ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. da 1 a 10
del decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova
organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico
ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre
2011, n. 148) e dell'art. 1, comma 5, della legge 14 settembre 2011,
n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per
la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Abruzzo nel procedimento vertente tra l'Ordine degli avvocati di
Avezzano ed altri e il Ministero della giustizia ed altri, con
ordinanza del 7 febbraio 2015, iscritta al n. 148 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione dell'Ordine degli avvocati di
Avezzano ed altri nonche' l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per l'Ordine degli avvocati di
Avezzano ed altri e l'avvocato dello Stato Federico Basilica per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio promosso dal Consiglio dell'Ordine
degli avvocati di Avezzano e da diversi dipendenti del Ministero
della giustizia, in servizio presso gli uffici giudiziari di
Avezzano, nei confronti del Ministero della giustizia ed altri,
avente ad oggetto l'impugnazione di alcuni atti amministrativi
recanti disposizioni regolanti l'organizzazione del personale
amministrativo in servizio presso gli uffici giudiziari compresi nel
distretto di Corte d'appello de L'Aquila, il Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo, con ordinanza del 7 febbraio 2015, iscritta
al n. 148 del registro ordinanze 2015, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. da 1 a 10 del decreto
legislativo 7 settembre 2012, n. 155 (Nuova organizzazione dei
tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, a norma
dell'articolo 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148), per
la violazione dell'art. 76 della Costituzione - in riferimento
all'art. 1, commi 2 e 5-bis, della legge 14 settembre 2011, n. 148
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari), e alla mancata considerazione dei pareri delle
Commissioni giustizia della Camera e del Senato - e dell'art. 1,
comma 5, della legge n. 148 del 2011, per la violazione degli artt. 3
e 97 Cost.
Entrambe le questioni sono state prospettate in relazione alla
prevista soppressione del Tribunale ordinario e della Procura della
Repubblica di Avezzano, prima del termine normativamente previsto per
l'esercizio della delega e senza prevedere, per i soli uffici
giudiziari abruzzesi, un adeguato termine per adottare disposizioni
integrative e correttive dei decreti legislativi delegati.
2.- Il rimettente premette che la disposta soppressione degli
uffici giudiziari di Avezzano e' allo stato inefficace in ragione
della previsione contenuta dell'art. 3-bis del decreto-legge 30
dicembre 2013, n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 27 febbraio 2014, n. 15, che ha stabilito: «A causa delle
perduranti condizioni di inagibilita' delle sedi dei tribunali
dell'Aquila e di Chieti, gravemente danneggiati dal terremoto del 6
aprile 2009 e per i quali sono in corso, alla data di entrata in
vigore del presente decreto, le procedure di ricostruzione, i termini
di cui all'articolo 11, comma 3, primo periodo, del decreto
legislativo 7 settembre 2012, n. 155, sono prorogati di ulteriori tre
anni».
Il citato art. 11, comma 3, a sua volta, gia' aveva sancito: «Le
modifiche delle circoscrizioni giudiziarie de L'Aquila e Chieti,
nonche' delle relative sedi distaccate, previste dagli articoli 1 e
2, acquistano efficacia decorsi tre anni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto. Nei confronti dei magistrati titolari di
funzioni dirigenziali presso gli uffici giudiziari de L'Aquila e
Chieti le disposizioni di cui all'articolo 6 si applicano decorsi due
anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
3.- Rileva, quindi, che la questione di legittimita'
costituzionale prospettata per la violazione dell'art. 76 Cost., in
riferimento all'art. 1, commi 2 e 5-bis, della legge n. 148 del 2011,
non avrebbe gia' costituito oggetto di esame da parte della Corte
costituzionale con la sentenza n. 273 del 2013, poiche', nel caso di
specie viene in rilievo, in via principale, la violazione della
disposizione della legge delega (art. 1, comma 5-bis) che ha
differito di tre anni il termine iniziale per l'esercizio della
delega legislativa con riguardo ai tribunali aventi sede nelle
Province de L'Aquila e di Chieti. Tale dies a quo sarebbe stato
violato dal legislatore delegato, ne' sarebbe possibile, per il
rimettente, esperire il tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata.
4.- L'art. 76 Cost. consente l'esercizio della delega legislativa
solo per un periodo di tempo limitato. Nel caso in esame, ad avviso
del giudice amministrativo, vi sarebbe stato un esercizio anticipato
di detto potere e, in cio', risiederebbe la non manifesta
infondatezza della questione.
Il comma 5-bis dell'art. 1 della legge n. 148 del 2011, inserito
dall'art. 1, comma 3, della legge 24 febbraio 2012, n. 14
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini previsti da
disposizioni legislative. Differimento di termini relativi
all'esercizio di deleghe legislative), ha determinato effetti
modificativi sulla legge delega n. 148 del 2011, introducendo criteri
diversi per l'esercizio della delega, che costituiscono limite
all'esercizio del potere del legislatore delegato.
La ratio del differimento previsto per l'esercizio della delega
legislativa andava ravvisato nell'esistenza di una situazione di
fatto, in ragione degli effetti del sisma del 6 aprile 2009, non
compatibile con i tempi generali di esercizio della delega, in
ragione del sovraffollamento e sovraccarico degli uffici giudiziari
aquilani ancora in attesa del ripristino della loro normale
funzionalita'.
Tale problematica era stata messa in evidenza dai pareri delle
Commissioni giustizia della Camera e del Senato, che avevano
rappresentato l'esigenza di espungere dal testo del decreto
legislativo il riferimento al distretto di Corte d'appello de
L'Aquila contenuto nella tabella A allegata al decreto medesimo.
Rileva il rimettente che non sana l'anticipato esercizio della
delega il previsto differimento dell'acquisto di efficacia, rispetto
all'entrata in vigore, del decreto legislativo che ha previsto la
soppressione, come poi ulteriormente prorogato.
5.- Il TAR deduce, altresi', che quando anche si dovesse ritenere
corretto l'esercizio della delega legislativa, anche rispetto agli
uffici abruzzesi, non potrebbe non rilevarsi un'ulteriore violazione
di disposizioni di rango costituzionale.
Ricorda che l'art. 1, comma 5, della legge n. 148 del 2011,
prevede: «Il Governo, con la procedura indicata nel comma 4, entro
due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi emanati nell'esercizio della delega di cui al comma 2 e
nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati, puo' adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi».
Il ricondurre l'esercizio della potesta' delegata correttiva ad
un unico dato temporale, pur in presenza dello sfalsamento
dell'acquisto di efficacia del decreto legislativo, violerebbe gli
artt. 3 (principio di uguaglianza ) e 97 (buon andamento degli
uffici) Cost., in quanto solo gli uffici giudiziari abruzzesi
sarebbero sottratti al riesame da parte del legislatore delegato e
sottoposti a soppressione "secca", senza possibilita' di verifica
dell'incidenza effettiva della riforma.
5.1.- Cio' ancor piu' se si considera che la delega legislativa,
nella specie, avrebbe dovuto essere esercitata nei dodici mesi
successivi ai tre anni dall'entrata in vigore della legge di
delegazione.
6.- Con atto di costituzione del 31 luglio 2015, sono intervenuti
nel giudizio incidentale i ricorrenti che hanno promosso il giudizio
dinanzi al TAR per l'Abruzzo, chiedendo che la questione sia accolta.
Dopo aver richiamato l'ordinanza di rimessione, condividendone le
argomentazioni, sia con riguardo all'ammissibilita' che alla non
manifesta infondatezza, i ricorrenti nel giudizio a quo illustrano
quanto segue, precisando che la questione sollevata dal TAR per
l'Abruzzo, nei termini anzidetti, non ha costituito oggetto di esame
da parte della Corte costituzionale con la sentenza n. 237 del 2013.
6.1.- Nel richiamare la sentenza n. 163 del 1963, ricordano che
la giurisprudenza costituzionale attribuisce rilievo sia al termine a
quo che al termine ad quem per l'esercizio della delega, sicche' la
violazione di entrambi puo' comportare la lesione dell'art. 76 Cost.
Il legislatore, come si rileva dalla giurisprudenza
costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 237 del 2013, n. 119
del 2012, n. 141 e n. 237 del 1993) ha margini di discrezionalita'
nell'attuazione della delega, sempre che ne rispetti la ratio.
Nella specie, sarebbe mancato il rispetto del termine iniziale
per l'esercizio della delega, che era stato differito per gli uffici
giudiziari in questione per le peculiari condizioni del territorio
abruzzese colpito dal sisma verificatosi nel 2009 e le cui
conseguenze perduravano ancora, in modo che si potessero effettuare
le scelte di riorganizzazione in base a dati aggiornati.
Cio', in ossequio ai principi (sentenza n. 50 del 2014), secondo
cui il legislatore delegato deve introdurre disposizioni che
costituiscano un coerente sviluppo e un completamento delle
indicazioni fornite dal legislatore delegato.
Tali esigenze venivano rappresentate nel corso dell'iter di
approvazione della legge che introduceva il differimento.
Analogamente le Commissioni giustizia della Camera e del Senato,
i cui pareri rappresentano uno strumento particolarmente qualificato
di interpretazione della delega (sono richiamate le sentenze n. 425
del 2000, n. 343 del 1994 e n. 78 del 1957), avevano rilevato
l'opportunita' di espungere dal decreto legislativo il riferimento
alla Corte d'appello de L'Aquila.
Le scelte compiute dal legislatore delegato, con riguardo al
Tribunale ordinario di Avezzano, quindi, non potevano essere
effettuate perche' compiute disattendendo il termine iniziale della
delega legislativa.
6.2.- Le parti private condividono anche l'altro profilo di
illegittimita' costituzionale dedotto dal rimettente, affermando che
l'arco temporale previsto per l'adozione dei decreti delegati
correttivi, violerebbe gli artt. 3 (principio di uguaglianza) e 97
(buon andamento degli uffici) Cost.
7.- Con atto dell'8 settembre 2015 e' intervenuto nel giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione
venga dichiarata non fondata.
Assume la difesa dello Stato che la delega, ai sensi dell'art. 1,
comma 5-bis, e' stata esercitata correttamente, perche' il
legislatore ha solo spostato in avanti, procrastinando il dies ad
quem, lo spazio temporale entro cui esercitare la medesima, proprio
in ragione delle condizioni in cui versavano le province abruzzesi
(sentenza n. 63 del 1998 e ordinanza n. 339 del 1987), senza tuttavia
condizionare il momento di esercizio della delega medesima.
Tale spostamento non determina un'ingiustificata disparita' di
trattamento con riguardo al tempo in cui si prevedeva la possibilita'
di apportare correttivi, ne' la violazione dell'art. 97 Cost.
Cio' tenuto conto che, nel caso di deleghe complesse, l'attivita'
di integrazione e correzione non e' dovuta necessariamente a fatti
sopravvenuti ma puo' riguardare anche fatti preesistenti.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria in data 24 agosto 2016, alla quale ha allegato la relazione
allo schema del d.lgs. n. 155 del 2011, ribadendo che il differimento
del termine finale per l'esercizio della delega non condizionava il
momento di attuazione della medesima.
9.- In data 30 agosto 2016 le parti private hanno depositato
memoria, con la quale hanno contrastato le difese dello Stato e
ribadito che il sospetto di costituzionalita' riguarda la mancata
osservanza del dies a quo di esercizio della delega legislativa.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, con
ordinanza del 7 febbraio 2015, iscritta al n. 148 del registro
ordinanze 2015, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
degli artt. da 1 a 10 del decreto legislativo 7 settembre 2012, n.
155 (Nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del
pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 14
settembre 2011, n. 148), per la violazione dell'art. 76 della
Costituzione - in relazione all'art. 1, commi 2 e 5-bis, della legge
14 settembre 2011, n. 148 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari), e alla mancata considerazione dei pareri
delle Commissioni giustizia della Camera e del Senato - e dell'art.
1, comma 5, della legge n. 148 del 2011, per la violazione degli
artt. 3 e 97 Cost.
Le censure sono state prospettate in relazione alla soppressione
del Tribunale ordinario e della Procura della Repubblica di Avezzano,
disposta prima del termine che sarebbe normativamente previsto per
l'esercizio della delega e senza prevedere, per i soli uffici
abruzzesi, la possibilita' di disposizioni integrative e correttive
dei decreti legislativi delegati.
2.- Preliminarmente va rilevato che, come assume il rimettente,
la questione della violazione da parte del legislatore delegato del
dies a quo per l'esercizio della delega legislativa non e' stata gia'
vagliata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 237 del 2013,
che e' intervenuta sulla legittimita' costituzionale della legge n.
148 del 2011 e del d.lgs. n. 155 del 2012.
Non e' significativa in proposito l'affermazione, contenuta nella
sentenza, secondo cui l'art. 1, comma 5-bis, della legge n. 148 del
2011, prevede «un diverso piu' ampio termine per l'esercizio della
delega relativamente ai soli tribunali aventi sedi nelle Province
dell'Aquila e di Chieti (tre anni)». Essa e' puramente incidentale,
perche' la portata della disposizione non e' stata oggetto di
specifica censura ne' di contraddittorio: la Corte, infatti, ha
esercitato il vaglio di costituzionalita' della disposizione solo in
via consequenziale, in relazione all'impugnazione dell'art. 1, comma
2, della medesima legge, ovvero come parametro interposto rispetto
all'art. 76 Cost., e quindi sotto profili limitati e diversi da
quello in esame.
3.- Ai fini dell'inquadramento delle questioni sollevate dal TAR
per l'Abruzzo, si ricorda che l'art. 1, comma 2, della legge n. 148
del 2011, delegava il Governo ad adottare, entro dodici mesi
dall'entrata in vigore della legge stessa, uno o piu' decreti
legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa ed
incremento di efficienza.
Sempre l'art. 1, al comma 5, stabiliva che, entro due anni dalla
data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi emanati
nell'esercizio della delega e nel rispetto dei principi e criteri
direttivi fissati, potevano essere adottate disposizioni integrative
e correttive dei decreti legislativi medesimi.
Successivamente, l'art. 1, comma 3, della legge 24 febbraio 2012,
n. 14 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216, recante proroga di termini previsti da
disposizioni legislative. Differimento di termini relativi
all'esercizio di deleghe legislative), inseriva nel citato art. 1 il
comma 5-bis, che sanciva «In virtu' degli effetti prodotti dal sisma
del 6 aprile 2009 sulle sedi dei tribunali dell'Aquila e di Chieti,
il termine di cui al comma 2 per l'esercizio della delega
relativamente ai soli tribunali aventi sedi nelle province
dell'Aquila e di Chieti e' differito di tre anni».
4.- Tanto premesso, puo' passarsi all'esame delle censure.
5.- La questione di legittimita' costituzionale degli artt. da 1
a 10 del d.lgs. n. 155 del 2012, sollevata in riferimento all'art. 76
Cost., in relazione all'art. 1, commi 2 e 5-bis, della legge n. 148
del 2011, non e' fondata.
Secondo il giudice amministrativo, alla stregua delle norme
citate della legge n. 148 del 2011, la delega, con riguardo agli
uffici giudiziari situati nelle Province de L'Aquila e di Chieti,
andava esercitata nei dodici mesi successivi ai tre anni dall'entrata
in vigore della legge di delegazione; e dunque il relativo
provvedimento sarebbe stato adottato prima dello speciale dies a quo
previsto.
6.- La tesi non trova giustificazione ne' sul piano letterale ne'
su quello sistematico.
6.1.- Quanto al primo profilo, l'oggetto della proroga e' il
termine di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 148 del 2011,
termine che e' evidentemente "finale" rispetto all'esercizio della
delega; cosicche' non e' dato comprendere come possa riferirsi la
proroga al diverso termine dal quale puo' essere esercitato il
relativo potere.
Elementi per un'interpretazione nel senso invocato dal rimettente
non si rinvengono, del resto, nei lavori parlamentari relativi alla
legge n. 14 del 2012.
Anzi, sul punto, nella relazione allo schema del decreto
legislativo n. 155 del 2012 si legge come: «l'unico termine in senso
proprio (ovvero inteso come scadenza, limite estremo di tempo entro
il quale compiere una determinata azione) presente nella disposizione
[...] sia quello di dodici mesi, alla cui durata deve pertanto
intendersi riferito il differimento previsto dal comma 5-bis; la
norma proroga di tre anni il termine di esercizio della delega senza
modificare in alcun modo il dies a quo della stessa».
Nella relazione si rileva anche che una diversa opzione
interpretativa sarebbe stata irragionevole, impedendo l'esercizio
della delega nei territori limitrofi in ragione dei criteri
direttivi.
6.2.- Sul piano sistematico, poi, e' solo il termine entro cui
deve essere esercitato il potere di delega che e' stato oggetto di
attenzione da parte dei legislatori deleganti, e cio' in coerenza con
la necessita' di stabilire un tempo limitato e certo ai sensi
dell'art. 76 Cost. Il dies a quo al contrario viene fatto coincidere
tradizionalmente e in modo automatico con l'entrata in vigore della
legge di delegazione: sarebbe infatti un evidente non senso delegare
un potere allo stato non esercitabile.
6.3.- In realta', quello che il legislatore ha voluto e'
concedere al Governo un tempo maggiore per l'esercizio della delega
per quanto riguarda i territori colpiti dal sisma, evidentemente al
fine di consentire, qualora ritenuto necessario, di graduare gli
interventi in relazione a eventuali particolari esigenze degli uffici
giudiziari coinvolti.
Il fatto poi che il legislatore delegato abbia scelto di
esercitare il potere unitariamente, e quindi senza utilizzare la
possibilita' concessagli, e' questione estranea al thema iudicandi;
fermo comunque che la scelta non e' incoerente con i criteri di
delega, che anzi, come ricordato nella sentenza n. 237 del 2013,
evidenziano l'opportunita' che l'intervento di riorganizzazione del
sistema giudiziario sia coordinato e ispirato ad una visione globale.
7.- E' collegata alla speciale disciplina temporale degli effetti
del decreto legislativo, con riguardo ai territori interessati dal
sisma (art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 155 del 2012; art. 3-bis,
comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150 recante «Proroga
di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2014, n.
15), la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
5, della legge n. 148 del 2011, per quanto applicabile agli uffici
abruzzesi siti nella aree colpite dal sisma, in riferimento agli
artt. 3 (principio di uguaglianza) e 97 (buon andamento degli uffici)
Cost.
La norma e' censurata perche' prevede un termine unico di due
anni per l'esercizio della potesta' delegata integrativa e
correttiva, e quindi tale da scadere prima che sia operativa la
soppressione degli uffici in questione, soppressione la cui efficacia
e' stata rinviata dalle norme citate.
Sennonche', il rinvio e' finalizzato non a permettere una
verifica della correttezza della scelta e un possibile ripensamento
attraverso l'esercizio del potere correttivo, bensi' a coordinare il
trasferimento delle funzioni con i tempi della ricostruzione delle
sedi de L'Aquila e di Chieti.
Esso trova dunque fondamento esclusivamente in esigenze
logistiche e funzionali. Cio' si evince con chiarezza dal successivo
d.l. n. 150 del 2013, come convertito dalla legge n. 27 febbraio
2014, n. 15, secondo cui (art. 3-bis, comma 1) «a causa delle
perduranti condizioni di inagibilita' delle sedi dei tribunali
dell'Aquila e di Chieti, gravemente danneggiati dal terremoto del 6
aprile 2009 e per i quali sono in corso, alla data di entrata in
vigore del presente decreto, le procedure di ricostruzione, i termini
di cui all'articolo 11, comma 3, primo periodo, del decreto
legislativo 7 settembre 2012, n. 155, sono prorogati di ulteriori tre
anni».
E' dunque ingiustificata la censura di disparita' di trattamento
e di lesione del principio di buon andamento dell'amministrazione
giudiziaria, ed anzi la previsione di un termine unitario per
l'esercizio della delega integrativa e correttiva risponde ai valori
costituzionali di certezza del diritto e affidamento del cittadino.
8.- Infine la censura di violazione dell'art. 76 Cost., per
mancata considerazione dei pareri delle Commissioni giustizia della
Camera e del Senato, non e' fondata, atteso che gli stessi non sono
vincolanti, come sancito dall'art. 1, comma 4, della legge n. 148 del
2011. Comunque, si evince dalla relazione allo schema del d.lgs. n.
155 del 2012 che il Governo ne ha tenuto conto, sia pure con diverse
modalita'.