ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante
«Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire
la raccolta delle volonta' di donazione degli organi e dei tessuti»,
in particolare degli artt. 1, commi 3 e 5, 2, commi 3 e 4, 6, 7 e 9,
e della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 10 luglio
2015, n. 16, recante «Integrazioni e modificazioni alla legge
regionale 13 marzo 2015, n. 4 (Istituzione del registro regionale per
le libere dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario (DAT) e
disposizioni per favorire la raccolta delle volonta' di donazione
degli organi e dei tessuti)», in particolare dell'art. 1, commi 1,
lettere a), b), c) ed e), promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con due ricorsi, il primo spedito per la notifica il 18
maggio 2015 e l'altro notificato l'11-16 settembre 2015, depositati
in cancelleria rispettivamente il 26 maggio 2015 ed il 21 settembre
2015 ed iscritti al n. 55 e al n. 87 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vittorio Angiolini per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
alla resistente in data 18 maggio 2015, depositato nella cancelleria
di questa Corte il successivo 26 maggio e iscritto al n. 55 del
registro ricorsi 2015, ha promosso, ai sensi dell'art. 127 Cost.,
questioni di legittimita' costituzionale sulla legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante
«Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire
la raccolta delle volonta' di donazione degli organi e dei tessuti»,
per violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera l), e
comma terzo, della Costituzione.
L'impugnata legge regionale istituisce un registro regionale
volto a raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento
sanitario, nonche' eventualmente le disposizioni di volonta' in
merito alla donazione post mortem di organi e tessuti, per i
cittadini residenti o che abbiano eletto domicilio nella Regione
Friuli-Venezia Giulia. Tale legge regionale, «avente contenuto
omogeneo e recante disposizioni strettamente connesse tra loro»,
secondo il ricorrente, esorbiterebbe dalle competenze legislative
regionali costituzionalmente riconosciute, invadendo sfere di
potesta' legislativa statale, sia perche' interverrebbe in materie
riservate alla competenza esclusiva dello Stato - segnatamente, la
materia dell'«ordinamento civile» e dell'«ordinamento penale» -, sia
perche' inciderebbe su principi fondamentali della materia «tutela
della salute», comunque riservati alla legislazione statale in virtu'
della competenza concorrente sussistente in materia; inoltre,
lederebbe il principio di eguaglianza introducendo una
regolamentazione differenziata sul territorio nazionale in ordine ai
diritti fondamentali della persona.
Dopo aver ricostruito in generale i contenuti della legge
regionale, il ricorrente spiega le ragioni della illegittimita'
costituzionale di alcune disposizioni, evidenziando tre diversi
profili.
1.1.- L'art. 1, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 4 del 2015 istituisce il suddetto registro e le disposizioni a
esso collegate regolamentano la disciplina delle dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario, delle loro modalita' di
espressione, dei loro limiti e della loro efficacia nei confronti dei
terzi. Si tratta, secondo il ricorrente, di atti di manifestazione
della volonta' del singolo e della sua autonomia; di atti che,
potendo «risolversi in un vero e proprio atto di disposizione del
proprio corpo, fino a determinare la morte», coinvolgono profili
concernenti i diritti cosiddetti "personalissimi", rientranti nella
materia dell'«ordinamento civile», riservata dall'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. alla potesta' legislativa esclusiva dello
Stato. L'inerenza a tale materia sarebbe avvalorata, secondo il
ricorrente, dalla possibilita', contemplata dall'art. 3 della
censurata legge regionale, di nominare uno o piu' fiduciari o un
amministratore di sostegno, «istituti tipici dell'ordinamento
civile»; mentre la previsione della designazione di tali soggetti in
forme diverse da quelle di cui all'art. 408 del codice civile
confermerebbe la censura del ricorrente in punto di violazione
dell'«ordinamento civile».
Le norme regionali sulle dichiarazioni di volonta' relative a
futuri trattamenti sanitari inciderebbero, inoltre, secondo il
ricorrente, sulla materia dell'«ordinamento penale», anch'essa di
competenza esclusiva dello Stato, dal momento che la attuazione delle
suddette dichiarazioni, potendo richiedere un «comportamento "attivo"
da parte dei medici chiamati a rispettarle», necessiterebbe di «un
coordinamento con le norme del codice penale che prevedono
determinati reati» (omicidio, omicidio del consenziente, istigazione
o aiuto al suicidio).
Tali previsioni violerebbero altresi' l'art. 117, terzo comma,
Cost., non potendosi contestare la loro inerenza alla materia «tutela
della salute» e, particolarmente, ai suoi principi fondamentali, di
competenza della legislazione statale. La violazione risulterebbe
particolarmente evidente in riferimento al principio del consenso
informato che - data la sua connotazione, come la stessa
giurisprudenza costituzionale ha gia' affermato (sentenza n. 438 del
2008), di «sintesi di due diritti fondamentali: quello
all'autodeterminazione e quello alla salute» - deve essere
considerato «un principio fondamentale in materia di tutela della
salute, la cui conformazione e' rimessa alla legislazione statale».
Infine, ad avviso del ricorrente, la natura di principi fondamentali
della materia da riconoscersi ai contenuti della legge regionale
censurata escluderebbe che possano essere ammesse regolamentazioni
differenziate sul territorio nazionale: differenziazioni come quelle
introdotte dalla censurata legge regionale «sarebbero certamente
suscettibili di incidere sul principio di uguaglianza», in violazione
dell'art. 3 Cost.
1.2.- Analoghi profili indurrebbero, secondo il ricorrente, a far
ritenere costituzionalmente illegittimi gli artt. 1, comma 5, e 7
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015, nonche' delle
disposizioni a essi collegate (artt. 2, commi 5 e 6; 3 e 4, commi 1 e
2), in materia di registrazione della volonta' in merito alla
donazione post mortem di organi o tessuti, registrazione che, a norma
della medesima legge regionale, puo' avvenire contestualmente a
quella della dichiarazione anticipata sui trattamenti sanitari. La
disciplina di tali atti, anch'essi configurabili come atti di
disposizione del corpo, inerirebbe alla materia «ordinamento civile»
riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato e alla
materia «tutela della salute», incidendo sui suoi principi
fondamentali - tra cui il consenso informato - di competenza
esclusiva dello Stato; inoltre, trattandosi di profili che attengono
ai principi fondamentali, la loro disciplina esigerebbe
un'uniformita' di trattamento, con conseguente esclusione di ogni
differenziazione nella regolamentazione.
1.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva altresi' la
vacuita' della argomentazione secondo la quale l'art. 117, terzo
comma, Cost. non potrebbe dirsi violato in assenza di una normativa
statale in materia di dichiarazioni anticipate di trattamento, non
potendosi comunque reputare legittimo, a fronte di tale vuoto
normativo, l'intervento legislativo regionale. Tale ricostruzione,
infatti, secondo il ricorrente, vanificherebbe la stessa ratio della
potesta' legislativa concorrente, volta a garantire che, nelle
materie ad essa sottoposte, la differenziazione delle normative
regionali «non possa coinvolgere anche gli aspetti fondamentali delle
materie medesime, in quanto questi ultimi devono essere regolamentati
in maniera uniforme sull'intero territorio nazionale, appunto,
mediante l'emanazione, da parte del legislatore statale, in via
esclusiva, dei principi fondamentali». La mancata regolamentazione di
una materia a livello statale, dunque, non giustifica automaticamente
l'intervento legislativo regionale: del resto, afferma il ricorrente,
«anche l'inerzia del legislatore statale in ordine a un determinato
settore, puo' essere espressione di una precisa scelta, nel senso di
non consentire determinati atti o rapporti». A cio' si aggiungono,
secondo la difesa statale, le difficolta' attuative della legge
regionale censurata, difficolta' relative alla reale possibilita' che
le dichiarazioni registrate siano concretamente conosciute e, dunque,
idonee a esplicare i propri effetti al di fuori del territorio della
Regione.
1.4.- Infine, l'art. 2, commi 3 e 4, e gli artt. 6 e 9 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 violerebbero gli artt.
3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. Tali
disposizioni, nel prevedere che l'azienda per l'assistenza sanitaria
inserisce la dichiarazione anticipata di trattamento ricevuta dal
cittadino nella banca dati e ne cura la tenuta, inciderebbero,
secondo il ricorrente, sulla materia della protezione dei dati
personali, materia che rientra in quella dell'«ordinamento civile» di
competenza legislativa esclusiva dello Stato. Le dichiarazioni
anticipate di trattamento, infatti, implicherebbero informazioni
collegate sia a dati sanitari e alla salute, sia ad «aspetti della
vita umana di carattere etico, religioso, filosofico e di altro
genere» (art. 4, comma 1, lettera d, del decreto legislativo 30
giugno 2003, n. 196, recante «Codice in materia di protezione dei
dati personali»): dati personali, comuni e sensibili, il cui
trattamento da parte di soggetti pubblici «e' consentito soltanto per
lo svolgimento delle funzioni istituzionali (art. 18, comma 2, del
suddetto codice) e «solo se autorizzato da espressa disposizione di
legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere
trattati e di operazioni eseguibili e le finalita' di rilevante
interesse pubblico perseguite» (art. 20, comma 1, del medesimo
codice). In assenza di una disciplina statale che includa tra i
compiti istituzionali delle aziende sanitarie la specifica funzione
di raccolta e tenuta delle dichiarazioni anticipate di trattamento e
che affermi la rilevante finalita' di interesse pubblico perseguita,
tali aspetti non potrebbero, secondo il ricorrente, essere
individuati con regolamento regionale, cui invece rinvia l'art. 9
della legge regionale censurata, spettando alla normativa regionale
secondaria svolgere un ruolo di tipo esclusivamente integrativo.
2.- La Regione Friuli-Venezia Giulia, con atto di costituzione
depositato in data 25 giugno 2015, chiede che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili per
genericita' e carenza di argomentazione delle censure e, comunque,
infondate in quanto «del tutto autonom[e] e slegat[e] da regole e
principi costituzionali».
2.1.- Dal punto di vista della legge regionale nel suo complesso,
secondo la difesa della Regione, il ricorrente, pur lamentando che la
legge regionale censurata impedirebbe l'applicazione uniforme del
principio del consenso informato ai trattamenti sanitari sul
territorio nazionale, avrebbe omesso di illustrare la eventuale
violazione degli artt. 2, 13, 32 e 33, primo comma, Cost., dai quali
tale principio, secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n.
282 del 2002), deriva. Inoltre, la legge regionale Friuli-Venezia
Giulia, a differenza delle leggi regionali gia' censurate dalla Corte
costituzionale in ambiti analoghi (sentenze n. 253 del 2009, n. 438
del 2008 e n. 338 del 2003), non interviene nella disciplina del
nucleo del principio del consenso informato ai trattamenti sanitari e
quindi non ricade nelle violazioni indicate dalla Corte.
2.2.- Dal punto di vista delle censure avanzate nei confronti
delle singole disposizioni, la Regione Friuli-Venezia Giulia afferma
che la legge censurata, nell'istituire un registro regionale che
raccolga le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, mira
(come lo stesso art. 1, comma 3, dispone) a «offrire un servizio a
cui liberamente accedere», un servizio «meramente ancillare alle
prestazioni ordinariamente erogate a carico del servizio sanitario
regionale», utile per la cura e la gestione dei trattamenti piu'
appropriati alla persona «indipendentemente da un qualunque vincolo o
effetto giuridico, su cui il legislatore regionale nulla dispone». Il
richiamo della legge regionale all'attuazione di disposizioni
costituzionali e internazionali dimostrerebbe, secondo la resistente,
l'intenzione di non «conformare, riconformare o integrare la
disciplina del consenso informato quale risulta, per tutta l'Italia,
dall'ordinamento vigente». Cosi' andrebbero intese le disposizioni
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 che tipizzano i
contenuti e l'oggetto delle dichiarazioni anticipate (art. 2, comma
5) e che si occupano del nesso tra la presentazione della
dichiarazione anticipata e il dovere di acquisire «una compiuta
informazione» (art. 2, comma 3).
2.3.- Anche la censura nei confronti degli artt. 1, comma 5, e 7
della medesima legge regionale sarebbe infondata. Secondo la difesa
regionale, tali disposizioni non disciplinerebbero, come invece
afferma il ricorrente, le dichiarazioni di volonta' in merito alla
donazione post mortem di organi e tessuti, ma si limiterebbero a
favorirne la manifestazione, come dimostrerebbe il richiamo alle
disposizioni statali, anche quelle amministrative, inerenti alla
dichiarazione di volonta' per donazione post mortem cui le
disposizioni regionali esplicitamente dichiarano di conformarsi.
Priva di pregio sarebbe allora, secondo la Regione, l'obiezione per
cui le disposizioni censurate non prevedrebbero l'invio di tali
dichiarazioni al Sistema informativo trapianti: tale modalita'
sarebbe da intendersi come vincolante sulla base del richiamo a
«termini, forme e modalita' definite dalla legge 1 aprile 1999, n.
91», in materia di disciplina di prelievi e trapianti di organi e
tessuti.
2.4.- Sarebbe altresi' infondata la questione sollevata nei
confronti degli artt. 2, commi 3 e 4, 6 e 9 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 per la loro incidenza sulla
materia della protezione dei dati personali e della tutela della
riservatezza, materia che il Presidente del Consiglio dei ministri
assume rientrare in quella dell'«ordinamento civile» di competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Oltre alla genericita' della
censura, la Regione afferma la natura strumentale delle dichiarazioni
anticipate di trattamento e della relativa banca dati prevista dalla
legge regionale rispetto all'esercizio della competenza legislativa
regionale per l'amministrazione sanitaria e alla relativa
organizzazione dei servizi pubblici; e ribadisce l'intenzione del
legislatore regionale di conformarsi, attraverso uno scrupoloso
richiamo, alle disposizioni statali in materia.
2.5.- La Regione resistente afferma inoltre l'infondatezza della
questione sollevata nei confronti dell'art. 3 della legge regionale
n. 4 del 2015, nella parte in cui prevede la possibilita' che nella
dichiarazione anticipata di trattamento il soggetto interessato
nomini uno o piu' fiduciari o un amministratore di sostegno ai sensi
dell'art. 408 cod. civ. Diversamente da quanto argomentato dal
ricorrente, secondo la difesa regionale la disposizione censurata non
intenderebbe introdurre nuove "forme di rappresentanza", ma offrire
«l'utilita', alle strutture ed agli operatori sanitari, di avere nel
"fiduciario" o nei "fiduciari" interlocutori designati direttamente
dall'autore delle "dichiarazioni anticipate" per poter meglio
comprendere e valutare queste ultime anche in contraddittorio». Il
riferimento all'art. 408 cod. civ. nel caso di designazione
dell'amministrazione di sostegno, poi, denoterebbe la volonta' della
Regione che a tale istituto si ricorra nei modi e con la forma
fissati dalla normativa civilistica.
2.6.- Infine, la difesa regionale, a chiusura delle
argomentazioni sulla infondatezza delle questioni, afferma che le
censure statali, sotto la parvenza della difesa della competenza
esclusiva statale, difenderebbero invece «solo un vuoto di tutela»,
mancando ad oggi uno strumento amministrativo che dia concretezza al
principio del consenso informato e voce «a chi versa, per lo stato di
salute, nella situazione piu' disperata e rischia di essere lasciato
inerme e muto nelle mani, amorevoli ed anche professionalmente capaci
fin dove si vuole, di altre differenti persone». Osserva la difesa
regionale che la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 non
intenderebbe e, comunque, non potrebbe risolvere un siffatto
problema; ma potrebbe contribuire «a non lasciare costrette nel
silenzio le persone nel frangente della massima difficolta' per la
propria salute», senza cosi' ne' ostacolare ne' impedire piu' ampi e
successivi interventi statali che assicurino l'uniformita' della
disciplina sul territorio nazionale, essendo quella regionale
suscettibile di essere abrogata da parte di sopravvenienti principi
della legislazione statale e prefigurando espressamente il proprio
adeguamento alle future disposizioni previste dalla normativa
statale.
3.- Con ricorso depositato in data 21 settembre 2015 e iscritto
al n. 87 nel registro ricorsi del 2015, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia 10 luglio 2015, n. 16, recante
«Integrazioni e modificazioni alla legge regionale 13 marzo 2015, n.
4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire
la raccolta delle volonta' di donazione degli organi e dei tessuti)».
La legge regionale, composta da un solo articolo e modificativa di
alcune parti della precedente legge regionale n. 4 del 2015, con
l'esplicito intento di sanare i rilievi di incostituzionalita'
sollevati dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n.
55 del 2015, continuerebbe, secondo il ricorrente, a porsi in
violazione degli artt. 3, 117, comma 2, lettera l), e comma 3, della
Costituzione.
3.1.- Analogamente alla legge regionale n. 4 del 2015, la legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2015 continua a prevedere (art.
1, comma 1, lettera a) l'istituzione di un registro regionale volto a
raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario e,
contestualmente, le dichiarazioni di volonta' in merito alla
donazione di organi e tessuti post mortem. L'inerenza delle
disposizioni regionali alla materia «ordinamento civile», attribuita
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, rimane avvalorata,
secondo il ricorrente, tra gli altri argomenti gia' espressi nel
primo ricorso, dal tenore dell'art. 3, comma 1, della legge regionale
n. 4 del 2015, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c),
della legge regionale n. 16 del 2015, il quale prevede che nella
dichiarazione anticipata di trattamento il soggetto interessato puo'
nominare uno o piu' soggetti fiduciari per l'interlocuzione e il
contraddittorio con il Servizio sanitario regionale concernente la
dichiarazione anticipata medesima. Inoltre, le modifiche apportate
dalla legge regionale n. 16 del 2015 non farebbero altro, secondo il
ricorrente, che parafrasare quanto gia' previsto nella versione
originaria (art. 1, comma 1, lettera b, della legge n. 16 del 2015,
modificativo dell'art. 2, comma 3 e 5, della legge n. 4 del 2015, che
fa sostanzialmente confluire il contenuto dell'abrogato comma 5 nel
novellato comma 3), ovvero sarebbero di tale modesta portata da
risultare comunque inidonee a mutarne la sostanza (art. 1, comma 1,
lettera c, della legge regionale n. 16 del 2015, modificativo
dell'art. 3 della legge regionale n. 4 del 2015), ovvero non
varrebbero a fugare i dubbi di un possibile contrasto con la
disciplina statale (art. 1, comma 1, lettere b ed e, della legge
regionale n. 16 del 2015 e, sostitutive rispettivamente dell'art. 2,
comma 3, e dell'art. 6, comma 2, della legge regionale n. 4 del 2015,
in materia di protezione dei dati).
4.- Con memoria depositata in data 15 ottobre 2015, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia si e' costituita in giudizio per
chiedere, in prima istanza, che sia dichiarata la manifesta
inammissibilita' del ricorso n. 87 del 2015, per carenza di interesse
a ricorrere, in quanto la Corte costituzionale, nel giudicare in
riferimento al ricorso n. 55 del 2015, non potra' che considerare la
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2015 nel testo risultante
dalle modifiche apportate dalla legge regionale n. 16 del 2015, non
avendo la prima avuto medio tempore applicazione.
4.1.- La Regione resistente chiede che sia in ogni caso
dichiarata l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale, essendo tutte le modifiche apportate dirette a
rendere esplicito l'intento meramente conoscitivo della legislazione
regionale, come il riferimento nella nuova formulazione
all'osservanza delle disposizioni costituzionali nonche' al rispetto
della normativa nazionale, europea e internazionale in materia
testimonierebbe.
4.2.- La difesa regionale, inoltre, sottolinea che la materia
delle dichiarazioni anticipate di trattamento e la sua disciplina non
escludono di per se' un intervento legislativo delle Regioni, per una
serie di motivi. In primo luogo, la disciplina del consenso informato
non potrebbe dirsi sic et simpliciter rimessa agli svolgimenti
politici e discrezionali della legislazione statale, esclusiva o
anche di principio: essa, piuttosto, anche e soprattutto in
conseguenza della giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 438 del
2008), appartiene «al livello della normazione propriamente
costituzionale, il quale sfugge alla stessa disponibilita' del
legislatore statale e richiede (anche) da questi stretta osservanza».
In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale avrebbe riservato
alla legislazione statale solo alcuni aspetti della disciplina del
consenso informato (gli effetti giuridici della volonta' del
dichiarante; la misura del vincolo nei rapporti tra la persona stessa
e il medico; gli effetti giuridici delle dichiarazioni nei casi di
diminuita capacita' di intendere e di volere e l'eventuale ingerenza,
nei medesimi casi, di altri soggetti terzi, diversi dalla persona
alla quale i trattamenti sanitari si riferiscono): tutti aspetti sui
quali la legge regionale censurata non sarebbe intervenuta, essendosi
limitata a preordinare specifici adempimenti procedimentali e
strumenti amministrativi nell'ambito di quelli in cui si sostanzia la
disciplina del servizio pubblico regionale. Infine, anche sulla legge
regionale, seppur limitatamente agli aspetti di supporto
amministrativo e di dettaglio, analogamente a quella statale,
graverebbe l'onere di dare seguito a principi inerenti alla dignita'
della persona affermati non solo a livello costituzionale, ma anche a
livello internazionale.
5.- Con successive memorie, depositate rispettivamente in data 27
settembre 2016 e 18 ottobre 2016, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia e il Presidente del Consiglio dei ministri insistono perche'
siano accolte le argomentazioni gia' formulate nei precedenti atti.
5.1.- In particolare, la Regione resistente rileva, sul piano
processuale, la «singolarita'» dell'iniziativa del Governo, che, dopo
un primo ricorso (n. 55 del 2015) e il successivo intervento
legislativo regionale (legge n. 16 del 2015) volto a fugare ogni
dubbio residuo sulla legittimita' costituzionale della precedente
legge regionale n. 4 del 2015 prima che potesse avere applicazione,
ha promosso un secondo autonomo ricorso (n. 87 del 2015) sulla
novella legislativa, senza nulla argomentare (come il principio di
leale collaborazione suggerirebbe) sul mancato superamento delle
censure di legittimita' costituzionale gia' manifestati, frustrando
cosi' ogni sforzo collaborativo tentato dalla Regione. Sul piano
sostanziale, ribadita la genericita' delle censure avanzate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, sottolinea ancora una volta
l'intenzione effettiva della legge regionale n. 4 del 2015, come
modificata dalla successiva n. 16 del 2015, consistente nel
riconoscimento e nella promozione, attraverso una procedura
amministrativa, della conoscibilita', nell'ambito del Servizio
sanitario regionale, delle dichiarazioni anticipate di volonta' per
il fine vita. Le disposizioni regionali non mirerebbero a contraddire
le leggi dello Stato ne' a recare «anche un solo intralcio od un
qualche inconveniente ad una qualche variante applicativa o attuativa
di fonti statali, sia pur in chiave di minuto dettaglio», ma al
contrario avviare «un'esperienza proficua» al fine di superare le
esistenti divisioni di carattere etico, scientifico e politico e
contribuire all'approvazione di una legislazione statale compiuta e
organica. La mancata riproduzione o recezione da parte del
legislatore regionale di alcuna disposizione statale, ma al contrario
il costante rinvio alla sua attuazione e osservanza escluderebbe,
inoltre, ad avviso della Regione, ogni contrasto con la
giurisprudenza costituzionale che, anche e proprio nella materia di
cui si dibatte (sentenza n. 195 del 2015), ha affermato che
l'illegittimita' costituzionale della novazione della fonte statale
negli ambiti di competenza legislativa esclusiva deriva non dal modo
in cui la legge regionale ha disciplinato, ma dal fatto stesso di
aver disciplinato.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri insiste
nell'accoglimento di entrambi i ricorsi, richiamando le censure e le
argomentazioni in essi sostenute. Con riferimento al ricorso n. 87
del 2015, il ricorrente ribadisce l'inidoneita' delle modifiche
apportate dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2015 a
superare i vizi gia' dedotti nei confronti della precedente legge
regionale n. 4 del 2015, sia perche' marginali, sia perche' le
modifiche opererebbero una mera riformulazione non innovativa del
testo precedente. Ritiene, inoltre, l'infondatezza della eccezione di
manifesta inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse, in
quanto la legge regionale n. 16 del 2015, dotata di autonoma valenza
lesiva, necessiterebbe di autonoma impugnazione, non potendo il
precedente ricorso «intendersi ex se diretto anche avverso la
successiva legge regionale n. 16/15».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con due ricorsi
(iscritti rispettivamente al n. 55 e al n. 87 del registro ricorsi
del 2015), ha promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 marzo 2015, n. 4, recante
«Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire
la raccolta delle volonta' di donazione degli organi e dei tessuti»,
e della legge della medesima Regione 10 luglio 2015, n. 16, recante
«Integrazioni e modificazioni alla legge regionale 13 marzo 2015, n.
4 (Istituzione del registro regionale per le libere dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) e disposizioni per favorire
la raccolta delle volonta' di donazione degli organi e dei tessuti)»,
lamentando la violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera
l), e comma terzo, della Costituzione.
1.1.- Con la legge n. 4 del 2015, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha istituito un registro regionale volto a
raccogliere le dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario,
nonche' contestualmente le eventuali disposizioni di volonta' in
merito alla donazione post mortem di organi e tessuti, dei cittadini
residenti o che abbiano eletto domicilio nella Regione Friuli-Venezia
Giulia, prevedendo altresi' la forma che tali dichiarazioni devono
assumere e le modalita' per la loro raccolta e conservazione in
apposite banche dati da istituirsi presso le aziende sanitarie
locali. Secondo il ricorrente, la Regione sarebbe illegittimamente
intervenuta sia in materie riservate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato («ordinamento civile» e «ordinamento penale»),
sia su principi fondamentali della materia «tutela della salute» (tra
i quali, il principio del consenso informato), comunque riservati
alla legislazione statale. Una disciplina legislativa regionale in
tale ambito lederebbe altresi' il principio di eguaglianza, poiche'
introdurrebbe una regolamentazione differenziata sul territorio
nazionale in ordine all'esercizio di diritti fondamentali della
persona.
Gli stessi vizi sarebbero riscontrabili in riferimento alla
successiva legge regionale n. 16 del 2015, adottata con l'intento di
sanare i rilievi di costituzionalita' sollevati in ordine alla legge
n. 4 del 2015, e tuttavia inidonea a superare i vizi dedotti.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, costituitasi in
entrambi i giudizi, chiede che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili e comunque infondati.
3.- I ricorsi statali vertono su contenuti normativi parzialmente
coincidenti, considerato che la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
16 del 2015, impugnata con il secondo ricorso, contiene solo alcune
modificazioni alla legge regionale n. 4 del 2015, impugnata con il
primo, e avanzano censure omogenee. Ai fini di una decisione
congiunta e' percio' opportuna la riunione dei relativi giudizi (ex
multis, sentenza n. 141 del 2016).
4.- Preliminarmente devono essere valutate le eccezioni di
inammissibilita' avanzate dalla Regione resistente, che risultano
essere entrambe infondate.
4.1.- Secondo la difesa regionale, lo Stato ricorrente lamenta
una difforme applicazione sul territorio nazionale dei principi
fondamentali della materia «tutela della salute», tra i quali
rientrerebbe il principio del consenso informato, omettendo, pero',
di illustrare le ragioni a sostegno della violazione degli artt. 2,
13, 32 e 33, comma 1, Cost., dai quali tale principio, secondo la
giurisprudenza costituzionale (si richiama la sent. n. 282 del 2002),
trae la sua natura di «principio di diretta derivazione dalla
Costituzione».
L'eccezione deve essere rigettata.
I parametri invocati nel ricorso statale risultano, invero,
coerenti con la natura della pretesa lesione e le censure
sufficientemente argomentate: il ricorrente, infatti, lamenta una
violazione del riparto di competenze, in riferimento, tra le altre,
alla materia «tutela della salute», di competenza concorrente ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. e individua il principio
fondamentale al quale la legislazione regionale deve attenersi,
identificandolo nel consenso informato.
4.2.- Allo stesso modo deve essere rigettata l'eccezione di
inammissibilita' prospettata nei confronti del ricorso n. 87 del 2015
per carenza di interesse, basata sulla considerazione che la Corte
costituzionale, nel giudicare in riferimento al ricorso n. 55 del
2015, dovrebbe comunque pronunciarsi sulla legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 4 del 2015 nel testo risultante dalle modifiche apportate
dalla successiva legge regionale n. 16 del 2015, impugnata con il
secondo ricorso, non avendo quella modificata avuto medio tempore
applicazione.
Nel caso di specie, infatti, non rileva la giurisprudenza di
questa Corte sul potere di trasferire o estendere il giudizio di
legittimita' a disposizioni modificative di quelle impugnate con
ricorso promosso in via principale (da ultimo, sentenze n. 141, n. 40
e n. 39 del 2016; sentenze n. 155, n. 77 e n. 46 del 2015). Con il
secondo ricorso il Presidente del Consiglio dei ministri ha ritenuto
di promuovere un ulteriore giudizio, avendo ravvisato nella legge
regionale n. 16 del 2015 autonome e reiterate violazioni delle
proprie competenze, in materia di «ordinamento civile», «ordinamento
penale», principi fondamentali della materia «tutela della salute»,
nonche' del principio di eguaglianza. Tanto e' sufficiente a ritenere
sussistente l'interesse a ricorrere da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, considerando che, per costante giurisprudenza
di questa Corte, il giudizio promosso in via principale, successivo e
astratto, e' condizionato solo alla pubblicazione della legge che si
presume illegittima. Sicche' e' la mera pubblicazione di una legge
regionale potenzialmente lesiva della ripartizione di competenze che
giustifica l'impugnativa della legge davanti a questa Corte, a
prescindere dagli effetti che questa abbia o non abbia prodotto (ex
multis, sentenza n. 118 del 2015).
5.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate in riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera l),
Cost., sono fondate.
5.1.- Le censure hanno a oggetto anzitutto le due leggi regionali
nella loro interezza e su queste occorre in primo luogo soffermarsi.
I due atti legislativi dispongono l'istituzione di un registro
regionale per la raccolta delle dichiarazioni di volonta' anticipate
di trattamento sanitario e per la donazione di organi e tessuti post
mortem, e ne disciplinano una pluralita' di aspetti. Trattandosi di
leggi caratterizzate da disposizioni dal contenuto omogeneo,
dipendenti l'una dall'altra e integralmente coinvolte dalle censure
di legittimita' costituzionale (ex multis, sentenze n. 195 e n. 81
del 2015), occorre procedere a una valutazione complessiva della
disciplina, come risultante dai due testi.
5.2.- La legge regionale, nella sua formulazione originaria,
affermava esplicitamente di intervenire «nelle more dell'approvazione
di una normativa in materia a livello nazionale» e - al dichiarato
scopo di «regolamentare in modo omogeneo su tutto il territorio
regionale la raccolta delle dichiarazioni anticipate di trattamento
sanitario» (art. 1, comma 4, legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 4
del 2015) - istituiva un registro regionale delle suddette
dichiarazioni «in attuazione di quanto previsto dagli articoli 2, 3,
13 e 32 della Costituzione, dall'articolo 9 della Convenzione di
Oviedo del 4 aprile 1997, ratificata dalla legge 28 marzo 2001, n.
145 e dall'art. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea» (art. 1, comma 3). Benche' la clausola posta a chiusura di
tale primo articolo prevedesse «un successivo adeguamento a seconda
di quelle che saranno le disposizioni previste dalla normativa
statale», l'obiettivo di colmare il vuoto legislativo, anticipando il
legislatore nazionale con un proprio atto normativo in materia, era
dunque inequivocabile.
Tale obiettivo non puo' ritenersi inciso - come, invece, la
difesa regionale sostiene - dall'espunzione della esplicita
dichiarazione di intenti disposta dalla successiva legge regionale n.
16 del 2016, che pure modifica il tenore testuale di alcune
disposizioni della precedente legge regionale n. 4 del 2015.
La disciplina risultante dall'intervenuta legge modificativa
prevede l'istituzione di «un registro regionale delle dichiarazioni
anticipate di trattamento sanitario (DAT) con accesso ai dati tramite
Carta regionale dei servizi» (art. 1, comma 2, nella formulazione
risultante dalla legge regionale n. 16 del 2015); favorisce la
possibilita' di rendere esplicita, contestualmente alla registrazione
della dichiarazione anticipata di trattamento sanitario, la volonta'
in merito alla donazione post mortem di organi e tessuti (art. 1,
comma 3), allo scopo di promuovere la possibilita' di effettuare tali
dichiarazioni e favorirne la registrazione (come si legge nella
rubrica dell'art. 7); definisce l'ambito di applicazione soggettivo,
individuandolo nei cittadini residenti o che abbiano eletto domicilio
nella Regione Friuli-Venezia Giulia (art. 2, comma 1) e specificando
che il cambio di residenza, anche fuori Regione, «non comporta la
cancellazione dalla banca dati contenente le dichiarazioni anticipate
di trattamento sanitario» (art. 4, comma 3).
Essa inoltre stabilisce la forma, l'oggetto e i destinatari delle
dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario. Infatti, ai sensi
dell'art. 2, le dichiarazioni anticipate di trattamento debbono
assumere la forma di un atto scritto, avente data certa con firma
autografa, e debbono essere presentate alla azienda per l'assistenza
sanitaria competente per territorio (art. 2, comma 3); possono essere
registrate sulla Carta regionale dei servizi e sulla tessera
sanitaria personale (art. 2, comma 2); il loro contenuto deve
specificare la volonta' del singolo di essere o meno sottoposto a
trattamenti sanitari in caso di malattia o lesione cerebrale che
cagioni una perdita di coscienza e volonta' «permanente e
irreversibile» (art. 2, comma 3); possono anche contenere
l'indicazione dei soggetti a cui le dichiarazioni possono essere
comunicate (art. 2, comma 6), e puo' essere disposta la nomina di
eventuali "fiduciari" abilitati a interloquire con il Servizio
sanitario regionale in ordine alle dichiarazioni rese
dall'interessato (art. 3, comma 1).
Il successivo art. 4 disciplina la validita' nel tempo delle
dichiarazioni anticipate di trattamento e le modalita' per la loro
modifica e revoca da parte del dichiarante; precisa che le suddette
dichiarazioni non necessitano di alcuna conferma successiva al
rilascio e che il cambio di residenza non comporta la loro
cancellazione dalla banca dati.
Quanto agli aspetti organizzativi, la legge prevede che le
aziende per l'assistenza sanitaria locale ne curano la raccolta e la
conservazione in una apposita banca dati (art. 6), l'accesso alla
quale e' affidato al personale autorizzato delle aziende medesime.
5.3.- A fronte di una legislazione cosi' configurata, non puo'
essere condivisa l'interpretazione offerta dalla Regione resistente
circa l'asserita inidoneita' della disciplina regionale a innovare
l'ordinamento giuridico, essendo volta solo a "promuovere" e
"incentivare", ovvero a "educare" i cittadini - come affermato dalla
difesa regionale nel corso dell'udienza pubblica - alla pratica di
dichiarare la propria volonta' sui trattamenti sanitari e sulla
donazione di organi, per l'evenienza che intervenga uno stato di
incapacita' decisionale del soggetto interessato.
Ne' puo' ritenersi, come la difesa regionale sostiene, che la
legislazione regionale, volta a offrire un servizio «meramente
ancillare alle prestazioni ordinariamente erogate a carico del
servizio sanitario regionale», avrebbe carattere amministrativo e si
manterrebbe, percio', nell'ambito della competenza legislativa e
amministrativa regionale per la tutela della salute e della relativa
organizzazione dei servizi pubblici.
Invero, come emerge dalla disamina dei suoi contenuti, la
legislazione regionale censurata appresta una disciplina organica e
puntuale delle dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario. La
normativa regionale in esame, infatti, stabilisce la forma di
espressione, nonche' le modalita' di annotazione e conservazione in
un pubblico registro degli intendimenti di ciascun soggetto in ordine
ai trattamenti sanitari, sottraendoli cosi' alla sfera meramente
privata. L'attribuzione di un rilievo pubblico a tali manifestazioni
di volonta', espressive della liberta' di cura (ex multis, sentenze
n. 438 del 2008; n. 282 del 2002; n. 185 del 1998; n. 307 del 1990),
implica la necessita' di una articolata regolamentazione - come il
complesso tessuto normativo delle due leggi impugnate testimonia - e
interferisce nella materia dell'«ordinamento civile», attribuita in
maniera esclusiva alla competenza legislativa dello Stato dall'art.
117, comma secondo, lettera l), Cost.
5.4.- D'altra parte, data la sua incidenza su aspetti essenziali
della identita' e della integrita' della persona, una normativa in
tema di disposizioni di volonta' relative ai trattamenti sanitari
nella fase terminale della vita - al pari di quella che regola la
donazione di organi e tessuti - necessita di uniformita' di
trattamento sul territorio nazionale, per ragioni imperative di
eguaglianza, ratio ultima della riserva allo Stato della competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento civile», disposta
dalla Costituzione. Il legislatore nazionale e', nei fatti, gia'
intervenuto a disciplinare la donazione di tessuti e organi, con
legge 1 aprile 1999, n. 91 (Disposizioni in materia di prelievi e di
trapianti di organi e di tessuti), mentre, in relazione alle
dichiarazioni anticipate di trattamento sanitario, i dibattiti
parlamentari in corso non hanno ancora sortito esiti condivisi e non
si sono tradotti in una specifica legislazione nazionale, la cui
mancanza, pero', non vale a giustificare in alcun modo l'interferenza
della legislazione regionale in una materia affidata in via esclusiva
alla competenza dello Stato.
6.- Per i motivi che precedono entrambe le leggi censurate devono
essere pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime per
violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo, lettera l), Cost.,
restando assorbiti gli ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale sollevati.