ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 26, commi 2
e 3, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti
per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento
energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo
sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle
tariffe elettriche, nonche' per la definizione immediata di
adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III-ter, con
tre ordinanze del 3 luglio, una del 7 luglio, cinque del 9 luglio,
una del 23 giugno, tre del 24 giugno, due del 26 giugno, una del 30
giugno, due del 10 luglio, una del 20 luglio, una del 10 luglio, due
del 24 giugno, una del 26 giugno, una del 10 luglio, tre del 20
luglio, una del 1° settembre, due del 3 luglio, una del 10 luglio,
una del 20 luglio, una dell'8 luglio, due del 20 luglio, tre del 4
agosto, una del 20 luglio, cinque del 4 agosto, tre del 1° settembre,
una del 24 giugno, una del 3 luglio, quattro del 4 agosto, una del 25
giugno e nove del 3 agosto 2015, rispettivamente iscritte ai nn. da
253 a 261, 265, da 266 a 274, da 279 a 287, da 293 a 302, da 309 a
317, da 324 a 329 del registro ordinanze 2015 ed ai nn. da 37 a 46
del registro ordinanze 2016, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 48, 49, 50, 51 e 52, prima serie speciale,
dell'anno 2015 ed ai nn. 1 e 10, prima serie speciale, dell'anno
2016.
Visti gli atti di costituzione della Entec spa, della Apulia
Renewable Energy srl, della Iniziative Solari srl, della
Assorinnovabili ed altra, della Fima srl ed altre, della Alchimia
Energy 3 srl ed altre, della San Vito srl, della O.T.T. Oceanic
Transport Trailers spa, della Amber Turtle srl, del GSE-Gestore dei
servizi energetici spa, nonche' quelli, fuori termine, della Ph20
energy srl ed altre e gli atti di intervento della Federazione
Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (ANIE) e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 2016 e nella camera di
consiglio del 7 dicembre 2016 il Giudice relatore Mario Rosario
Morelli;
uditi gli avvocati Valerio Onida per la Federazione Nazionale
delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (ANIE), Valerio Onida e
Barbara Randazzo per la Entec spa e per la Assorinnovabili ed altra,
Maria Alessandra Sandulli per la Apulia Renewable Energy srl,
Stefania Maria Piscitelli per la Iniziative Solari srl, Andrea
Maffettone per la Fima srl ed altre, Francesco Saverio Marini per la
Alchimia Energy 3 srl ed altre, per la O.T.T. Oceanic Transport
Trailers spa e per la Amber Turtle srl, Germana Cassar per la San
Vito srl, Carlo Malinconico per il GSE-Gestore dei servizi energetici
spa e gli avvocati dello Stato Vincenzo Nunziata e Maria Gabriella
Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di sessantatre giudizi amministrativi, di analogo
contenuto - proposti da varie societa' e/o imprenditori individuali,
titolari di uno o piu' impianti fotovoltaici con potenza nominale
superiore a 200 kW e di altrettante convenzioni ventennali stipulate
con il GSE-Gestore dei Servizi Energetici spa [da ora: GSE], i quali
avevano chiesto l'annullamento di due decreti del Ministero
dell'economia e delle finanze del 16 e 17 ottobre 2014, rimodulativi,
con effetti per loro pregiudizievoli, delle tariffe incentivanti
previste nelle suddette convenzioni - l'adito Tribunale regionale
amministrativo del Lazio, sezione III-ter, ha sollevato, con le
(altrettante) ordinanze in epigrafe, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 26, comma 3, del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela
ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014,
n. 116.
Detta norma, alla quale i decreti impugnati nei giudizi a quibus
hanno dato applicazione (dal che, secondo il rimettente, la rilevanza
della questione) - nella parte, appunto, in cui prevede che, a
decorrere dal 2015, le tariffe relative all'energia prodotta dagli
impianti suindicati siano rimodulate sulla base di tre prefissate
opzioni, tutte peggiorative dei regimi anteriori regolati dalle
convenzioni con il GSE, tra le quali l'operatore sarebbe stato,
comunque, obbligato a scegliere, applicandosi, altrimenti, in via
automatica, il terzo schema di rimodulazione (di cui alla lettera c)
- viene denunciata per contrasto con gli articoli 3 e 41 della
Costituzione, per lesione del principio dell'affidamento riposto su
posizioni consolidate di vantaggio riconosciute da negozi «di diritto
privato»; con gli stessi artt. 3 e 41 Cost., sotto i profili
ulteriori della irragionevolezza e della disparita' di trattamento
tra operatori del settore; con gli articoli 11 e 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1958, n. 848 e
all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea, per
sottrazione da parte dello Stato, di parte dei crediti spettanti ai
ricorrenti produttori di energia da impianti fotovoltaici in virtu'
delle convenzioni stipulate con il GSE; e per violazione, da ultimo,
dell'art. 77 Cost., in quanto adottata con decretazione d'urgenza,
senza che ne ricorressero i presupposti giustificativi.
2.- In tre delle su riferite ordinanze di rimessione (iscritte
nel Ruolo ordinanze ai nn. 254 e 255 del 2015; 37 del 2016), il
suddetto TAR Lazio ha esteso l'impugnativa al precedente comma 2
dello stesso art. 26 del citato d.l. n. 91 del 2014.
Quest'ultima disposizione - nella parte in cui interviene sulle
modalita' di corresponsione delle tariffe incentivanti, prevedendo,
«dal secondo semestre 2014», che il GSE le eroghi «con rate mensili
costanti, in misura pari al 90 per cento della producibilita' media
annua stimata di ciascun impianto, nell'anno solare di produzione»,
con effettuazione del «conguaglio, in relazione alla produzione
effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo» - si porrebbe, a
sua volta, in contrasto, secondo il rimettente, con gli artt. 3, 41 e
77 Cost., per profili analoghi di lesione del principio
dell'affidamento, di irragionevolezza e di incidenza su rapporti in
corso con illegittima fonte normativa.
3.- In quarantasei, dei sessantatre, giudizi di cui si e' detto,
si sono ritualmente costituite le rispettive numerose parti
ricorrenti dei processi principali, ciascuna delle quali ha svolto,
tramite i propri difensori, diffuse e articolate argomentazioni
adesive alla prospettazione del Tribunale amministrativo a quo.
3.1.- Nel giudizio relativo all'ordinanza n. 37 del 2016, la
Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche
(ANIE) ha depositato atto di intervento adesivo, che, con ordinanza
di questa Corte resa in udienza, e' stato dichiarato inammissibile.
4.- In sette dei giudizi in esame (r.o. nn. 254, 256, 280, 281,
287, 324 del 2015 e 37 del 2016), si e' costituito anche il GSE, per
eccepire la «inammissibilita' e infondatezza» della questione
rispetto ad ognuno dei parametri evocati.
Premessa l'efficacia ex nunc delle norme denunciate in coerenza
ai principi applicabili in tema di rapporti di durata, detto Gestore
ha posto poi l'accento sulla natura, comunque, accessoria delle
convenzioni agli atti amministrativi di concessione degli incentivi,
che resterebbero condizionati alle esigenze del pubblico interesse.
Ha escluso, quindi, la configurabilita' di un sinallagma tra
incentivi ed investimenti, evidenziando, altresi', la sussistenza
dell'elemento della prevedibilita' del mutamento dell'incentivazione
in base all'evoluzione della situazione precedente alla normativa
vigente e alla convenzione quadro.
Ha sottolineato, infine, come - per essere le risorse per il
finanziamento dei suddetti incentivi a carico non gia' della
fiscalita' generale, ma degli utenti dell'energia elettrica
(attraverso la componente A3 della bolletta elettrica) -
ragionevolmente il legislatore dal 2014, con il cosiddetto
"intervento spalma incentivi obbligatorio", avrebbe dato prevalenza
al contenimento degli oneri economici gravanti sui consumatori finali
dell'energia (utenti domestici e imprese costituenti il tessuto
produttivo nazionale) rispetto al mantenimento intatto
dell'incentivazione delle fonti rinnovabili.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha depositato, a sua
volta, atti di intervento (di sostanzialmente identico contenuto) nei
giudizi relativi a tutte le ordinanze in epigrafe.
In via pregiudiziale, la difesa dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' della questione per suo difetto di incidentalita',
in quanto sollevata nel contesto di una asserita lis ficta, e per la
sua inidoneita' a surrogare un intervento riservato al potere
discrezionale del legislatore. Nel merito, ha escluso la violazione
di ciascuno dei parametri invocati.
Nel merito, anche secondo l'Avvocatura dello Stato, la
disposizione censurata sarebbe giustificata dal perseguimento di un
interesse pubblico prevalente comportante un sacrificio ragionevole e
proporzionato dei contrapposti interessi delle parti private.
Diversamente, il mantenimento dei pregressi sistemi di incentivazione
avrebbe comportato che i costi del sistema continuassero a gravare
sulla collettivita', al solo scopo di conservare un'alta
remunerazione di un numero esiguo di impianti (appartenenti alla
platea di quelli eroganti una potenza superiore a 200 kW).
6.- Quasi tutte le parti costituite, con singole o congiunte
memorie, hanno replicato alle eccezioni pregiudiziali dell'Avvocatura
dello Stato, chiedendone il rigetto.
Nel merito, hanno ribadito le censure di illegittimita'
costituzionale della normativa in esame tornando, in particolare, a
sottolinearne la irragionevolezza, la non proporzionalita' e
l'effetto lesivo del principio dell'affidamento, anche in
considerazione dell'assenza di un ponderato bilanciamento degli
interessi in gioco e, comunque, di un ragionevole nesso tra lo scopo
(di reperimento di risorse finanziarie) perseguito dal legislatore e
l'intervento adottato, unilateralmente e autoritativamente
modificativo di rapporti in corso.
Anche il GSE, nei giudizi in cui si e' costituito, e il
Presidente del Consiglio dei ministri, in tutti i giudizi in
epigrafe, hanno depositato memorie, per reiterare, ed ulteriormente
argomentare, le rispettive conclusioni di non fondatezza di tutte le
questioni sollevate.
Considerato in diritto
1.- Con le sessantatre ordinanze di sostanzialmente identico
contenuto, di cui si e' in narrativa detto, il Tribunale regionale
amministrativo del Lazio, sezione III-ter, solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 3, del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo,
la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia
scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese,
il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche'
per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014,
n. 116, in riferimento agli articoli 3 e 41 della Costituzione ed
agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del
Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione per la salvaguardia dei
Diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1958, n. 848 e all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato
sull'Unione europea, e per contrasto, altresi', con l'art. 77 Cost.
1.1.- In tre delle suddette ordinanze (nn. 254 e 255 del 2015; 37
del 2016), il rimettente estende l'impugnativa al precedente comma 2
dello stesso art. 26 del d.l. n. 91 del 2014, per contrasto con gli
artt. 3, 41 e 77 Cost.
1.2.- I sessantatre giudizi - in quarantasei dei quali si sono
ritualmente costituiti numerosi imprenditori e societa' ricorrenti,
in sette dei quali si e' costituito anche il Gestore dei Servizi
elettrici spa (in acronimo: GSE) e, in tutti, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri - stante la coincidenza del
petitum, vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2.- L'art. 26 del d.l. n. 91 del 2014, come convertito dalla
legge n. 116 del 2014 - «Al fine [dichiarato sub comma 1] di
ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed erogazione degli
incentivi e favorire una migliore sostenibilita' nella politica di
supporto alle energie rinnovabili» - prevede nuove modalita' di
erogazione delle tariffe incentivanti dell'energia elettrica prodotta
da impianti fotovoltaici, riconosciute in base all'articolo 7 del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno) e
dall'articolo 25, comma 10, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n.
28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
E, in coerenza a tali obiettivi, nel denunciato suo comma 3,
testualmente dispone che «A decorrere dal 1° gennaio 2015, la tariffa
incentivante per l'energia prodotta dagli impianti di potenza
nominale superiore a 200 kW e' rimodulata, a scelta dell'operatore,
sulla base di una delle seguenti opzioni da comunicare al GSE entro
il 30 novembre 2014: a) la tariffa e' erogata per un periodo di 24
anni, decorrente dall'entrata in esercizio degli impianti, ed e'
conseguentemente ricalcolata secondo la percentuale di riduzione
indicata nella tabella di cui all'allegato 2 al presente decreto; b)
fermo restando il periodo di erogazione ventennale, la tariffa e'
rimodulata prevedendo un primo periodo di fruizione di un incentivo
ridotto rispetto all'attuale e un secondo periodo di fruizione di un
incentivo incrementato in ugual misura. Le percentuali di
rimodulazione sono stabilite con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, sentita l'Autorita' per l'energia elettrica, il gas e il
sistema idrico, da emanare entro il 1° ottobre 2014 in modo da
consentire, nel caso di adesione di tutti gli aventi titolo
all'opzione, un risparmio di almeno 600 milioni di euro all'anno per
il periodo 2015-2019, rispetto all'erogazione prevista con le tariffe
vigenti; c) fermo restando il periodo di erogazione ventennale, la
tariffa e' ridotta di una quota percentuale dell'incentivo
riconosciuto alla data di entrata in vigore del presente decreto, per
la durata residua del periodo di incentivazione, secondo le seguenti
quantita': 1) 6 per cento per gli impianti aventi potenza nominale
superiore a 200 kW e fino alla potenza nominale di 500 kW; 2) 7 per
cento per gli impianti aventi potenza nominale superiore a 500 kW e
fino alla potenza nominale di 900 kW; 3) 8 per cento per gli impianti
aventi potenza nominale superiore a 900 kW. In assenza di
comunicazione da parte dell'operatore il GSE applica l'opzione di cui
alla lettera c)».
Nella coincidente prospettazione di tutte le ordinanze di
rimessione, la norma suddetta contrasterebbe con:
gli artt. 3 e 41 Cost., determinando la lesione del principio di
legittimo affidamento, in conseguenza della sua incidenza
ingiustificata sulle posizioni di vantaggio consolidate e
riconosciute contrattualmente ai fruitori degli incentivi, che non
avrebbero potuto prevedere la sopravvenuta modifica peggiorativa del
rapporto di durata precedentemente concluso con il GSE. E, con cio',
contravvenendo alle garanzie di stabilita' dei regimi incentivati
gia' in corso e mantenute in occasione delle pregresse rimodulazioni,
con fisiologica ripercussione degli effetti negativi sulle scelte
(ispirate al canone di "prudenza ed accortezza") di libera iniziativa
economica imprenditoriale dei titolari degli impianti produttori di
energia alternativa a quella proveniente da fonte solare di potenza
superiore a 200 kW, non adeguatamente compensati da un idoneo
meccanismo statale in grado di coprire le prevedibili perdite
finanziarie future;
gli stessi artt. 3 e 41 Cost., per l'irragionevolezza della
ingiusta penalizzazione dei soli produttori (considerati di maggiori
dimensioni) di energia alternativa a quella proveniente da fonte
solare di potenza superiore a 200 kW, e per la disparita' del
trattamento loro riservato rispetto ad enti locali e scuole, titolari
di impianti di pari potenza, esentati dalla rimodulazione degli
incentivi; con ulteriore correlato vulnus al principio della
concorrenza e della liberta' di iniziativa economica per effetto del
pregiudizio arrecato ai suddetti produttori impossibilitati ad
operare sul mercato a parita' di condizioni con gli altri produttori
da fonte solare (e, piu' in generale, di energia rinnovabile);
gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 1,
Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e all'art. 6, paragrafo 3, del
Trattato sull'Unione europea, sul presupposto che tali parametri
sovranazionali legittimino l'interferenza statale solo in presenza di
un preminente interesse generale, mentre, nella specie, la
sottrazione di parte dei crediti spettanti ai produttori di energia
da impianti fotovoltaici in virtu' delle convenzioni stipulate con il
GSE non sarebbe giustificata, siccome lesiva del principio di
proporzionalita', non risultando l'intervento della pubblica
autorita' adeguatamente bilanciato dalla finalita' di diminuire le
tariffe elettriche in favore di alcune categorie di consumatori;
l'art. 77 Cost., in relazione al difetto dei presupposti per
provvedere nelle forme del decreto-legge, non riportando il preambolo
del decreto, a differenza del titolo, alcuna motivazione a sostegno
della specifica normativa disciplinata, oltretutto costituente parte
di un insieme di misure eterogenee per le imprese non ispirate al
perseguimento di una finalita' unitaria e caratterizzata da contenuti
non tutti suscettibili di applicazione immediata.
2.1.- Il precedente comma 2 dell'art. 26 del d.l. n. 91 del 2014
- con riferimento in questo caso, agli impianti di qualsiasi potenza
nominale - a sua volta, dispone che «A decorrere dal secondo semestre
2014, il Gestore dei servizi energetici spa eroga le tariffe
incentivanti di cui al comma 1, con rate mensili costanti, in misura
pari al 90 per cento della producibilita' media annua stimata di
ciascun impianto, nell'anno solare di produzione ed effettua il
conguaglio, in relazione alla produzione effettiva, entro il 30
giugno dell'anno successivo. Le modalita' operative sono definite dal
GSE entro quindici giorni dalla pubblicazione del presente decreto e
approvate con decreto del Ministro dello sviluppo economico».
Detta norma, incidente sulle modalita' di applicazione della
tariffa, violerebbe anch'essa, secondo il TAR rimettente, gli artt.
3, 41 e 77 Cost., oltre che per le ragioni gia' esposte in relazione
al successivo comma 3, perche' la sua dichiarata (sub comma 1)
finalita' di ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed
erogazione degli incentivi avverrebbe a scapito del fruitore degli
stessi, il quale, in particolare per il primo anno, subirebbe il
pregiudizio economico della ritardata percezione del 10 percento
dell'incentivo (qualificato) in termini di «conguaglio», essendo
differita al 30 giugno dell'anno successivo l'erogazione
dell'incentivo dovuto in base alla produzione effettiva.
3.- Preliminarmente va confermata l'inammissibilita'
dell'intervento ad adiuvandum della Federazione Nazionale delle
Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (ANIE) nel giudizio n. 37 del
2016, per le motivazioni di cui all'allegata ordinanza resa in
udienza.
4.- Sempre in limine, va esaminata la duplice eccezione di
inammissibilita', delle su riferite questioni, formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato, rispettivamente:
(a) sul rilievo di un loro difetto di incidentalita', poiche'
prospettate attraverso «una lis ficta», in quanto «sub specie di
impugnazione di provvedimenti amministrativi» i ricorrenti
attiverebbero, in realta', «un giudizio di impugnazione, "in via
immediata e diretta", dell'art. 26, commi 2 e 3, del d.l. n. 91 del
2014»;
(b) in ragione di una asserita non pertinenza del correlativo
petitum al proprium del giudizio di costituzionalita', poiche'
«l'affermazione del (preteso) diritto alla conservazione delle
condizioni preesistenti [...] sarebbe realizzabile solo attraverso un
vero e proprio "intervento additivo non rientrante nei poteri della
Corte costituzionale ma nelle scelte discrezionali del legislatore"».
5.- Nessuna di tali eccezioni e' fondata.
5.1.- Quanto alla prima, e' sufficiente ricordare come
l'incidentalita' sia stata reiteratamente riscontrata nei casi (come
appunto quello che ne occupa) in cui le doglianze mosse contro
provvedimenti o norme secondarie non potrebbero altrimenti essere
accolte che a seguito dell'eventuale accoglimento della questione di
legittimita' proposta nei confronti della disposizione di legge da
quei provvedimenti applicata (sentenze n. 151 del 2009, punto 4.4; n.
303 del 2007, punto 6.1; n. 4 del 2000, punto 2.2, del Considerato in
diritto).
Neppure vi e', del resto, nel caso di specie, l'asserita
identita' tra il petitum del giudizio incidentale di legittimita' e
il petitum dei giudizi a quibus. Infatti, l'eventuale accoglimento
dell'impugnativa del d.l. n. 91 del 2014 non si identificherebbe con
il petitum dei giudizi di merito, ma, rispetto a questi,
costituirebbe solo la pregiudiziale logico-giuridica per
l'accoglimento della duplice domanda dei ricorrenti volta
all'annullamento dei provvedimenti impugnati ed all'accertamento del
conseguente loro diritto alla corresponsione degli incentivi nella
misura indicata nelle Convenzioni rispettivamente stipulate con il
GSE.
5.2.- Priva di fondamento e' anche la seconda eccezione, poiche'
cio' che i rimettenti auspicano e' non gia' l'intervento "additivo",
che l'Avvocatura dello Stato assume riservato alla discrezionalita'
del legislatore, ma un intervento "demolitorio" della normativa
impugnata, che ne elimini il deprecato automatico impatto in peius
sulle condizioni dei rapporti in corso.
Vale a dire che cio' che richiedono i giudici a quibus non altro
e' che una declaratoria di illegittimita' costituzionale della
normativa denunciata: provvedimento che proprio (e solo) a questa
Corte compete di adottare.
6.- Anche il GSE ha formulato varie eccezioni di
inammissibilita'.
Tali eccezioni - non avendo un contenuto ostativo all'esame delle
questioni sollevate, ed essendo sostanzialmente, invece, rivolte a
contestare le argomentazioni poste a base delle singole censure
articolate nelle ordinanze di rimessione, eccependone, con formula di
stile, la «inammissibilita' e infondatezza» - vanno piu' propriamente
rimesse al correlativo esame nel merito.
7.- La censura di violazione dell'art. 77 Cost., ancorche'
prospettata dal Tribunale a quo solo in via residuale, va esaminata
con carattere di priorita', per essere logicamente pregiudiziale
rispetto ad ogni altra doglianza, configurandosi come potenzialmente
assorbente della sua valutazione in caso di eventuale accoglimento.
Nella (comune) prospettazione delle numerose ordinanze di rinvio,
il contrasto del comma 3 e (nelle sole tre ordinanze di cui si e'
sopra detto anche) del comma 2 dell'art. 26 del d.l. n. 91 del 2014
e' motivato sulla base della «circostanza che, pur rinvenendosi nel
titolo del d.l. n. 91 del 2014 il riferimento al "rilancio e [al]lo
sviluppo delle imprese" e al "contenimento dei costi gravanti sulle
tariffe elettriche", nel preambolo del provvedimento non si rinviene
tuttavia esplicitazione di tali punti». Da cio' inferendosi che alle
disposizioni censurate - in quanto eterogenee ed eccentriche rispetto
al contenuto ed alle finalita' del menzionato decreto - non
potrebbero riferirsi i presupposti della straordinaria necessita' ed
urgenza, che legittimano l'adozione del decreto-legge. Presupposti,
dai quali le disposizioni impugnate non potrebbero, per di piu',
ritenersi assistite anche perche' recanti misure di non immediata
applicazione.
7.1.- La censura cosi' formulata e' priva di fondamento.
7.1.1.- In primo luogo, non si ravvisa l'asserita estraneita'
delle disposizioni scrutinate rispetto al decreto-legge che le
contiene.
Non si vede, infatti, quale rilievo possa attribuirsi al dato
formale della mancata esplicitazione, nel preambolo, degli obiettivi
(pur espressamente indicati nel titolo) relativi al rilancio
dell'impresa ed al contenimento dei costi gravanti sulle tariffe
elettriche, una volta che l'intero (omogeneo) capo III del d.l. n. 91
del 2014 - rubricato «Disposizioni urgenti per le imprese» - contiene
ben quattordici articoli (dal 23 al 30 sexies) dedicati al settore
delle energie, ed all'interno di questo si colloca, appunto, il
censurato art. 26 che (come indicato nell'incipit del suo comma 1)
proprio quegli obiettivi si propone di realizzare nello specifico
ambito delle energie prodotte da impianti fotovoltaici, in piena
coerenza, quindi, con lo scopo unitario della «crescita economica»,
che accomuna i plurimi interventi operati dal decreto in esame,
relativi a materie, se pur diverse, del pari, pero', richiedenti
rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare (ex
plurimis, sentenze n. 22 del 2012, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007).
7.1.2.- Neppure e' poi fondato il rilievo per cui il
decreto-legge conterrebbe «anche misure che non sono "di immediata
applicazione", come sancito dall'articolo 15, comma 3, l. n. 400/88»,
quali quelle sulla cedibilita' di quota dell'incentivo ad un
acquirente selezionato e sul recesso dai contratti di finanziamento
(commi da 7 a 12 del citato art. 26), perche' l'obiettivo immediato
del decreto legge, con la rimodulazione delle incentivazioni sulla
base dell'opzione effettuata dall'operatore e comunque, in caso
negativo, con l'imposizione ex lege di una delle tre alternative, e'
d'immediata applicazione e ne realizza di per se' la finalita'.
E cio' a prescindere dalla considerazione che la straordinaria
necessita' ed urgenza non postula inderogabilmente un'immediata
applicazione delle disposizioni normative contenute nel
decreto-legge, ma ben puo' fondarsi sulla necessita' di provvedere
con urgenza, anche laddove il risultato sia per qualche aspetto
necessariamente differito.
8.- Le censure di violazione dei residui parametri costituzionali
ed europei evocati nelle ordinanze di rimessione condividono un
motivo di fondo costituito dal vulnus che l'impugnato comma 3
dell'art. 26 del d.l. n. 91 del 2014 avrebbe arrecato al legittimo
affidamento riposto, dai fruitori degli incentivi in questione, nella
conservazione delle posizioni di vantaggio consolidate loro
riconosciute nelle convenzioni stipulate con il GSE.
8.1.- In linea di principio, l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica costituisce un «elemento fondamentale e
indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n. 822 del 1988 e n.
349 del 1985). Ma - come chiarito dalla costante giurisprudenza di
questa Corte (in consonanza anche con quella della Corte EDU) - la
tutela dell'affidamento non comporta che, nel nostro sistema
costituzionale, sia assolutamente interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la
disciplina dei rapporti di durata, e cio' «anche se il loro oggetto
sia costituito dai diritti soggettivi perfetti, salvo, qualora si
tratti di disposizioni retroattive, il limite costituzionale della
materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.)», fermo restando
tuttavia che dette disposizioni, «al pari di qualsiasi precetto
legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi precedenti, frustrando cosi' anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza pubblica[recte: giuridica]» (sentenza n.
822 del 1988; in senso analogo, ex plurimis, sentenze n. 203 del
2016; n. 64 del 2014; n. 1 del 2011; n. 302 del 2010; n. 236, n. 206
e n. 24 del 2009; n. 409 e n. 264 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416
del 1999).
8.2.- L'esame della ratio e del contenuto della norma impugnata
induce ad escludere che questa abbia inciso all'interno dei rapporti
di durata, riconducibili alle convenzioni stipulate dai fruitori
degli incentivi di che trattasi con il GSE, in modo irragionevole,
arbitrario e imprevedibile, cosi' da ledere - come si denuncia - il
principio evocato.
Il legislatore del 2014 e' intervenuto, infatti, in un contesto
congiunturale nel quale - a fronte della remunerativita' delle
tariffe incentivanti per l'energia solare prodotta da fonte
fotovoltaica, rivelatasi progressivamente piu' accentuata, sia
rispetto anche ai costi di produzione (in ragione del repentino
sviluppo tecnologico del settore), sia rispetto al quadro complessivo
europeo - era venuto specularmente in rilievo il crescente peso
economico di tali incentivi sui consumatori finali di energia
elettrica (in particolare sulle piccole e medie imprese costituenti
il tessuto produttivo nazionale).
Ed ha operato, con logica perequativa, al dichiarato fine di
«favorire una migliore sostenibilita' nella politica di supporto alle
energie rinnovabili» (art. 26, comma 1, d.l. n. 91 del 2014) e di
«pervenire ad una piu' equa distribuzione degli oneri tariffari fra
le diverse categorie di consumatori elettrici», prevedendo a tal
proposito che i minori oneri per l'utenza derivanti dalla
rimodulazione degli incentivi per gli impianti fotovoltaici siano,
appunto, «destinati alla riduzione delle tariffe elettriche dei
clienti di energia elettrica in media tensione e di quelli in bassa
tensione [...]» (art. 23 d.l. citato).
E', dunque, quello in esame un intervento che risponde ad un
interesse pubblico, in termini di equo bilanciamento degli opposti
interessi in gioco, volto a coniugare la politica di supporto alla
produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore
sostenibilita' dei costi correlativi a carico degli utenti finali
dell'energia elettrica.
Gli incentivi al fotovoltaico rientrano, infatti, tra i
cosiddetti oneri generali del sistema elettrico e sono posti (anche)
a carico del cliente finale, che li paga direttamente, in ragione
della copertura di cui alla componente A/3 della bolletta elettrica.
8.3.- Anche il TAR rimettente riconosce, del resto, che «non sono
certo contestabili gli scopi complessivi avuti di mira dal
legislatore che intende "pervenire a una piu' equa distribuzione
degli oneri tariffari fra le diverse categorie di consumatori
elettrici", distribuendo tra costoro "i minori oneri per l'utenza"
derivanti, tra le altre, dalle misure dell'art. 26», ma sostiene che
la disposizione impugnata sarebbe, comunque, lesiva del principio
dell'affidamento - in danno della platea dei titolari di impianti
fotovoltaici con potenza superiore ai 200 KW - per il carattere
«improvviso ed imprevedibile» dell'operata rimodulazione riduttiva di
incentivi che, sulla base della pregressa legislazione di settore e
in adesione alle indicazioni di carattere europeo, sarebbero stati
loro concessi con garanzia di "stabilita'".
Al riguardo, i giudici a quibus richiamano la giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale una mutazione ex lege dei rapporti di
durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli stessi in modo,
appunto, «improvviso e imprevedibile» (sentenze n. 64 del 2014 e n.
302 del 2010.
Ma un tal principio non puo' dirsi, in realta', violato dalla
normativa scrutinata.
In consonanza con le linee di indirizzo di fonte internazionale
ed europea, la politica di supporto alla produzione di energia
elettrica da fonti rinnovabili ha preso avvio nel mercato interno,
con le misure di incentivazione introdotte dal decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno) ed e' proseguita con il successivo
decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
L'art. 7 del citato d.lgs. n. 387 del 2003 - rubricato
«Disposizioni specifiche per il solare» - prende, appunto, in
considerazione la produzione di elettricita' mediante conversione
fotovoltaica della fonte solare e demanda a «uno o piu' decreti»
interministeriali (del Ministro delle attivita' produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e d'intesa con la Conferenza unificata) la definizione dei criteri di
incentivazione, al fine, tra l'altro, di «garantire una equa
remunerazione dei costi di investimento e di esercizio».
I decreti adottati in base a detto articolo 7 sono noti con la
denominazione di "conti energia" e sono identificati con numero
ordinale progressivo in relazione alle versioni via via succedutesi,
con le quali sono state avviate cinque diverse procedure di accesso
alle incentivazioni.
Ora e' pur vero che, nel contesto di tale complessivo quadro
normativo, l'introduzione del regime di sostegno delle energie
rinnovabili si presenta assistito da caratteristiche di stabilita' a
lungo termine per rispondere all'esigenza di creare certezza per gli
investitori; e che, su questa linea in particolare il d.lgs. n. 28
del 2011 - che, secondo il TAR avrebbe «amplificato» la percezione di
una tale «stabilita'» - dispone che «l'incentivo resta costante per
tutto il periodo di diritto» (art. 24, comma 2, lettera c).
La garanzia di costanza dell'incentivo per tutto il periodo di
diritto non implica pero', come necessaria conseguenza, che la
correlativa misura debba rimanere, per venti anni, immutata e del
tutto impermeabile alle variazioni proprie dei rapporti di durata.
Cio' ancor piu' ove si consideri che le convenzioni stipulate con il
Gestore non sono riducibili a contratti finalizzati ad esclusivo
profitto dell'operatore - che dovrebbe vedere ferme le condizioni
iniziali, per vent'anni, anche ove le condizioni tecnologiche mutino
profondamente - ma costituiscono strumenti di regolazione, volti a
raggiungere l'obiettivo dell'incentivazione di certe fonti
energetiche nell'equilibrio con le altre fonti di energia
rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne
sopportano l'onere economico.
Nella sequenza evolutiva della normativa di settore non mancano,
del resto, indicazioni di segno contrario alla pretesa consolidazione
di un "diritto quesito" dei fruitori dell'incentivo a conservarne
immutata la misura originaria per l'intero ventennio di convenuta
durata del rapporto.
Il citato d.lgs. n. 28 del 2011 (sub art. 23, comma 1) coniuga
espressamente l'obiettivo della «stabilita' nel tempo dei sistemi di
incentivazione» con quelli di «armonizzazione con altri strumenti di
analoga finalita' e [...] riduzione degli oneri di sostegno specifici
in capo ai consumatori».
Su questa linea, il d.m. 6 agosto 2010 (terzo conto energia),
adottato sulla base del precedente d.lgs. n. 387 del 2003, gia'
richiamava la necessita' di intervenire al fine di adeguare le
tariffe incentivanti alla luce della decrescita dei costi della
tecnica fotovoltaica per rispettare il principio di equa
remunerazione degli investimenti.
Il d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia), sub art. 2, comma
3, prevedeva, a sua volta, la possibilita' di rivedere le modalita'
di incentivazione.
Nella Convenzione-tipo, approvata con delibera dell'AEEG del 6
dicembre 2012, si legge poi, testualmente (sub art. 17, punto 17.3),
che «Il GSE si riserva di modificare unilateralmente le clausole
della presente Convenzione che, per effetto di eventuali evoluzioni
normative e regolamentari, siano in contrasto con il vigente quadro
di riferimento».
E il decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 (Interventi urgenti
di avvio del piano "Destinazione Italia", per il contenimento delle
tariffe elettriche e del gas, per l'internazionalizzazione, lo
sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonche' misure per la
realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015), convertito con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2014, n. 9, immediatamente
precedente alla normativa censurata, ancora una volta sottolineava,
in premessa, la «straordinaria necessita' ed urgenza di emanare
misure per l'avvio del piano "Destinazione Italia", per il
contenimento delle tariffe elettriche e del gas», quali fattori
essenziali di rilancio della competitivita' delle imprese e di
attrazione di investimenti nel nostro Paese.
Tutto cio' induce ad escludere che la rimodulazione degli
incentivi attivata dalla disposizione impugnata presenti gli asseriti
caratteri di "imprevedibilita'", risultando la stessa anzi, in
qualche modo, preannunciata e finalizzata proprio ad assicurare la
"stabilita'" presa in considerazione dalle leggi istitutive degli
incentivi al fotovoltaico, come caratteristica dell'intero sistema e
non del singolo incentivo; oltre a costituire (nel quadro di un
mercato "regolato" di settore, come quello di cui si discute) un
elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di
impresa.
8.4.- Dubita ancora il TAR rimettente che sia, comunque,
irragionevole e sproporzionata «la leva» con cui il legislatore ha
inteso operare con la disposizione impugnata.
Anche tale censura risulta, pero', destituita di fondamento.
La denunciata rimodulazione dell'incentivo non incide
radicalmente sugli investimenti effettuati, come (solo in astratto e
senza concreti riscontri nei giudizi a quibus) si prospetta, ma
appare viceversa declinata in modo da tener conto della loro
sostenibilita'.
In alternativa all'intervento, residuale, di riduzione della
tariffa incentivante nella (non eccessiva) misura dal 6 all'8 per
cento (per gli impianti di potenza nominale, rispettivamente, da 200
a 500, da 500 a 900, ovvero superiore a 900 kW) - ferma restandone
l'erogazione ventennale - e' lasciata, infatti, al titolare
dell'impianto una diversa duplice opzione: quella, cioe', di
bilanciare la riduzione dell'incentivo con il prolungamento, per
ulteriori quattro anni, del periodo di sua erogazione, ovvero quella
di affiancare ad un primo periodo di riduzione della tariffa
incentivante un periodo successivo di suo incremento in «egual
misura».
La rimodulazione della tariffa, cosi' articolata, e', inoltre,
accompagnata da benefici compensativi, come la possibilita' per i
fruitori delle tariffe rimodulate di accedere a finanziamenti bancari
per un importo massimo pari alla differenza tra l'incentivo attuale e
l'incentivo rimodulato [finanziamenti di cui possono beneficiare,
cumulativamente o alternativamente, sulla base di apposite
convenzioni con il sistema bancario, di provvista dedicata o di
garanzia concessa dalla Cassa Depositi e Prestiti (art. 26, comma
5)], o come la cessione degli incentivi ad un «acquirente selezionato
tra i primari operatori finanziari europei» (art. 26, commi 7 e
seguenti, del d.l. 91 del 2014).
Gli investimenti restano conclusivamente, in tal modo,
salvaguardati dalla gradualita' della rimodulazione, dalle varieta'
delle opzioni previste dalla legge e dalle misure compensative (che
consentono di attenuare l'incidenza economica della riduzione
dell'incentivazione), restandone, pertanto, assicurata l'equa
remunerazione.
9.- Stante la sostanziale coincidenza degli indici sintomatici
della lesione del principio dell'affidamento elaborati nella
giurisprudenza di questa Corte e in quella delle Corti europee, resta
conseguentemente esclusa anche la denunciata violazione degli artt.
11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1, del Protocollo
addizionale n. 1 alla CEDU, ed all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato
UE.
Il principio di "protezione della proprieta'", esteso ai diritti
di credito, di cui al citato art. 1 del Protocollo CEDU, non e' di
ostacolo infatti, ad interferenze da parte della pubblica autorita'
in presenza di un interesse generale (Corte EDU, sentenza 14 febbraio
2012, Arras e altri c. Italia) e, al fine della verifica di
sussistenza di un tale interesse e della congruita' delle sue
modalita' attuative, e' riconosciuto, a ciascuno Stato membro, un
ampio margine di apprezzamento (Corte EDU, sentenza della Grande
Camera, 29 marzo 2010, Depalle c. Francia; Corte EDU, sentenza della
Grande Camera, 26 giugno 2012, Herrmann c. Germania).
A sua volta, la Corte di Giustizia dell'Unione europea, nella
nota sentenza Plantanol GmbH & Co KG c. Hauptzollamt Darmstadt
(C-201/08 del 10 settembre 2009), citata anche nelle ordinanze di
rimessione, ha riconosciuto che l'abolizione anticipata di un regime
di favore rientra nel potere discrezionale delle Autorita' nazionali,
incontrando ostacolo solo nell'affidamento che nel mantenimento dello
stesso potrebbe porre l'«operatore economico prudente e accorto».
E, per quanto in precedenza osservato, l'intervento del
legislatore, del quale qui si discute, non e' stato imprevedibile ne'
improvviso, per cui l'«operatore economico prudente e accorto»
avrebbe potuto tener conto della possibile evoluzione normativa,
considerate le caratteristiche di temporaneita' e mutevolezza dei
regimi di sostegno.
10.- Non maggior fondamento ha la denuncia di violazione degli
artt. 3 e 41 Cost. in relazione agli ipotizzati profili di disparita'
di trattamento.
La diversa dimensione degli impianti, di potenza rispettivamente
inferiore o superiore ai 200 kW, di per se' giustifica, infatti, la
rimodulazione delle tariffe solo relativamente a quelli di portata
eccedente i 200 kW, che assorbono la maggior quantita' di incentivi,
con corrispettivo maggior onere sul sistema.
L'esclusa riferibilita' della rimodulazione agli impianti, di
portata pur superiore ai 200 kW, nella titolarita' di enti locali o
scuole neppure poi autorizza a configurare la disparita' di
trattamento per tal profilo prospettata, stante l'evidente non
omogeneita' delle categorie di soggetti cosi' comparate, e le ragioni
di rispondenza a pubblico interesse della deroga in favore di enti e
scuole.
Ne' maggior consistenza ha, infine, l'ipotesi adombrata di
deteriore trattamento dei produttori da fonte solare rispetto agli
altri percettori di incentivi parimenti finanziati dagli utenti
attraverso i cosiddetti oneri generali di sistema.
Anche per questo aspetto, il giudice a quo (che pur fa
riferimento all'accentuato sviluppo del fotovoltaico) non conferisce
adeguato rilievo alle ragioni (tra cui la dimensione degli impianti)
che sono alla base della diversificata normativa di accesso alle
incentivazioni pubbliche, rispettivamente adottata per il
fotovoltaico e per le altre fonti rinnovabili di energia.
11.- Non sussiste, infine, la lesione dell'autonomia privata,
prospettata in ragione dell'incidenza, della contestata riduzione
delle tariffe incentivanti, su «negozi di diritto privato».
A prescindere dalla accessorieta' di detti "negozi" a
provvedimenti di concessione dell'incentivo, viene, infatti, nel caso
in esame, in rilievo il principio - piu' volte ribadito nella
giurisprudenza di questa Corte - per cui non e' configurabile una
lesione della liberta' d'iniziativa economica allorche' l'apposizione
di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda
all'utilita' sociale, come sancito dall'art. 41, secondo comma,
Cost., purche', per un verso, l'individuazione di quest'ultima non
appaia arbitraria e, per altro verso, gli interventi del legislatore
non la perseguano mediante misure palesemente incongrue (ex plurimis,
sentenze n. 203 del 2016, n. 56 del 2015, n. 247, n. 152 del 2010 e
n. 167 del 2009). Condizioni, queste, che, per quanto dimostrato,
risultano entrambe rispettate dall'intervento di riduzione e
rimodulazione degli incentivi qui scrutinato.
12.- Conclusivamente, l'impugnata disposizione di cui all'art.
26, comma 3, del d.l. n. 91 del 2014 supera il vaglio di
costituzionalita' in relazione ad ognuno dei parametri evocati nelle
ordinanze di rimessione.
13.- La questione di legittimita' costituzionale della
disposizione di cui al precedente comma 2 dell'impugnato art. 26 del
d.l. n. 91 del 2014 - sollevata (nelle sole tre ordinanze del TAR
Lazio di cui si e' innanzi detto), con generico rinvio alle medesime
censure rivolte al comma 3, in termini di incompatibilita'
dell'intervento normativo con i precetti di cui agli artt. 3, 41 e 77
Cost. - e', alla stregua delle considerazioni che precedono, a sua
volta, conseguentemente non fondata.
Per altro, la nuova modalita' di pagamento delle tariffe
incentivanti - introdotta dal suddetto comma 2 dell'art. 26 in esame
(con riguardo anche agli impianti di potenza inferiore ai 200KW) -
non e' tale da penalizzare gli operatori del settore, ai quali anzi
garantisce, a regime, una maggiore certezza e stabilita' dei flussi
finanziari, per effetto del previsto meccanismo di
anticipazione-conguaglio, basato sulla corresponsione di rate
mensili, di importo costante, corrispondenti al «90 per cento della
producibilita' media annua stimata di ciascun impianto, nell'anno
solare di produzione» e successivo «conguaglio, in relazione alla
produzione effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo».