ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di
Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione europea e il Trattato
che istituisce la Comunita' europea e alcuni atti connessi, con atto
finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre
2007), promossi dalla Corte d'appello di Milano con ordinanza del 18
settembre 2015 e dalla Corte di cassazione con ordinanza dell'8
luglio 2016, rispettivamente iscritte al n. 339 del registro
ordinanze 2015 e al n. 212 del registro ordinanze 2016 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 2 e 41, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di M.A.S. e M.B., nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2016 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi gli avvocati Gaetano Insolera e Andrea Soliani per M.A.S.,
Nicola Mazzacuva per M.B. e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto
1.- La Corte di cassazione, terza sezione penale, e la Corte
d'appello di Milano hanno investito questa Corte della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge 2 agosto 2008, n.
130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il
Trattato sull'Unione europea e il Trattato che istituisce la
Comunita' europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli
e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007), nella parte in
cui autorizza alla ratifica e rende esecutivo l'art. 325, paragrafi 1
e 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
sottoscritto a Roma il 25 marzo 1957 (Testo consolidato con le
modifiche apportate dal Trattato di Lisbona 13 dicembre 2007), come
interpretato dalla sentenza della Grande Sezione della Corte di
giustizia dell'Unione europea 8 settembre 2015 in causa C-105/14,
Taricco.
Con questa decisione la Corte di giustizia ha affermato che
l'art. 325 del TFUE impone al giudice nazionale di non applicare il
combinato disposto degli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo
comma, del codice penale quando cio' gli impedirebbe di infliggere
sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di casi di
frode grave che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, ovvero
quando frodi che offendono gli interessi finanziari dello Stato
membro sono soggette a termini di prescrizione piu' lunghi di quelli
previsti per le frodi che ledono gli interessi finanziari
dell'Unione.
Per effetto degli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo comma,
cod. pen., gli atti interruttivi della prescrizione, per i reati
fiscali puniti dal decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (Nuova
disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore
aggiunto, a norma dell'articolo 9 della legge 25 giugno 1999, n. 205)
e aventi a oggetto l'IVA, comportano, di regola e salvo casi
particolari, l'aumento di un quarto del tempo necessario a
prescrivere. Ove questo aumento si riveli in un numero considerevole
di casi insufficiente per reprimere le frodi gravi in danno degli
interessi finanziari dell'Unione, che dipendono dalla mancata
riscossione dell'IVA sul territorio nazionale, il giudice penale
dovrebbe procedere nel giudizio, omettendo di applicare la
prescrizione, e nello stesso modo il giudice dovrebbe comportarsi se
la legge nazionale prevede per corrispondenti figure di reato in
danno dello Stato termini di prescrizione piu' lunghi di quelli
stabiliti per le frodi in danno degli interessi finanziari
dell'Unione.
I giudici rimettenti procedono per frodi fiscali punite dal
d.lgs. n. 74 del 2000 e attinenti alla riscossione dell'IVA, che
reputano gravi e che sarebbero prescritte ove si dovessero applicare
gli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo comma, cod. pen., mentre
nel caso contrario i giudizi si potrebbero concludere con una
pronuncia di condanna. I rimettenti aggiungono che l'impunita'
conseguente all'applicazione degli artt. 160, ultimo comma, e 161,
secondo comma, cod. pen. ricorre in un numero considerevole di casi.
La Corte d'appello di Milano prende in esame anche un'ipotesi
normativa che ritiene lesiva del principio di assimilazione, perche'
il delitto di associazione per delinquere finalizzata al contrabbando
di tabacchi lavorati esteri, previsto dall'art. 291-quater del d.P.R.
23 gennaio 1973, n. 43 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative in materia doganale), assimilabile
all'associazione per delinquere allo scopo di commettere delitti in
materia di IVA, lesivi degli interessi finanziari dell'Unione, non e'
soggetto al limite dell'aumento di un quarto stabilito nei casi di
interruzione della prescrizione.
In entrambi i giudizi sussisterebbero percio' le condizioni
enucleate dall'art. 325, paragrafi 1 e 2, del TFUE, in presenza delle
quali il giudice, escludendo la prescrizione, dovrebbe decidere nel
merito.
I rimettenti tuttavia dubitano che questa soluzione sia
compatibile con i principi supremi dell'ordine costituzionale
italiano e con il rispetto dei diritti inalienabili della persona,
espressi dagli artt. 3, 11, 24, 25, secondo comma, 27, terzo comma, e
101, secondo comma, della Costituzione, con particolare riguardo al
principio di legalita' in materia penale.
Questo principio comporta che le scelte relative al regime della
punibilita' siano assunte esclusivamente dal legislatore mediante
norme sufficientemente determinate e applicabili solo a fatti
commessi quando esse erano gia' in vigore. Secondo i giudici
rimettenti, invece, la disapplicazione degli artt. 160, ultimo comma,
e 161, secondo comma, cod. pen., che concerne anche le condotte
anteriori alla data di pubblicazione della sentenza resa in causa
Taricco, determina un aggravamento del regime della punibilita' di
natura retroattiva. Mancherebbe, inoltre, una normativa adeguatamente
determinata, perche' non e' chiarito, ne' quando le frodi devono
ritenersi gravi, ne' quando ricorre un numero cosi' considerevole di
casi di impunita' da imporre la disapplicazione degli artt. 160,
ultimo comma, e 161, secondo comma, cod. pen, cosicche' la relativa
determinazione viene rimessa al giudice.
I giudizi vertono su analoghe questioni e meritano di essere
riuniti per una decisione congiunta.
2.- Il riconoscimento del primato del diritto dell'Unione e' un
dato acquisito nella giurisprudenza di questa Corte, ai sensi
dell'art. 11 Cost.; questa stessa giurisprudenza ha altresi'
costantemente affermato che l'osservanza dei principi supremi
dell'ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della
persona e' condizione perche' il diritto dell'Unione possa essere
applicato in Italia. Qualora si verificasse il caso, sommamente
improbabile, che in specifiche ipotesi normative tale osservanza
venga meno, sarebbe necessario dichiarare l'illegittimita'
costituzionale della legge nazionale che ha autorizzato la ratifica e
resi esecutivi i Trattati, per la sola parte in cui essa consente che
quell'ipotesi normativa si realizzi (sentenze n. 232 del 1989, n. 170
del 1984 e n. 183 del 1973).
Non vi e' inoltre dubbio che il principio di legalita' in materia
penale esprima un principio supremo dell'ordinamento, posto a
presidio dei diritti inviolabili dell'individuo, per la parte in cui
esige che le norme penali siano determinate e non abbiano in nessun
caso portata retroattiva. Tale principio e' formulato dall'art. 25,
secondo comma, Cost., per il quale «Nessuno puo' essere punito se non
in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto
commesso».
Se l'applicazione dell'art. 325 del TFUE comportasse l'ingresso
nell'ordinamento giuridico di una regola contraria al principio di
legalita' in materia penale, come ipotizzano i rimettenti, questa
Corte avrebbe il dovere di impedirlo.
3.- Occorre percio' preliminarmente stabilire se l'art. 325 del
TFUE vada effettivamente applicato nel senso indicato dai rimettenti,
oppure se sia suscettibile di interpretazioni anche in parte
differenti, tali da escludere ogni conflitto con il principio di
legalita' in materia penale formulato dall'art. 25, secondo comma,
della Costituzione italiana, oltre che con analoghi principi
contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e, in una versione adattata, il
12 dicembre 2007 a Strasburgo, e nelle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri.
In presenza di un persistente dubbio interpretativo sul diritto
dell'Unione, che e' necessario risolvere per decidere la questione di
legittimita' costituzionale, appare pertanto opportuno sollecitare un
nuovo chiarimento da parte della Corte di giustizia sul significato
da attribuire all'art. 325 del TFUE sulla base della sentenza resa in
causa Taricco.
4.- La regola tratta dall'art. 325 del TFUE con la sentenza resa
in causa Taricco interferisce con il regime legale della prescrizione
dei reati, che il giudice sarebbe tenuto a non applicare nei casi
indicati in quella decisione.
Nell'ordinamento giuridico nazionale il regime legale della
prescrizione e' soggetto al principio di legalita' in materia penale,
espresso dall'art. 25, secondo comma, Cost., come questa Corte ha
ripetutamente riconosciuto (da ultimo sentenza n. 143 del 2014). E'
percio' necessario che esso sia analiticamente descritto, al pari del
reato e della pena, da una norma che vige al tempo di commissione del
fatto.
Si tratta infatti di un istituto che incide sulla punibilita'
della persona e la legge, di conseguenza, lo disciplina in ragione di
una valutazione che viene compiuta con riferimento al grado di
allarme sociale indotto da un certo reato e all'idea che, trascorso
del tempo dalla commissione del fatto, si attenuino le esigenze di
punizione e maturi un diritto all'oblio in capo all'autore di esso
(sentenza n. 23 del 2013).
E' noto che alcuni Stati membri invece muovono da una concezione
processuale della prescrizione, alla quale la sentenza resa in causa
Taricco e' piu' vicina, anche sulla base della giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo, ma ve ne sono altri, tra cui la
Spagna (STC 63/2005, del 14 marzo), che accolgono una concezione
sostanziale della prescrizione non differente da quella italiana.
Pare utile osservare che su questo aspetto, che non riguarda
direttamente ne' le competenze dell'Unione, ne' norme dell'Unione,
non sussiste alcuna esigenza di uniformita' nell'ambito giuridico
europeo. Ciascuno Stato membro e' percio' libero di attribuire alla
prescrizione dei reati natura di istituto sostanziale o processuale,
in conformita' alla sua tradizione costituzionale.
Questa conclusione non e' stata posta in dubbio dalla sentenza
resa in causa Taricco, che si e' limitata a escludere l'applicazione
dell'art. 49 della Carta di Nizza alla prescrizione, ma non ha
affermato che lo Stato membro deve rinunciare ad applicare le proprie
disposizioni e tradizioni costituzionali, che, rispetto all'art. 49
della Carta di Nizza e all'art. 7 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, risultano per
l'imputato di maggior favore. Ne' cio' sarebbe consentito
nell'ordinamento italiano quando esse esprimono un principio supremo
dell'ordine costituzionale, come accade per il principio di legalita'
in campo penale in relazione all'intero ambito materiale a cui esso
si rivolge.
5.- Sulla base della giusta premessa che il principio di
legalita' penale riguarda anche il regime legale della prescrizione,
questa Corte e' chiamata dai giudici rimettenti a valutare, tra
l'altro, se la regola tratta dalla sentenza resa in causa Taricco
soddisfi il requisito della determinatezza, che per la Costituzione
deve caratterizzare le norme di diritto penale sostanziale. Queste
ultime devono quindi essere formulate in termini chiari, precisi e
stringenti, sia allo scopo di consentire alle persone di comprendere
quali possono essere le conseguenze della propria condotta sul piano
penale, sia allo scopo di impedire l'arbitrio applicativo del
giudice.
Si tratta di un principio che, come e' stato riconosciuto dalla
stessa Corte di giustizia, appartiene alle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri quale corollario del principio di certezza
del diritto (sentenza 12 dicembre 1996 in cause C-74/95 e C-129/95,
punto 25).
La verifica deve quindi svolgersi su due piani.
Anzitutto, si tratta di stabilire se la persona potesse
ragionevolmente prevedere, in base al quadro normativo vigente al
tempo del fatto, che il diritto dell'Unione, e in particolare l'art.
325 del TFUE, avrebbe imposto al giudice di non applicare gli artt.
160, ultimo comma, e 161, secondo comma, cod. pen. in presenza delle
condizioni enunciate dalla Corte di giustizia in causa Taricco.
E' questo un principio irrinunciabile del diritto penale
costituzionale. Occorre infatti che la disposizione scritta con cui
si decide quali fatti punire, con quale pena, e, nel caso qui a
giudizio, entro quale limite temporale, permetta «una percezione
sufficientemente chiara ed immediata del relativo valore precettivo»
(sentenza n. 5 del 2004).
Non spetta certamente a questa Corte attribuire all'art. 325 del
TFUE un significato differente da quello che gli conferisce la Corte
di giustizia; e' invece suo dovere prendere atto di quel significato
e decidere se esso fosse percepibile dalla persona che ha realizzato
la condotta avente rilievo penale.
Analoga preoccupazione e' peraltro condivisa dalla Corte di
Strasburgo in base all'art. 7 della CEDU e alla necessita',
costantemente affermata, che reato e pena siano conoscibili
dall'autore di un fatto fin da quando esso e' commesso. E puo' essere
utile osservare che, pur non negando che lo Stato aderente possa
riconoscere alla prescrizione carattere processuale (sentenza 22
giugno 2000, Coëme e altri contro Belgio), ugualmente la Corte EDU si
riserva di sanzionarlo quando, in materia penale, non vi sia una base
legale certa e prevedibile a sorreggere l'estensione del potere
punitivo pubblico oltre il limite temporale previsto al tempo del
fatto (sentenza 20 settembre 2011, Oao Neftyanaya Kompaniya Yukos
contro Russia).
La compatibilita' della regola enunciata dalla sentenza resa in
causa Taricco con la CEDU, pertanto, andrebbe valutata sulla base
della premessa che in Italia la prescrizione ha natura sostanziale.
Per tale ragione, e' poi necessario chiedersi, alla luce dell'art. 7
della CEDU, se tale regola fosse prevedibile, e avesse percio' base
legale (tra le molte, Grande Camera, sentenza 21 ottobre 2013, Del
Rio Prada contro Spagna, paragrafo 93).
In tale prospettiva questa Corte e' convinta che la persona non
potesse ragionevolmente pensare, prima della sentenza resa in causa
Taricco, che l'art. 325 del TFUE prescrivesse al giudice di non
applicare gli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo comma, cod.
pen. ove ne fosse derivata l'impunita' di gravi frodi fiscali in
danno dell'Unione in un numero considerevole di casi, ovvero la
violazione del principio di assimilazione.
In secondo luogo, e' necessario interrogarsi, sia sul rispetto
della riserva di legge, sia sul grado di determinatezza assunto
dall'ordinamento penale in base all'art. 325 del TFUE, con riguardo
al potere del giudice, al quale non possono spettare scelte basate su
discrezionali valutazioni di politica criminale. In particolare il
tempo necessario per la prescrizione di un reato e le operazioni
giuridiche da compiersi per calcolarlo devono essere il frutto
dell'applicazione, da parte del giudice penale, di regole legali
sufficientemente determinate. In caso contrario, il contenuto di
queste regole sarebbe deciso da un tribunale caso per caso, cosa che
e' senza dubbio vietata dal principio di separazione dei poteri di
cui l'art. 25, secondo comma, Cost. declina una versione
particolarmente rigida nella materia penale.
In tale prospettiva si tratta di verificare se la regola
enunciata dalla sentenza resa in causa Taricco sia idonea a
delimitare la discrezionalita' giudiziaria e anche su questo terreno
occorre osservare che non vi e' modo di definire in via
interpretativa con la necessaria determinatezza il requisito del
numero considerevole dei casi, cui e' subordinato l'effetto indicato
dalla Corte di giustizia.
Questa Corte non dubita che esso si riferisca alla sistematica
impunita' che il regime legale dell'interruzione della prescrizione
comporterebbe per le frodi fiscali, tuttavia il concetto rimane per
sua natura ambiguo, e comunque non riempibile di contenuto attraverso
l'esercizio della funzione interpretativa.
Nell'ordinamento italiano, come anche nell'ordinamento europeo,
l'attivita' giurisdizionale e' soggetta al governo della legge
penale; mentre quest'ultima, viceversa, non puo' limitarsi ad
assegnare obiettivi di scopo al giudice. Non si puo' allora escludere
che la legge nazionale possa e debba essere disapplicata se cio' e'
prescritto in casi specifici dalla normativa europea. Non e' invece
possibile che il diritto dell'Unione fissi un obiettivo di risultato
al giudice penale e che, in difetto di una normativa che predefinisca
analiticamente casi e condizioni, quest'ultimo sia tenuto a
raggiungerlo con qualunque mezzo rinvenuto nell'ordinamento.
6.- Dopo aver messo a fuoco gli specifici profili di
incompatibilita' esistenti tra la regola che la sentenza resa in
causa Taricco ha tratto dall'art. 325 del TFUE e i principi e i
diritti sanciti dalla Costituzione, e' necessario chiedersi se la
Corte di giustizia abbia ritenuto che il giudice nazionale debba dare
applicazione alla regola anche quando essa confligge con un principio
cardine dell'ordinamento italiano.
Questa Corte pensa il contrario, ma reputa in ogni caso
conveniente porre il dubbio all'attenzione della Corte di giustizia.
In base all'art. 4, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea
(TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, firmato il 13
dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con legge 2 agosto 2008 n.
130, ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, i rapporti tra Unione
e Stati membri sono definiti in forza del principio di leale
cooperazione, che implica reciproco rispetto e assistenza. Cio'
comporta che le parti siano unite nella diversita'. Non vi sarebbe
rispetto se le ragioni dell'unita' pretendessero di cancellare il
nucleo stesso dei valori su cui si regge lo Stato membro. E non vi
sarebbe neppure se la difesa della diversita' eccedesse quel nucleo
giungendo ad ostacolare la costruzione del futuro di pace, fondato su
valori comuni, di cui parla il preambolo della Carta di Nizza.
Il primato del diritto dell'Unione non esprime una mera
articolazione tecnica del sistema delle fonti nazionali e
sovranazionali. Esso riflette piuttosto il convincimento che
l'obiettivo della unita', nell'ambito di un ordinamento che assicura
la pace e la giustizia tra le Nazioni, giustifica una rinuncia a
spazi di sovranita', persino se definiti da norme costituzionali. Al
contempo la legittimazione (art. 11 della Costituzione italiana) e la
forza stessa dell'unita' in seno ad un ordinamento caratterizzato dal
pluralismo (art. 2 del TUE) nascono dalla sua capacita' di includere
il tasso di diversita' minimo, ma necessario per preservare la
identita' nazionale insita nella struttura fondamentale dello Stato
membro (art. 4, paragrafo 2, del TUE). In caso contrario i Trattati
europei mirerebbero contraddittoriamente a dissolvere il fondamento
costituzionale stesso dal quale hanno tratto origine per volonta'
degli Stati membri.
Queste considerazioni sono sempre state alla base dell'azione,
sia di questa Corte, quando ha rinvenuto nell'art. 11 Cost. la chiave
di volta dell'ordinamento europeo, sia della Corte di giustizia,
quando, precorrendo l'art. 6, paragrafo 3, del TUE, ha incorporato
nel diritto dell'Unione le tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri.
Ne consegue, in linea di principio, che il diritto dell'Unione, e
le sentenze della Corte di giustizia che ne specificano il
significato ai fini di un'uniforme applicazione, non possono
interpretarsi nel senso di imporre allo Stato membro la rinuncia ai
principi supremi del suo ordine costituzionale.
Naturalmente, la Corte di giustizia non e' sollevata dal compito
di definire il campo di applicazione del diritto dell'Unione, ne'
puo' essere ulteriormente gravata dall'onere di valutare nel
dettaglio se esso sia compatibile con l'identita' costituzionale di
ciascun Stato membro. E' percio' ragionevole attendersi che, nei casi
in cui tale valutazione sia di non immediata evidenza, il giudice
europeo provveda a stabilire il significato della normativa
dell'Unione, rimettendo alle autorita' nazionali la verifica ultima
circa l'osservanza dei principi supremi dell'ordinamento nazionale.
Compete poi a ciascuno di questi ordinamenti stabilire a chi spetti
tale verifica. La Costituzione della Repubblica italiana, a tale
proposito, la rimette in via esclusiva a questa Corte, e bene hanno
percio' fatto i rimettenti a investirla del problema, sollevando una
questione di legittimita' costituzionale.
7. - Quanto appena esposto in termini generali trova conferma nel
caso sottoposto a giudizio. La sentenza resa in causa Taricco ha
stabilito che l'art. 325 del TFUE ha efficacia diretta e comporta
l'obbligo di non applicare una normativa nazionale sulla prescrizione
dei reati che, nei casi e alle condizioni individuate, compromette
l'effettivita' della sanzione. La decisione ha altresi' escluso, ma
solo con riferimento al divieto di retroattivita' della sanzione
penale, che la regola cosi' enunciata sia in contrasto con l'art. 49
della Carta di Nizza e con l'art. 7 della CEDU.
La sentenza europea prescinde dalla compatibilita' della regola
con i principi supremi dell'ordine costituzionale italiano, ma pare
aver demandato espressamente questo compito agli organi nazionali
competenti. Infatti, il paragrafo 53 della sentenza afferma che, «se
il giudice nazionale dovesse decidere di disapplicare le disposizioni
nazionali di cui trattasi, egli dovra' allo stesso tempo assicurarsi
che i diritti fondamentali degli interessati siano rispettati». Il
paragrafo 55 seguente aggiunge che la disapplicazione va disposta
«con riserva di verifica da parte del giudice nazionale» in ordine al
rispetto dei diritti degli imputati.
Il convincimento di questa Corte, del quale si chiede conferma
alla Corte di giustizia, e' che con tali asserzioni si sia inteso
affermare che la regola tratta dall'art. 325 del TFUE e' applicabile
solo se e' compatibile con l'identita' costituzionale dello Stato
membro, e che spetta alle competenti autorita' di quello Stato farsi
carico di una siffatta valutazione.
Nell'ordinamento italiano cio' puo' avvenire attraverso
l'iniziativa del giudice che, chiamato ad applicare la regola, chiede
a questa Corte di saggiarne la compatibilita' con i principi supremi
dell'ordine costituzionale. E' poi dovere di questa Corte accertare,
se del caso, l'incompatibilita', e conseguentemente escludere che la
regola possa avere applicazione in Italia.
Se questa interpretazione dell'art. 325 del TFUE e della sentenza
resa in causa Taricco fosse corretta, cesserebbe ogni ragione di
contrasto e la questione di legittimita' costituzionale non sarebbe
accolta.
Resterebbe in ogni caso ferma la responsabilita' della Repubblica
italiana per avere omesso di approntare un efficace rimedio contro le
gravi frodi fiscali in danno degli interessi finanziari dell'Unione o
in violazione del principio di assimilazione, e in particolare per
avere compresso temporalmente l'effetto degli atti interruttivi della
prescrizione.
Cio' posto, occorrerebbe verificare nelle sedi competenti se il
problema sia stato risolto dall'art. 2, comma 36-vicies semel,
lettera l), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148, che ha aumentato di un terzo i termini di
prescrizione dei reati puniti dagli articoli da 2 a 10 del d.lgs. n.
74 del 2000, con una disposizione che pero' non e' applicabile a
fatti commessi prima dell'entrata in vigore della legge.
Se l'esito della verifica fosse negativo sarebbe urgente un
intervento del legislatore per assicurare l'efficacia dei giudizi
sulle frodi in questione, eventualmente anche evitando che l'esito
sia compromesso da termini prescrizionali inadeguati.
8.- Questa Corte tiene a sottolineare che l'interpretazione
appena delineata, se da un lato serve a preservare l'identita'
costituzionale della Repubblica italiana, dall'altro non compromette
le esigenze di uniforme applicazione del diritto dell'Unione e si
propone pertanto come soluzione conforme al principio di leale
cooperazione e di proporzionalita'.
Infatti essa non pone in discussione il significato che la Corte
di giustizia ha rinvenuto nell'art. 325 del TFUE.
L'impedimento del giudice nazionale ad applicare direttamente la
regola enunciata dalla Corte non deriva da una interpretazione
alternativa del diritto dell'Unione, ma esclusivamente dalla
circostanza, in se' estranea all'ambito materiale di applicazione di
quest'ultimo, che l'ordinamento italiano attribuisce alla normativa
sulla prescrizione il carattere di norma del diritto penale
sostanziale e la assoggetta al principio di legalita' espresso
dall'art. 25, secondo comma, Cost. E' questa una qualificazione
esterna rispetto al significato proprio dell'art. 325 del TFUE, che
non dipende dal diritto europeo ma esclusivamente da quello
nazionale.
Va aggiunto che tale qualificazione, nel caso di specie,
costituisce un livello di protezione piu' elevato di quello concesso
agli imputati dall'art. 49 della Carta di Nizza e dall'art. 7 della
CEDU. Esso, percio', deve ritenersi salvaguardato dallo stesso
diritto dell'Unione, ai sensi dell'art. 53 della Carta, letto anche
alla luce della relativa spiegazione.
La Costituzione italiana conferisce al principio di legalita'
penale un oggetto piu' ampio di quello riconosciuto dalle fonti
europee, perche' non e' limitato alla descrizione del fatto di reato
e alla pena, ma include ogni profilo sostanziale concernente la
punibilita'. Appare a cio' conseguente che l'Unione rispetti questo
livello di protezione dei diritti della persona, sia in ossequio
all'art. 53 della Carta di Nizza, il quale afferma che «Nessuna
disposizione della presente Carta deve essere interpretata come
limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali riconosciuti [...] dalle costituzioni degli Stati
membri», sia perche', altrimenti, il processo di integrazione europea
avrebbe l'effetto di degradare le conquiste nazionali in tema di
liberta' fondamentali e si allontanerebbe dal suo percorso di
unificazione nel segno del rispetto dei diritti umani (art. 2 del
TUE).
Al contrario, la Corte di giustizia ha riconosciuto che le
modalita' con le quali ciascuno Stato membro tutela i diritti
fondamentali della persona, anche quando questo comporta una
restrizione alle liberta' attribuite dai Trattati, non devono
necessariamente essere le stesse. Ogni Stato membro protegge tali
diritti in conformita' al proprio ordinamento costituzionale
(sentenza 14 ottobre 2004, in causa C-36/02, Omega Spielhallen und
Automatenaufstellungs GmbH contro Oberbürgermeisterin der Bundesstadt
Bonn).
Il caso qui esaminato si distingue nettamente da quello deciso
dalla Grande Sezione della Corte di giustizia con la sentenza 26
febbraio 2013 in causa C-399/11, Melloni, con la quale si e' escluso
che, in forza delle previsioni della Costituzione di uno Stato
membro, potessero aggiungersi ulteriori condizioni all'esecuzione di
un mandato di arresto europeo, rispetto a quelle pattuite con il
«consenso raggiunto dagli Stati membri nel loro insieme a proposito
della portata da attribuire, secondo il diritto dell'Unione, ai
diritti processuali di cui godono le persone condannate in absentia».
In quel caso una soluzione opposta avrebbe inciso direttamente
sulla portata della Decisione quadro 26 febbraio 2009, n.
2009/299/GAI (Decisione quadro del Consiglio che modifica le
decisioni quadro 2002/584/GAI, 2005/214/GAI, 2006/783/GAI,
2008/909/GAI e 2008/947/GAI, rafforzando i diritti processuali delle
persone e promuovendo l'applicazione del principio del reciproco
riconoscimento alle decisioni pronunciate in assenza dell'interessato
al processo), e avrebbe percio' comportato la rottura dell'unita' del
diritto dell'Unione in una materia basata sulla reciproca fiducia in
un assetto normativo uniforme. Viceversa, il primato del diritto
dell'Unione non e' posto in discussione nel caso oggi a giudizio,
perche', come si e' gia' osservato, non e' in questione la regola
enunciata dalla sentenza in causa Taricco, e desunta dall'art. 325
del TFUE, ma solo l'esistenza di un impedimento di ordine
costituzionale alla sua applicazione diretta da parte del giudice.
Questo impedimento non dipende dalla contrapposizione di una
norma nazionale alle regole dell'Unione ma solo dalla circostanza,
esterna all'ordinamento europeo, che la prescrizione in Italia
appartiene al diritto penale sostanziale, e soggiace percio' al
principio di legalita' in materia penale.
Appare percio' proporzionato che l'Unione rispetti il piu'
elevato livello di protezione accordato dalla Costituzione italiana
agli imputati, visto che con cio' non viene sacrificato il primato
del suo diritto.
9.- Inoltre questa Corte osserva che la sentenza resa in causa
Taricco ha escluso l'incompatibilita' della regola li' affermata
rispetto all'art. 49 della Carta di Nizza con riguardo al solo
divieto di retroattivita', mentre non ha esaminato l'altro profilo
proprio del principio di legalita', ovvero la necessita' che la norma
relativa al regime di punibilita' sia sufficientemente determinata.
E' questa un'esigenza comune alle tradizioni costituzionali degli
Stati membri, presente anche nel sistema di tutela della CEDU, e come
tale incarna un principio generale del diritto dell'Unione (si veda
la gia' citata sentenza 12 dicembre 1996, in cause C-74/95 e
C-129/95).
Anche se si dovesse ritenere che la prescrizione ha natura
processuale, o che comunque puo' essere regolata anche da una
normativa posteriore alla commissione del reato, ugualmente
resterebbe il principio che l'attivita' del giudice chiamato ad
applicarla deve dipendere da disposizioni legali sufficientemente
determinate. In questo principio si coglie un tratto costitutivo
degli ordinamenti costituzionali degli Stati membri di civil law.
Essi non affidano al giudice il potere di creare un regime legale
penale, in luogo di quello realizzato dalla legge approvata dal
Parlamento, e in ogni caso ripudiano l'idea che i tribunali penali
siano incaricati di raggiungere uno scopo, pur legalmente
predefinito, senza che la legge specifichi con quali mezzi e in quali
limiti cio' possa avvenire.
Il largo consenso diffuso tra gli Stati membri su tale principio
cardine della divisione dei poteri induce a ritenere che l'art. 49
della Carta di Nizza abbia identica portata, ai sensi dell'art. 52,
paragrafo 4, della medesima Carta.
Tuttavia, l'art. 325 del TFUE, pur formulando un obbligo di
risultato chiaro e incondizionato, secondo quanto precisato dalla
Corte di giustizia, omette di indicare con sufficiente analiticita'
il percorso che il giudice penale e' tenuto a seguire per conseguire
lo scopo. In questo modo pero' si potrebbe permettere al potere
giudiziario di disfarsi, in linea potenziale, di qualsivoglia
elemento normativo che attiene alla punibilita' o al processo,
purche' esso sia ritenuto di ostacolo alla repressione del reato.
Questa conclusione eccede il limite proprio della funzione
giurisdizionale nello Stato di diritto quanto meno nella tradizione
continentale, e non pare conforme al principio di legalita' enunciato
dall'art. 49 della Carta di Nizza.
Se si ritiene che l'art. 325 del TFUE ha un simile significato
resta allora da verificarne la coerenza con l'art. 49 della Carta di
Nizza, che ha lo stesso valore dei Trattati (art. 6, paragrafo 1, del
TUE), sotto il profilo della carente determinatezza della norma
europea, quando interferisce con i diritti degli imputati in un
processo penale.
10.- In conclusione, se la Corte di giustizia dovesse concordare
con questa Corte sul significato dell'art. 325 del TFUE e della
sentenza resa in causa Taricco, sarebbero superate le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dai giudici rimettenti.
11.- In base all'art. 105 del regolamento di procedura della
Corte di giustizia del 25 settembre 2012 si richiede che il presente
rinvio pregiudiziale sia deciso con procedimento accelerato.
Si e' allo stato generato un grave stato di incertezza sul
significato da attribuire al diritto dell'Unione, incertezza che
riguarda processi penali pendenti e che e' urgente rimuovere quanto
prima. Non puo' inoltre sfuggire la prioritaria importanza delle
questioni di diritto che sono state sollevate e l'utilita' che i
relativi dubbi vengano eliminati il prima possibile.
Visti gli artt. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, e 3 della legge 13 marzo 1958, n. 204, recante «Ratifica ed
esecuzione dei seguenti Accordi internazionali firmati a Bruxelles il
17 aprile 1957: a) Protocollo sui privilegi e sulle immunita' della
Comunita' economica europea; b) Protocollo sullo Statuto della Corte
di giustizia della Comunita' economica europea; c) Protocollo sui
privilegi e sulle immunita' della Comunita' europea dell'energia
atomica; d) Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della
Comunita' europea dell'energia atomica (stralcio: protocolli
Euratom)».