ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 4
della legge della Regione Sardegna 20 dicembre 2013, n. 36
(Disposizioni urgenti in materia di protezione civile), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
febbraio - 5 marzo 2014, depositato in cancelleria il 6 marzo 2014 ed
iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Roberta Guizzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 28 febbraio 2014,
depositato il 6 marzo 2014 e iscritto al n. 18 del registro ricorsi
2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questioni
di legittimita' costituzionale in via principale degli artt. 1 e 4
della legge della Regione Sardegna 20 dicembre 2013, n. 36
(Disposizioni urgenti in materia di protezione civile).
1.1.- Secondo il ricorrente le disposizioni impugnate
recherebbero norme in materia di protezione civile che eccedono dalle
competenze attribuite alla Regione Sardegna dagli artt. 3, 4 e 5
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna) e dalle relative disposizioni di attuazione. In
virtu' della clausola di equiparazione alle Regioni ordinarie di cui
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la
Regione Sardegna sarebbe titolare, in materia di protezione civile,
di potesta' legislativa da esercitare in conformita' ai principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Secondo l'Avvocatura
generale dello Stato, gli artt. 1 e 4 della legge reg. Sardegna n. 36
del 2013 contrasterebbero con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione ai principi fondamentali stabiliti, in materia di
protezione civile, dall'art. 108, comma 1, lettere a) e b), del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
In particolare, il censurato art. 1 della legge reg. Sardegna n.
36 del 2013 istituisce gli uffici territoriali periferici di
protezione civile e attribuisce loro alcune funzioni da svolgere in
ambito sovra-comunale, mentre l'art. 4 della medesima legge apporta
modifiche agli artt. 69 e 70 della legge della Regione Sardegna 12
giugno 2006, n. 9 (Conferimento di funzioni e compiti agli enti
locali), cosi' da sottrarre alle Province funzioni e compiti in
materia di protezione civile.
Assume il ricorrente che dalla lettura congiunta di tali
disposizioni si evincerebbe che, dalla data di entrata in vigore
della legge impugnata, la Regione non potrebbe piu' porre in essere,
secondo quanto invece previsto dall'art. 108, comma 1, lettera a),
numero 3), del d.lgs. n. 112 del 1998, l'attivita' di indirizzo e
coordinamento per la predisposizione dei piani provinciali di
emergenza per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile), ossia per gli «eventi naturali o
connessi con l'attivita' dell'uomo che per loro natura ed estensione
comportano l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni
competenti in via ordinaria».
In secondo luogo, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, non
sarebbero piu' esercitate le funzioni provinciali di cui all'art. 70,
commi 1 (recte: 2), lettera c), 3 e 4 della legge reg. Sardegna n. 9
del 2006 (appunto abrogati dall'art. 4 della legge reg. Sardegna n.
36 del 2013, impugnato di fronte alla Corte costituzionale), i quali
darebbero attuazione all'art. 108, comma 1, lettera b), numero 2) e
numero 3), del d.lgs. n. 112 del 1998. Non vi sarebbe, pertanto, piu'
alcun ente territoriale che, per l'ambito provinciale, possa porre in
essere le funzioni di attuazione delle attivita' di previsione e
prevenzione dei rischi, di predisposizione dei piani provinciali di
emergenza, di vigilanza e di predisposizione dei servizi urgenti,
anche di natura tecnica, da porre in essere al verificarsi degli
eventi elencati all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 225
del 1992.
Rileva, inoltre, il ricorrente che le disposizioni impugnate, non
prevedendo una disciplina transitoria atta a regolamentare il
passaggio delle competenze attribuite all'alveo regionale e
l'esercizio delle stesse nelle more della costituzione degli uffici
territoriali di protezione civile, violerebbero la ricordata
disciplina statale interposta, incidendo sulle funzioni di
salvaguardia del territorio e della popolazione gia' attribuite al
territorio provinciale.
Le norme censurate sarebbero, infine, costituzionalmente
illegittime avuto riguardo agli interessi salvaguardati dal Servizio
nazionale di protezione civile (art. 1 della legge n. 225 del 1992),
di cui l'articolazione territoriale entra a far parte, in quanto «la
popolazione, anche turistica», non potrebbe dirsi adeguatamente
salvaguardata dalla disciplina oggetto del giudizio, e comunque
sarebbe soggetta ad una disparita' di trattamento rispetto alla
popolazione delle restanti Regioni italiane.
2.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato il 14
aprile 2014, la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato improcedibile o inammissibile o, in subordine, infondato.
Ritiene anzitutto la Regione che il ricorso sarebbe improcedibile
per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto le norme interposte
individuate dal ricorrente dovrebbero intendersi implicitamente
abrogate dall'art. 1, comma 85, della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), il quale, nell'elencare le funzioni che,
esplicitamente e tassativamente, residuano in capo alle Province come
enti di area vasta non include le competenze in materia di protezione
civile.
Il ricorso sarebbe, inoltre, inammissibile in quanto il
ricorrente non avrebbe tenuto alcun conto delle disposizioni
statutarie che assicurano alla Regione Sardegna lo speciale ambito di
autonomia di cui gode ai sensi dell'art. 116 Cost. e del suo statuto
speciale. Invero, quest'ultimo attribuisce alla Regione rilevanti
competenze in riferimento agli enti locali e, segnatamente, alle
Province, demandando alla potesta' legislativa esclusiva della
Regione l'«ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni» (art. 3, primo comma) e prevedendo che «[c]on legge
regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni
delle province» (art. 43, secondo comma). Nel ricorso dello Stato non
vi sarebbe alcun riferimento a tali disposizioni statutarie, ne'
sarebbe dimostrato che la legge impugnata esorbiterebbe dalle
competenze statutarie della Regione.
Il ricorso sarebbe, inoltre, inammissibile, poiche' non
espliciterebbe le ragioni per le quali la normativa statale evocata a
parametro interposto esprimerebbe un principio fondamentale, a cui la
Regione Sardegna si sarebbe dovuta adeguare. La mancanza di
argomentazione sul punto sarebbe a piu' forte ragione motivo di
inammissibilita', dal momento che tali disposizioni sono
particolarmente dettagliate, e, dunque, la loro natura di principio
avrebbe avuto bisogno di specifica dimostrazione.
Il ricorso sarebbe, infine, inammissibile per carenza di
motivazione sui parametri evocati.
Nel merito, la difesa della Regione Sardegna chiede alla Corte
costituzionale di dichiarare la non fondatezza della questione
proposta, in quanto lo statuto speciale per la Sardegna
autorizzerebbe la Regione a modificare le attribuzioni assegnate alle
Province, ivi comprese quelle relative alla protezione civile:
ritiene la difesa regionale che, come l'art. 3, primo comma, dello
statuto attribuirebbe alla Regione il potere di istituire (o,
specularmente, sopprimere) alcune Province, cosi' l'art. 43, secondo
comma, del medesimo statuto consentirebbe alla Regione di modificare
le attribuzioni e le funzioni di tali enti.
Parimenti non fondate sarebbero le censure che fanno riferimento
ad una pretesa incapacita' delle norme impugnate di garantire
un'adeguata tutela degli interessi salvaguardati dal Servizio
nazionale di protezione civile, in quanto le norme regionali
identificano in modo dettagliato le competenze degli uffici
territoriali di protezione civile, cosi' da garantire al meglio la
funzionalita' della protezione civile nei rispettivi ambiti
territoriali di competenza. A queste si affiancherebbero, inoltre, in
un unico coerente quadro normativo, le funzioni esercitate in materia
di protezione civile dalla Regione e dai Comuni.
La difesa regionale osserva che la questione proposta dallo Stato
non sarebbe fondata anche sotto altro e diverso aspetto: ferma
restando la competenza esclusiva della Regione Sardegna in materia di
enti locali, l'entrata in vigore della ricordata legge n. 56 del 2014
- e, in particolare, dell'art. 1, commi 85 e 89, i quali ultimi non
assegnano piu' alle Province alcuna competenza in materia di
protezione civile - dimostrerebbe come il Presidente del Consiglio
dei ministri vorrebbe contraddittoriamente conservare in capo alle
Province sarde competenze che non devono piu' essere
obbligatoriamente esercitate dalle Province delle Regioni ordinarie.
Osserva, infine, la Regione Sardegna che le norme impugnate, come
recita lo stesso art. 1 della legge reg. Sardegna n. 36 del 2013,
intervengono nelle more della ridefinizione dell'assetto delle
autonomie locali della Regione Sardegna determinatosi a seguito del
referendum svoltosi il 6 maggio 2012. Ne conseguirebbe che
l'istituzione di uffici territoriali della Direzione generale della
protezione civile e l'attribuzione ad essi delle funzioni elencate
dalla disposizione oggetto del presente giudizio rientrano nel
complessivo disegno di riforma del sistema degli enti territoriali
sardi.
3.- Con memoria depositata il 23 dicembre 2014, in vista
dell'udienza pubblica del 13 gennaio 2015, poi rinviata, la Regione
Sardegna insiste per l'improcedibilita', o l'inammissibilita' o, in
subordine, per l'infondatezza del ricorso statale.
In particolare, essa ricorda che le disposizioni impugnate si
sarebbero limitate a trasferire agli uffici territoriali di
protezione civile, quali strutture periferiche della Direzione
generale di protezione civile, le funzioni esercitate dalle Province
sarde, le quali, per volonta' degli elettori, sono in corso di
soppressione.
In secondo luogo, contesta che l'ambito materiale in esame sia
solo quello della protezione civile, ex art. 117, terzo comma, Cost.,
poiche' le disposizioni impugnate afferirebbero anche alla materia
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi», di esclusiva
competenza regionale, e, anzi, il giudizio di prevalenza dovrebbe far
propendere la Corte costituzionale per una dichiarazione di afferenza
delle disposizioni impugnate a questo secondo ambito materiale.
La difesa della Regione Sardegna ricorda, inoltre, la sentenza n.
220 del 2013,nella quale la Corte costituzionale avrebbe ribadito che
«la disciplina statale in materia di funzioni provinciali non si
applica alle regioni autonome, tra cui la resistente, che hanno
competenza esclusiva in materia». Anche per tale ragione non vi
sarebbe, dunque, lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Quanto alle eccezioni processuali gia' indicate nella memoria di
costituzione in giudizio, la difesa della Regione Sardegna insiste,
anzitutto, nella richiesta di una declaratoria di improcedibilita'
del ricorso, in quanto la legge n. 56 del 2014 avrebbe implicitamente
abrogato le disposizioni evocate dallo Stato quali parametri
interposti. A sostegno di questo argomento, sottolinea che la legge
n. 56 del 2014 e' stata in alcune parti novellata dal decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 11 agosto 2014, n. 114, e che, anche in seguito a tali
modifiche, le funzioni di protezione civile non solo non sono state
affidate alle Province, ma, anzi, il legislatore avrebbe previsto la
possibilita' che i Comuni attribuiscano tali funzioni alle unioni di
Comuni. Inoltre, ricorda come neppure dagli accordi, siglati in sede
di Conferenza unificata, volti a dare attuazione alla legge n. 56 del
2014, si possa desumere il mantenimento delle funzioni di protezione
civile in capo alle Province.
Quanto alla manifesta inammissibilita' del ricorso, gia'
evidenziata nell'atto di costituzione in giudizio, la difesa della
Regione Sardegna ribadisce come il ricorrente non abbia tenuto alcun
conto delle disposizioni statutarie che assicurano alla Regione lo
speciale ambito di autonomia di cui gode ai sensi dell'art. 116 Cost.
e della legge cost. n. 3 del 1948, mentre la giurisprudenza della
Corte costituzionale pretenderebbe che il ricorso ricostruisca
l'esatto perimetro del thema decidendum anche alla luce del
differente regime di riparto delle competenze stabilito dalla
Costituzione per le Regioni ordinarie e dallo statuto per le Regioni
autonome (e' menzionata, sul punto, in particolare, la sentenza n.
288 del 2013).
Il ricorso sarebbe, infine, inammissibile poiche' non avrebbe
motivato, nemmeno succintamente, per quale ragione le disposizioni
invocate a parametro interposto costituirebbero principi
fondamentali.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016, la
Regione Sardegna ha depositato, in data 16 settembre 2016, alcuni
documenti al fine di dimostrare le modalita' di funzionamento del
sistema regionale di protezione civile. In data 27 settembre 2016, ha
inoltre presentato istanza di rinvio dell'udienza, in quanto sarebbe
all'esame della Giunta regionale uno schema di deliberazione
concernente «Indirizzi per l'attivazione e l'allestimento degli
uffici territoriali quali strutture periferiche della Direzione
generale della Protezione civile previsti dall'art. 1 della L.R. n.
36/2013».
Sempre in data 27 settembre 2016 la difesa regionale ha
depositato una memoria in cui ribadisce la richiesta di
improcedibilita' del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse
del ricorrente a coltivare il gravame, in quanto la legge n. 56 del
2014 avrebbe abrogato le disposizioni evocate a parametro interposto.
In alternativa, insiste per l'inammissibilita' del ricorso, proprio
perche' tali norme interposte sarebbero state abrogate. A tal fine,
la difesa regionale ricorda che - nella legge n. 56 del 2014 e negli
atti che sono stati in seguito approvati dalla Conferenza unificata -
le funzioni di protezione civile non rientrano tra le funzioni
fondamentali che devono essere mantenute in capo alle Province.
Ribadisce, in subordine, l'eccezione di inammissibilita' in
quanto il ricorrente non avrebbe indicato le disposizioni che
assicurano alla Regione Sardegna uno speciale ambito di autonomia e,
in particolare, l'art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto, che
assegnerebbe alla Regione una competenza legislativa di rango
primario in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», e l'art. 43 del medesimo statuto, che
rimetterebbe alla legge regionale la disciplina delle «funzioni»
delle Province.
Nel chiedere che, nel merito, il ricorso sia rigettato, la difesa
regionale illustra l'attuale organizzazione e funzionamento del
sistema di protezione civile nella Regione Sardegna, al fine di
dimostrare l'infondatezza dei «timori paventati dal ricorrente», il
quale avrebbe lamentato che non vi sia piu' alcun ente territoriale
che eserciti le funzioni di previsione e prevenzione dei rischi.
Sul punto, la difesa regionale afferma che, con riferimento alle
funzioni di attuazione delle attivita' di previsione e prevenzione
dei rischi, con decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 156
del 30 dicembre 2014, sarebbe stato reso operativo, a far data dal 1°
gennaio 2015, il Centro funzionale decentrato regionale; che la
funzione di prevenzione dei rischi sarebbe esercitata attraverso i
c.d. presidi territoriali; che, infine, quanto alla funzione di
predisposizione dei piani provinciali di emergenza, la Giunta
regionale, con deliberazione n. 20/10 del 12 aprile 2016, ha dettato
le «Linee guida per la pianificazione comunale e intercomunale di
protezione civile», al fine di dotare i Comuni del supporto tecnico
della Regione nel processo di redazione dei piani di emergenza. Da
tale quadro emergerebbe che le funzioni un tempo presidiate dalle
Province sarebbero state ricollocate in capo alla Regione, ad uffici
territoriali della stessa, a Comuni od unioni di Comuni, in linea con
le scelte operate dal legislatore nazionale con la legge n. 56 del
2014.
Osserva, infine, che la legge della Regione Sardegna 4 febbraio
2016, n. 2 (Riordino del sistema delle autonomie locali in Sardegna),
nel provvedere al riordino delle autonomie locali, ha stabilito,
all'art. 24, comma 4, che «Le province e le loro circoscrizioni non
costituiscono ambito necessario per l'organizzazione decentrata degli
uffici regionali» e, pertanto, che la riallocazione a livello
regionale e comunale delle funzioni precedentemente esercitate in
ambito provinciale sarebbe non soltanto un atto legittimo, ma un atto
addirittura dovuto.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 4 della
legge della Regione Sardegna 20 dicembre 2013, n. 36 (Disposizioni
urgenti in materia di protezione civile), per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in relazione alle disposizioni
contenute all'art. 108, comma 1, lettere a) e b), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Le disposizioni impugnate, rispettivamente, istituiscono gli
uffici territoriali quali strutture periferiche della Direzione
generale di protezione civile operanti a livello sovracomunale e
modificano gli artt. 69 e 70 della legge della Regione Sardegna 12
giugno 2006, n. 9 (Conferimento di funzioni e compiti agli enti
locali).
In particolare, l'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 36 del 2013
prevede che, nelle more della definizione del nuovo ordinamento degli
enti locali, gli istituiti uffici territoriali, quali strutture
periferiche della Direzione generale della protezione civile operanti
in ambito sovracomunale, esercitano le seguenti funzioni: a)
attivita' organizzative e di gestione del volontariato; b)
predisposizione, in ambito sovracomunale, del programma di previsione
e prevenzione rischi; c) supporto alla predisposizione dei piani
comunali di protezione civile; d) attivita' istruttorie e di verifica
degli interventi di cui alla legge della Regione Sardegna 21 novembre
1985, n. 28 (Interventi urgenti per le spese di primo intervento
sostenute dai comuni, province e comunita' montane in occasione di
calamita' naturali ed eccezionali avversita' atmosferiche); e)
pianificazione e coordinamento delle esercitazioni di protezione
civile in ambito sovracomunale.
L'art. 4 della legge reg. Sardegna n. 36 del 2013, per parte sua,
abroga alcune disposizioni contenute nella legge reg. Sardegna n. 9
del 2006.
All'art. 69, comma 1, lettera b), di tale legge sono abrogate le
parole «provinciali e»: ne consegue che la Regione non svolge piu'
l'attivita' di indirizzo e coordinamento finalizzata alla
predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi
calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), ossia per gli «eventi naturali o connessi con
l'attivita' dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano
l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni competenti in
via ordinaria».
All'art. 70 della medesima legge e' abrogata la lettera c) del
comma 2, la quale assegnava alle Province le attivita' organizzative
e di utilizzo del volontariato e le relative attivita' formative,
secondo le indicazioni della programmazione regionale.
E' quindi abrogato il comma 3 del medesimo art. 70, il quale
attribuiva alle Province i seguenti compiti: a) attuazione in ambito
provinciale dell'attivita' di previsione e degli interventi di
prevenzione dei rischi, stabiliti dai programmi e piani regionali,
con l'adozione dei connessi provvedimenti amministrativi; b)
predisposizione dei piani provinciali di emergenza sulla base degli
indirizzi regionali; c) vigilanza sulla predisposizione, da parte
delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi
urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi
calamitosi di cui alla lettera b) del comma 1 dell'art. 2 della legge
n. 225 del 1992.
E', infine, abrogato il comma 4 del citato art. 70, il quale
attribuiva alle Province l'erogazione di una quota delle attivita'
formative secondo le indicazioni della programmazione regionale.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate sarebbero da
ascrivere alla materia «protezione civile», nella quale la Regione
Sardegna non avrebbe una potesta' legislativa piu' ampia di quella
attribuita alle Regioni a statuto ordinario. Infatti, la legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) e le relative disposizioni di attuazione non le assegnano
alcuna competenza in questa materia, e, in virtu' della clausola di
maggior favore di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), la Regione Sardegna, in materia di protezione civile,
sarebbe titolare di una potesta' legislativa di natura concorrente.
Per questa ragione, il ricorrente lamenta che le disposizioni
impugnate si pongano in contrasto con le ricordate disposizioni
contenute nel d.lgs. n. 112 del 1998, che fungerebbero da principi
fondamentali della materia, vincolanti per la Regione.
Assume, in particolare, il ricorrente che dalla lettura congiunta
delle disposizioni censurate si evincerebbe che, a partire dalla data
di entrata in vigore della legge che le contiene, la Regione non
potrebbe piu' porre in essere, secondo quanto invece previsto
dall'art. 108, comma 1, lettera a), numero 3), del d.lgs. n. 112 del
1998, l'attivita' di indirizzo per la predisposizione dei piani
provinciali di emergenza per gli eventi calamitosi di cui all'art. 2,
comma 1, lettera b), della legge n. 225 del 1992.
In secondo luogo, la difesa statale lamenta che, quale
conseguenza dell'abrogazione dell'art. 70, commi 1 (recte: 2),
lettera c), 3 e 4 della legge reg. Sardegna n. 9 del 2006, non
sarebbe piu' data attuazione a quanto disposto dalla norma interposta
contenuta nell'art. 108, comma 1, lettera b), numero 2) e numero 3),
del d.lgs. n. 112 del 1998, e pertanto, non vi sarebbe piu' alcun
ente territoriale che, per l'ambito provinciale, possa porre in
essere le funzioni di attuazione delle attivita' di previsione e
prevenzione dei rischi, di predisposizione dei piani provinciali di
emergenza, di vigilanza e di predisposizione dei servizi urgenti,
anche di natura tecnica, da porre in essere al verificarsi degli
eventi elencati al citato art. 2, comma 1, lettera b), della legge n.
225 del 1992.
Rileva, ancora, l'Avvocatura generale dello Stato che - non
essendo stata prevista una disciplina transitoria che regolamenti il
passaggio delle competenze all'ambito regionale, ne' l'esercizio
delle stesse nelle more della costituzione degli uffici territoriali
di protezione civile - sarebbe messa a rischio l'effettivita' e
continuita' di esercizio delle funzioni di protezione civile con
pregiudizio per la salvaguardia del territorio e della popolazione.
2.- Vanno rigettate le eccezioni preliminari avanzate dalla
difesa della Regione Sardegna.
Infondata e', in primo luogo, l'eccezione di improcedibilita'
della questione, avanzata perche' il parametro interposto -
costituito da alcune disposizioni del d.lgs. n. 112 del 1998 -
sarebbe stato implicitamente abrogato dall'art. 1, comma 85, della
legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni). Anche a
prescindere dal rilievo che l'eventuale abrogazione del parametro
interposto potrebbe semmai determinare una pronuncia di
inammissibilita' per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione
(sentenze n. 17 del 2014 e n. 32 del 2012), e' da considerare che la
legge n. 56 del 2014 non si applica alle Regioni ad autonomia
speciale (art. 1, comma 145) e non abroga espressamente le
disposizioni evocate a parametro interposto, bensi' individua le
funzioni fondamentali delle Province delle Regioni a statuto
ordinario. Per queste ragioni, la valutazione delle conseguenze che
la legge n. 56 del 2014 comporta sulla vigenza delle disposizioni
evocate a parametro interposto pone problemi interpretativi che
riguardano il merito, e non l'ammissibilita', delle questioni
sollevate.
Da rigettare e' altresi' l'eccezione di inammissibilita' del
ricorso perche' il ricorrente non avrebbe tenuto alcun conto delle
disposizioni statutarie che assicurano alla Regione Sardegna lo
speciale ambito di autonomia garantito dall'art. 116 Cost. e dallo
statuto, trascurando, in particolare, le disposizioni che le
attribuiscono competenze primarie in materia di enti locali (artt. 3,
primo comma, e 43, secondo comma, dello statuto speciale per la
Sardegna).
E' vero che, in base alla giurisprudenza di questa Corte, nel
caso in cui venga impugnata in via principale la legge di un soggetto
ad autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto del
giudizio, onere di cui e' gravato il ricorrente, non puo' prescindere
dall'indicazione delle competenze legislative assegnate dallo statuto
(cfr., ex multis, sentenze n. 28 del 2016, n. 151 e n. 142 del 2015,
n. 87 e n. 54 del 2014, n. 308, n. 288, n. 277 e n. 187 del 2013).
Tuttavia, nel caso ora all'attenzione di questa Corte, il ricorrente
richiama quale parametro l'art. 117, terzo comma, Cost.,
espressamente giungendovi previo riferimento alla clausola di maggior
favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e dunque
avendo ben presente che lo statuto speciale per la Sardegna nulla
dispone sulla competenza legislativa regionale in materia di
protezione civile, cui il ricorrente stesso ascrive le disposizioni
impugnate.
La difesa regionale, per parte sua, non contestando che la
materia protezione civile spetti alla potesta' legislativa
concorrente, eccepisce piuttosto che l'Avvocatura generale dello
Stato non abbia tenuto in considerazione la competenza regionale
primaria in materia di enti locali.
Anche tale eccezione, tuttavia, non attiene al preliminare
profilo dell'ammissibilita' della questione promossa, ma a quello,
successivo, del merito, risolvendosi nell'individuazione del titolo
di competenza cui ascrivere la disciplina impugnata (tra le tante,
sentenze n. 199 del 2014 e n. 36 del 2013).
Infondata, infine, e' l'eccezione d'inammissibilita' per carenza
di motivazione sui parametri evocati, basata in particolare sul fatto
che il ricorso non espliciterebbe quale principio fondamentale,
vincolante per la Regione Sardegna, sarebbe ricavabile dalla
normativa statale evocata a parametro interposto.
Nel ricorso, il parametro del giudizio e' identificato in modo
chiaro, come pure lo sono le disposizioni evocate a parametro
interposto, e le censure, seppur sinteticamente, sono argomentate in
modo tale da consentire la determinazione dell'oggetto del giudizio e
delle ragioni che fondano i dubbi di legittimita' costituzionale
sollevati (ex multis, sentenze n. 142 e n. 54 del 2015 e n. 54 del
2014).
3.- Le questioni non sono fondate, alla luce dell'invocato art.
117, terzo comma, Cost.
3.1.- Le disposizioni impugnate sottraggono alle Province alcuni
compiti in materia di protezione civile per trasferirli ad uffici
decentrati della Regione. Nell'ambito del generale riordino del
sistema degli enti locali sardi, il legislatore regionale ha inteso
ridisegnare l'assetto regionale della protezione civile, riducendo in
tale settore le competenze assegnate alle Province e, di converso,
ampliando le funzioni della Regione stessa e dei Comuni.
A tal fine, attraverso l'abrogazione dell'art. 70, comma 2,
lettera c), e comma 3, della legge reg. Sardegna n. 9 del 2006, e'
sottratta alle Province una serie di funzioni e compiti: le funzioni
relative alle attivita' di volontariato e alle connesse attivita'
formative; il compito di attuare, per il proprio ambito, le attivita'
di previsione e di prevenzione dei rischi, conformemente ai programmi
e ai piani regionali; quello di predisporre i piani provinciali di
emergenza sulla base degli indirizzi regionali; infine, il compito di
vigilare sulla predisposizione dei servizi urgenti da attivare in
caso di eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lettera b),
della legge n. 225 del 1992.
Il legislatore regionale, invece, conserva ancora in capo alle
Province, ai sensi dell'art. 70, comma 2, lettere a) e b), della
legge reg. Sardegna n. 9 del 2006 - non abrogate - l'esecuzione degli
interventi, di rilevanza provinciale, necessari per favorire il
ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi
calamitosi, e l'esecuzione degli interventi urgenti, sempre di
rilevanza provinciale, in caso di crisi determinata dal verificarsi o
dall'imminenza di tali eventi.
3.2.- Le disposizioni ricordate - per il loro chiaro contenuto
normativo, confermato anche dal titolo della legge - sono
riconducibili alla materia «protezione civile».
In tale materia, la Regione Sardegna - come afferma l'Avvocatura
generale dallo Stato, non contestata, sul punto, dalla difesa
regionale - non dispone di una potesta' legislativa piu' ampia di
quella attribuita alle Regioni ordinarie, poiche' ne' lo statuto
speciale per la Sardegna, ne' le relative disposizioni di attuazione
menzionano competenze in questo ambito o in ambiti con essa
interferenti.
Prima della riforma costituzionale del titolo V della parte
seconda della Costituzione, recata dalla legge cost. n. 3 del 2001,
l'art. 1 del decreto legislativo 17 aprile 2001, n. 234 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Sardegna per il
conferimento di funzioni amministrative, in attuazione del Capo I
della legge n. 59 del 1997) conferi' alla Regione Sardegna tutte le
funzioni amministrative che il d.lgs. n. 112 del 1998 aveva delegato
alle Regioni ordinarie e ai loro enti locali. Tale conferimento,
pertanto, aveva riguardato anche le funzioni amministrative in
materia di protezione civile, di cui all'art. 108 dello stesso
decreto legislativo.
Avendo la revisione costituzionale del 2001 attribuito alle
Regioni ad autonomia ordinaria la potesta' legislativa concorrente in
materia di protezione civile, identica competenza legislativa ha
acquisito la Regione Sardegna, in virtu' del silenzio dello statuto
speciale sul punto e della conseguente applicazione della clausola di
maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001
(sentenze n. 199 del 2014, n. 287 del 2012 e n. 165 del 2011).
In tale contesto, non puo' certo sostenersi che la specifica
allocazione delle diverse funzioni tra gli enti locali del sistema
regionale in materia di protezione civile, quale definita dall'art.
108 del d.lgs. n. 112 del 1998, risulti "cristallizzata" e non possa
essere modificata in virtu' dell'esistenza di una disposizione di
attuazione statutaria che, genericamente, conferisce alla Regione e
ai suoi enti locali molteplici funzioni amministrative.
Inoltre, ed e' quel che piu' conta, nelle materie di potesta'
legislativa concorrente, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
l'allocazione delle funzioni amministrative non spetta, in linea di
principio - in assenza, cioe', di specifiche ragioni che rendano
evidente la necessita' di considerare l'attribuzione della funzione
ad un determinato ente locale come rispondente ad un principio
fondamentale - allo Stato, bensi' alla Regione, la quale puo', nel
rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza, trattenere a se' la funzione ovvero attribuirla ad un
diverso livello di governo (sentenze n. 32 del 2006, n. 384, n. 378 e
n. 336 del 2005). E nulla, peraltro, impedirebbe allo Stato di
lamentare la lesione, non gia' dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
come avvenuto in questo caso, ma dell'art. 118, primo comma, Cost.,
qualora ritenesse che - in materie che alla competenza delle Regioni
ad autonomia speciale spettino non gia' per decisione dello statuto
ma in virtu' della ricordata clausola di cui all'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001 (sentenza n. 236 del 2004) - la scelta del
livello di governo a cui la legge regionale affida le funzioni
amministrative non risponda proprio ai ricordati principi di
sussidiarieta', differenziazione o adeguatezza (sentenze n. 144 del
2014, n. 235 del 2009, n. 238 del 2007, n. 196 e n. 43 del 2004).
In definitiva, il ricorso presentato per asserita lesione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., non e' fondato, giacche'
legittimamente puo' la legge della Regione Sardegna decidere come
allocare le funzioni di protezione civile tra i suoi enti locali e,
come accaduto nel caso in esame, "spostare" tali funzioni dal livello
provinciale a quello regionale e/o comunale. Cio', del resto, avviene
in una materia, quale la protezione civile, rispetto alla quale la
giurisprudenza costituzionale ha piu' volte affermato - anche prima
della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione -
che il legislatore statale, con la legge n. 225 del 1992, ha
rinunciato ad un modello centralizzato, optando per una
«organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenze n. 323 e
n. 32 del 2006, n. 327 del 2003 e n. 418 del 1992), in cui ampio
spazio e' concesso alla discrezionalita' delle Regioni.
3.3.- E' inoltre da osservare come tutte le funzioni
amministrative previste dall'art. 108 del d.lgs. n. 112 del 1998, e
precedentemente esercitate dalle Province, siano state riallocate.
Ai neo-istituiti uffici regionali decentrati e' infatti assegnata
la funzione di «predisposizione, in ambito sovra comunale, del
programma di previsione e prevenzione rischi» (art. 1, comma 1,
lettera b), legge reg. Sardegna n. 36 del 2013), la quale ricomprende
larga parte delle funzioni precedentemente esercitate dalle Province.
Certamente essa sostituisce la funzione di «attuazione in ambito
provinciale dell'attivita' di previsione e degli interventi di
prevenzione dei rischi, stabiliti dai programmi e piani regionali,
con l'adozione dei connessi provvedimenti amministrativi» (art. 70,
comma 3, lettera a), della legge reg. Sardegna n. 9 del 2006, lettera
abrogata dall'impugnato art. 4 della legge reg. Sardegna n. 36 del
2013).
Ai medesimi uffici sono affidate le «attivita' organizzative e di
gestione del volontariato» (art. 1, comma 1, lettera a), della legge
reg. Sardegna n. 36 del 2013), le quali ricomprendono le funzioni
precedentemente svolte dalle Province, relative alle «attivita'
organizzative e di utilizzo del volontariato e relative attivita'
formative» (art. 70, comma 2, lettera c), della legge reg. Sardegna
n. 9 del 2006, lettera anch'essa abrogata dall'impugnato art. 4 della
legge reg. Sardegna n. 36 del 2013).
Agli uffici decentrati regionali non e' invece affidata la
funzione di «predisposizione dei piani provinciali di emergenza»
(art. 70, comma 3, lettera b) della legge reg. Sardegna n. 9 del
2006, lettera abrogata dal piu' volte citato art. 4 della legge reg.
Sardegna n. 36 del 2013). Tuttavia, l'eliminazione di tali piani
provinciali non costituisce una violazione del parametro
costituzionale effettivamente invocato e della relativa norma
interposta, dal momento che tale funzione continua ad essere
esercitata attraverso la predisposizione dei «piani comunali e/o
intercomunali di emergenza» che i Comuni devono predisporre e attuare
in base agli indirizzi regionali (ai sensi degli artt. 69, comma 1,
lettera b), e 70, comma 6, lettera c), della legge reg. Sardegna n. 9
del 2006).
Il legislatore - nell'esercizio delle proprie competenze - ha,
dunque, inteso eliminare il livello provinciale di svolgimento di
tali funzioni e strutturare le attivita' di previsione, prevenzione e
predisposizione dei piani di emergenza sui soli livelli regionale
(anche attraverso la creazione di uffici decentrati) e comunale e/o
intercomunale, qualora i Comuni conferiscano alle unioni di Comuni le
funzioni della protezione civile.
Ma la lamentata assenza, nella legge regionale, di un determinato
livello di governo, quale sede adeguata di allocazione di alcune
funzioni amministrative in materia di protezione civile, avrebbe
dovuto semmai essere prospettata, come gia' ricordato, invocando la
lesione dell'art. 118, primo comma, Cost., non gia' dell'art. 117,
terzo comma, Cost. e del parametro interposto indicato nel ricorso.
3.4.- L'Avvocatura generale dello Stato asserisce che la
disposizione impugnata trasferisce le funzioni in materia di
protezione civile dalle Province ad uffici territoriali regionali
(quelli appunto istituiti dall'impugnato art. 1 della legge reg.
Sardegna n. 36 del 2013), senza prevedere un regime transitorio,
lamentando, dunque, che, nelle more della loro effettiva
costituzione, nessun ente svolgerebbe le funzioni previste dalla
disciplina statale evocata a parametro interposto.
Anche tale censura e' priva di pregio, poiche', pur in assenza di
una disciplina transitoria, in ossequio al principio generale di
continuita' dell'azione amministrativa, le funzioni continuano ad
essere esercitate dall'ente che, in precedenza, ne era titolare
(sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 384 e n. 50 del 2005 e
n. 13 del 2004). Peraltro, ancora prima della proposizione del
ricorso statale, la Giunta della Regione Sardegna, con deliberazione
n. 1/43 del 17 gennaio 2014, aveva gia' chiarito che, nelle more
della costituzione degli uffici territoriali di protezione civile, le
Province avrebbero comunque dovuto continuare ad esercitare le
funzioni loro precedentemente assegnate, trattandosi di funzioni
fondamentali e indefettibili, il cui esercizio non puo' subire
soluzioni di continuita'.
Questa Corte e', infine, consapevole della circostanza che, in
concreto, gli uffici territoriali di protezione civile non sono stati
ancora costituiti, e che, mentre in una prima fase, in virtu' del
ricordato principio di continuita', le funzioni in parola hanno
continuato ad essere svolte dalle Province, attualmente, come
allegato dalla Regione Sardegna, l'attivita' di prevenzione dei
rischi e' esercitata dal Centro funzionale decentrato, operativo dal
1° gennaio 2015, in attuazione del decreto del Presidente della
Regione Sardegna n. 156 del 30 dicembre 2014. Inoltre, l'attivita' di
prevenzione dei rischi e' ora svolta dai c.d. "Presidi territoriali"
e la predisposizione dei piani di emergenza e' effettuata a livello
comunale e/o intercomunale.
Ne discende che l'effettivo esercizio delle funzioni di
protezione civile, nella Regione Sardegna, non corrisponde al quadro
normativo oggetto del presente giudizio.
Cio', tuttavia, non rileva in un giudizio costituzionale in via
principale in cui sia lamentato il solo riparto delle competenze
legislative ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., poiche', in
questo, le disposizioni legislative impugnate vanno valutate in se
stesse, senza che assumano rilievo le modalita' con le quali esse
vengono (o non vengono) attuate sul piano amministrativo (sentenze n.
144 del 2012, n. 50 del 2008 e n. 134 del 2005).