ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
1, lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g),
e 2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e
b), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino
e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 26-30 giugno 2015, depositato in cancelleria il 2
luglio 2015 ed iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 26-30 giugno 2015, depositato il 2
luglio 2015 e iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 4, comma
1, lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g),
e 2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e
b), della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino
e semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia),
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo
comma, della Costituzione.
1.1.- L'art. 4, comma 1, della legge impugnata individua una
serie di interventi edilizi eseguibili senza necessita' di ottenere
alcun titolo abilitativo, in quanto ritenuti ricompresi tra quelli
indicati all'art. 6, comma l, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia (Testo A)», di seguito TUE.
Secondo il ricorrente, la disposizione citata violerebbe i
principi fondamentali in materia di «governo del territorio», in
quanto gli interventi in essa individuati si allontanerebbero dalla
ratio sottesa alla normativa statale che includerebbe tra le
attivita' "libere" soltanto quelle prive di rilevanza esterna, se non
temporanea. Inoltre, per taluni di essi, il legislatore regionale non
avrebbe prescritto l'invio della comunicazione di inizio dei lavori
(cosiddetta cil).
Sulla scorta di questa premessa generale, il Governo passa in
rassegna le singole previsioni di edilizia libera elencate nella
norma censurata, rimarcandone i profili di contrasto con la
disciplina statale.
La lettera a) - relativa ai «movimenti di terra strettamente
necessari alla rimodellazione di strade di accesso e aree di
pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati, purche'
non comportino realizzazione di opere di contenimento e comunque con
riporti o sterri complessivamente di altezza non superiore a metri
1,00» - contrasterebbe con l'art. 6, comma l, lettera d), del TUE,
che espressamente limita l'attivita' libera ai soli movimenti di
terra «strettamente pertinenti all'esercizio dell'attivita'
agricola».
La lettera b) - la quale consente, negli stessi limiti previsti
dalla lettera a), la «rimodellazione del terreno anche per aree di
sosta nei limiti indicati alla lettera a), che siano contenute entro
l'indice di permeabilita' ove stabilito dallo strumento urbanistico
comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente
interrate» - si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall'art.
6, comma 2, lettera c), del TUE, in quanto non riproduce il limite
della non accessibilita' delle medesime e non prevede l'obbligo di
presentare la cil.
La lettera c) - relativa alla «realizzazione di rampe e pedane
per l'abbattimento e superamento delle barriere architettoniche per
dislivelli inferiori a metri 1,00» - si porrebbe in contrasto con
l'art. 6, comma l, lettera b), del TUE, che esclude espressamente
dall'attivita' di edilizia libera gli interventi di rimozione delle
barriere architettoniche che «comportino la realizzazione di rampe o
di ascensori esterni».
La lettera d) - nella parte in cui non prevede l'obbligo di
presentare la cil per gli interventi consistenti nella realizzazione
di «aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle
aree pertinenziali degli edifici senza creazione di volumetria e con
esclusione delle piscine - violerebbe l'art. 6, comma 2, lettera e),
del TUE.
La lettera h) - che, nel combinato disposto con l'art. 5, commi l
e 2, esclude dall'obbligo di presentare la comunicazione di inizio
dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (cosiddetta cila) «le
opere interne a singole unita' immobiliari, ivi compresi
l'eliminazione, lo spostamento e la realizzazione di aperture e
pareti divisorie interne che non costituiscono elementi strutturali,
sempre che non comportino aumento del numero delle unita' immobiliari
o implichino incremento degli standard urbanistici» - violerebbe
l'art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del TUE, che subordina gli
interventi di manutenzione straordinaria a tale adempimento.
La lettera l) violerebbe i principi fondamentali della materia
«governo del territorio», in quanto ricondurrebbe all'attivita'
edilizia libera una serie di fattispecie che la normativa statale
subordina a permesso di costruire (art. 3, comma l, lettera e), del
TUE), a SCIA, ovvero a cil (contrastando in quest'ultimo caso con
quanto previsto dall'art. 6, comma 2, lettere b ed e-bis, del TUE).
La lettera m) - relativa alle «opere necessarie a consentire
lavorazioni eseguite all'interno di locali chiusi, anche comportanti
modifiche nell'utilizzo dei locali adibiti a esercizio d'impresa» -
contrasterebbe con l'art. 6, comma 2, lettera e-bis), del TUE che
esclude dall'edilizia libera gli interventi che riguardino parti
strutturali dell'edificio.
1.2.- Viene impugnato anche l'art. 6, commi l, lettere c) e g), e
2, della legge reg. Marche n. 17 del 2015. La disposizione regionale,
consentendo di realizzare mediante segnalazione certificata di inizio
attivita' (SCIA), invece che tramite permesso di costruire, o
denuncia di inizio attivita' (DIA) alternativa al permesso di
costruire, gli interventi «di ristrutturazione edilizia», «di
demolizione parziale e integrale di manufatti edilizi», nonche'
quelli «di cui all'articolo 22, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001»,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento agli artt.
10, comma l, lettera c), e 22, comma 3, lettera a), del TUE, i quali
devono ritenersi principi fondamentali in materia di «governo del
territorio» afferenti al regime dei titoli edilizi abilitativi.
1.3.- Viene censurato anche l'art. 8, comma 3, della legge reg.
Marche n. 17 del 2015, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.
La disposizione regionale prevede che: «Non costituiscono inoltre
variazioni essenziali rispetto al titolo abilitativo il mancato
completamento degli interventi o la realizzazione di minori superfici
o volumetrie o altezze o parziali riduzioni dell'area di sedime, di
maggiori distacchi, purche' gli interventi non comportino difformita'
dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da norme o piani
urbanistici».
Il ricorrente lamenta che tale previsione contrasterebbe con il
principio fondamentale della materia «governo del territorio» fissato
dall'art. 34, comma 2-ter, del TUE, secondo cui: «Ai fini
dell'applicazione del presente articolo, non si ha parziale
difformita' del titolo abilitativo in presenza di violazioni di
altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano
per singola unita' immobiliare il 2 per cento delle misure
progettuali».
1.4.- Anche l'art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 viene
impugnato per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. La
disposizione regionale da ultimo citata - nella parte in cui prevede
che il Comune «puo' autorizzare a titolo temporaneo interventi
edilizi» riguardanti opere pubbliche o di pubblico interesse e
attivita' produttive, «ancorche' difformi dalle previsioni degli
strumenti urbanistici comunali adottati o approvati, destinati al
soddisfacimento di documentate esigenze di carattere improrogabile e
transitorio non altrimenti realizzabili» - si porrebbe, per un verso,
in contrasto con l'art. 7, comma 1, lettera b), del TUE, il quale
esenta «le opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o
comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di
interesse statale» dal rispetto delle norme del titolo II del TUE, a
condizione che ne sia accertata la «conformita' con le prescrizioni
urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni». Per
altro verso, la disposizione regionale contrasterebbe con l'art. 14,
comma l, del TUE, che non consente il rilascio di permesso di
costruire in deroga per le attivita' produttive.
Aggiunge il Governo che, attraverso l'autorizzazione temporanea,
la norma censurata avrebbe introdotto un nuovo titolo abilitativo,
non previsto dalla legislazione statale, invadendo anche sotto questo
profilo la competenza legislativa statale in materia di «governo del
territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
1.5.- Il ricorrente impugna poi l'art. 12 della legge reg. Marche
n. 17 del 2015, in tema di miglioramento sismico degli edifici, per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento ai
principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio» contenuti agli artt. 84 e 88 del TUE. L'art. 88, in
particolare, riconoscerebbe soltanto al Ministro per le
infrastrutture e i trasporti la possibilita' di concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone
considerate sismiche (viene citata la sentenza n. 201 del 2012).
1.6.- Da ultimo, l'art. 13, comma l, lettere a) e b), della legge
reg. Marche n. 17 del 2015, in tema di recupero dei sottotetti degli
edifici esistenti al 30 giugno 2014, nella parte in cui non prevede
il rispetto delle distanze minime di cui all'art. 9 del decreto del
Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita'
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n.
765), violerebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in relazione all'art. 2-bis del TUE. La medesima
disposizione regionale, «ove prevede di consentire l'agibilita'»,
contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli
artt. 24 e 25 del TUE, che disciplinano il certificato di agibilita'.
2.- In data 5 agosto 2015 la Regione Marche si e' costituita in
giudizio, chiedendo sia dichiarata l'inammissibilita' o, in
subordine, l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale proposte dal Governo.
2.1.- In riferimento all'art. 4, comma l, della legge regionale
impugnata, la resistente replica a ciascuno dei plurimi motivi di
impugnazione.
La censura di incostituzionalita' della lettera a), oltre che
inammissibile per genericita' e carenza di motivazione, sarebbe
infondata. I movimenti di terra vengono si' riportati dalla norma
statale alle sole attivita' aventi carattere agricolo e
agro-silvo-pastorale, tuttavia ben potrebbe il legislatore regionale
- nell'esercizio della facolta' riconosciutagli dall'art. 6, comma 6,
lettera a), del TUE - individuare attivita' di diversa natura
rispetto alle quali "i movimenti di terra" siano parimenti
coessenziali.
La lettera b) dovrebbe interpretarsi come comprensiva
dell'obbligo di comunicazione di inizio lavori previsto dall'art. 6,
comma 2, lettera c), del TUE; analogamente, la realizzazione di
«intercapedini interrate» dovrebbe intendersi assoggettata al limite
della inaccessibilita' delle medesime. Tale interpretazione conforme
a Costituzione della norma censurata sarebbe giustificata dalla
stessa legge reg. Marche n. 17 del 2015, la quale rimanda alla
disciplina statale per tutto quanto da essa non espressamente
disciplinato (art. 1, comma 3).
Quanto alla lettera c), la scelta di ascrivere all'attivita' di
edilizia libera la realizzazione di rampe e pedane «per dislivelli
inferiori a metri 1,00», ovvero per altezze minime, che non sono
idonee ad alterare la sagoma dell'edificio, si rileverebbe del tutto
coerente con l'art. 6, comma l, lettera b), del TUE. Il fondamento
della norma statale, infatti, sarebbe quello di evitare interventi di
significativa rilevanza esterna, come quelli diretti alla
realizzazione di ascensori, oppure di rampe e di altri manufatti, ma
soltanto se idonei a modificare la sagoma dell'edificio: idoneita' di
cui la norma censurata sarebbe priva.
La questione di legittimita' costituzionale della lettera d)
sarebbe manifestamente inammissibile, contenendo il ricorso una mera
asserzione del contrasto tra due norme, regionale e statale, senza
alcuna argomentazione esplicativa. Nel merito, la previsione
regionale, contemplando una fattispecie costruttiva di rilevanza
esterna minima, non sarebbe sovrapponibile a quella prevista
dall'art. 6, comma 2, lettera e), del TUE. La norma censurata,
infatti, riconduce all'edilizia libera le aree ludiche e gli elementi
di arredo delle aree pertinenziali degli edifici senza «creazione di
volumetria» e con esclusione «delle piscine». Inoltre, anche in
questo caso, l'obbligo di comunicazione di inizio lavori, per quanto
non previsto espressamente, potrebbe ricavarsi in via interpretativa.
Quanto alla lettera h), la questione sarebbe innanzitutto
inammissibile. Cio' che la difesa erariale realmente contesterebbe
non sarebbe la fattispecie ricondotta dall'art. 4, comma l, lettera
h), tra le attivita' di edilizia libera, bensi' la diversa
previsione, contenuta nell'art. 5, comma l, che esclude tale ipotesi
dall'assoggettamento alla cila. La norma da ultimo citata, tuttavia,
come risulterebbe tanto dal ricorso quanto dalla delibera del
Consiglio dei ministri, non sarebbe stata oggetto di specifica
impugnazione. Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata,
poiche' gli interventi in esame rientrano nell'attivita' di edilizia
libera solo ove «non comportino aumento del numero delle unita'
immobiliari o implichino incremento degli standard urbanistici», e
quindi solo nella misura in cui abbiano un particolare impatto sul
territorio.
La questione prospettata in riferimento alla lettera l) sarebbe
anch'essa inammissibile, non avendo il ricorrente specificato su
quali parti della disposizione regionale impugnata (articolata in
diversi sotto numeri) si appunterebbero le censure di
incostituzionalita', ne' in relazione a quali parti delle norme
statali (evocate a parametro interposto) si determinerebbe l'asserito
contrasto. Nel merito, la questione sarebbe infondata, in quanto: -
dovrebbe escludersi la violazione dell'art. 3, comma l, lettera e),
del TUE, ricomprendendo la norma impugnata interventi inidonei ad
apportare una «trasformazione permanente del territorio non priva di
rilevanza esterna»; per le medesime ragioni non sarebbe necessaria la
SCIA; - non vi sarebbe contrasto con l'art. 6, comma 2, lettera b),
del TUE, concernente le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze
contingenti e temporanee, la quale nulla avrebbe a che vedere con la
impugnata lettera l), afferente alle «opere da realizzare nell'ambito
di stabilimenti industriali, intese ad assicurare la funzionalita'
dell'impianto e il suo adeguamento tecnologico»; - non sarebbe
violato neppure l'art. 6, comma 2, lettera e-bis), del TUE, in
relazione a tutte le fattispecie contemplate dalla norma regionale
impugnata che non riguardano «modifiche interne di carattere
edilizio»; per quelle parti della norma regionale che prevedono le
suddette modifiche interne, la lettera l) andrebbe interpretata in
senso conforme al TUE, con conseguente assoggettamento all'obbligo di
comunicazione di inizio lavori.
Anche la questione di costituzionalita' della lettera m) sarebbe
manifestamente infondata, dovendosi, anche in questo caso,
interpretare la norma regionale conformemente al TUE, con riguardo
sia all'obbligo di comunicazione di inizio lavori, sia alla
esclusione delle modifiche interne che comportino interventi su parti
strutturali dell'edificio.
2.2.- L'impugnazione dell'art. 6, comma l, della legge reg.
Marche n. 17 del 2015 sarebbe infondata, in quanto tale disposizione
premette che sono soggetti alla SCIA soltanto gli interventi «non
riconducibili all'attivita' edilizia libera di cui all'articolo 4 o
alla CIL di cui all'art. 5 ovvero al permesso di costruire». In
secondo luogo, l'infondatezza della censura statale discenderebbe
dalla considerazione che l'art. 10, comma 2, del TUE, consente alle
regioni di stabilire «con legge quali mutamenti, connessi o non
connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro
parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione
certificata di inizio attivita'»: sarebbe lo stesso legislatore
statale, dunque, a riconoscere espressamente al legislatore regionale
un margine di azione circa la scelta di quali tra gli interventi che
comportino mutamenti d'uso degli immobili (collegati o meno a
trasformazioni fisiche) debbano essere subordinati al permesso di
costruire o alla SCIA.
2.3.- La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Governo in relazione all'art. 8, comma 3, sarebbe innanzitutto
inammissibile, poiche' non motiverebbe sotto quale profilo due norme
riguardanti oggetti diversi - una (quella impugnata) concernente
l'individuazione delle variazioni essenziali al progetto assentito;
l'altra (quella statale) relativa alla disciplina delle sanzioni per
gli «interventi eseguiti in parziale difformita' dal permesso di
costruire» - si porrebbero in conflitto tra loro.
Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata. L'art. 8,
comma 3, dopo aver stabilito che «il mancato completamento degli
interventi o la realizzazione di minori superfici o volumetrie o
altezze o parziali riduzioni dell'area di sedime, di maggiori
distacchi» non costituiscono variazioni essenziali al titolo
abilitativo, pone come condizione che «gli interventi non comportino
difformita' dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da
norme o piani urbanistici». Cio' significa «che tali variazioni non
essenziali devono risultare pur sempre conformi alla normativa
statale e che, pertanto, non saranno sanzionabili ai sensi dell'art.
34-ter [recte: dell'art. 34, comma 2-ter] solo qualora ne rispettino
il contenuto, ovvero solo se si tratti di variazioni "che non
eccedano per singola unita' immobiliare il 2 per cento delle misure
progettuali"».
La Regione Marche aggiunge che la censura sollevata sarebbe
«priva di fondamento» laddove si rivolge all'intero comma 3 dell'art.
8. Infatti, l'art. 34, comma 2-ter, del TUE, che il ricorrente assume
essere stato violato dalla norma regionale impugnata, concerne le
difformita' del progetto realizzato rispetto al permesso di costruire
e alla SCIA, non anche rispetto alla comunicazione di inizio lavori.
2.4.- La questione di legittimita' costituzionale formulata dal
Governo in riferimento all'art. 9, commi l, 2 e 6, della legge reg.
Marche n. 17 del 2015, sarebbe anch'essa infondata. La disposizione
regionale non avrebbe introdotto un ulteriore e nuovo titolo
abilitativo edilizio, bensi' si sarebbe limitata a disciplinare
alcune ipotesi in relazione alle quali ragioni di interesse pubblico
richiedono un permesso temporaneo, alla scadenza del quale o deve
essere intervenuto il titolo abilitativo previsto dalla legge per
quella determinata fattispecie, oppure l'opera deve essere rimossa,
anche coattivamente. Del resto, per espressa previsione del comma 3
dell'art. 9, l'autorizzazione temporanea «non sostituisce le altre
autorizzazioni previste dalla legge», ed e' circondata da garanzie
intese ad assicurare l'effettiva provvisorieta' di tali interventi.
Neppure si tratterebbe di un permesso in deroga, perche' in
quest'ultimo caso la deroga autorizzata non e' provvisoria.
2.5.- In riferimento all'art. 12 della legge reg. Marche n. 17
del 2015, la questione di legittimita' prospettata dal ricorrente
sarebbe inammissibile, in quanto il ricorso non avrebbe chiarito i
termini del contrasto tra la norma censurata e i principi
fondamentali della materia, individuata peraltro indifferentemente
nel «governo del territorio» e nella «protezione civile».
Nel merito, la questione non potrebbe comunque essere accolta.
Nessun contrasto potrebbe ravvisarsi tra la norma regionale impugnata
e l'art. 84 del TUE, il quale riguarda soltanto gli edifici di nuova
costruzione e non gia', come la norma censurata, gli interventi volti
a migliorare la tenuta di edifici esistenti rispetto a fenomeni
sismici. Sotto altro profilo, le norme tecniche cui l'art. 84 del TUE
fa rinvio, non sarebbero idonee a costituire principi fondamentali
ne' in materia di «governo del territorio», ne' di «protezione
civile», trattandosi di norme adottate con fonte regolamentare (si
cita la sentenza n. 303 del 2003, paragrafo 7, del considerato in
diritto).
Quanto, invece, al paventato contrasto con l'art. 88 del TUE,
l'art. 12 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 non conterrebbe
alcuna deroga alle norme tecniche in materia antisismica. Inoltre,
anche l'art. 88 si occuperebbe della sola costruzione di nuovi
edifici in zone sismiche e non di interventi su edifici esistenti.
2.6.- L'impugnazione dell'art. 13, comma l, lettere a) e b),
della legge reg. Marche n. 17 del 2015, sarebbe innanzitutto
inammissibile per carenza di motivazione.
Nel merito, il denunciato contrasto tra la norma regionale e
l'art. 2-bis del TUE sarebbe privo di fondamento, in ragione del
fatto che la disposizione impugnata non autorizzerebbe alcuna deroga
alla disciplina statale in materia di distanze.
Sarebbe priva di fondamento anche la questione di legittimita'
costituzionale sollevata in riferimento alla violazione degli artt.
24 e 25 del TUE, in quanto la norma censurata non eliminerebbe la
necessita', ove ne ricorrano i presupposti, di richiedere e ottenere
il certificato di agibilita', limitandosi semplicemente a consentirne
l'ottenimento.
2.7.- Con memoria depositata il 18 ottobre 2016, la Regione
resistente ha ribadito le proprie difese.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1,
lettere a), b), c), d), h), l) e m); 6, commi 1, lettere c) e g), e
2; 8, comma 3; 9, commi 1, 2 e 6; 12 e 13, comma 1, lettere a) e b),
della legge della Regione Marche 20 aprile 2015, n. 17 (Riordino e
semplificazione della normativa regionale in materia di edilizia).
2.- Con un primo ordine di motivi, il ricorrente impugna l'art.
4, comma 1, lettere a), b), c), d), h), l) e m), della citata legge
regionale. Queste disposizioni violerebbero l'art. 117, terzo comma,
Cost., in riferimento ai principi fondamentali della legislazione
statale in materia di «governo del territorio» contenuti nel d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», di
seguito TUE. In particolare, gli interventi assoggettati dal
legislatore regionale al regime dell'edilizia libera non sarebbero
omogenei a quelli che possono essere eseguiti senza titolo
abilitativo ai sensi dell'art. 6, commi 1 e 2, del TUE.
2.1.- Secondo la giurisprudenza costituzionale, la definizione
delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei
titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia
di competenza legislativa concorrente fra Stato e regioni del
«governo del territorio», vincolando cosi' la legislazione regionale
di dettaglio (sentenza n. 303 del 2003; in seguito, sentenze n. 259
del 2014, n. 171 del 2012, n. 309 del 2011).
L'art. 6, comma 6, del TUE prevede che le regioni a statuto
ordinario possono estendere la disciplina dell'edilizia libera a
«interventi edilizi ulteriori» (lettera a), nonche' disciplinare «le
modalita' di effettuazione dei controlli» (lettera b). Nel definire i
limiti del potere cosi' assegnato alle regioni, questa Corte ha
escluso «che la disposizione appena citata permetta al legislatore
regionale di sovvertire le "definizioni" di "nuova costruzione"
recate dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 (sentenza n. 171 del
2012). L'attivita' demandata alla regione si inserisce pur sempre
nell'ambito derogatorio definito dall'art. 6 del d.P.R. n. 380 del
2001, attraverso la enucleazione di interventi tipici da sottrarre a
permesso di costruire e SCIA (segnalazione certificata di inizio
attivita'). Non e' percio' pensabile che il legislatore statale abbia
reso cedevole l'intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi
del compito, proprio del legislatore dei principi fondamentali della
materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano
cosi' significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire.
Lo spazio attribuito alla legge regionale si deve quindi sviluppare
secondo scelte coerenti con le ragioni giustificatrici che
sorreggono, secondo le previsioni dell'art. 6 del d.P.R. n. 380 del
2001, le specifiche ipotesi di sottrazione al titolo abilitativo»
(sentenza n. 139 del 2013). Il limite assegnato al legislatore
regionale dall'art. 6, comma 6, lettera a), del d.P.R. n. 380 del
2001 sta, dunque, nella possibilita' di estendere «i casi di
attivita' edilizia libera ad ipotesi non integralmente nuove, ma
"ulteriori", ovvero coerenti e logicamente assimilabili agli
interventi di cui ai commi 1 e 2 del medesimo art. 6» (ancora
sentenza n. 139 del 2013).
Su queste basi, va dunque verificato se, in relazione a ciascuna
delle categorie di opere incluse - dalle censurate lettere dell'art.
4, comma 1, della legge reg. Marche n. 17 del 2015 - tra gli
interventi edilizi eseguibili senza necessita' di titolo abilitativo,
il legislatore regionale si sia mantenuto nei limiti di quanto gli e'
consentito.
2.2.- La lettera a) riconduce all'edilizia libera i «movimenti di
terra strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso
e aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che
privati, purche' non comportino realizzazione di opere di
contenimento e comunque con riporti o sterri complessivamente di
altezza non superiore a metri 1,00». Tale previsione, secondo il
Governo, contrasterebbe con l'art. 6, comma 1, lettera d), del TUE.
2.2.1.- In via preliminare, va respinta l'eccezione di
inammissibilita' della questione prospettata dalla Regione per
asserito difetto di motivazione sulle ragioni del contrasto tra la
norma regionale e quella statale.
I requisiti di chiarezza e completezza delle ragioni a sostegno
della richiesta declaratoria di incostituzionalita' nei giudizi
proposti in via principale risultano soddisfatti nel caso in esame,
nella misura richiesta dalla giurisprudenza costituzionale (ex
plurimis, sentenze n. 251, n. 233, n. 218, n. 142, n. 82 e n. 32 del
2015). Nel ricorso infatti si possono individuare gli elementi
sufficienti per ritenere ammissibile la censura, ossia i termini
della questione proposta, la disposizione impugnata, i parametri
evocati (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del 2006, n.
450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999) ed esso
contiene inoltre una sia pure sintetica argomentazione di merito a
sostegno della richiesta dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della norma impugnata (ex plurimis, sentenze n. 3 del
2013 e n. 312 del 2010 e ordinanza n. 123 del 2012).
2.2.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
L'art. 6, comma 1, lettera d), del TUE, prevede che nessun titolo
abilitativo e' richiesto per i movimenti di terra, ma soltanto se
essi sono strettamente pertinenti all'esercizio dell'attivita'
agricola e alle pratiche agro-silvo pastorali. L'esenzione e'
giustificata dal fatto che si tratta di modificazioni della forma del
territorio, non accompagnate dalla realizzazione di opere edilizie,
inerenti all'usuale pratica agricola, che verrebbe altrimenti
disincentivata con effetti pregiudizievoli anche per la buona
manutenzione del territorio.
Le attivita' di sbancamento del terreno finalizzate a usi diversi
da quelli agricoli, se destinate a incidere sul tessuto urbanistico
del territorio, sono invece assoggettate a titolo abilitativo
edilizio. Al fine di stabilire se i movimenti di terreno
costituiscano o meno una trasformazione urbanistica del territorio,
occorre valutare l'entita' dell'opera che si intende realizzare,
potendo gli stessi costituire, sia spostamenti insignificanti sotto
il profilo dell'insediamento abitativo, per i quali non e' necessario
alcun titolo abilitativo, sia rilevanti trasformazioni del
territorio, in quanto tali subordinate al preventivo rilascio del
permesso di costruire (Corte di cassazione, terza sezione penale, 24
novembre 2011, n. 48479; Corte di cassazione, terza sezione penale, 5
marzo 2008, n. 14243).
I movimenti di terra previsti dalla norma regionale, in quanto
«strettamente necessari alla rimodellazione di strade di accesso e
aree di pertinenza degli edifici esistenti, sia pubblici che privati,
purche' non comportino realizzazione di opere di contenimento e
comunque con riporti o sterri complessivamente di altezza non
superiore a metri 1,00», potenzialmente includono anche opere di
sbancamento che, sebbene non preordinate a una successiva
costruzione, sono idonee ad alterare la morfologia del territorio,
determinando una trasformazione permanente del suolo non edificato.
La scelta del legislatore regionale non e', dunque, coerente con le
ragioni giustificatrici che sorreggono, secondo le previsioni
dell'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, le corrispondenti ipotesi di
sottrazione a permesso di costruire e SCIA.
2.3.- La lettera b) riguarda «le opere di pavimentazione e di
finitura di spazi esterni, compresa l'eventuale necessaria
rimodellazione del terreno anche per aree di sosta nei limiti
indicati alla lettera a), che siano contenute entro l'indice di
permeabilita' ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi
compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate».
Il Governo lamenta che, in difformita' dall'art. 6, comma, 2,
lettera c), del TUE, la norma regionale, da un lato, non prevede
l'obbligo di presentare la comunicazione di inizio lavori (CIL);
dall'altro consentirebbe la realizzazione di intercapedini
interamente interrate senza riprodurre il limite della loro non
accessibilita'.
2.3.1.- La questione e' fondata.
Ai fini dell'accoglimento e' dirimente il fatto che, mentre la
norma statale subordina la medesima tipologia di interventi alla
previa comunicazione dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato
al comune, la previsione regionale non impone analogo onere formale.
Come questa Corte ha recentemente statuito, «[l]e regioni possono
si' estendere la disciplina statale dell'edilizia libera ad
interventi "ulteriori" rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2
dell'art. 6 del TUE, ma non anche differenziarne il regime giuridico,
dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attivita'
deformalizzate, soggette a cil e cila. L'omogeneita' funzionale della
comunicazione preventiva (asseverata o meno) rispetto alle altre
forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA,
SCIA), deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive - al
pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi - la
natura di principio fondamentale della materia del "governo del
territorio", in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari
dell'ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su
tutto il territorio nazionale, limitando le differenziazioni delle
legislazioni regionali» (sentenza n. 231 del 2016). Ne consegue che
e' precluso al legislatore regionale di discostarsi dalla disciplina
statale e di rendere talune categorie di opere totalmente libere da
ogni forma di controllo, sia pure indiretto mediante denuncia.
La rilevata antinomia non e' superabile in via di interpretazione
conforme. Il significato fatto palese dalla lettera dell'art. 4,
comma 1, e' chiaro nel senso che gli interventi in essa individuati
sono eseguibili senza necessita' di comunicazione preventiva. Solo
gli interventi indicati nel successivo art. 5 sono effettuati previa
CIL. E' vero che l'art. l, comma 3, della legge regionale impugnata
rinvia alla normativa statale vigente «per quanto da essa non
espressamente previsto», ma tale ultima precisazione non consente di
rimodulare in via interpretativa l'impianto sistematico in cui si
colloca la previsione censurata, connotato da una rigida
classificazione delle categorie di opere edilizie e del loro regime
giuridico.
Anche il profilo di censura relativo alla inclusione nel regime
della edilizia libera delle «intercapedini interamente interrate»,
senza che sia riprodotto il limite della loro "non accessibilita'",
appare fondato. L'accessibilita' dell'intercapedine, infatti, ne
altera la funzione da volume tecnico a vero e proprio "vano"
potenzialmente utilizzabile a diversi fini. Anche in questo caso,
dunque, la Regione ha individuato e liberalizzato un intervento
edilizio "nuovo" e non semplicemente "ulteriore" rispetto alle
previsioni dell'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001.
2.4.- La lettera c), riguardante «la realizzazione di rampe e
pedane per l'abbattimento e superamento delle barriere
architettoniche per dislivelli inferiori a metri 1,00», viene
impugnata dal Governo per contrasto con l'articolo 6, comma l,
lettera b), del TUE.
2.4.1.- Anche questa censura e' fondata.
Gli interventi di rimozione delle barriere architettoniche che
«comportino la realizzazione di rampe o ascensori esterni» sono
espressamente esclusi dall'articolo 6, comma l, lettera b), del TUE
dal regime dell'attivita' edilizia libera. Le opere necessarie alla
loro realizzazione, compresi i manufatti che alterino la sagoma,
rientrano invece nell'ambito applicativo dell'art. 22 del TUE e sono
quindi soggette a SCIA (Consiglio di Stato, sezione sesta, 24
novembre 2010, n. 7129). Con tali previsioni, da considerare come
principi fondamentali della materia, la norma regionale si pone
quindi in contrasto.
2.5.- La lettera d) - nella parte in cui non prevede l'obbligo di
presentare la CIL per gli interventi consistenti nella realizzazione
di «aree ludiche senza fini di lucro» e di «elementi di arredo delle
aree pertinenziali degli edifici senza creazione di volumetria e con
esclusione delle piscine» - violerebbe, secondo il Governo, l'art. 6,
comma 2, lettera e), del TUE, che subordina tale tipologia di
intervento a previa comunicazione.
2.5.1.- L'eccezione di inammissibilita' per difetto di
motivazione sollevata dalla regione non e' fondata. I termini della
questione sollevata dallo Stato sono chiaramente identificabili nel
ricorso che offre anche un'argomentazione di merito, sia pure
sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita'.
2.5.2.- Nel merito la questione e' fondata.
Mentre la norma statale subordina la stessa tipologia di
interventi alla previa comunicazione dell'inizio dei lavori da parte
dell'interessato, la previsione regionale non impone analogo onere
formale. Il contrasto con la disciplina statale non e' escluso dalla
precisazione, contenuta nella norma regionale, che la realizzazione
delle aree ludiche e delle opere di arredo non deve comportare
«creazione di volumetria» e che da esse va esclusa la realizzazione
«delle piscine». Anche l'art. 6, comma 2, lettera e), del TUE, deve
essere interpretato nel senso di escludere dal suo ambito
applicativo, sia gli interventi volti alla creazione di nuove
volumetrie (ad esempio: spogliatoi e docce), sia la costruzione di
piscine, in quanto opere comportanti l'effettuazione di scavi e, come
tali, del tutto estranee alla nozione di edilizia libera; ma questo
non rileva quanto alla circostanza che la norma regionale non
subordina a CIL gli interventi in essa previsti, mentre tale
subordinazione non puo' essere omessa, alla stregua di quanto
previsto, come principio, dalla legge statale.
L'interpretazione costituzionalmente orientata della previsione
della lettera d) non appare percorribile per gli stessi motivi
indicati sopra al paragrafo 2.3.1., con riferimento alla
impossibilita' di rimodulare in via interpretativa l'impianto
sistematico in cui si colloca la previsione censurata, connotato da
una rigida classificazione delle categorie di opere edilizie e del
loro regime giuridico.
2.6.- La lettera h) - che, nel suo combinato disposto con l'art.
5, commi l e 2, esclude dall'obbligo di presentare la comunicazione
di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (cila) «le
opere interne a singole unita' immobiliari, ivi compresi
l'eliminazione, lo spostamento e la realizzazione di aperture e
pareti divisorie interne che non costituiscono elementi strutturali,
sempre che non comportino aumento del numero delle unita' immobiliari
o implichino incremento degli standard urbanistici» - si pone,
secondo il Governo, in contrasto con l'art. 6, comma 2, lettera a), e
comma 4, del TUE, che subordina gli interventi di manutenzione
straordinaria a tale adempimento.
2.6.1.- In via preliminare, la Regione eccepisce che la questione
sarebbe inammissibile poiche' cio' che la difesa erariale realmente
contesta sarebbe la previsione contenuta nell'art. 5, comma l, che
esclude l'ipotesi in esame dall'assoggettamento alla cila e che non
sarebbe stata oggetto di impugnazione, come risulterebbe sia dal
ricorso che dalla delibera di autorizzazione del Consiglio dei
ministri.
L'eccezione non e' fondata perche' la disciplina pertinente alla
censura e' esattamente quella risultante dall'art. 4, comma 1,
lettera h), in combinato disposto con l'art. 5, commi 1 e 2, e
perche' a tali previsioni fanno concordemente riferimento sia il
ricorso, sia la deliberazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri.
2.6.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
Ai sensi dell'art. 6, comma 2, lettera a), del TUE, sono soggetti
a CILA «gli interventi di manutenzione straordinaria di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l'apertura di porte
interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino
le parti strutturali dell'edificio». La manutenzione straordinaria e'
dunque sottoposta a CILA quando interessi la rinnovazione o
sostituzione di parti interne delle singole unita' immobiliari e
quelle esterne non strutturali. Le corrispondenti categorie di opere
prese in considerazione dalla impugnata lettera h) non sono invece
assoggettate a comunicazione asseverata (CILA), e neppure a
comunicazione semplice (CIL).
Il contrasto con la norma statale non e' escluso - come sostiene
la Regione - dal fatto che si tratta di interventi di minimo impatto,
giacche' nella disciplina statale i sopra indicati interventi di
manutenzione straordinaria sono sempre soggetti a previa
comunicazione, anche quando «non comportino aumento del numero delle
unita' immobiliari o non implichino incremento degli standard
urbanistici».
2.7.- La lettera l) dell'art. 4, comma 1, della legge impugnata
riconduce all'attivita' edilizia libera le «opere da realizzare
nell'ambito di stabilimenti industriali, intese ad assicurare la
funzionalita' dell'impianto e il suo adeguamento tecnologico, purche'
non modifichino le caratteristiche complessive in rapporto alle
dimensioni dello stabilimento, siano interne al suo perimetro o area
di pertinenza e non incidano sulle sue strutture». La disposizione
regionale precisa che «[t]ali opere riguardano: 1) le costruzioni che
non prevedono e non sono idonee alla presenza di manodopera,
realizzate con lo scopo di proteggere determinati apparecchi o
sistemi, quali cabine per trasformatori o per interruttori elettrici,
cabine per valvole di intercettazione fluidi, site sopra o sotto il
livello di campagna, cabine per stazioni di trasmissione dati e
comandi o per gruppi di riduzione purche' al servizio dell'impianto;
2) i sistemi per la canalizzazione dei fluidi mediante tubazioni,
fognature e simili, realizzati all'interno dello stabilimento stesso;
3) i serbatoi fino a metri cubi tredici per lo stoccaggio e la
movimentazione dei prodotti e le relative opere; 4) le opere a
carattere precario o facilmente amovibili, quali garitte, chioschi
per l'operatore di pese a bilico, per posti telefonici distaccati,
per quadri di comando di apparecchiature non presidiate; 5) le
installazioni di pali porta tubi in metallo e conglomerato armato,
semplici e composti; 6) le passerelle con sostegni in metallo o
conglomerato armato per l'attraversamento delle strade interne con
tubazioni di processo e servizi; 7) le trincee a cielo aperto,
destinate a raccogliere tubazioni di processo e servizi, nonche' le
canalizzazioni fognanti aperte e le relative vasche di trattamento e
decantazione; 8) i basamenti, le incastellature di sostegno e le
apparecchiature all'aperto per la modifica e il miglioramento di
impianti esistenti; 9) la separazione di aree interne allo
stabilimento realizzata mediante muretti e rete ovvero in muratura;
10) le attrezzature semifisse per il carico e lo scarico da autobotti
e ferro cisterne, come bracci di scarichi e pensiline, ovvero da
navi, come bracci di sostegno delle manichette; 11) le attrezzature
per la movimentazione di materie prime e prodotti alla rinfusa e in
confezione, quali nastri trasportatori ed elevatori a tazze; 12) le
coperture estensibili poste in corrispondenza delle entrate degli
stabilimenti a protezione del carico e dello scarico delle merci; 13)
le canne fumarie e altri sistemi di adduzione e di abbattimento».
Quanto previsto alla lettera h), lamenta il ricorrente,
violerebbe i principi fondamentali della materia del «governo del
territorio», in quanto ricondurrebbe all'attivita' edilizia libera
una serie di fattispecie che la normativa statale subordina a
permesso di costruire, a SCIA, ovvero a CIL.
2.7.1.- L'eccezione di inammissibilita' proposta dalla Regione
per genericita' e difetto di motivazione e' fondata.
La censura ha ad oggetto innanzitutto indistintamente l'intero
contenuto normativo della lettera l), nonostante la disposizione sia
composta da una pluralita' di proposizioni normative alquanto
articolate e diverse. Il ricorso, inoltre, non specifica in relazione
a quali parti delle plurime norme statali evocate a parametro
interposto si determinerebbe il lamentato contrasto. L'indiscriminata
impugnazione di previsioni dal contenuto assai eterogeneo determina
una inevitabile genericita' e oscurita' delle censure. Per le stesse
ragioni, le argomentazioni svolte dalla ricorrente a sostegno
dell'impugnazione «non raggiungono quella soglia minima di chiarezza
e completezza cui e' subordinata l'ammissibilita' delle impugnative
in via principale (cfr. ex plurimis, sentenza n. 312 del 2013»
(sentenza n. 88 del 2014).
2.8.- La lettera m) - riferita alle «opere necessarie a
consentire lavorazioni eseguite all'interno di locali chiusi, anche
comportanti modifiche nell'utilizzo dei locali adibiti a esercizio
d'impresa» - contrasta secondo il Governo con l'art. 6, comma 2,
lettera e-bis, del TUE, che espressamente assoggetta a CILA le
«modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei
fabbricati adibiti ad esercizio d'impresa, sempre che non riguardino
le parti strutturali, ovvero le modifiche della destinazione d'uso
dei locali adibiti ad esercizio d'impresa». La previsione statale
evocata dal Governo a parametro interposto e' stata introdotta
dall'art. 13-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 22 giugno
2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012,
n. 134, e successivamente modificata dall'art. 17, comma 1, lettera
c), numero 1), lettera b), del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, e ha la finalita' di semplificare le trasformazioni edilizie
preordinate allo svolgimento di attivita' d'impresa.
2.8.1.- La questione e' fondata sotto un duplice profilo.
In primo luogo, la norma regionale, a differenza di quella
statale, non prescrive alcuna comunicazione preventiva, neppure
semplice, per la realizzazione dei lavori individuati, mentre alla
regione non e' consentito di discostarsi dalle scelte legislative
statali attinenti al regime dei titoli edilizi, alla luce di quanto
esposto sopra circa la loro natura di principi fondamentali della
materia.
In secondo luogo, il legislatore statale limita espressamente la
possibilita' di realizzare mediante CILA interventi sui fabbricati
adibiti a esercizio di impresa ai soli casi in cui non interessino le
parti strutturali ovvero modifichino la destinazione d'uso dei locali
adibiti a esercizio d'impresa. Nessuna delle due limitazioni ricorre
nella disposizione impugnata.
L'interpretazione riduttiva costituzionalmente orientata
prospettata dalla resistente non appare percorribile per gli stessi
motivi sopra indicati al paragrafo 2.3.1., con riferimento alla
impossibilita' di rimodulare in via interpretativa l'impianto
sistematico in cui la previsione censurata si colloca, connotato da
una rigida classificazione delle categorie di opere edilizie e del
loro regime giuridico.
3.- L'art. 6, commi l, lettere c) e g), e comma 2, consente di
realizzare mediante SCIA (invece che tramite permesso di costruire o
DIA alternativa al permesso di costruire), gli interventi di
«ristrutturazione edilizia», di «demolizione parziale e integrale di
manufatti edilizi», nonche' quelli di cui «all'articolo 22, comma 3,
del D.P.R. n. 380/2001».
Secondo il Governo tali previsioni contrastano con l'art. 10,
comma l, lettera c), e con l'art. 22, comma 3, lettera a), del TUE,
che devono ritenersi principi fondamentali in materia di governo del
territorio, afferenti al regime dei titoli abilitativi, con
conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ai sensi dell'art. 10, comma l, lettera c), del TUE, le opere di
ristrutturazione edilizia necessitano di permesso di costruire se
consistenti in interventi che portano a un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente e che comportano modifiche
del volume o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili
compresi nelle zone omogenee A, comportano mutamenti della
destinazione d'uso (ristrutturazione edilizia). In via residuale,
sono soggetti invece a SCIA i restanti interventi di ristrutturazione
cosiddetta "leggera" (compresi gli interventi di demolizione e
ricostruzione che non rispettino la sagoma dell'edificio
preesistente).
L'art. 22, comma 3, del TUE, si occupa di tre diverse tipologie
di interventi edificatori: la ristrutturazione di cui all'art. 10,
comma 1, lettera c), del TUE; gli interventi di nuova costruzione o
di ristrutturazione urbanistica disciplinati da piani attuativi
comunque denominati; gli interventi di nuova costruzione direttamente
esecutivi di strumenti urbanistici generali recanti precise
disposizioni plano-volumetriche. Per la loro realizzazione si
consente all'interessato, per ragioni di carattere acceleratorio, di
optare, in alternativa al permesso di costruire, per la presentazione
della DIA (cosiddetta "super DIA"). La facolta' di scelta esaurisce i
propri effetti sul piano prettamente procedimentale, mentre su quelle
sostanziale (dei presupposti), penale e contributivo, resta ferma
l'applicazione della disciplina dettata per gli interventi soggetti a
permesso di costruire.
3.1.- Cio' premesso, le censure rivolte all'art. 6, comma l,
lettere c) e g), della legge reg. Marche n. 17 del 2015, non sono
fondate, perche' le previsioni contestate non contraddicono il regime
edilizio dettato dal TUE. L'art. 6, comma 1, si apre infatti con la
precisazione che sono soggetti alla SCIA gli interventi non
riconducibili al permesso di costruire. Esso va quindi pianamente
interpretato nel senso che si riferisce soltanto agli interventi di
ristrutturazione edilizia cosiddetta "leggera", che, ai sensi
dell'art. 10, comma l, del TUE, non sono subordinati al rilascio del
permesso di costruire.
3.2.- Per motivi speculari, il comma 2 dell'art. 6 e' invece
costituzionalmente illegittimo, in quanto assoggetta a SCIA gli
interventi di ristrutturazione cosiddetta "pesante", gli interventi
di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica disciplinati
da piani attuativi, gli interventi di nuova costruzione direttamente
esecutivi di strumenti urbanistici generali. Per tali categorie di
opere, come visto sopra, l'art. 22, comma 3, del TUE, prescrive
invece il permesso di costruire o, alternativamente, la "super DIA".
4.- Il Governo impugna poi l'art. 8, comma 3, della legge reg.
Marche n. 17 del 2015, secondo cui: «Non costituiscono inoltre
variazioni essenziali rispetto al titolo abilitativo il mancato
completamento degli interventi o la realizzazione di minori superfici
o volumetrie o altezze o parziali riduzioni dell'area di sedime, di
maggiori distacchi, purche' gli interventi non comportino difformita'
dalle prescrizioni del titolo abilitativo medesimo o da norme o piani
urbanistici».
Secondo il Governo la previsione contrasta con la disposizione di
principio contenuta all'art. 34, comma 2-ter, del TUE, secondo cui:
«Ai fini dell'applicazione del presente articolo, non si ha parziale
difformita' dal titolo abilitativo in presenza di violazioni di
altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano
per singola unita' immobiliare il 2 per cento delle misure
progettuali».
4.1.- In accoglimento dell'eccezione formulata dalla Regione
Marche, la questione deve essere dichiarata inammissibile.
Il Governo formula la questione in termini meramente assertivi,
generici e formali, ponendo a confronto il testo della norma
regionale con quella statale avente ad oggetto la disciplina delle
difformita' parziali, senza motivare specifici profili di
contraddizione tra le due disposizioni e senza tenere conto del fatto
che si tratta di disposizioni aventi un oggetto diverso: la norma
regionale infatti esemplifica le variazioni essenziali al progetto
assentito (in attuazione peraltro dell'art. 32, comma l, del TUE),
mentre la norma statale evocata a parametro interposto disciplina le
sanzioni per gli «interventi eseguiti in parziale difformita' dal
permesso di costruire». La carenza assoluta di argomenti a sostegno
dell'impugnativa e l'impossibilita' di ricostruirne altrimenti il
senso ne preclude irrimediabilmente lo scrutinio nel merito (ex
plurimis, sentenze n. 8 del 2014, n. 272, n. 22 e n. 8 del 2013).
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche
l'art. 9, commi 1, 2 e 6, della legge reg. Marche n. 17 del 2015, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. In particolare, la
disposizione regionale - nella parte in cui prevede che il Comune
«puo' autorizzare a titolo temporaneo interventi edilizi» riguardanti
opere pubbliche o di pubblico interesse e attivita' produttive,
«ancorche' difformi dalle previsioni degli strumenti urbanistici
comunali adottati o approvati, destinati al soddisfacimento di
documentate esigenze di carattere improrogabile e transitorio non
altrimenti realizzabili» - si porrebbe in contrasto innanzitutto con
l'art. 7, comma 1, lettera b), del TUE, che esenta le opere pubbliche
da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree
del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale dal
rispetto delle norme del titolo del TUE, a condizione che sia
accertata la «conformita' con le prescrizioni urbanistiche ed
edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18
aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni». Per altro verso, la
disposizione regionale contrasterebbe anche con l'art. 14, comma l,
del TUE, che non consente il rilascio di permesso di costruire in
deroga per le attivita' produttive. Aggiunge ancora il ricorrente
che, attraverso il permesso di costruire "temporaneo", la norma
censurata avrebbe inoltre introdotto un nuovo titolo abilitativo, non
previsto dalla legislazione statale, invadendo cosi' la competenza
legislativa statale in materia di «governo del territorio» di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Va premesso che, sebbene nelle conclusioni del ricorso siano
richiamati soltanto i commi 1, 2 e 6, il tenore delle censure investe
l'intero contenuto dell'art. 9, il quale delinea la disciplina
unitaria di un medesimo istituto.
5.1.- La questione e' fondata.
La disposizione impugnata contraddice, in primo luogo, le norme
statali che disciplinano il regime edilizio delle opere pubbliche e
di interesse pubblico (art. 7 del TUE). Per le «opere pubbliche, da
eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree
del demanio statale» e per le «opere pubbliche di interesse statale,
da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da
concessionari di servizi pubblici», oltre a non essere dovuto il
contributo di costruzione (art. 17, comma 3, del TUE), non e'
necessario acquisire il permesso di costruire, ne' presentare la
denunzia di inizio attivita' (art. 7, comma l, lettera b, del TUE),
essendo prescritto, in luogo di essi, l'accertamento della
conformita' urbanistica ed edilizia delle opere, tramite lo specifico
procedimento disciplinato dal d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383
(Regolamento recante disciplina dei procedimenti di localizzazione
delle opere di interesse statale).
Mentre dunque la norma statale non prescrive un titolo
abilitativo per le opere pubbliche o di interesse pubblico, ma le
sottopone alla osservanza delle prescrizioni edilizie e urbanistiche
tramite un apposito procedimento di controllo, la norma regionale ha
coniato, per le medesime opere, un atto di assenso "precario" non
riconducibile ad alcuno dei "tipi" disciplinati dal testo unico
dell'edilizia. La violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento all'art. 7 del TUE non e', sotto questo primo profilo,
contestabile.
5.2.- L'art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 contraddice
anche l'art. 14 del TUE che consente, a talune condizioni, il
rilascio del permesso di costruire in deroga alla disciplina
urbanistica ed edilizia.
Il permesso di costruire in deroga, ai sensi del comma 1
dell'art. 14 del TUE, puo' essere rilasciato solo per edifici ed
impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del
Consiglio comunale, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e
di sicurezza. Il permesso in deroga puo' riguardare esclusivamente i
limiti di densita' edilizia, di altezza e di distanza fra i
fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti
urbanistici generali ed esecutivi e puo' essere disposto solo se
sussiste uno specifico interesse pubblico prevalente rispetto agli
interessi che hanno trovato considerazione e riconoscimento negli
atti di pianificazione territoriale (sul punto, Consiglio di Stato,
sezione quinta, 20 dicembre 2013, n. 6136).
La possibilita' di costruire in deroga agli strumenti urbanistici
generali, che l'art. 14, comma 1, del TUE riserva agli edifici e agli
impianti pubblici e di interesse pubblico, e' stata recentemente
integrata da una nuova previsione (comma 1-bis), introdotta dall'art.
17, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 133 del 2014. In
particolare, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati
anche in aree industriali dismesse, e' prevista la possibilita' di
costruire «anche in deroga alle destinazioni d'uso». La previa
deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l'interesse
pubblico e' peraltro subordinata alla condizione che il mutamento di
destinazione d'uso non comporti un aumento della superficie coperta
esistente prima del programmato intervento di ristrutturazione.
Alla luce di quanto esposto, e' evidente che l'autorizzazione
temporanea introdotta dalla disposizione regionale censurata
contrasta sotto piu' profili con la disciplina statale del permesso
di costruire in deroga.
Le difformita' concernono: il procedimento, poiche' la disciplina
statale richiede una previa deliberazione del Consiglio comunale,
mentre l'art. 9 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 stabilisce
soltanto che l'autorizzazione temporanea «e' rilasciata secondo le
modalita' previste nel regolamento edilizio comunale» (comma 3); i
presupposti, in quanto la disciplina statale non prevede, come invece
la norma regionale, alcuna possibilita' di deroga per gli interventi
edilizi riguardanti generiche «attivita' produttive», a meno che non
si tratti di ristrutturazione edilizia (di cui all'art. 14, comma
1-bis, del TUE); le finalita', in quanto l'istituto statale e' volto
a soddisfare esigenze costruttive stabili e non «esigenze di
carattere improrogabile e transitorio non altrimenti realizzabili»
(comma 1 dell'art. 9 della legge regionale); gli effetti, in quanto
il permesso disciplinato dall'art. 14 del TUE consente di derogare
(in via definitiva) ai soli limiti di densita' edilizia, di altezza e
di distanza fra i fabbricati, mentre la norma regionale sembra
autorizzare qualsivoglia difformita' rispetto alle previsioni degli
strumenti urbanistici comunali adottati o approvati.
Ne consegue che, anche sotto questo profilo, il legislatore
regionale ha introdotto una deroga non consentita al regime statale
dei titoli abilitativi, il quale come piu' volte ricordato
costituisce principio fondamentale della materia concorrente «governo
del territorio».
5.3.- Al di la' dei profili sopra esaminati, va rimarcato, quale
ulteriore motivo di accoglimento della questione, che e' in ogni caso
precluso al legislatore regionale di introdurre atti di assenso
all'esecuzione di opere edilizie del tutto "atipici" rispetto a
quelli disciplinati dal testo unico dell'edilizia. Il regime dei
titoli abilitativi - quanto a presupposti, procedimento ed effetti -
costituisce principio fondamentale della materia concorrente del
«governo del territorio» rimesso alla potesta' legislativa dello
Stato.
6.- Secondo il Governo l'art. 12 della legge reg. Marche n. 17
del 2015 contrasta con l'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento
ai principi fondamentali delle materie «protezione civile» e «governo
del territorio» desunti dagli artt. 84 e 88 del TUE. Quest'ultimo
articolo, in particolare, riconoscerebbe soltanto al Ministro per le
infrastrutture e i trasporti la possibilita' di concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche di costruzione nelle zone
considerate sismiche.
6.1.- In via preliminare, va respinta l'eccezione di
inammissibilita' prospettata dalla Regione resistente, sul
presupposto che il ricorso non chiarirebbe i termini del contrasto
tra la norma censurata e i principi fondamentali della materia,
individuata indifferentemente nel «governo del territorio» e nella
«protezione civile».
Il ricorso, sebbene molto conciso, rende «ben identificabili i
termini delle questioni proposte, individuando le disposizioni
impugnate, i parametri evocati e le ragioni dei dubbi di legittimita'
costituzionale (sentenza n. 241 del 2012)» (sentenza n. 176 del
2015). In particolare, da esso si comprendono agevolmente i termini
del contrasto sollevato: il Governo ha evidentemente inteso censurare
le difformita', in termini di parametri costruttivi, tra il contenuto
della norma regionale e la disciplina statale recante i principi
fondamentali della materia nel settore delle costruzioni in zone
sismiche.
6.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
La giurisprudenza costituzionale ha costantemente ricondotto
disposizioni di leggi regionali che incidono sulla disciplina degli
interventi edilizi in zone sismiche all'ambito materiale del «governo
del territorio» e a quello relativo alla «protezione civile» per i
profili concernenti «la tutela dell'incolumita' pubblica» (sentenza
n. 254 del 2010). In entrambe le materie, di potesta' legislativa
concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali (tra
le tante, sentenze n. 300 e n. 101 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254
del 2010, n. 248 del 2009, n. 182 del 2006). La stessa giurisprudenza
assegna inoltre valenza di «principio fondamentale» alle disposizioni
contenute nel Capo IV della Parte II del d.P.R. n. 380 del 2001,
intitolato «Provvedimenti per le costruzioni con particolari
prescrizioni per le zone sismiche», che prevedono adempimenti
procedurali, quando questi ultimi rispondano a esigenze unitarie,
particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico.
La disciplina statale che rimette a decreti del Ministro
l'approvazione delle norme tecniche per le costruzioni la cui
sicurezza possa interessare la pubblica incolumita', da realizzarsi
in zone dichiarate sismiche (artt. 83 e 84 del TUE), costituisce
chiara espressione di un principio fondamentale, come tale vincolante
anche per le Regioni. Il legislatore statale ha inteso dettare una
disciplina unitaria a tutela dell'incolumita' pubblica, con
l'obiettivo di garantire, per ragioni di sussidiarieta' e di
adeguatezza, un regime unico, valido per tutto il territorio
nazionale, in un settore nel quale entrano in gioco valutazioni
altamente tecniche.
Per le stesse ragioni, anche l'art. 88 del TUE - il quale
riconosce soltanto al Ministro per le infrastrutture e i trasporti la
possibilita' di concedere deroghe all'osservanza delle norme tecniche
di costruzione nelle zone considerate sismiche - esprime, secondo la
giurisprudenza della Corte, un principio fondamentale della materia
(sentenza n. 254 del 2010).
La difesa regionale non coglie poi nel segno affermando che gli
artt. 84 e 88 del TUE si occuperebbero dei parametri costruttivi
relativi alla costruzione di edifici in zone sismiche con esclusivo
riferimento agli edifici di nuova costruzione, mentre la norma
regionale riguarderebbe interventi edilizi su edifici preesistenti.
L'intera normativa riguardante le opere da realizzarsi in zone
dichiarate sismiche ha come punto di riferimento del proprio ambito
applicativo, non il concetto di nuova costruzione, bensi' quello di
«tutte le costruzioni la cui sicurezza possa comunque interessare la
pubblica incolumita'» (art. 83 del TUE). Il legislatore applica cioe'
una nozione trasversale, indifferente e autonoma rispetto a quella
utilizzata ai fini di altre classificazioni operanti nella disciplina
edilizia, e tale da essere tendenzialmente omnicomprensiva di tutte
le vicende in cui venga in questione la realizzazione di una opera
edilizia rilevante per la pubblica incolumita' (Consiglio di Stato,
sezione quarta, 12 giugno 2009, n. 3706). Pertanto, la circostanza
che l'opera da realizzare consista in interventi sul patrimonio
edilizio esistente non mette in dubbio il fatto che possa trattarsi
comunque di una costruzione da realizzarsi in zona sismica, e quindi
ricompresa nell'ambito di applicazione degli artt. 84 e 88 del TUE.
Cio' premesso, l'art. 84 TUE non consente che l'art. 12 della
legge reg. Marche n. 17 del 2015 introduca deroghe per l'inserimento
di (peraltro non meglio precisati) «elementi strutturali finalizzati,
nell'ambito di un progetto complessivo, a ridurre la vulnerabilita'
sismica dell'intero edificio». Tanto meno consente che venga
introdotto un complesso rilevante di deroghe come quello previsto
nella legge regionale impugnata, consistenti in: incrementi di
altezza; riduzioni delle distanze dal confine di proprieta'; mancato
computo ai fini del calcolo della volumetria delle superfici, delle
altezze e delle distanze; possibilita' di rilasciare il titolo
abilitativo in difformita' rispetto a quanto stabilito negli
strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi comunali (sia pure
fatte salve eventuali limitazioni imposte da specifici vincoli
storici, ambientali, paesaggistici, igienico-sanitari e di
sicurezza); inapplicabilita' delle disposizioni in materia di
densita' edilizia e di altezza per le edificazioni nelle zone di tipo
E di cui agli articoli 7 e 8 del decreto del Ministro dei lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densita'
edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi
tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e
spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde
pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai
sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765).
7.- L'articolo 13 della legge reg. Marche n. 17 del 2015 in tema
di recupero dei sottotetti degli edifici esistenti al 30 giugno 2014,
nella parte in cui non prevede il rispetto delle distanze minime di
cui al d.m. n. 1444 del 1968, violerebbe secondo il ricorrente la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in riferimento all'articolo 2-bis del TUE.
La medesima norma regionale inoltre, «ove prevede di consentire
l'agibilita'», contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
materia di «governo del territorio», in relazione agli artt. 24 e 25
del TUE che disciplinano il certificato di agibilita'.
7.1.- L'eccezione di inammissibilita' per genericita' delle
censure e' infondata, in quanto le questioni sono adeguatamente
motivate con l'indicazione degli elementi idonei a far comprendere il
senso della lamentata violazione dei parametri invocati.
7.2.- Nel merito, il contrasto tra la norma regionale e l'art.
2-bis del TUE, non sussiste.
La norma regionale si limita a stabilire che «sono consentiti,
anche in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici comunali,
il recupero a fini abitativi e l'agibilita', senza modifica della
sagoma dell'edificio, dei sottotetti esistenti alla data del 30
giugno 2014, legittimamente realizzati o condonati», purche' siano
rispettati una serie di limiti di altezza e di rapporto
"illuminotecnico".
Non solo dunque la norma non autorizza alcuna deroga alle
distanze minime tra fabbricati e agli standard urbanistici, ma si
deve ritenere che faccia salvo il rispetto di questi parametri, come
e' confermato anche dall'art. 1, comma 3, della medesima legge reg.
Marche n. 17 del 2015, in cui l'art. 13 impugnato si inserisce,
secondo il quale: «[p]er quanto non previsto, si applica la normativa
statale vigente».
7.3.- Anche la questione di legittimita' costituzionale sollevata
in riferimento agli artt. 24 e 25 del TUE non e' fondata.
Avuto riguardo al suo tenore letterale, va escluso che la norma
impugnata elimini l'obbligo di sottoporre a controllo, attraverso la
prescrizione del certificato di agibilita', gli interventi di
recupero dei sottotetti che possono comportare un sensibile rischio
di peggioramento delle condizioni igienico-sanitarie dell'edificio o
degli impianti in questione. Essa va quindi logicamente interpretata
nel senso che, dal punto di vista edilizio, il recupero dei
sottotetti - ove ne ricorrano i requisiti di igiene e salubrita' -
consente di ottenere il certificato di agibilita', ferma restando
ovviamente la necessita' di conseguirne in concreto il rilascio.