone che l'esercizio provvisorio del
bilancio non possa, in nessun caso, essere concesso per periodi
complessivamente superiori a quattro mesi, mentre la disposizione
regionale stabilisce che «L'esercizio provvisorio e' autorizzato dal
Consiglio regionale con legge proposta dalla Giunta regionale, per un
periodo non superiore a quello stabilito dallo Statuto», vale a dire
tre mesi.
1.6.- Il Presidente del Consiglio sostiene inoltre che l'art. 23
della legge reg. Toscana n. l del 2015 prevederebbe, in materia di
risorse di origine comunitaria e statale con vincolo di destinazione,
un'illegittima deroga rispetto a quanto disposto dall'art. 42 del
d.lgs. n. 118 del 2011 e dal principio contabile di cui all'allegato
4/2, paragrafo 9.2, del decreto legislativo stesso, ipotizzando
casistiche di impegni di risorse assegnate dallo Stato con vincolo di
destinazione non contemplate dalla normativa statale.
1.7.- L'impugnato art. 31, comma l, lettera g), della legge reg.
Toscana n. 1 del 2015, infine, demanda al regolamento di attuazione,
che dovra' essere adottato dalla Giunta regionale, la disciplina
delle modalita' per la gestione delle aperture di credito.
Secondo il Presidente del Consiglio anche tale disciplina sarebbe
illegittima in quanto non prevista dal d.lgs. n. 118 del 2011.
2.- Deve rilevarsi, in via preliminare, che le questioni proposte
nel presente giudizio, per la molteplicita' degli interessi coinvolti
e degli oggetti implicati, non sono riferibili ad un unico ambito
materiale. Per questo motivo e' necessario individuare i criteri
guida per scrutinare le censure dello Stato nei confronti delle norme
impugnate.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che esistono alcuni
complessi normativi i quali «non integrano una vera e propria
materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono» (sentenza n. 303 del 2003) e pertanto possono essere
ascritti, di volta in volta, a potesta' legislative statali o
regionali.
In questa area dai confini di complessa identificazione si
colloca la legge regionale impugnata che, in un ambito finanziario
astrattamente riferibile a piu' interessi costituzionali protetti,
trova la sua ragione nella disciplina di specifiche prerogative
dell'ente territoriale e nella "omogeneizzazione" di dette
prerogative attraverso modalita' di "espressione contabile" le quali
devono essere compatibili con le regole indefettibili poste a tutela
della finanza pubblica, in attuazione di una pluralita' di precetti
costituzionali.
2.1.- Venendo ad un esame concreto del fenomeno di interrelazione
tra i diversi parametri costituzionali che caratterizza il presente
giudizio, occorre sottolineare come il Presidente del Consiglio, pur
avendone evocati alcuni, sviluppi le proprie argomentazioni
soprattutto in riferimento alla «armonizzazione dei bilanci pubblici»
ed al d.lgs. n. 118 del 2011, il quale - come evidenziato
dall'intitolazione - si occupa dell'armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali.
Gli altri parametri invocati (artt. 81 e 97 Cost.) assumono
nell'ambito del ricorso un ruolo recessivo, il quale condurrebbe -
sotto gli specifici profili di riferimento - ad una declaratoria di
inammissibilita' per insufficienza di motivazione se
l'interdipendenza delle materie coinvolte ed il carattere espansivo
del d.lgs. n. 118 del 2011 non ponessero in luce la loro obiettiva
rilevanza attraverso l'intreccio polidirezionale delle competenze
statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della
legislazione. Quest'ultima trova il suo epilogo proprio nel suddetto
decreto, il quale - come successivamente precisato - non contiene
disposizioni ispirate soltanto all'armonizzazione dei bilanci ma
anche agli altri parametri richiamati nel ricorso nonche' al
coordinamento della finanza pubblica.
In questa prospettiva occorre ricordare che l'armonizzazione dei
bilanci pubblici e' finalizzata a realizzare l'omogeneita' dei
sistemi contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni
aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze
informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione
economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la
gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle
regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarita' idonee a
pregiudicare gli equilibri dei bilanci.
Rispetto alle altre competenze legislative dello Stato in materia
finanziaria in questa sede evocate, puo' dirsi che l'armonizzazione -
ancorche' finalizzata a rendere i documenti contabili delle
amministrazioni pubbliche omogenei e confrontabili - dopo la legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), e la
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che ne ha
sancito il passaggio dalla competenza concorrente a quella esclusiva
dello Stato, ha assunto gradualmente una sua fisionomia piu' ampia e
rigorosa attraverso la legislazione ordinaria ed in particolare, per
quel che riguarda gli enti territoriali, il d.lgs. n. 118 del 2011.
Il nesso di interdipendenza che lega l'armonizzazione alle altre
materie, e la conseguente profonda e reciproca compenetrazione, hanno
comportato che proprio in sede di legislazione attuativa si sia
verificata un'espansione della stessa armonizzazione ad ambiti di
regolazione che si pongono nell'alveo di altri titoli di competenza,
nominati ed innominati. In sostanza, la stretta compenetrazione degli
ambiti materiali ha reso inseparabili alcuni profili di regolazione.
Cosi', a titolo esemplificativo, si puo' affermare che
l'armonizzazione si colloca contemporaneamente in posizione autonoma
e strumentale rispetto al coordinamento della finanza pubblica:
infatti, la finanza pubblica non puo' essere coordinata se i bilanci
delle amministrazioni non hanno la stessa struttura e se il percorso
di programmazione e previsione non e' temporalmente armonizzato con
quello dello Stato (peraltro di mutevole configurazione a causa della
cronologia degli adempimenti imposti in sede europea). Analogamente,
per quel che riguarda la tutela degli equilibri finanziari, il
divieto di utilizzare fondi vincolati prima del loro accertamento
risponde alla finalita' di evitare che cio' crei pregiudizio alla
finanza pubblica individuale ed allargata.
Ed in effetti nelle censure mosse in relazione al d.lgs. n. 118
del 2011, quale norma interposta, vengono richiamate disposizioni
ascrivibili, sotto il profilo teleologico, sia al coordinamento della
finanza pubblica, sia alla disciplina degli equilibri di bilancio di
cui all'art. 81 Cost., sia al principio del buon andamento
finanziario e della programmazione di cui all'art. 97 Cost. (sul
collegamento tra buon andamento finanziario e programmazione,
sentenze n. 129 e n. 10 del 2016).
2.2.- Dunque, e' proprio in virtu' di questa sequenza dinamica e
mutevole che caratterizza la legislazione afferente alla tutela degli
interessi finanziari, ambito connotato dall'intreccio di competenze
trasversali, concorrenti e residuali, che le censure del Presidente
del Consiglio raggiungono, indipendentemente dalla loro fondatezza,
di cui si dira', un livello di definizione utile a superare il vaglio
di ammissibilita'.
Ai fini della presente decisione occorre anche tener conto del
fatto che la programmazione economica e finanziaria regionale, le
relative procedure contabili e l'attuazione in sede locale dei
principi di coordinamento della finanza pubblica si inseriscono in un
ambito normativo particolarmente complesso, il quale - sul versante
della Regione - impinge nella potesta' legislativa concorrente di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost., in quella residuale del
successivo quarto comma del medesimo articolo e nell'autonomia
finanziaria garantita dall'art. 119 Cost. Non rileva in tale
prospettiva il problema se sia configurabile - in simmetria con la
funzione «sistema contabile dello Stato» prevista dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. - una potesta' legislativa residuale
della Regione definibile come «sistema contabile regionale»
riconducibile al quarto comma del medesimo art. 117 Cost.; quel che
e' certo e' che non puo' essere disconosciuta la potesta' di
esprimere nella contabilita' regionale, pur nel rispetto dei vincoli
statali, le peculiarita' connesse e conseguenti all'autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione.
Nell'intreccio di materie precedentemente descritto vengono
infatti in gioco, sul versante regionale, una pluralita' di
prerogative che vanno dall'esercizio dell'autonomia organizzativa e
finanziaria, alla salvaguardia dei propri equilibri finanziari e
della programmazione, alle modalita' di declinazione delle regole di
volta in volta emanate a livello statale in tema di coordinamento
della finanza pubblica.
Inoltre, i bilanci e la contabilita' pubblica sono anche
strumenti di governo e di indirizzo dell'attivita'
dell'amministrazione: in particolare per le Regioni, che godono di
una autonomia costituzionalmente protetta. Cio' comporta la
necessita' di consentire a queste ultime la possibilita' di
soddisfare tali esigenze, pur senza travalicare i limiti esterni
costituiti dalla legislazione statale ed europea in tema di vincoli
finanziari.
2.3.- In definitiva, puo' concludersi che il sistema contabile
regionale - indipendentemente dalla sua possibile configurazione come
autonoma materia ascrivibile alla potesta' residuale dell'ente - non
e' stato totalmente sottratto ad un'autonoma regolazione, ma che
questa e', tuttavia, intrinsecamente soggetta a limitazioni
necessarie «a consentire il soddisfacimento contestuale di una
pluralita' di interessi costituzionalmente rilevanti» (sentenza n.
279 del 2006). In particolare, l'autonomia della Regione in questo
settore normativo trova il suo limite esterno nelle disposizioni
poste dallo Stato nell'ambito della salvaguardia degli interessi
finanziari riconducibili ai parametri precedentemente richiamati.
Tali considerazioni comportano quindi che le censure mosse alla
legge regionale in esame debbano essere valutate non in astratto, ma
in riferimento ad una concreta collisione con i precetti ricavabili
direttamente dalle norme costituzionali in materia finanziaria o da
specifiche norme interposte come quelle contenute nel d.lgs. n. 118
del 2011.
3.- Venendo al merito del ricorso, e' necessario occuparsi
preliminarmente della censura, formulata in premessa ma non trasposta
nell'impugnazione, nei confronti dell'intera legge regionale sulla
base dell'assunto che «La materia contabile non [sarebbe] nella
disponibilita' legislativa delle Regioni, alle quali [verrebbe
unicamente] riservata la facolta' di emanare regolamenti contabili
meramente applicativi del d.lgs. n. 118 del 2011».
Infatti l'argomentazione, apparentemente ancipite rispetto alle
questioni successivamente sollevate nei confronti di singole
disposizioni, e' invece la premessa logica di tutte le contestazioni,
le quali partono dal presupposto che, dopo l'entrata in vigore del
decreto sull'armonizzazione dei conti, non vi sarebbe piu' spazio per
il legislatore regionale in materia di disciplina delle procedure
contabili, se non per adempimenti meramente attuativi della
legislazione statale.
Tale assunto non e' fondato, poiche' non tiene conto
dell'intreccio delle competenze legislative oggetto delle precedenti
considerazioni.
Le indefettibili esigenze di armonizzazione dei conti pubblici,
di custodia della finanza pubblica allargata e della sana gestione
finanziaria non precludono peculiari articolazioni del bilancio
regionale fondate sull'esigenza di scandire la programmazione
economico-finanziaria nelle procedure contabili e le modalita'
analitiche di illustrazione di progetti e di interventi.
Occorre ricordare che il bilancio e' un "bene pubblico" nel senso
che e' funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente
territoriale, sia in ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla
individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche,
onere inderogabile per chi e' chiamato ad amministrare una
determinata collettivita' ed a sottoporsi al giudizio finale
afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato. In altre
parole, la specificazione delle procedure e dei progetti in cui
prende corpo l'attuazione del programma, che ha concorso a far
ottenere l'investitura democratica, e le modalita' di rendicontazione
di quanto realizzato costituiscono competenza legislativa di
contenuto diverso dall'armonizzazione dei bilanci. Quest'ultima,
semmai, rappresenta il limite esterno - quando e' in gioco la tutela
di interessi finanziari generali - alla potesta' regionale di
esprimere le richiamate particolarita'.
Il carattere funzionale del bilancio preventivo e di quello
successivo, alla cui mancata approvazione, non a caso, l'ordinamento
collega il venir meno del consenso della rappresentanza democratica,
presuppone quali caratteri inscindibili la chiarezza, la
significativita', la specificazione degli interventi attuativi delle
politiche pubbliche.
Sotto tale profilo, i moduli standardizzati dell'armonizzazione
dei bilanci, i quali devono innanzitutto servire a rendere omogenee,
ai fini del consolidamento dei conti e della loro reciproca
confrontabilita', le contabilita' dell'universo delle pubbliche
amministrazioni, cosi' articolato e variegato in relazione alle
missioni perseguite, non sono idonei, di per se', ad illustrare le
peculiarita' dei programmi, delle loro procedure attuative,
dell'organizzazione con cui vengono perseguiti, della rendicontazione
di quanto realizzato. Le sofisticate tecniche di standardizzazione,
indispensabili per i controlli della finanza pubblica ma
caratterizzate dalla difficile accessibilita' informativa per il
cittadino di media diligenza, devono essere pertanto integrate da
esposizioni incisive e divulgative circa il rapporto tra il mandato
elettorale e la gestione delle risorse destinate alle pubbliche
finalita'.
Pertanto, la peculiarita' del sistema contabile regionale
mantiene, entro i limiti precedentemente precisati, la sua ragion
d'essere in relazione alla finalita' di rappresentare le qualita' e
le quantita' di relazione tra le risorse disponibili e gli obiettivi
in concreto programmati al fine di delineare un quadro omogeneo,
puntuale, completo e trasparente della complessa interdipendenza tra
i fattori economici e quelli socio-politici connaturati e conseguenti
alle scelte effettuate in sede locale.
Una tipizzazione della struttura del bilancio regionale, che sia
conciliabile e rispettosa dei limiti esterni e non sia in contrasto
con gli standard provenienti dall'armonizzazione, dal coordinamento,
dal rispetto dei vincoli europei e degli equilibri di bilancio e'
funzionale dunque alla valorizzazione della democrazia
rappresentativa, nell'ambito della quale deve essere assicurata ai
membri della collettivita' la cognizione delle modalita' con le quali
le risorse vengono prelevate, chieste in prestito, destinate,
autorizzate in bilancio ed infine spese.
Le esposte considerazioni costituiscono anche il presupposto
logico per lo scrutinio delle singole impugnazioni.
4.- Alla luce di quanto premesso, le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 13 e 19 della legge reg. Toscana n. 1 del
2015, in relazione gli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 118 del 2011, non
sono fondate.
Secondo il Presidente del Consiglio, le suddette disposizioni
riformulerebbero «in maniera poco chiara nella forma e nelle
implicazioni finali» analoghe previsioni contenute nella disciplina
statale, generando una situazione di incertezza.
Il raffronto tra le due norme regionali e le corrispondenti norme
statali invocate rivela, invece, una sostanziale coerenza tra gli
enunciati normativi.
Il ricorrente - per quel che riguarda il citato art. 13 - sembra
invocare una formale diversita' tra la classificazione delle leggi
regionali di spesa rispetto a quanto previsto dal d.lgs. n. 118 del
2011. In realta', l'intero art. 13 e' conforme ai fondamentali
principi della copertura preventiva degli oneri di spesa; in assenza
di qualsiasi contrasto con le regole di copertura, e' evidente che
gli eventuali problemi sotto tale profilo potranno semmai riguardare
future leggi regionali che si discostassero da tali principi, per le
quali il Presidente del Consiglio e' comunque titolare del ricorso in
via di azione, esperibile tutte le volte in cui la legislazione
regionale decampi dal proprio alveo naturale.
Anche per quel che riguarda l'impugnato art. 19 la competenza in
materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici» viene richiamata
apoditticamente, dal momento che il ricorrente afferma che «le
disposizioni impugnate, nel rimodulare il tenore delle corrispondenti
norme statali [nel caso di specie l'art. 39 del d.lgs n. 118 del
2011], finiscono con l'ingenerare una situazione di incertezza che
confligge con l'esigenza di chiarezza caratterizzante la materia in
esame e, comunque, esorbitano, dal perimetro entro il quale deve
essere riconosciuta la potesta' legislativa delle Regioni in
materia».
Al contrario, la disposizione si limita a collegare i profili
della gestione amministrativa con le relative poste contabili,
confrontando tale rapporto in ragione delle caratteristiche
organizzative dell'ente, senza con cio' travalicare l'ambito di
competenza del legislatore regionale.
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15,
comma 3, della legge reg. Toscana n. 1 del 2015, proposta in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in
relazione all'art. 49, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, non e'
fondata.
Le censure del Presidente del Consiglio muovono da una non
corretta interpretazione della disposizione impugnata, dal momento
che essa prevede solo che le disponibilita' dei fondi speciali
possano essere utilizzate in corso di esercizio per fornire copertura
a provvedimenti legislativi non compresi nell'elenco allegato alla
legge di bilancio, purche' il provvedimento da coprire indichi gli
interventi inseriti nell'elenco a cui viene sottratta la relativa
copertura.
L'espressione «utilizzate» non significa certamente - come sembra
intendere il ricorrente - che le disponibilita' dei fondi speciali
siano direttamente oggetto di atti di impegno di spesa; essa esprime
correttamente la regola secondo cui le disponibilita' in
contestazione sono accantonate nei fondi speciali al fine di
aumentare - quando ne ricorrano i presupposti - le autorizzazioni di
spesa di programmi gia' esistenti o di nuovi programmi. In
definitiva, il comma 3 del menzionato art. 15 non disciplina le somme
accantonate nei fondi speciali in difformita' dai principi ricavabili
dall'art. 49, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011.
6.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
comma 1, della legge reg. Toscana n. 1 del 2015, in relazione
all'allegato 4/1, paragrafo 9.2, del d.lgs. n. 118 del 2011, e'
fondata nella parte in cui non prevede che comunque la Giunta
regionale presenti la proposta di legge di bilancio non oltre trenta
giorni dalla presentazione del disegno di bilancio dello Stato.
La disposizione regionale stabilisce infatti che «entro il 31
ottobre di ogni anno, la Giunta regionale presenta al Consiglio
regionale la proposta di legge di bilancio, la proposta di legge di
stabilita' e le eventuali proposte di legge ad essa collegate»,
mentre la norma interposta invocata dal ricorrente prescrive che
«Entro il 31 ottobre di ogni anno, e comunque non oltre 30 giorni
dalla presentazione del disegno di bilancio dello Stato, la giunta
approva lo schema della delibera di approvazione del bilancio di
previsione finanziario relativa almeno al triennio successivo, da
sottoporre all'approvazione del Consiglio».
In questo caso lo scostamento non e' soltanto formale e la norma
interposta - pur contenuta nel decreto di armonizzazione dei bilanci
- per effetto delle strette interrelazioni tra i principi
costituzionali coinvolti e' servente al coordinamento della finanza
pubblica, dal momento che la sincronia delle procedure di bilancio e'
collegata alla programmazione finanziaria statale e alla redazione
della manovra di stabilita', operazioni che presuppongono da parte
dello Stato la previa conoscenza di tutti i fattori che incidono
sugli equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed
europei.
7.- Viceversa, non e' fondata l'ulteriore questione di
legittimita' costituzionale del comma 6 del medesimo articolo in
relazione all'art. 43, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011.
E' vero che la disposizione impugnata stabilisce che l'esercizio
provvisorio sia autorizzato per un periodo non superiore a quello
stabilito dallo statuto mentre la norma interposta fissa il limite
complessivo dell'esercizio provvisorio in un periodo non superiore a
quattro mesi. Tuttavia, come evidenziato dalla difesa regionale, lo
statuto della Regione Toscana prevede il limite temporale di tre
mesi, inferiore a quello massimo previsto dalla norma statale
interposta.
In questo caso un esame sostanziale delle diverse formulazioni
porta a ritenere che la disposizione regionale richiamata sia
addirittura piu' rigorosa di quella statale. Essendo l'autorizzazione
all'esercizio provvisorio un'ipotesi eccezionale collegata ad eventi
straordinari e comunque non fisiologici, e' chiaro che il maggior
rigore dello statuto regionale rende la disposizione impugnata
conforme al canone costituzionale.
8.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23
della legge reg. Toscana n. 1 del 2015, in riferimento agli artt. 81,
97 e 117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in relazione al
principio contabile di cui all'allegato 4/2, paragrafo 9.2, del
d.l.gs. n. 118 del 2011, e' fondata.
La censura del Presidente del Consiglio dei ministri e' formulata
in modo sintetico ma si rende esplicita in relazione alla norma
interposta invocata - il paragrafo 9.2 dell'allegato 4/2 al d.lgs. n.
118 del 2011 - la quale ribadisce l'assoluto vincolo di destinazione,
non solo dei fondi europei, ma anche del cofinanziamento nazionale.
Sotto questo profilo dunque si possono identificare nel ricorso, per
quanto molto conciso in parte qua, «gli elementi sufficienti per
ritenere ammissibile la censura, ossia: i termini della questione
proposta, la disposizione impugnata, i parametri evocati e le ragioni
del dubbio di legittimita' (sentenze n. 31 del 2016 e n. 176 del
2015), che sta appunto nel preteso contrasto fra il vincolo di
esclusivita' di destinazione dei proventi fissato nella legge statale
e la possibilita' di un'eccezione a tale vincolo introdotta dalla
legge regionale» (sentenza n. 38 del 2016).
La disposizione impugnata stabilisce che «1. Nei casi di
assegnazioni comunitarie e statali con vincolo di destinazione, la
Regione puo' stanziare somme eccedenti quelle assegnate, ferme
restando, per le spese relative a funzioni delegate, le disposizioni
statali che disciplinano tali funzioni. 2. La Regione, qualora abbia
impegnato in un esercizio spese eccedenti le risorse ad essa
assegnate dallo Stato con vincolo di destinazione, ha facolta' di
compensare tali maggiori spese con minori stanziamenti per lo stesso
scopo nei due esercizi immediatamente successivi. Nei bilanci
relativi a tali esercizi, le assegnazioni statali per scopi gia'
soddisfatti con i finanziamenti aggiuntivi regionali sono sottratte
alla loro destinazione. Analoga facolta' riguarda le assegnazioni
ricevute da altri soggetti, salvo che cio' sia espressamente escluso
dalla disciplina dei relativi rapporti».
Il paragrafo 9.2 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011
prevede, tra l'altro, che «Costituiscono quota vincolata del
risultato di amministrazione le entrate accertate e le corrispondenti
economie di bilancio [...] c) derivanti da trasferimenti erogati a
favore dell'ente per una specifica destinazione. La natura vincolata
dei trasferimenti UE si estende alle risorse destinate al
cofinanziamento nazionale. Pertanto, tali risorse devono essere
considerate come "vincolate da trasferimenti" ancorche' derivanti da
entrate proprie dell'ente».
Il confronto tra le due disposizioni evidenzia l'illegittimita'
della norma regionale, consistente nella creazione di un meccanismo
contabile elusivo del vincolo di legge.
Peraltro, tale meccanismo entra in collisione con lo stesso
principio della copertura finanziaria, il quale costituisce una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia coinvolga direttamente il precetto
costituzionale: infatti «la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n.
192 del 2012).
Nel caso in esame, la formulazione ambigua della norma regionale
presenta alcune singolarita', spiegabili unicamente con lo scopo di
aggirare il vincolo di destinazione dei fondi in questione. Infatti,
quando la concessione di fondi comunitari o nazionali vincolati per
legge viene perfezionata, non vi e' alcun ostacolo ad eventuali
diacronie tra il momento della somministrazione delle risorse e
quello del loro impiego. Di regola, anzi, vengono somministrate delle
anticipazioni mentre i saldi possono essere posticipati
successivamente alle verifiche di regolarita' afferenti alla avvenuta
utilizzazione dei fondi.
Non si comprende pertanto per quale motivo, in presenza di somme
gia' «assegnate», debbano essere stanziate «somme eccedenti» al
fabbisogno dell'intervento vincolato, venendosi a realizzare una
singolare "doppia copertura". Cio' a meno di pensare che il termine
«assegnate» sia utilizzato per consentire un impiego antecedente - e
in quanto tale non consentito - alla formale concessione del
contributo vincolato quando, ad esempio, esista una semplice promessa
condizionata ad oneri istruttori o all'inverarsi di determinate
circostanze.
Ove cio' fosse consentito verrebbero in essere operazioni
rischiose sia con riguardo alla effettivita' del vincolo che ai
principi della copertura: l'intervento sarebbe avviato
indipendentemente dalla concessione con possibili sopravvenienze
negative qualora essa non dovesse perfezionarsi e il vincolo sarebbe
aggirato attraverso la non corrispondenza tra quanto stanziato e
quanto realizzato.
In realta', il vincolo di destinazione nella materia finanziaria
e contabile comporta che il fondo possa essere impiegato solo per la
realizzazione dello scopo per cui e' stato stanziato. Occorre a tal
fine considerare che nella contabilita' pubblica la regola
relazionale tra entrate e spese e' quella riconducibile al principio
di unita' del bilancio «specificativo dell'art. 81 Cost. [secondo
cui] tutte le entrate correnti, a prescindere dalla loro origine,
concorrono alla copertura di tutte le spese correnti, con conseguente
divieto di prevedere una specifica correlazione tra singola entrata e
singola uscita» (sentenza n. 192 del 2012). In tale contesto, il
vincolo di destinazione si pone quale deroga al principio generale
per garantire la finalizzazione di determinate risorse, come quelle
erogate a titolo di sovvenzioni, contributi o finanziamenti, alla
realizzazione dello scopo pubblico per il quale sono state stanziate.
Pertanto, il carattere finalistico della deroga non consente
interpretazioni o distinzioni di sorta all'interno della contabilita'
regionale, poiche' «la natura esclusiva del vincolo di destinazione
delle risorse [...] e la sua precipua funzionalizzazione alla
realizzazione di un programma [costituisce] scelta finanziaria di
fondo della previsione statale [...], senza che a tali fini siano
necessarie altre spiegazioni» (sentenza n. 38 del 2016). Gia' in
precedenza e' stato affermato da questa Corte un principio analogo a
quello contenuto nell'allegato del d.lgs. n. 118 del 2011: «E'
necessario premettere che i vincoli di destinazione delle risorse
confluenti a fine esercizio nel risultato di amministrazione
permangono anche se quest'ultimo non e' capiente a sufficienza o e'
negativo: in questi casi l'ente deve ottemperare a tali vincoli [...]
per finanziarie gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate
rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente. A
ben vedere, questa eccezione [e' riconducibile] alla clausola
generale in materia contabile che garantisce l'esatto impiego delle
risorse stanziate per specifiche finalita' di legge» (sentenza n. 70
del 2012).
9.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 31,
comma l, lettera g) della legge reg. Toscana n. 1 del 2015, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. ed in
relazione al d.lgs. n. 118 del 2011, non e' fondata.
La norma impugnata rinvia al regolamento di attuazione la
disciplina delle modalita' per la gestione delle aperture di credito.
Secondo il ricorrente, tale disciplina si porrebbe in contrasto con
la normativa statale, dal momento che il d.lgs. n. 118 del 2011 non
prevede in alcuna disposizione tale forma di gestione della spesa per
gli enti territoriali.
Deve essere condivisa l'eccezione della difesa regionale secondo
cui tale procedura di spesa e' consentita e trova il suo archetipo
normativo proprio nella legislazione statale: infatti l'apertura di
credito o accreditamento e' regolata dall'art. 9 del decreto del
Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367 (Regolamento
recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e
contabili). Vale anche in questo caso il criterio di scrutinio della
normativa regionale, secondo cui la potesta' legislativa in materia
e' consentita alla Regione quando non ostino direttamente specifiche
disposizioni riconducibili alla potesta' esclusiva o concorrente
dello Stato nelle materie finanziarie precedentemente individuate.