ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'accesso e delle richieste effettuate dal Comando Carabinieri per
la tutela della salute - Nucleo antisofisticazioni e sanita' di
Trento con verbale del 23 febbraio 2015 presso gli uffici
dell'Assessorato alla sanita' della Provincia autonoma di Bolzano,
promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorso notificato
il 20-27 aprile 2015, depositato in cancelleria il 30 aprile 2015 ed
iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 2016 il Giudice relatore
Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Stephan Beikircher per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei ministri, in relazione all'accesso
operato, in data 23 febbraio 2015, dal Comando Carabinieri per la
tutela della salute - Nucleo antisofisticazioni e sanita' (NAS) di
Trento presso gli uffici dell'Assessorato alla sanita' della
Provincia autonoma di Bolzano e al conseguente verbale con cui veniva
richiesto di fornire i dati per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013 e
2014 dei soli totali delle spese sanitarie, concesse in regime di
esenzione e distinte per prestazioni sanitarie e spedizione di
farmaci, nonche' copia dei provvedimenti adottati in materia dalla
Giunta provinciale.
Assume la ricorrente che, in base allo statuto speciale della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e alle relative norme
di attuazione, l'operato del NAS di Trento costituirebbe una grave
violazione delle prerogative provinciali in materia di funzione
ispettiva e di vigilanza nei riguardi delle aziende sanitarie e degli
ospedali, in quanto la verifica delle spese sanitarie concesse in
regime di esenzione atterrebbe alla materia del funzionamento e della
gestione dell'azienda sanitaria, rientrando, quindi, nella specifica
ed esclusiva competenza della Provincia autonoma di Bolzano.
Al riguardo, nell'evocare le norme statutarie, contenute nel
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) sulla competenza legislativa primaria della
Regione in materia di «ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri» (art. 4, primo comma, numero 7), nonche' sulla
competenza legislativa concorrente della Provincia autonoma di
Bolzano in materia di «igiene e sanita'» (art. 9, primo comma, numero
10), con le connesse «potesta' amministrative» (art. 16, primo
comma), la ricorrente ricorda che, in forza dell'art. 1 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'), la Provincia
autonoma di Bolzano esercita in materia di igiene e sanita' anche le
relative funzioni amministrative e che l'art. 2 dello stesso decreto,
nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione gia'
emanate), ha attribuito alle Province autonome le potesta'
legislative ed amministrative relative al funzionamento ed alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari, con l'unico limite che
«nell'esercizio di tali potesta' esse devono garantire l'erogazione
di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e
comunitaria», mentre l'art. 3 dello stesso d.P.R., nel quale sono
individuate le competenze riservate agli organi statali, non
riconosce a questi ultimi poteri ispettivi o di controllo.
Inoltre, la Provincia ricorrente sottolinea che la competenza
primaria in tema di «ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri»,
attribuita alla Regione, ai sensi dell'art. 4, primo comma, numero
7), dello statuto speciale, e' stata ripartita, con l'art. 15 della
legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 30 aprile
1980, n. 6 (Ordinamento delle unita' sanitarie locali), fra la
Regione stessa e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
attribuendo a queste ultime il controllo sugli atti e sugli organi
delle Unita' sanitarie locali.
Infine, dopo aver richiamato, quale norma di chiusura del
sistema, l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), in forza del quale «la legge non puo' attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo»,
la ricorrente sottolinea che, per effetto della riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, alle Province autonome di Trento e
di Bolzano e' stata attribuita direttamente la competenza in materia
di «tutela della salute», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Conseguentemente, la Provincia autonoma di Bolzano chiede che
questa Corte dichiari che non spettava allo Stato il potere di
esercitare controlli per la verifica delle spese sanitarie concesse
in regime di esenzione presso l'Assessorato alla sanita' della
Provincia autonoma di Bolzano e che, per l'effetto, disponga
l'annullamento del verbale del NAS di Trento del 23 febbraio 2015.
2.- In data 3 giugno 2015 si e' costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
manifesta infondatezza del ricorso, rilevando che i controlli
effettuati nel caso dal NAS di Trento si inseriscono nell'ambito
della funzione istituzionale di questi, esorbitando dallo schema dei
controlli amministrativi e costituendo, invece, concreta esplicazione
dei poteri spettanti allo Stato al fine dell'accertamento e della
repressione dei reati.
3.- In data 13 aprile 2016, la Provincia autonoma di Bolzano ha
depositato una ulteriore memoria con la quale, insistendo nelle
conclusioni gia' rassegnate, ha ulteriormente sottolineato la lesione
dell'autonomia organizzativa della Provincia in materia sanitaria
conseguente all'intervento del NAS, richiamando, a conforto della
propria tesi, anche la sentenza della Corte costituzionale n. 75 del
2016.
Considerato in diritto
1.- Il conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia
autonoma di Bolzano trae origine dall'attivita' di controllo svolta,
in data 23 febbraio 2015, ai fini della verifica delle esenzioni
dalla partecipazione alla spesa sanitaria, dal Comando Carabinieri
per la tutela della salute - Nucleo antisofisticazioni e sanita'
(NAS) di Trento, presso gli uffici dell'Assessorato alla sanita'
della Provincia autonoma di Bolzano.
La provincia ricorrente lamenta, a seguito di cio', l'avvenuta
lesione delle sue attribuzioni, rappresentando che, in forza
dell'art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione
dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene
e sanita'), alla Provincia autonoma di Bolzano spettano le funzioni
amministrative in materia di igiene e sanita' e che l'art. 2 dello
stesso decreto, nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di
attuazione gia' emanate), ha attribuito alle Province autonome anche
le potesta' legislative ed amministrative relative al funzionamento
ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari.
La ricorrente evidenzia, inoltre, che, a chiusura di tale
compiuto assetto normativo, l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), statuisce esplicitamente che «Nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».
Nell'assumere che dette norme riserverebbero alla Provincia
autonoma la competenza esclusiva ad esercitare i controlli per la
verifica delle spese sanitarie concesse in regime di esenzione, la
ricorrente adduce, a conforto della propria tesi, gli orientamenti
gia' espressi da questa Corte nelle sentenze n. 75 del 2016, n. 237
del 2014, n. 80 del 2007, n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993.
2.- Costituitosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, nel chiedere il rigetto del ricorso, osserva che i
controlli effettuati, nel caso, dal NAS di Trento, si inseriscono
nell'ambito della funzione istituzionale dell'Arma dei Carabinieri
(ai sensi del comma 2 dell'art. 3 del decreto legislativo 5 ottobre
2000, n. 297 (Norme in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri,
a norma dell'art. 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78) «L'Arma dei
carabinieri esercita funzioni di polizia giudiziaria e di sicurezza
pubblica ai sensi della legislazione vigente»), costituendo concreta
esplicazione dei poteri attribuiti dal codice di procedura penale ai
fini dell'acquisizione delle notizie di reato, attivita' questa
riservata allo Stato e ben distinta da quella di vigilanza e di
accertamento di violazioni amministrative, spettante invece alla
Provincia autonoma. Inoltre, a sostegno di tale conclusione, richiama
la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui allo Stato sono
riservate le funzioni di sicurezza pubblica e di prevenzione e
repressione degli illeciti penali (sentenze n. 162 del 1990, n. 1013
e n. 218 del 1988 e n. 14 del 1956), facendo, in particolare,
riferimento alla sentenza n. 97 del 2001 che, proprio con riferimento
ad un conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di
Bolzano nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, in
relazione ai controlli effettuati dal NAS di Trento presso gli
ospedali di Bolzano e Brunico, allo scopo di «verificare l'effettiva
presenza in servizio del personale medico ed infermieristico», aveva
affermato che l'iniziativa assunta dai Carabinieri si collocava
«nell'ambito dei compiti istituzionalmente demandati all'Arma, con
riferimento, segnatamente, alla prevenzione e all'eventuale
repressione delle attivita' illecite in materia sanitaria».
3.- Il ricorso e' fondato.
4.- Va, innanzitutto, osservato che nelle sentenze n. 237 del
2014, n. 80 del 2007, n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993 richiamate
dalla ricorrente a sostegno delle proprie ragioni, questa Corte e'
pervenuta alla conclusione che il potere ispettivo e di controllo
sull'attivita' amministrativa e finanziaria degli enti sanitari e
ospedalieri, nell'ambito della disciplina vigente per il
Trentino-Alto Adige, e' riservato alle Province autonome. Inoltre,
nella sentenza n. 75 del 2016, richiamate le sue precedenti pronunce
sul tema (sentenze n. 125 del 2015, n. 187 e n. 115 del 2012, n. 133
del 2010 e n. 341 del 2009), questa Corte ha ribadito il principio
secondo cui lo Stato, non concorrendo al finanziamento dei Comuni che
insistono sul territorio della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, non puo' neppure adottare norme per il loro
coordinamento finanziario, competendo tale coordinamento solo alla
Provincia ai sensi dell'art. 79, comma 3, del d.P.R., 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Nella medesima prospettiva, questa Corte ha, inoltre, dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle norme che attribuivano ad
apparati ispettivi dell'amministrazione centrale poteri di verifica
sul complesso delle attivita' amministrative e finanziarie degli enti
territoriali (sentenze n. 39 del 2014 e n. 219 del 2013), ritenendo
che siffatte previsioni eccedessero i limiti del legittimo intervento
del legislatore statale, poiche' attribuivano in tal modo «non gia'
ad un organo magistratuale terzo quale la Corte dei conti, bensi'
direttamente al Governo un potere di verifica sull'intero spettro
delle attivita' amministrative e finanziarie degli enti locali,
sottraendolo, in tal modo, illegittimamente all'ambito riservato alla
potesta' normativa di rango primario delle ricorrenti Regioni
autonome» (sentenza n. 39 del 2014).
5.- A fronte di cio', l'Avvocatura generale dello Stato sostiene
che i controlli effettuati, nel caso, dal NAS di Trento si
inseriscono nell'ambito della funzione istituzionale dell'Arma dei
Carabinieri, costituendo concreta esplicazione dei poteri a questa
attribuiti dall'ordinamento ai fini dell'acquisizione delle notizie
di reato, attivita' questa riservata allo Stato. La tesi sostenuta
dall'Avvocatura e i richiami effettuati dalla difesa dello Stato alla
giurisprudenza di questa Corte non appaiono, tuttavia, conferenti al
caso in esame.
6.- Infatti, nel caso di specie, l'oggetto dell'accertamento
compiuto dal NAS di Trento e' da ricondurre al tema della verifica
delle complessive spese sanitarie relative alle prestazioni in regime
di esenzione; una questione di carattere amministrativo, relativa al
funzionamento e alla gestione dell'azienda sanitaria che, come tale,
rientra nella specifica ed esclusiva competenza della Provincia
autonoma di Bolzano in materia di igiene e sanita', secondo quanto
previsto dagli artt. 4, primo comma, numero 7), 9, primo comma,
numero 10) e 16, primo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, nonche'
dagli artt. 1 e 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, dall'art. 15 della
legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 6 del
1980, e dall'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
7.- Cio' posto, va evidenziato che, nel verbale oggetto del
presente conflitto, i Carabinieri non hanno fatto riferimento
all'espletamento di una attivita' di polizia giudiziaria o, comunque,
propedeutica all'accertamento di illeciti penali (l'unico elemento,
in tale senso, contenuto nel verbale in oggetto, attiene alla dedotta
qualifica di ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria dei militari
operanti); e neppure richiamato la nota del 17 febbraio 2015, con cui
il Vice Comandante del Comando Carabinieri per la tutela della salute
aveva conferito mandato ai nuclei territoriali di assumere
informazioni presso le Regioni e le Province autonome e che, invece,
risulta citata e posta a fondamento, sebbene non prodotta in
giudizio, delle ragioni dello Stato nella delibera della Presidenza
del Consiglio dei ministri e dei conseguenti atti defensionali.
La mancanza di elementi che consentano, nel caso in esame, di
qualificare l'attivita' svolta dal NAS di Trento come funzionale
all'accertamento di eventuali illeciti penali giustifica l'assunto
della Provincia autonoma che l'iniziativa dei militari operanti
fosse, invece, riconducibile alle competenze attribuite, in via
generale, al Comando Carabinieri per la tutela della salute dall'art.
5, comma 2, del decreto del Ministro della difesa 26 febbraio 2008
(Riordino del Comando carabinieri per la tutela della salute), in
forza delle quali a questo spetta lo svolgimento di accertamenti ed
indagini amministrative, in esecuzione dei poteri di vigilanza e
controllo attribuiti al Ministro della salute.
Poteri di accertamento che, nel caso in questione, trovano,
pero', un chiaro limite nelle specifiche ed esclusive competenze
attribuite, ai sensi dello statuto speciale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle relative norme di attuazione,
alla Provincia autonoma di Bolzano.
8.- Il complessivo assetto di competenze che si desume da quanto
sopra esposto e l'oggetto dell'attivita' di verifica svolta nel caso
esaminato conducono, quindi, a ritenere che l'iniziativa assunta dal
Comando Carabinieri per la tutela della salute - Nucleo
antisofisticazioni e sanita' di Trento si colloca in un ambito
eccedente le prerogative dello Stato, trattandosi di una verifica di
natura amministrativa riservata, come tale, alla competenza esclusiva
della Provincia autonoma di Bolzano.