ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, (in
particolare commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 14), e 5 (in
particolare comma 4), della legge della Regione Calabria 27 aprile
2015, n. 11, intitolata «Provvedimento generale recante norme di tipo
ordinamentale e procedurale (collegato alla manovra di finanza
regionale per l'anno 2015)», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 26-30 giugno 2015, depositato
in cancelleria il 1° luglio 2015 ed iscritto al n. 71 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Naimo per la Regione
Calabria.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 26-30 giugno 2015, depositato nella cancelleria di questa Corte il
successivo 1° luglio e iscritto al n. 71 del registro ricorsi 2015,
ha promosso, ai sensi dell'art. 127 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Calabria 27 aprile 2015, n.
11 «Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
procedurale (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2015)», per violazione degli artt. 117, comma terzo, e 120, secondo
comma, della Costituzione.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che gli artt. 2 e
5, comma 4, della censurata legge regionale ledano gli invocati
parametri costituzionali, in quanto interferenti con i poteri del
Commissario ad acta, nominato per l'attuazione del piano di rientro
dal disavanzo sanitario con delibera del Consiglio dei ministri del
12 marzo 2015.
2.1.- In particolare, l'art. 2, nel disporre misure per il
contenimento delle spese degli enti, fissa, a partire dall'esercizio
finanziario 2015, un tetto massimo di spesa per il personale (spesa
che «al lordo degli oneri riflessi e dell'IRAP, non puo' essere
superiore a quella sostenuta nell'anno 2014») e stabilisce riduzioni
di spesa, rispetto all'anno 2014, per l'acquisto di beni e di servizi
specificamente elencati. Dispone, inoltre, che la definizione esatta
delle riduzioni dovra' essere determinata, entro limiti indicati
dalla legge medesima, per ciascun ente sub-regionale, «attraverso
linee di indirizzo dettate dalla Giunta regionale entro 60 giorni
dalla entrata in vigore della presente legge». Secondo la difesa
statale, la portata normativa di questa disposizione troverebbe
applicazione anche nei confronti delle aziende e degli enti del
servizio sanitario regionale, essendo destinatari di tale
disposizione, accanto agli enti strumentali, gli istituti, le
agenzie, le fondazioni, gli enti dipendenti, anche le «aziende». Tale
applicazione ostacolerebbe l'operato - o si porrebbe comunque in
contraddizione con le funzioni amministrative - del Commissario ad
acta incaricato dell'adozione, tra gli altri, di interventi
finalizzati alla razionalizzazione e al contenimento della spesa per
il personale e per l'acquisto di beni e servizi (secondo quanto
affermato nei punti 5 e 6 della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 12 marzo 2015).
2.2.- L'art. 5, comma 4, della legge censurata prevede che, nelle
more dell'accertamento del debito, lo stanziamento di un preciso
capitolo dello stato di previsione della spesa del bilancio regionale
operi come «limite inderogabile all'assunzione di obbligazioni
giuridiche ed economiche verso terzi», e stabilisce il conseguente
«blocco delle procedure di accreditamento di nuove strutture
socio-sanitarie» che, per le relative prestazioni, determinino spese
eccedenti la disponibilita' del bilancio. Anche tale disposizione,
dunque, ad avviso della difesa statale, interferirebbe con i poteri
del Commissario ad acta, cui e' stato affidato il mandato di adottare
i provvedimenti necessari al riassetto della rete di assistenza
territoriale (secondo quanto affermato nel punto 4 della predetta
deliberazione del Consiglio dei ministri).
2.3.- Entrambe le disposizioni censurate si porrebbero, inoltre,
ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con l'art. 2, commi
80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge finanziaria 2010)», che vieta l'adozione da parte della
Regione commissariata di nuovi provvedimenti, anche legislativi, che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro, e per
conseguente contraddizione con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di coordinamento della finanza e di
tutela della salute.
3.- La Regione Calabria, con atto di costituzione depositato in
data 3 agosto 2015, chiede che la questione sollevata sull'art. 2
della legge regionale sia dichiarata inammissibile, o comunque
infondata. Secondo la difesa regionale, l'inammissibilita'
discenderebbe dalla mera considerazione che la norma impugnata mira
al contenimento delle risorse pubbliche e che, anche ove la Regione
avesse legiferato in ambito sanitario, non sarebbe derivata alcuna
effettiva lesione delle prerogative del Commissario, stante l'assenza
di misure commissariali. In ogni caso, la questione sarebbe
infondata, non rivolgendosi il contenuto normativo della disposizione
censurata alle aziende sanitarie: secondo la difesa regionale,
infatti, lo Stato ricorrente sarebbe caduto nell'errore di diritto di
ricondurre le aziende sanitarie alla categoria degli enti strumentali
della Regione, nonostante non sia possibile cosi' qualificarle in
virtu' dell'art. 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come la
pronuncia della Corte di Cassazione, sezione lavoro, 10 aprile 2012,
n. 5675 confermerebbe. La non applicabilita' della disposizione
censurata alle aziende sanitarie troverebbe conferma, secondo la
difesa regionale, nel suo precedente storico (l'art. 3 della legge
della Regione Calabria. 30 dicembre 2013, n. 56, recante
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
finanziario. Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2014»), il quale, pur presentando identica formulazione, non e' mai
stato sospettato di invasione della sfera delle competenze
commissariali (e percio' non e' mai stato impugnato dal Presidente
del Consiglio dei ministri), e comunque non ha mai trovato
applicazione nel settore sanitario.
3.1.- Con riferimento alla questione sollevata nei confronti
dell'art. 5, comma 4, della legge regionale censurata, la resistente
chiede che ne sia dichiarata l'infondatezza, affermando che con tale
norma, dal carattere comunque «temporaneo, "difensivo" e
cautelativo», la Regione Calabria ha inteso incidere, nel senso del
contenimento, solo sul versante "sociale" della spesa: essendo ormai
esclusa la necessita' della firma della Regione sui contratti coi
soggetti accreditati, alla Regione non rimarrebbe altro strumento
idoneo ad evitare il «vertiginoso aumento delle strutture accreditate
nel settore socio sanitario, con conseguente esponenziale aumento
della correlata spesa». Infine, la norma impugnata attesterebbe
semplicemente il blocco degli accreditamenti in Calabria gia' posto
in essere dal Commissario ad acta con decreto n. 26 del 2015.
4.- Con memoria depositata in data 14 ottobre 2016, la Regione
insiste perche' siano accolte le argomentazioni gia' formulate
nell'atto di costituzione. In riferimento alle censure sollevate nei
confronti dell'art. 5, comma 4, della legge regionale n. 11 del 2015,
richiamando la sentenza n. 227 del 2015 di questa Corte che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni
della stessa Regione Calabria per interferenza con le funzioni del
Commissario ad acta ma «in ragione del loro specifico contenuto»,
esclude che possa ritenersi sussistere in materia sanitaria una
«aprioristica impossibilita' per la Regione di legiferare»,
soprattutto quando le disposizioni regionali siano dirette al
contenimento della spesa e siano - come nel caso di specie -
incidenti solo la «quota sociale di esclusiva pertinenza del bilancio
regionale».
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 26-30 giugno 2015 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 1° luglio (reg. ric.
n. 71 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 5, comma 4, della legge
della Regione Calabria 27 aprile 2015, n. 11, intitolata
«Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e
procedurale ( Collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno
2015)», per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo
comma, della Costituzione.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 2 violerebbe l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione in quanto prevede, a partire dall'esercizio
finanziario 2015, misure per il contenimento delle spese per il
personale e per l'acquisto di beni e di servizi per «gli Enti
Strumentali, gli Istituti, le Agenzie, le Aziende, le Fondazioni, gli
altri enti dipendenti, ausiliari o vigilati dalla Regione, anche con
personalita' giuridica di diritto privato, la Commissione regionale
per l'emersione del lavoro irregolare», e prevede altresi' che la
definizione esatta delle riduzioni sia determinata, entro limiti
indicati dalla legge medesima, per ciascun ente, «attraverso linee di
indirizzo dettate dalla Giunta regionale entro 60 giorni dalla
entrata in vigore della presente legge». Secondo la difesa statale,
la portata normativa di questa disposizione troverebbe applicazione
anche nei confronti delle aziende e degli enti del servizio sanitario
regionale, cosi' ostacolando l'operato del Commissario ad acta,
nominato per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo
sanitario con delibera del Consiglio dei ministri del 12 marzo 2015,
e incaricato, ai fini del risanamento del disavanzo sanitario, tra
l'altro, di razionalizzare e contenere le spese per il personale e
per l'acquisto di beni e di servizi.
Anche l'art. 5, comma 4, della legge reg. Calabria n. 11 del 2015
interferirebbe con i poteri del Commissario ad acta. Tale
disposizione fissa, nelle more dell'accertamento del debito, nello
stanziamento di un preciso capitolo dello stato di previsione della
spesa del bilancio regionale il «limite inderogabile all'assunzione
di obbligazioni giuridiche ed economiche verso terzi», e stabilisce
il conseguente «blocco delle procedure di accreditamento di nuove
strutture socio-sanitarie» che, per le relative prestazioni,
determinino spese eccedenti la disponibilita' del bilancio, cosi'
interferendo, secondo il ricorrente, con le scelte commissariali, nel
cui ambito rientra l'adozione dei provvedimenti necessari al
riassetto della rete di assistenza territoriale.
Entrambe le disposizioni, inoltre, violerebbero i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento
della finanza pubblica e di tutela della salute, in quanto
contrasterebbero con l'art. 2, commi 80 e 95, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)» che vieta
alle Regioni sottoposte al piano di rientro di adottare provvedimenti
nuovi che possano ostacolarne l'attuazione.
2.- Nel merito, entrambe le questioni, sollevate per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost. sono
fondate.
3.- Questa Corte ha piu' volte affermato che la disciplina dei
piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria e'
riconducibile a un duplice ambito di potesta' legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis, sentenza
n. 278 del 2014). In particolare, ha affermato che costituisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009,
per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento
dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015).
Tali accordi assicurano, da un lato, la partecipazione delle
Regioni alla definizione dei percorsi di risanamento dei disavanzi
nel settore sanitario e, dall'altro, escludono che la Regione possa
poi adottare unilateralmente misure - amministrative o normative -
con essi incompatibili (sentenza n. 51 del 2013). Qualora poi si
verifichi una persistente inerzia della Regione rispetto alle
attivita' richieste dai suddetti accordi e concordate con lo Stato,
l'art. 120, secondo comma, Cost. consente l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario del Governo, al fine di assicurare
contemporaneamente l'unita' economica della Repubblica e i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (art. 32 Cost.). A tal fine il Governo puo' nominare un
Commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009), devono restare, fino
all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 227 del 2015, n. 278 e n. 110
del 2014, n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e gia' n. 78 del
2011).
4.- Dai principi enunciati, costanti nella pluriennale
giurisprudenza costituzionale in materia, discende l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate, entrambe interferenti
con i poteri affidati al Commissario ad acta dalla delibera del
Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2015.
4.1.- Al fine di realizzare il Piano di rientro dal disavanzo del
servizio sanitario regionale (secondo l'Accordo firmato il 17
dicembre 2009 tra il Ministro della salute, il Ministro dell'economia
e delle finanze e il Presidente della Regione Calabria), con
deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30 luglio 2010, stante
la persistente inerzia della Regione Calabria rispetto alle attivita'
richieste dal suddetto accordo, il Presidente pro tempore della
Giunta regionale e' stato nominato Commissario ad acta. In seguito,
un mandato di analogo contenuto e' stato conferito dal Consiglio dei
ministri, con delibera del 12 marzo 2015, al nuovo Commissario ad
acta e a un sub Commissario unico per l'attuazione del vigente Piano
di rientro, incaricati di alcuni interventi.
Questi assumono rilievo, per le presenti questioni di
legittimita' costituzionale, la razionalizzazione e il contenimento
della spesa per il personale e per l'acquisto di beni e servizi, e il
riassetto della rete di assistenza territoriale (come risulta dai
punti 4, 5 e 6 della delibera del Consiglio dei ministri da ultimo
citata).
4.2.- L'impugnato art. 2 della legge reg. Calabria n. 11 del 2015
prevede, a partire dall'esercizio finanziario 2015, misure di
contenimento della spesa per il personale e per l'acquisto di beni e
di servizi per gli enti sub-regionali, individuando i soggetti
destinatari di tali misure ne «gli Enti Strumentali, gli Istituti, le
Agenzie, le Aziende, le Fondazioni, gli altri enti dipendenti,
ausiliari o vigilati dalla Regione, anche con personalita' giuridica
di diritto privato, la Commissione regionale per l'emersione del
lavoro irregolare».
Sebbene tra i soggetti destinatari di tali misure di contenimento
delle spese non risultino esplicitamente menzionate le aziende e gli
enti del servizio sanitario regionale, la formulazione della
disposizione e' di tale ampiezza da includerli, a prescindere dalla
loro qualificazione giuridica.
Una disposizione siffatta interferisce inevitabilmente con i
compiti attribuiti al Commissario ad acta, volti alla
«razionalizzazione», oltre che al «contenimento», della spesa per il
personale e per l'acquisto di beni e servizi in ambito sanitario. Ne'
vale a escludere l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata la considerazione che essa si muove nella direzione della
riduzione della spesa, in armonia con gli obiettivi perseguiti dal
Commissario ad acta. A prescindere dal fatto che questa Corte ha
ritenuto la sussistenza dell'illegittimita' della legge regionale
anche quando l'interferenza con i poteri del Commissario e' meramente
potenziale (sentenze n. 227 del 2015 e n. 110 del 2014), nel caso in
esame l'azione richiesta al Commissario consiste non in un semplice
contenimento quantitativo della spesa sanitaria, ma in una piu'
complessa opera di razionalizzazione della stessa: un'opera che puo'
implicare tagli, ma anche redistribuzioni delle risorse disponibili,
secondo un disegno complessivo e organico. In tale articolato
intervento il Commissario ad acta potrebbe essere ostacolato da una
riduzione delle spese disposta dalla legge impugnata in modo del
tutto disarmonico rispetto alle scelte commissariali.
Il fatto poi che la disposizione demandi alle linee di indirizzo
dettate dalla Giunta regionale il compito di determinare l'esatta
entita' delle riduzioni di spesa riguardanti ciascun ente, incluse
dunque anche le aziende sanitarie, rende manifesta una situazione di
interferenza con le funzioni commissariali, potenzialmente idonea a
ostacolare l'obiettivo di risanamento del servizio sanitario
regionale secondo un unitario disegno razionale (ex plurimis,
sentenze n. 110 del 2014, n. 228 del 2013, n. 78 del 2011, n. 2 del
2010, n. 193 del 2007).
4.3.- Analoghi argomenti conducono alla declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4, della legge reg.
Calabria n. 11 del 2015.
La disposizione censurata stabilisce che, nelle more
dell'accertamento del debito, un determinato stanziamento nello stato
di previsione di spesa del bilancio regionale (capitolo U6201021301,
UPB 6.2.01.02) opera quale «limite inderogabile all'assunzione di
obbligazioni giuridiche ed economiche verso terzi», dal quale
consegue il blocco delle procedure di accreditamento delle nuove
strutture socio-sanitarie che, per le relative prestazioni,
determinino spese eccedenti la citata disponibilita' del bilancio.
Come detto, tra le funzioni attribuite al Commissario ad acta
rientra, in virtu' del punto 4) della delibera del Consiglio dei
ministri adottata il 12 marzo 2015, il «riassetto della rete di
assistenza territoriale». Una disposizione, come quella qui
censurata, che stabilisce un limite massimo all'assunzione di
obbligazioni verso terzi e il blocco delle procedure di
accreditamento di nuove strutture socio-sanitarie eccedenti tale
limite e' certamente riconducibile al riportato ambito di intervento
del Commissario ad acta.
L'individuazione di un limite massimo ha sempre natura
ambivalente: dispone ad un tempo il divieto di oltrepassare una data
soglia, ma altresi' l'implicita autorizzazione a lambirla. Sicche'
appare evidente che la disposizione censurata, lungi dal determinare
il blocco assoluto delle procedure di accreditamento, consente di
seguitare ad ampliare il novero dei soggetti accreditati fintanto che
le relative spese non eccedano la disponibilita' del bilancio, come
quantificata nella citata unita' previsionale. Di qui l'interferenza
con il mandato del Commissario ad acta e la conseguente
illegittimita' costituzionale della disposizione.