ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma
1, lettera f); 18; 20 e 23, commi 6 e 7, della legge della Regione
Sardegna 21 novembre 2011, n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge
regionale n. 4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla
legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984,
ed altre norme di carattere urbanistico), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27-30 gennaio 2012,
depositato in cancelleria il 2 febbraio 2012 ed iscritto al n. 21 del
registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 14 giugno 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma della
Sardegna e l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 27-30 gennaio 2012 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 2 febbraio, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, ai sensi dell'art.
127 della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 7, comma 1, lettera f); 18; 20 e 23, commi 6 e 7, della
legge della Regione Sardegna 21 novembre 2011, n. 21 (Modifiche e
integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009, alla legge regionale
n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge
regionale n. 22 del 1984, ed altre norme di carattere urbanistico).
1.1.- In particolare, con riguardo all'art. 7, comma 1, lettera
f), il Presidente del Consiglio dei ministri ha denunciato la
violazione degli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettere l) e
s), della Costituzione. Con riferimento all'art. 18, ha dedotto il
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. In
relazione all'art. 20, ha lamentato la violazione degli artt. 9 e
117, secondo comma, lettera s), Cost. Infine, quanto all'art. 23,
commi 6 e 7, ha denunciato il contrasto per eccesso dalle competenze
di cui all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), nonche' il contrasto con gli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 118, terzo comma, Cost.
2.- Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 9
marzo 2012 si e' costituita in giudizio la Regione autonoma della
Sardegna, che ha richiesto di dichiarare inammissibili e, comunque
sia, infondate le questioni di legittimita' costituzionale proposte
dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3.- Il ricorso statale ha per oggetto, in primo luogo, l'art. 7,
comma 1, lettera f), della citata legge regionale, il quale inserisce
il comma 5-ter all'art. 8 della legge regionale 22 ottobre 2009, n. 4
(Disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il
rilancio del settore edilizio e per la promozione di interventi e
programmi di valenza strategica per lo sviluppo), legge attuativa del
cosiddetto piano casa. Ai sensi della disposizione inserita, gli
interventi edilizi di cui agli artt. 2, 3, 4, 5 e 6 della legge
regionale n. 4 del 2009 «sono realizzati in deroga alle previsioni
dei regolamenti edilizi e degli strumenti urbanistici comunali
vigenti ed in deroga alle vigenti disposizioni normative regionali;
possono essere superati gli indici massimi di fabbricabilita'. E' in
ogni caso fatto salvo il rispetto delle disposizioni del Codice
civile e i diritti dei terzi».
3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri riconosce che la
Regione autonoma della Sardegna e' titolare della potesta'
legislativa primaria in materia di «edilizia ed urbanistica» ai sensi
dell'art. 3, comma 1, lettera f), dello statuto speciale e ha
competenza esclusiva in materia di «piani territoriali paesistici» ai
sensi dell'art. 6, comma 2, del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove
norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
della Sardegna). Sottolinea anche, pero', che queste competenze
legislative devono essere esercitate in armonia con la Costituzione e
con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica,
rispettando altresi' gli obblighi internazionali, gli interessi
nazionali, nonche' le norme fondamentali delle riforme
economiche-sociali, quali sono quelle in tema di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», adottate dallo
Stato in base alla competenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Cio' premesso, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che
l'impugnato art. 7, comma 1, lettera f), «appare suscettibile di
essere interpretat[o] secondo un'accezione ampia», tale da porsi in
contrasto con i suddetti limiti.
In primo luogo, posto che nella generica locuzione «disposizioni
normative regionali» puo' ricomprendersi anche la disciplina di uso
del territorio stabilita dal piano paesaggistico regionale, il
Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che gli interventi
edilizi potrebbero essere compiuti in deroga a quest'ultimo, in
contrasto quindi con la norma di grande riforma economico-sociale
posta dall'art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011, 70 (Semestre
Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n.
106, nonche' con i limiti derivanti dalla disciplina statale
concernente i vincoli paesaggistici e con i principi di tutela dei
beni paesaggistici contenuti negli artt. 131 e seguenti del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137). Ne conseguirebbe la violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
In secondo luogo, posto che la disposizione impugnata fa salvo
soltanto il rispetto delle norme del codice civile e dei diritti dei
terzi, gli interventi edilizi potrebbero essere compiuti in deroga
alle disposizioni di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765), con conseguente violazione
della competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Infine, gli interventi edilizi potrebbero essere compiuti in
deroga anche alle misure di controllo dell'urbanizzazione stabilite
in materia di rischi di incidenti rilevanti di cui al decreto
legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva
96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti
connessi con determinate sostanze pericolose), attuativo della
cosiddetta direttiva Seveso, e delle collegate previsioni dettate con
decreto ministeriale 9 maggio 2001 (Requisiti minimi di sicurezza in
materia di pianificazione urbanistica e territoriale per le zone
interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante). La
disposizione impugnata, percio', sarebbe in contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost., per inosservanza della normativa europea, e con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nella parte in cui
disporrebbe in modo difforme dalla normativa statale in materia.
3.2.- Con l'atto di costituzione, la Regione autonoma della
Sardegna eccepisce, innanzitutto, che le censure concernenti l'art.
7, comma 1, lettera f), sono inammissibili perche' ipotetiche,
prospettandosi vizi meramente eventuali, connessi ad una determinata
interpretazione della disposizione censurata.
Nel merito, la resistente osserva che la disposizione censurata
si limita a fare riferimento alla possibilita' di derogare alla
normativa regionale in materia di urbanistica e di edilizia, e non
gia' a quella statale, senza neppure fare menzione del piano
paesaggistico regionale il quale, comunque sia, ha natura di atto
amministrativo generale e non di regolamento. Dunque, non essendo
stato il piano paesaggistico richiamato dalla disposizione censurata
- che invece contempla altri strumenti urbanistici - ed essendo il
piano un atto amministrativo, e non normativo, ne deriverebbe che gli
interventi edilizi di cui alla suddetta disposizione non possono
derogarvi.
Non vi sarebbe poi, secondo la difesa regionale, alcuna invasione
della materia «ordinamento civile», perche' l'art. 7, comma 1,
lettera f), non investirebbe affatto le regole che disciplinano i
rapporti tra privati, ma si riferirebbe esclusivamente all'attivita'
edificatoria, da ricomprendersi nella materia «edilizia ed
urbanistica» attribuita in via esclusiva alla Regione autonoma della
Sardegna dallo statuto speciale. D'altra parte, risulterebbe
impossibile anche soltanto ipotizzare che tale disciplina possa
incidere sul regime degli standard urbanistici dettati dal d.m. n.
1444 del 1968, essendo questo un atto normativo che certamente non
rientra nelle «disposizioni normative regionali».
Correlativamente infondato, poi, sarebbe il ricorso laddove si
lamenta la violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera
s), Cost., sul presupposto che la disposizione impugnata metterebbe a
repentaglio l'attuazione della cosiddetta normativa sulla prevenzione
dei grandi rischi. La disciplina oggetto di censura, infatti, non
consentirebbe affatto di costruire dovunque, ma solo di ampliare,
dati certi presupposti, fabbricati legittimamente gia' esistenti, e
percio' rispettosi degli strumenti urbanistici vigenti.
3.3.- Nelle due memorie depositate nella cancelleria di questa
Corte, l'una il 5 maggio 2015 e l'altra il 24 maggio 2016, la Regione
autonoma della Sardegna argomenta ulteriormente, innanzitutto, circa
l'inammissibilita' delle censure rivolte alla disposizione impugnata.
Il ricorrente, infatti, da un lato non avrebbe motivato sulle ragioni
in base alle quali la disposizione impugnata, che espressamente
consente la deroga alla normativa regionale, consentirebbe la deroga
anche a un atto normativo statale quale il d.m. n. 1444 del 1968, e,
dall'altro, egli avrebbe dovuto indicare specificamente le
disposizioni della normativa in materia di rischi e incidenti
industriali violate dall'art. 7, comma 1, lettera f).
Nel merito, la difesa regionale afferma che questa Corte si e'
gia' pronunciata sulla disciplina relativa al cosiddetto piano casa
della Regione autonoma della Sardegna con la sentenza n. 46 del 2014,
con la quale e' stata dichiarata infondata «con considerazioni di
sistema» una questione di legittimita' sollevata nei confronti di
altra disposizione - l'art. 2 - della legge regionale n. 4 del 2009,
novellata nell'art. 8 dalla norma impugnata.
Osserva, infatti, che con tale decisione questa Corte avrebbe
ricondotto la normativa impugnata alla materia urbanistica e non
invece alla tutela paesaggistica: conseguentemente, dovrebbe
escludersi che la disposizione oggetto di censura autorizzi
interventi edilizi in deroga al piano paesaggistico regionale.
La medesima pronuncia dovrebbe condurre a ritenere del pari
infondata la censura con cui si lamenta la possibilita' di effettuare
interventi edilizi in deroga al d.m. n. 1444 del 1968, perche' questa
Corte avrebbe gia' escluso che tale ipotesi sia riscontrabile nella
normativa de qua. Si aggiunge, poi, che deroghe di tal fatta
sarebbero ora consentite, peraltro, dall'art. 2-bis del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A), come novellato dal
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98.
Infine, proprio perche' la sentenza n. 46 del 2014 avrebbe
precisato che la legge regionale de qua opera sul piano della
legislazione urbanistica e non su quello della legislazione a tutela
dell'ambiente e del paesaggio, dovrebbe ritenersi infondato il
ricorso anche laddove lamenta la possibilita' che la norma impugnata
consenta interventi edilizi in deroga alla normativa in materia di
rischi e incidenti industriali.
3.4.- Con memoria depositata il 17 maggio 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, dopo aver precisato che nel giudizio in via
principale la questione di costituzionalita' puo' esser posta «in
relazione ad una ragionevole interpretazione della norma censurata,
che si intende scongiurare», chiede che sia respinta la relativa
eccezione di inammissibilita' prospettata dalla difesa regionale.
Nel merito, il ricorrente insiste nel sostenere che il contrasto
con i parametri costituzionali evocati si debba alla circostanza per
cui nella normativa regionale derogabile ai sensi dell'impugnato art.
7, comma 1, lettera f), deve certamente comprendersi, a differenza di
quanto eccepito dalla Regione autonoma della Sardegna, anche il piano
paesaggistico regionale. Osserva infatti, anche merce' un'analisi del
suo contenuto, che quest'ultimo e' atto avente natura mista,
presentando caratteri sia di tipo normativo sia di tipo
amministrativo, e che il rilevato contrasto con le norme
costituzionali sarebbe suffragato da quanto statuito da questa Corte
nella recentissima sentenza n. 11 del 2016.
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce che, poiche'
la norma impugnata fa espressamente salvo soltanto il rispetto delle
disposizioni del codice civile e i diritti dei terzi, essa
consentirebbe interventi edilizi in deroga non solo alla normativa
regionale, ma anche a quanto previsto dal d.m. n. 1444 del 1968, in
tema di distanze dai fabbricati.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, in secondo
luogo, l'art. 18 della legge regionale oggetto del presente giudizio,
il quale inserisce l'art. 5-bis dopo l'art. 5 della legge della
Regione Sardegna 12 agosto 1998, n. 28 (Norme per l'esercizio delle
competenze in materia di tutela paesistica trasferite alla Regione
autonoma della Sardegna con l'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n.
480, e delegate con l'art. 57 del D.P.R. 19 giugno 1979, n. 348),
dettando norme in tema di interventi di lieve entita' da realizzarsi
su aree o immobili sottoposti alle norme di tutela di cui alla Parte
III del d.lgs. n. 42 del 2004.
La disposizione censurata sarebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., perche' - prevedendo che, dopo una
prima fase di applicazione, la Giunta regionale puo' individuare, per
gli interventi di lieve entita', ulteriori forme di semplificazione
del procedimento di autorizzazione paesaggistica in conformita' ai
principi contenuti nel d.P.R. 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento
recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per
gli interventi di lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni) - violerebbe la disciplina statale concernente
l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del codice dei
beni culturali e del paesaggio, normativa di grande riforma
economico-sociale.
4.1.- Con l'atto di costituzione, la Regione autonoma della
Sardegna ritiene, innanzitutto, che la censura sia inammissibile
perche' eventuale e meramente ipotetica, rilevando che lo Stato
potra' eventualmente dolersi della delibera della Giunta regionale
solo nel caso in cui essa violi la disciplina statale dettata dal
codice dei beni culturali e del paesaggio.
Nel merito, la questione sarebbe, comunque sia, infondata. La
difesa regionale osserva che secondo la giurisprudenza di questa
Corte e' inibito alle Regioni introdurre disposizioni che determinino
un minor rigore di protezione ambientale, per cui la presunta lesione
di competenza statale si potra' eventualmente verificare solo una
volta che la Giunta regionale abbia adottato la delibera.
Quest'ultima, infatti, deve intervenire nella materia «edilizia ed
urbanistica» di competenza esclusiva regionale, ai sensi dell'art. 3,
comma 1, lettera f), dello statuto speciale, ma in conformita' ai
principi contenuti nel d.P.R. n. 139 del 2010, di modo che solo dopo
la sua adozione si potra' verificare se e' stato o no introdotto un
livello maggiore o minore di tutela ambientale o paesaggistica.
4.2.- Nelle memorie successivamente depositate, la resistente
eccepisce ulteriormente l'inammissibilita' della questione «per non
aver il ricorrente articolato le censure tenendo in debito conto le
norme di attuazione statutaria che conferiscono alla Regione
competenza legislativa primaria in materia di "tutela del
paesaggio"», richiamando a tal proposito la sentenza n. 288 del 2013
di questa Corte.
Nel merito, rileva che proprio lo Stato, dando attuazione
all'art. 146, comma 9, del d.lgs. n. 42 del 2004, ha riconosciuto
alle Regioni autonome, con l'art. 6 del d.P.R. n. 139 del 2010, la
competenza a regolare i profili procedimentali dell'autorizzazione
paesaggistica semplificata e che, pertanto, la disposizione censurata
«si inserisce armonicamente [...] in un ambito d'autonomia
specificamente disegnato» dalla normativa statale.
4.3. - Con la memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato chiede, innanzitutto, che siano
respinte le eccezioni di inammissibilita': sia perche' l'interesse
sarebbe «attuale perche' attuale e' l'invasione della competenza
statale da parte della Regione, che non ha rispettato il disposto
dell'art. 117 per la parte applicabile in materia», sia perche' nel
ricorso si sarebbe invero fatto riferimento anche alla disciplina
statutaria regionale ed a quella attuativa, rilevando pero' la
prevalenza delle competenze statali ex art. 117 Cost.
Nel merito, la difesa statale osserva che il contrasto con la
disciplina statale sull'autorizzazione paesaggistica e' dato dal
fatto che, sebbene quest'ultima autorizzi le Regioni a statuto
speciale ad adottare le norme necessarie a disciplinare il
procedimento semplificato, non consente loro di individuare
«ulteriori forme di semplificazione del procedimento», come invece
dispone la norma censurata.
5.- Il ricorso statale ha, in terzo luogo, per oggetto l'art. 20
della legge regionale impugnata, il quale sostituisce il comma 4-bis
dell'art. 6 della legge regionale 14 maggio 1984, n. 22 (Norme per la
classificazione delle aziende ricettive). Tale disposizione prevede
che, al ricorrere di requisiti specificamente indicati, taluni
allestimenti mobili di pernottamento collocati nelle aziende
ricettive all'area aperta non costituiscono attivita' rilevante a
fini urbanistici, edilizi e paesaggistici.
Il Presidente del Consiglio dei ministri censura la richiamata
disposizione in quanto non spetterebbe «alla normativa regionale
qualificare alcuni interventi come paesaggisticamente irrilevanti,
ampliando la previsione dell'articolo 149 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio». Cosi' facendo, invece, la legge sarda
consentirebbe attivita' prive dell'autorizzazione paesaggistica di
cui all'art. 146 del medesimo codice - che e' norma di grande riforma
economico-sociale, in quanto tale vincolante per la Regione autonoma
della Sardegna - in contrasto con gli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
5.1.- Con l'atto di costituzione la Regione autonoma della
Sardegna eccepisce, in primo luogo, l'inammissibilita' del ricorso in
parte qua, in quanto si limiterebbe a prospettare dubbi connessi alla
portata interpretativa e applicativa della normativa in questione.
Nel merito, la questione di legittimita' sarebbe infondata.
Sarebbe destituito di fondamento l'assunto da cui muove il
ricorrente, secondo il quale la disposizione impugnata avrebbe esteso
gli interventi qualificati come paesaggisticamente irrilevanti e
avrebbe ecceduto, dunque, dai limiti spettanti all'autonomia
regionale: la normativa censurata, infatti, espressamente disciplina
solo gli allestimenti mobili di pernottamento - i quali, per loro
natura, non possono determinare un mutamento definitivo nell'assetto
del territorio - ed anzi richiede che gli accessori e le pertinenze
siano rimovibili in ogni momento.
5.2.- Nelle memorie successivamente depositate, la Regione
autonoma della Sardegna avanza un'ulteriore eccezione di
inammissibilita', analoga a quella gia' proposta avverso
l'impugnazione dell'art. 18: il ricorrente non avrebbe articolato le
censure «tenendo in conto le norme di attuazione statutaria che
conferiscono alla Regione una competenza legislativa primaria in
materia di tutela del paesaggio».
Quanto al merito, la difesa regionale ribadisce che la questione
sarebbe infondata, ricordando che tanto la giurisprudenza
amministrativa quanto quella penale - quest'ultima pronunciatasi
anche con riferimento alla disposizione oggetto del presente ricorso
(si richiama, in proposito, Corte di cassazione, sezione terza
penale, sentenza 14 maggio-13 settembre 2013, n. 37572) - hanno
riconosciuto che cio' che contraddistingue l'edificazione
urbanisticamente e paesaggisticamente rilevante e' il carattere
permanente della struttura, espressamente escluso dalla disposizione
impugnata.
Rileva, poi, a dimostrazione che la Regione autonoma della
Sardegna ben poteva adottare la disposizione censurata, che con la
sentenza n. 278 del 2010 questa Corte ha dichiarato incostituzionale
una disposizione statale analoga a quella impugnata nel presente
giudizio, perche' impingeva nella competenza regionale in materia di
«governo del territorio». Infine, osserva che recentemente il
legislatore statale (il riferimento e' al novellato art. 3, comma 1,
lettera e, del d.P.R. n. 380 del 2001) e' andato ben oltre quanto
stabilito nella disposizione censurata con riguardo agli interventi
che non debbono qualificarsi di nuova costruzione: cio' che non solo
dimostrerebbe l'infondatezza del ricorso, ma l'improcedibilita' o
inammissibilita' dello stesso per sopravvenuta carenza d'interesse.
5.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza, dopo aver chiesto che siano
respinte le eccezioni di inammissibilita', ha rilevato che la
disposizione regionale si riferisce senza dubbio anche a strutture
che, pure se non rilevanti a fini urbanistici ed edilizi, ben possono
essere paesaggisticamente significative, incidendo sulla
conformazione del paesaggio per cio' stesso necessitando di controllo
e autorizzazione: non rilevanti, pertanto, sarebbero la
giurisprudenza amministrativa e penale richiamate dalla difesa
regionale. Allo stesso modo, non sarebbe pertinente l'evocata
sentenza di questa Corte n. 278 del 2010, dal momento che la
circostanza per cui il legislatore statale non puo' dettare una
normativa di dettaglio circa le strutture turistico-ricettive
all'aperto - trattandosi della materia «governo del territorio» - non
consentirebbe in ogni caso al legislatore regionale di adottare una
disciplina in deroga a norme di grandi riforme economico-sociali
quali l'art. 149 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in quarto luogo,
impugna anche l'art. 23, commi 6 e 7, della legge oggetto del
presente giudizio, il quale, apportando modifiche all'art. 5 della
legge regionale 21 settembre 2011, n. 19 (Provvidenze per lo sviluppo
del turismo golfistico), ha previsto, in particolare, che la Giunta
regionale proponga gli adeguamenti al piano paesaggistico regionale
necessari per consentire, anche in ambito costiero, la realizzazione
di nuove strutture residenziali ricettive connesse ai campi da golf.
Il ricorrente ritiene che la normativa impugnata sia in
violazione del principio della pianificazione necessariamente
congiunta (Stato-Regione) sui beni paesaggistici, previsto negli
artt. 135 e 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio,
indubbiamente qualificabile come normativa di grande riforma
economico-sociale, ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 3 dello
statuto speciale, oltre che con gli artt. 117, secondo comma, lettera
s), e 118, terzo comma, Cost.
6.1.- La Regione autonoma della Sardegna, dopo avere chiesto
nell'atto di costituzione che le questioni di legittimita'
costituzionale relative alla suddetta normativa siano dichiarate
inammissibili o infondate, nella memoria depositata il 5 maggio 2015
ha chiesto sia dichiarata la cessata materia del contendere, in
considerazione, per un verso, della abrogazione - pienamente
satisfattiva delle pretese del ricorrente - dell'intiera legge
regionale n. 19 del 2011 e delle successive modifiche e integrazioni
ad opera dell'art. 44, comma 5, della legge regionale 23 aprile 2015,
n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in
materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio
edilizio) e, per un altro, della circostanza per cui la legge
abrogata non e' mai stata applicata nelle more del presente giudizio.
6.2.- L'8 giugno 2015 l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato, previa delibera del Consiglio dei ministri, atto di
rinuncia parziale al ricorso, limitatamente alle suddette questioni
di legittimita' costituzionale.
6.3.- Con atto depositato il 12 maggio 2016, la Regione autonoma
della Sardegna, previa delibera della Giunta regionale, ha accettato
la rinuncia parziale al ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma 1,
lettera f); 18; 20 e 23, commi 6 e 7, della legge della Regione
Sardegna 21 novembre 2011, n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge
regionale n. 4 del 2009, alla legge regionale n. 19 del 2011, alla
legge regionale n. 28 del 1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984,
ed altre norme di carattere urbanistico), per violazione degli artt.
9; 117, primo e secondo comma, lettere l) e s), e 118, terzo comma,
della Costituzione, oltre che per eccesso dalle competenze di cui
all'art. 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
Le disposizioni censurate, che novellano precedenti leggi
regionali, dettano norme in tema di interventi sul patrimonio
edilizio esistente, di semplificazione delle procedure di
autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entita', di
allestimenti nelle aziende ricettive all'area aperta e di sviluppo
del turismo golfistico.
2.- Nelle more del giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, con atto depositato l'8 giugno 2015, ha rinunciato al
ricorso, limitatamente all'impugnazione dell'art. 23, commi 6 e 7,
della legge regionale censurata, in ragione dell'abrogazione,
disposta dall'art. 44, comma 5, della legge della Regione Sardegna 23
aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di
disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio), dell'intiera legge regionale
n. 19 del 2011, e successive modifiche e integrazioni, fra cui
proprio quella operata con l'impugnato art. 23.
La rinuncia parziale e' stata formalmente accettata dalla Regione
autonoma della Sardegna, con atto depositato il 12 maggio 2016.
Pertanto, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, va dichiarata l'estinzione
del processo relativamente alle questioni di legittimita' dell'art.
23, commi 6 e 7, della legge reg. Sardegna n. 21 del 2011.
3.- Restano, quindi, da esaminare i tre insiemi di questioni
relative alle disposizioni di cui agli artt. 7, comma 1, lettera f),
18 e 20 della legge regionale impugnata.
4.- L'art. 7, comma 1, lettera f), inserisce il comma 5-ter
nell'art. 8 della legge regionale 22 ottobre 2009, n. 4 (Disposizioni
straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il rilancio del
settore edilizio e per la promozione di interventi e programmi di
valenza strategica per lo sviluppo), legge attuativa del cosiddetto
piano casa, prevedendo che gli interventi edilizi di cui agli artt.
2, 3, 4, 5 e 6 della legge novellata «sono realizzati in deroga alle
previsioni dei regolamenti edilizi e degli strumenti urbanistici
comunali vigenti ed in deroga alle vigenti disposizioni normative
regionali; possono essere superati gli indici massimi di
fabbricabilita'. E' in ogni caso fatto salvo il rispetto delle
disposizioni del Codice civile e i diritti dei terzi».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale
disposizione violerebbe gli artt. 9 e 117, primo e secondo comma,
lettere l) e s), Cost., perche' si porrebbe in contrasto con i limiti
che la Regione autonoma della Sardegna incontra nell'esercizio delle
proprie competenze, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera f), dello
statuto speciale, in materia di «edilizia ed urbanistica», e, ai
sensi dell'art. 6, comma 2, del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove
norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
della Sardegna), in materia di «piani territoriali paesistici». La
norma impugnata, infatti, consentirebbe che gli interventi edilizi
cui essa fa riferimento siano realizzati in deroga alla disciplina di
uso del territorio stabilita dal piano paesaggistico regionale, al
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.
1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765), nonche' alle misure di controllo
dell'urbanizzazione stabilite in materia di rischi di incidenti
rilevanti di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334
(Attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei
pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose), attuativo della cosiddetta direttiva Seveso, e alle
collegate previsioni dettate con decreto ministeriale 9 maggio 2001
(Requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione
urbanistica e territoriale per le zone interessate da stabilimenti a
rischio di incidente rilevante).
4.1.- In relazione alle questioni di legittimita' costituzionale
ora in esame vanno preliminarmente respinte le tre diverse eccezioni
di inammissibilita' formulate dalla Regione autonoma della Sardegna.
La difesa regionale lamenta, in primo luogo, che le censure sono
ipotetiche e che prospettano vizi meramente eventuali, connessi a una
determinata interpretazione della disposizione censurata. Tuttavia,
come peraltro riconosce anche la stessa Regione autonoma della
Sardegna, «costituisce affermazione costante nella giurisprudenza di
questa Corte l'ammissibilita', nei giudizi in via principale, delle
questioni prospettate in termini dubitativi o alternativi (tra le
ultime, sentenze n. 269 e n. 207 del 2014), purche' le
interpretazioni "non siano implausibili e irragionevolmente
scollegate dalle disposizioni impugnate, cosi' da far ritenere le
questioni del tutto astratte e pretestuose"» (sentenza n. 245 del
2015; nello stesso senso, piu' di recente, sentenza n. 3 del 2016).
E' quanto precisamente accade nell'occasione in esame, dal momento
che l'interpretazione «secondo un'accezione ampia» posta in essere
dal ricorrente non e' affatto implausibile ne' pretestuosa e, dunque,
non e' preclusiva di un esame nel merito.
Del pari da respingere e' la seconda eccezione di
inammissibilita'. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione
autonoma della Sardegna, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sufficientemente motivato sulle ragioni per le quali la disposizione
impugnata, che espressamente consente interventi edilizi in deroga
alla normativa regionale, li autorizzerebbe anche in deroga a un
regolamento statale quale il d.m. n. 1444 del 1968: cio' si
evincerebbe, a detta del ricorrente, dalla circostanza per cui la
norma censurata fa espressamente salvo il rispetto del solo codice
civile e dei diritti dei terzi, ma non impone anche quello del citato
d.m.
Anche la terza eccezione di inammissibilita' non e' meritevole di
accoglimento. E' vero che lo Stato non ha indicato specificamente le
disposizioni della normativa statale in materia di rischi e incidenti
industriali che sarebbero violate dall'art. 7, comma 1, lettera f),
ma cio' proprio perche' il ricorrente non ha inteso lamentare il
contrasto con puntuali norme previste dalla richiamata legislazione
statale, bensi' il fatto che gli interventi edilizi autorizzati dalla
legge regionale possano di volta in volta essere compiuti in deroga a
detta legislazione.
4.2.- Nel merito, le questioni di legittimita' ora in esame non
sono fondate, nei limiti e nei termini che seguono.
4.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 7,
comma 1, lettera f), rilevando che detto articolo «appare
suscettibile di essere interpretat[o] secondo un'accezione ampia»,
tale da porsi in contrasto con i limiti che la Regione autonoma della
Sardegna incontra nell'esercizio delle competenze legislative in
materia di «edilizia ed urbanistica» e di «piani territoriali
paesistici».
Questa Corte ha gia' precisato che il legislatore statale
conserva «il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria
della Regione speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificabili
come "riforme economico-sociali": e cio' anche sulla base - per
quanto qui viene in rilievo - del titolo di competenza legislativa
nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che
le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali
emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario
rispetto del legislatore della Regione Sardegna che eserciti la
propria competenza statutaria nella materia "edilizia ed
urbanistica"» (sentenza n. 51 del 2006; nello stesso senso, anche la
sentenza n. 536 del 2002).
Il legislatore regionale e' poi tenuto a rispettare quanto
previsto dal d.m. n. 1444 del 1968 che, come questa Corte ha in piu'
occasioni affermato, «integra la disciplina privatistica delle
distanze» (sentenza n. 114 del 2012), la quale puo' essere derogata
dalla normativa regionale solo in quanto questa persegua «chiaramente
finalita' di carattere urbanistico, rimettendo l'operativita' dei
suoi precetti a "strumenti urbanistici funzionali ad un assetto
complessivo ed unitario di determinate zone del territorio" (sentenza
n. 232 del 2005)» (sentenza n. 6 del 2013), secondo un principio che
e' stato sostanzialmente recepito dal legislatore statale all'art.
2-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), inserito dall'art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9
agosto 2013, n. 98 (sentenza n. 134 del 2014).
Infine, la legislazione regionale non puo' porsi in contrasto con
la normativa statale in materia di rischi di incidenti rilevanti, che
questa Corte ha gia' ricondotto alla materia «tutela dell'ambiente»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n.
135 del 2005 e n. 407 del 2002).
4.4.- Tuttavia, l'interpretazione della disposizione impugnata
ipotizzata dal Presidente del Consiglio dei ministri, tale da
ricavarne norme in contrasto con detti limiti - sebbene non sia
implausibile e, come detto, non precluda pertanto l'esame del merito
delle questioni di legittimita' costituzionale - non e' certamente la
sola possibile.
La disposizione impugnata, infatti, puo' essere interpretata in
modo da prevenire l'insorgere della denunciata antinomia normativa,
come d'altro canto esattamente prospettato anche dalla stessa Regione
autonoma della Sardegna nei diversi atti difensivi.
Innanzitutto, si deve escludere, proprio in ragione del principio
della prevalenza dei piani paesaggistici sugli altri strumenti
urbanistici (sentenza n. 11 del 2016), che il piano paesaggistico
regionale sia derogabile: cio' perche' l'intervento legislativo
regionale - da ricondurre, come questa Corte ha gia' rilevato con la
sentenza n. 46 del 2014, alla materia «edilizia e urbanistica» -
espressamente dispone la possibilita' di compiere alcuni interventi
in deroga ai «regolamenti edilizi e [agli] strumenti urbanistici
comunali vigenti», senza comprendere, dunque, alcun riferimento al
piano paesaggistico regionale. D'altra parte, l'art. 1 della legge
regionale n. 4 del 2009, nel cui art. 8 e' inserito dalla
disposizione impugnata il comma 5-ter, espressamente afferma che
l'intervento legislativo intende favorire interventi nel settore
edilizio diretti alla riqualificazione ed al miglioramento anche
«della compatibilita' paesaggistica», cio' che costituisce ulteriore
argomento ermeneutico idoneo ad escludere che detti interventi
edilizi possano essere realizzati in deroga al piano paesaggistico
regionale.
Quanto, poi, alla possibilita' che questi ultimi possano essere
effettuati in deroga al d.m. n. 1444 del 1968 e alla normativa
statale in materia di rischi di incidenti rilevanti, va innanzitutto
rilevato che il disposto normativo impugnato consente bensi' che
taluni interventi edilizi siano realizzati in deroga ai regolamenti
edilizi, agli strumenti urbanistici comunali vigenti e alle «vigenti
disposizioni normative regionali», al cui ambito, con tutta evidenza,
non puo' pero' certamente ricondursi la legislazione statale. E'
anche alla luce di questo primo periodo del comma inserito dalla
disposizione censurata, poi, che deve essere interpretato l'ultimo
periodo del medesimo comma: con la clausola di salvezza ivi prevista,
il legislatore regionale ha voluto espressamente escludere che gli
interventi edilizi possano essere realizzati in violazione delle
disposizioni del codice civile - il cui richiamo, peraltro, deve
intendersi come riferito all'intiera disciplina civilistica di cui il
d.m. n. 1444 del 1968 e' parte integrante e fondamentale (sentenza n.
134 del 2014) - e dei diritti dei terzi, senza percio' consentire,
tuttavia, che essi siano effettuati in deroga ad altra normativa
statale, la quale pertanto deve in ogni caso essere osservata.
L'art. 7, comma 1, lettera f), della legge regionale impugnata
deve pertanto essere interpretato nel senso che gli interventi
edilizi ivi previsti non possono essere realizzati in deroga ne' al
piano paesaggistico regionale ne' alla legislazione statale.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, in secondo
luogo, impugnato, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., l'art. 18 della censurata legge regionale, il quale
inserisce l'art. 5-bis dopo l'art. 5 della legge regionale 12 agosto
1998, n. 28 (Norme per l'esercizio delle competenze in materia di
tutela paesistica trasferite alla Regione autonoma della Sardegna con
l'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, e delegate con l'art. 57
del D.P.R. 19 giugno 1979, n. 348). La disposizione inserita prevede
che: «1. In sede di prima applicazione, gli interventi di lieve
entita' da realizzarsi su aree o immobili sottoposti alle norme di
tutela di cui alla parte III del decreto legislativo n. 42 del 2004,
e successive modifiche, ed indicati nell'elenco allegato al decreto
del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento
recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per
gli interventi di lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive
modifiche), sempre che comportino un'alterazione dei luoghi e
dell'aspetto esteriore degli edifici, sono assoggettati al
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica cosi' come
disciplinato nel regolamento emanato con il citato decreto
presidenziale. 2. La Giunta regionale, con direttiva adottata previa
deliberazione, puo' individuare ulteriori forme di semplificazione
del procedimento di autorizzazione paesaggistica in conformita' ai
principi contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica n. 139
del 2010».
Le censure del ricorrente hanno per oggetto, in verita', il solo
secondo comma della disposizione de qua, il quale violerebbe la
disciplina statale concernente l'autorizzazione paesaggistica di cui
all'art. 146 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Quest'ultima, infatti, e' norma di grande riforma economico-sociale,
funzionale ad assicurare uniformita' di trattamento su tutto il
territorio nazionale nella delicata fase di tutela preventiva del
bene protetto.
5.1.- Anche in relazione a questa questione di legittimita'
costituzionale vanno preliminarmente respinte le eccezioni di
inammissibilita' avanzate dalla Regione autonoma della Sardegna.
La difesa regionale lamenta, innanzitutto, la carenza di
attualita' della censura, rilevando che lo Stato potra' eventualmente
dolersi soltanto della delibera della Giunta regionale che violi la
disciplina statale dettata dal codice dei beni culturali e del
paesaggio. In senso contrario e' tuttavia dirimente l'osservazione
per cui, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «non e'
ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti di
atti che siano la diretta applicazione di preesistenti disposizioni
legislative non impugnate» (sentenza n. 30 del 2012), quale
evidentemente sarebbe la delibera di Giunta di cui al censurato art.
18.
In secondo luogo, la Regione resistente eccepisce che il
ricorrente ha articolato le censure senza tenere in conto «le norme
di attuazione statutaria che conferiscono alla Regione una competenza
legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio». Tuttavia,
va osservato, innanzitutto, che su tale competenza e sui limiti che
essa incontra, il Presidente del Consiglio dei ministri si diffonde
nella parte iniziale del ricorso, svolgendo considerazioni che,
sebbene compiute in premessa delle questioni di legittimita' promosse
nei confronti dell'art. 7, comma 1, lettera f), della legge regionale
impugnata, hanno carattere generale e risultano riferite a tutte le
censure proposte con l'atto introduttivo del presente giudizio.
Inoltre, nell'articolazione della censura avente per oggetto l'art.
18, espressamente il ricorrente lamenta il contrasto con l'art. 146
del codice dei beni culturali e del paesaggio che «costituisce una
norma di grande riforma economico-sociale»: qualificazione, questa,
che evidentemente presuppone il riconoscimento in capo alla Regione
autonoma della Sardegna di una competenza da tale norma limitata.
5.2.- Nel merito, la questione di legittimita' ora in esame non
e' fondata, nei limiti e nei termini che seguono.
5.3.- L'art. 146, comma 9, quarto periodo, del codice dei beni
culturali e del paesaggio dispone che «[c]on regolamento da emanarsi
ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n.
400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d'intesa con
la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall'articolo 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabilite procedure
semplificate per il rilascio dell'autorizzazione in relazione ad
interventi di lieve entita' in base a criteri di snellimento e
concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di
cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto
1990, n. 241 e successive modificazioni».
Il previsto regolamento e' stato adottato con il d.P.R. 9 luglio
2010, n. 139 (Regolamento recante procedimento semplificato di
autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entita', a
norma dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42, e successive modificazioni), il cui art. 6, rubricato
come «Efficacia immediata delle disposizioni in tema di
autorizzazioni semplificate» dispone che «1. Ai sensi dell'articolo
131, comma 3, del Codice, le disposizioni del presente decreto
trovano immediata applicazione nelle regioni a statuto ordinario. 2.
In ragione dell'attinenza delle disposizioni del presente decreto ai
livelli essenziali delle prestazioni amministrative, di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e
della natura di grande riforma economico sociale del Codice e delle
norme di semplificazione procedimentale in esso previste, le regioni
a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, in
conformita' agli statuti ed alle relative norme di attuazione,
adottano, entro centottanta giorni, le norme necessarie a
disciplinare il procedimento di autorizzazione paesaggistica
semplificata in conformita' ai criteri del presente decreto.».
5.4.- La disposizione censurata costituisce dunque attuazione,
come rileva anche la difesa regionale, di quanto previsto dalla
normativa statale. Il Presidente del Consiglio dei ministri,
tuttavia, ritiene che l'aggettivo «ulteriori» di cui alla
disposizione impugnata consentirebbe alla Giunta regionale di
individuare forme di "maggiore semplificazione" rispetto a quanto
previsto dalla normativa statale, ponendosi cosi' in contrasto con
l'evocato parametro costituzionale.
A tale interpretazione - che determinerebbe l'insorgere
dell'antinomia normativa paventata nel ricorso, dal momento che, come
si e' gia' detto, le norme fondamentali contenute negli atti
legislativi statali adottati nella materia «tutela dell'ambiente»
continuano a imporsi al necessario rispetto del legislatore della
Regione autonoma della Sardegna - deve tuttavia preferirsene altra,
tale da rendere la disposizione impugnata conforme a Costituzione. Il
comma 2 della disposizione inserita dal censurato art. 18, infatti,
deve essere inteso nel senso che la Giunta puo' prevedere forme di
semplificazione "diverse" da quelle previste dalla normativa statale,
nel frattempo applicabile anche nella Regione autonoma della Sardegna
ai sensi del comma 1 della medesima disposizione, ma non per questo
di "maggiore semplificazione", tanto piu' che e' la stessa
disposizione regionale a prevedere che esse debbono essere conformi
ai principi contenuti nel citato d.P.R. n. 139 del 2010.
6.- In terzo e ultimo luogo, il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna, in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost., l'art. 20 della legge regionale oggetto del
presente giudizio, il quale sostituisce il comma 4-bis dell'art. 6
della legge regionale 14 maggio 1984, n. 22 (Norme per la
classificazione delle aziende ricettive), introdotto dalla legge
regionale 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori
economico e sociale). Il citato comma 4-bis ora prevede che: «Fatto
salvo quanto previsto nel presente articolo, nelle aziende ricettive
all'area aperta regolarmente autorizzate e nei limiti della
ricettivita' autorizzata, gli allestimenti mobili di pernottamento,
quali tende, roulotte, caravan, mobil-home, maxicaravan o case mobili
e pertinenze ed accessori funzionali all'esercizio dell'attivita',
sono diretti a soddisfare esigenze di carattere turistico meramente
temporanee e, anche se collocati in via continuativa, non
costituiscono attivita' rilevante a fini urbanistici, edilizi e
paesaggistici. A tal fine tali allestimenti devono: a) conservare i
meccanismi di rotazione in funzione; b) non possedere alcun
collegamento di natura permanente al terreno e gli allacciamenti alle
reti tecnologiche, gli accessori e le pertinenze devono essere
rimovibili in ogni momento.».
Il ricorrente censura detta disposizione perche' non spetterebbe
«alla normativa regionale qualificare alcuni interventi come
paesaggisticamente irrilevanti, ampliando la previsione dell'articolo
149 del Codice dei beni culturali e del paesaggio» e cosi'
consentendo attivita' prive dell'autorizzazione paesaggistica di cui
all'art. 146 del medesimo codice, norma di grande riforma
economico-sociale.
6.1.- Anche in relazione a quest'ultima questione di legittimita'
costituzionale, devono preliminarmente essere prese in esame le
eccezioni di inammissibilita' proposte dalla Regione autonoma della
Sardegna.
Queste, peraltro, sono analoghe a quelle gia' avanzate con
riferimento alle altre questioni di legittimita' costituzionale
proposte con il ricorso statale e debbono pertanto essere parimente
rigettate.
La Regione resistente lamenta, in primo luogo, che il Presidente
del Consiglio dei ministri prospetta generici dubbi, connessi alla
portata interpretativa e applicativa della disposizione censurata:
tuttavia, cio' che conta e' che l'interpretazione di quest'ultima non
e' ne' implausibile ne' pretestuosa, di modo che non appare
preclusiva di un esame nel merito.
In secondo luogo, la difesa regionale eccepisce che il ricorrente
ha articolato le censure senza tenere in conto «le norme di
attuazione statutaria che conferiscono alla Regione una competenza
legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio». Al riguardo
vale quanto gia' osservato in relazione alla questione di
legittimita' costituzionale concernente l'art. 18 della legge
regionale impugnata, ovvero che, non solo su tale competenza e sui
limiti che essa incontra il Presidente del Consiglio dei ministri si
diffonde nella prima parte del ricorso - svolgendo considerazioni
che, sebbene compiute in premessa delle questioni di legittimita'
costituzionale promosse nei confronti dell'art. 7, comma 1, lettera
f), della legge regionale impugnata, hanno carattere generale e sono
riferite a tutte le censure proposte con l'atto introduttivo del
presente giudizio - ma che, inoltre, espressamente lo Stato lamenta
il contrasto dell'art. 20 della legge regionale impugnata con la
«norma di grande riforma economico-sociale» posta dall'art. 146 del
codice dei beni culturali e del paesaggio, cosi' chiaramente dando
per presupposta una competenza della Regione autonoma della Sardegna
da tale norma limitata.
6.2.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale e'
fondata, nei termini che seguono.
6.3.- E' innanzitutto necessario precisare che l'impugnativa
statale non concerne, in verita', l'intiera disposizione regionale,
ma la parte di essa che qualifica gli interventi ivi previsti come
paesaggisticamente irrilevanti. Difatti, lo Stato non censura affatto
la qualificazione di detti interventi come irrilevanti ai fini
urbanistici ed edilizi, essendo tale qualificazione riconducibile
alla potesta' primaria in materia «edilizia e urbanistica» conferita
alla Regione autonoma della Sardegna dall'art. 3, comma 1, lettera
f), dello statuto speciale. Da cio' consegue, peraltro, che la
giurisprudenza amministrativa e penale in tema di edilizia e
urbanistica, richiamata dalla difesa regionale, non e' pertinente.
6.4.- Questa Corte si e' gia' pronunciata su disposizioni dal
contenuto sostanzialmente analogo a quello della disposizione
impugnata, adottate pero' dal legislatore statale e censurate dalle
Regioni per lesione delle proprie competenze, impugnate sotto profili
diversi da quelli in considerazione nel presente giudizio.
Con la sentenza n. 278 del 2010, e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 9, della legge 23
luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di
energia). In detta pronuncia, questa Corte rilevo', preliminarmente,
che «l'oggetto principale, il suo "nucleo essenziale"» della
disposizione impugnata era costituito dalla disciplina
urbanistico-edilizia relativa all'installazione di mezzi mobili di
pernottamento e che, pertanto, essa doveva essere ricondotta alla
materia «governo del territorio» di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. Cio' posto, accogliendo i ricorsi regionali che lamentavano una
invasione di competenza in ambito di potesta' concorrente, la
disposizione allora censurata fu ritenuta illegittima perche' norma
di dettaglio avente a oggetto «una disciplina limitata a specifiche
tipologie di interventi edilizi realizzati in contesti ben definiti e
circoscritti», che non lasciava, in tal modo, alcuno spazio al
legislatore regionale.
Con la recente sentenza n. 189 del 2015 e' stata poi dichiarata
l'incostituzionalita' dell'art. 41, comma 4, del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 9 agosto 2013, n. 98, che era intervenuto sul testo
dell'art. 3, comma 1, lettera e.5), del d.P.R. n. 380 del 2001,
modificandolo in modo che fossero da considerarsi, comunque sia,
interventi di nuova costruzione l'installazione di manufatti leggeri,
anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che fossero
utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi,
magazzini e simili, e che non fossero diretti a soddisfare esigenze
meramente temporanee «ancorche' [fossero] installati, con temporaneo
ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto,
in conformita' alla normativa regionale di settore, per la sosta ed
il soggiorno di turisti». Questa Corte osservo' che la norma
impugnata presentava vizi di legittimita' analoghi a quelli
riscontrati nella disposizione annullata con la sentenza n. 278 del
2010, perche' anch'essa sottraeva al legislatore regionale ogni
spazio di intervento, «determinando la compressione della sua
competenza concorrente in materia di governo del territorio, nonche'
la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di
turismo, strettamente connessa, nel caso di specie, alla prima».
6.5.- Nel presente giudizio, come si e' gia' precisato, vengono
tuttavia in considerazione, pur a fronte di disposizione analoga a
quelle gia' scrutinate da questa Corte, contenute in leggi statali,
profili inerenti non al «governo del territorio» ma, diversamente,
alla «tutela del paesaggio».
Osserva a tal proposito il ricorrente che anche un intervento non
rilevante a fini urbanistici ed edilizi, perche' a carattere non
permanente, «ben puo' essere paesaggisticamente significativo, in
quanto, andando ad incidere sulla conformazione del paesaggio,
necessita di un apposito controllo e successiva autorizzazione». E'
del tutto evidente che non ogni intervento qualificato dalla norma
impugnata come paesaggisticamente irrilevante ha sempre un impatto
paesaggisticamente significativo, perche' cio' dipendera', di volta
in volta, dalle modalita' di realizzazione del singolo intervento: ma
proprio in cio' risiede l'esigenza che i richiamati interventi, come
previsto dalla legislazione statale, siano soggetti
all'autorizzazione paesaggistica.
Questa Corte ha gia' affermato che la legislazione regionale non
puo' prevedere una procedura per l'autorizzazione paesaggistica
diversa da quella dettata dalla legislazione statale, perche' alle
Regioni non e' consentito introdurre deroghe agli istituti di
protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole
su tutto il territorio nazionale, nel cui ambito deve essere
annoverata l'autorizzazione paesaggistica (sentenza n. 232 del 2008,
successivamente richiamata dalle sentenze n. 101 del 2010 e n. 235
del 2011).
La disposizione impugnata, invece, nel qualificare come
paesaggisticamente irrilevanti taluni interventi nelle aziende
ricettive all'area aperta, consente che essi vengano posti in essere
a prescindere dall'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146
del codice dei beni culturali e del paesaggio, la quale e' norma di
grande riforma economico-sociale che la Regione autonoma della
Sardegna deve rispettare (sentenza n. 238 del 2013), in quanto
adottata nell'ambito della competenza esclusiva statale nella materia
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. La norma censurata si
pone dunque in contrasto con il richiamato art. 146, oltre che con
l'art. 149 del medesimo Codice dei beni culturali e del paesaggio -
che individua tassativamente le tipologie di interventi in aree
vincolate realizzabili anche in assenza di autorizzazione
paesaggistica - e con l'Allegato 1 del d.P.R n. 139 del 2010 - che
reca un elenco tassativo degli interventi di «lieve entita'»,
assoggettati a procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica (sentenza n. 235 del 2011).
6.6.- Ne' puo' condurre a una diversa risoluzione della presente
questione di legittimita' costituzionale l'affermazione della difesa
regionale secondo cui la piu' recente normativa statale - il
riferimento e' all'art. 10-ter, comma 1, del decreto-legge 28 marzo
2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato
delle costruzioni e per Expo 2015), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha
novellato l'art. 3, comma 1, lettera e.5) del testo unico in materia
edilizia - «ha "liberalizzato" la materia ben piu' di quanto avrebbe
(ad avviso del ricorrente) fatto la legge regionale in esame», al
punto che la questione dovrebbe considerarsi improcedibile per
sopravvenuto difetto di interesse all'impugnazione. A prescindere da
ogni considerazione sulla proposta interpretazione dell'evocata
normativa statale, peraltro oggetto di ulteriore novella ad opera
dell'art. 52, comma 2, della legge 28 dicembre 2015, n. 221
(Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali), la disposizione impugnata e' intervenuta in parte qua in
un ambito materiale - quello della «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. - di esclusiva competenza statale.
6.7.- L'impugnato art. 20 va, percio', dichiarato
costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole «e
paesaggistici».