ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n. 29 (Provvedimenti urgenti per la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema della costa abruzzese),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
spedito per la notifica il 10 dicembre 2015, depositato in
cancelleria il 15 dicembre 2015 ed iscritto al n. 104 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri per la Regione
Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 10 dicembre 2015 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 15
dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri, giusta delibera
di autorizzazione adottata il 4 dicembre 2015 dal Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimita' costituzionale della
legge della Regione Abruzzo 14 ottobre 2015, n. 29 (Provvedimenti
urgenti per la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema della costa
abruzzese), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo
n. 105 del 14 ottobre 2015, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117,
secondo comma, lettera s), in relazione all'art. 6, comma 17, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), come modificato dall'art. 35, comma 1, del decreto-legge
22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 134, e terzo comma, della Costituzione, in
riferimento ai principi fondamentali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», contenuti nella
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), in particolare nell'art. 1, comma 2, lettera
c), e comma 7, lettere g), l) ed n), e all'art. 118 Cost.
2.- La legge regionale impugnata, composta di due articoli,
dispone il divieto, ai fini di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, delle attivita' di prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nelle zone di mare
poste entro le dodici miglia marine dalle linee di costa lungo
l'intero perimetro costiero della Regione Abruzzo, estendendo il
medesimo divieto anche ai procedimenti autorizzatori e concessori in
corso alla data di entrata in vigore della legge, nonche' a tutti i
procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi.
L'unica clausola di salvaguardia prevista dalla legge regionale
riguarda i titoli abilitati gia' rilasciati.
3.- Ad avviso del ricorrente, tale disciplina rientrerebbe tra
quelle rimesse alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e
contrasterebbe con l'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006,
come modificato dall'art. 35, comma 1, del d.l. n. 83 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
134 del 2012.
4.- Secondo il ricorrente, l'intervento del legislatore
regionale, nella parte in cui (art. 1, comma 2) estende il divieto
anche ai procedimenti autorizzatori in corso, interferirebbe con lo
svolgimento di un procedimento amministrativo incardinato in capo
all'amministrazione statale e finalizzato al rilascio della
concessione per lo svolgimento dell'attivita' di coltivazione di
idrocarburi nelle acque di mare poste dinanzi alle coste abruzzesi
("Ombrina mare") ostacolando l'applicazione di una norma statale che
la Regione non ha impugnato. Ne conseguirebbe la violazione dell'art.
5 Cost. perche' la norma regionale, con finalita' meramente
demolitorie, pregiudicherebbe l'unita' giuridica della Repubblica.
5.- Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata violerebbe,
inoltre, l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto interviene in
materia di localizzazione delle opere energetiche in mare, e quindi
in un ambito di territorio sottratto alla competenza regionale e
ricadente nella materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia». Infatti la legge n. 239 del 2004, che fissa
i principi fondamentali della materia (sono citate le sentenze n. 124
del 2010 e n. 282 del 2009), in coerenza con l'ordinamento
comunitario e al fine di garantire la tutela della concorrenza e dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, per garantire l'unita' giuridica ed economica dello Stato,
assoggetta a concessioni le attivita' di esplorazione, coltivazione e
stoccaggio di idrocarburi (art. 1, comma 2, lettera c). Stabilisce,
inoltre, che le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia
mineraria, siano adottate dallo Stato, d'intesa con le Regioni
interessate, per la terraferma, e in via esclusiva per l'offshore
(art. 1, comma 7, lettera n). Sono di esclusiva competenza statale,
inoltre, le funzioni amministrative concernenti «l'identificazione
delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con
riferimento all'articolazione territoriale delle reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai
sensi delle leggi vigenti» e «l'utilizzazione del pubblico demanio
marittimo e di zone del mare territoriale per finalita' di
approvvigionamento di fonti di energia» (art. 1, comma 7, lettere g
ed l).
6.- Sempre ad avviso del ricorrente, la legge regionale, dunque,
si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali dettati dal
legislatore statale che rimettono in via esclusiva allo Stato
l'adozione delle determinazioni, in materia upstream, relative alle
zone di mare antistanti le coste italiane, laddove la potesta'
legislativa regionale dovrebbe esplicarsi all'interno della
legislazione statale di cornice e con spirito di leale
collaborazione.
7.- Ad avviso del ricorrente, la competenza regionale sugli
idrocarburi in mare e sull'individuazione delle aree per lo
svolgimento delle relative attivita', dovrebbe considerarsi esclusa
anche per il fatto che le finalita' cui si collegano la ricerca e
l'estrazione degli stessi, con evidenti riflessi anche nei rapporti
con l'estero, non attengono all'interesse esclusivo o prevalente
delle Regioni, tanto piu' se si considera che ciascuna Regione non e'
dotata di un proprio mare territoriale, ne' puo' esercitare poteri su
quel mare.
8.- Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata
contrasterebbe, ancora, con l'art. 118 Cost., in attuazione del quale
sono attribuite allo Stato le competenze amministrative in materia di
impianti e infrastrutture energetiche considerate di preminente
interesse nazionale per la sicurezza del sistema elettrico e degli
approvvigionamenti.
9.- Infine, secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata
violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., per contrasto con il principio
della certezza del diritto e del legittimo affidamento e, quindi, del
buon andamento della pubblica amministrazione.
10.- La Regione si e' costituita con memoria depositata il 19
gennaio 2016, chiedendo di dichiarare cessata la materia del
contendere a seguito della sopravvenienza normativa costituita dalla
novellazione dell'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006, da
parte dell'art. 1, comma 239, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», secondo cui
soltanto «[i] titoli abilitativi gia' rilasciati sono fatti salvi per
la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard
di sicurezza e di salvaguardia ambientale».
La difesa regionale deduce, poi, l'inammissibilita' della
questione, per difformita' tra la deliberazione di impugnativa, come
adottata dal Consiglio dei ministri il 4 dicembre 2015, e il ricorso
predisposto dall'Avvocatura generale dello Stato.
Nel merito deduce l'infondatezza della questione con riguardo
all'art. 5 Cost., nonche' con riguardo alla dedotta esclusione di
competenze regionali in materia di idrocarburi in mare. Ed infatti,
vengono in rilievo le materie valorizzazione dei beni culturali e
ambientali, governo del territorio ed energia.
Inoltre, l'art. 114 Cost. pone in rilievo un profilo giuridico e
non solo naturalistico di territorio.
11.- In data 6 dicembre 2016 l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni
rassegnate, deducendo, in particolare, che non e' intervenuta la
cessazione della materia del contendere, poiche' la norma regionale
appare comunque eccedere dalle competenze regionali, avendo riguardo
all'art. 1, commi 4 e 7, della legge n. 239 del 2004.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito
per la notifica il 10 dicembre 2015 e depositato nella cancelleria di
questa Corte il successivo 15 dicembre, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione Abruzzo 14
ottobre 2015, n. 29 (Provvedimenti urgenti per la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema della costa abruzzese), in
riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, secondo comma, lettera s), in
relazione all'art. 6, comma 17, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), come modificato dall'art.
35, comma 1, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti
per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134, e terzo comma, della
Costituzione, in riferimento ai principi fondamentali in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
contenuti nella legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), in particolare nell'art.
1, comma 2, lettera c), e comma 7, lettere g), l) ed n), e all'art.
118 Cost.
2.- Preliminarmente, va esaminata l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso dedotta dalla difesa regionale con riguardo alla non
coincidenza dei parametri indicati nella delibera di autorizzazione
alla proposizione dell'impugnazione, con quelli dedotti
dall'Avvocatura generale dello Stato: nella delibera governativa si
prospetterebbe il contrasto della norma impugnata con l'art. 6, comma
17, del d.lgs. n. 152 del 2006, come successivamente modificato,
mentre la difesa erariale dello Stato ha dedotto la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L'eccezione e' infondata.
Occorre rilevare, infatti, che l'indicazione delle norme
regionali ritenute lesive e' formulata nella delibera governativa con
la necessaria chiarezza.
Sulla sua base l'Avvocatura dello Stato ha esercitato, poi, il
suo ruolo professionale, individuando tutti i principi costituzionali
e le norme con cui tali disposizioni si ponevano in contrasto.
3.- La legge della Regione Abruzzo n. 29 del 2015 e' impugnata
nella parte in cui, all'art. 1, pone il divieto di tutte le nuove
attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi nelle zone di mare poste entro le dodici miglia
marine lungo l'intero perimetro delle coste abruzzesi, comprendendo
nell'ambito di applicazione del divieto anche i procedimenti in corso
e quelli conseguenti e connessi, atteso che l'unica clausola di
salvaguardia riguarda i titoli abilitativi gia' rilasciati.
4.- L'illegittimita' costituzionale e' prospettata con riguardo a
tre distinti gruppi di parametri costituzionali: a) art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 6, comma 17, del
d.lgs. n. 152 del 2006, come vigente ratione temporis, con
conseguente violazione dell'art. 5 Cost.; b) art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione ai principi fondamentali in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
dettati dalla legge n. 239 del 2004, in particolare nell'art. 1,
comma 2, lettera c), e comma 7, lettere g), l) ed n), e art. 118
Cost.; c) artt. 3 e 97 Cost. (certezza del diritto, legittimo
affidamento, buon andamento dell'amministrazione).
5.- La questione e' fondata in relazione alla censura di
violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 118 Cost.
6.- Lo Stato ha dedotto la lesione dei principi fondamentali,
posti dalla legge n. 239 del 2004, nella materia concorrente della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e
delle competenze amministrative in materia di offshore.
6.1.- Questa legge all'art. 1, comma 7, lettera n), stabilisce,
solo per la terraferma, che le determinazioni inerenti la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le
funzioni di polizia mineraria, siano adottate dallo Stato d'intesa
con le Regioni interessate.
6.2.- Per le determinazioni relative agli idrocarburi a mare,
occorre, invece, far capo ad altre disposizioni dello stesso art. 1.
Alla stregua del comma 7 di tale articolo: «Sono esercitati dallo
Stato, anche avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica e il
gas, i seguenti compiti e funzioni amministrativi [...]».
Fra tali compiti e funzioni rientrano, da una parte,
«l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale con riferimento all'articolazione territoriale
delle reti infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse
nazionale ai sensi delle leggi vigenti» (lettera g) e, dall'altra,
«l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalita' di approvvigionamento di fonti di energia»
(lettera l).
6.3.- Da questo complesso normativo emerge il principio che, per
il rilascio dei titoli di cui e' questione - e cioe' quelli a mare -,
la competenza dello Stato e' esclusiva.
7.- Tale principio, d'altra parte, deve qualificarsi come
fondamentale.
Con riferimento alla legge n. 239 del 2004 in generale, infatti,
questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, con la sentenza n. 131
del 2016, che: «[s]i tratta di norme che ridefiniscono, "in modo
unitario ed a livello nazionale, i procedimenti di localizzazione e
realizzazione" delle opere, "in base all'evidente presupposto della
necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali
nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte
di esigenze di carattere unitario" [...], ma anche in relazione "ai
criteri indicati dall'art. 118 Cost. per la allocazione e la
disciplina delle funzioni amministrative, nonche' al principio di
leale collaborazione [...]" (sentenza n. 117 del 2013)».
Quanto in particolare alla ricerca sottomarina, questa Corte, sia
pure in un diverso contesto normativo, ha gia' affermato che sul
fondo e sul sottofondo marino si esplicano poteri di contenuto e di
intensita' uguali per tutta la fascia che va dalla linea della bassa
marea fino al limite esterno della piattaforma, circostanza che non
consente di riconoscere alle Regioni una competenza neppure con
riguardo alle attivita' che possono esercitarsi sulla porzione di
fondo e di sottofondo sottostante al mare territoriale (sentenza n.
21 del 1968).
8.- La legge regionale si pone dunque in contrasto con il
principio fondamentale dettato dal legislatore, che riserva allo
Stato la materia in questione.
Essa, infatti, nello stabilire l'ambito di operativita' dei
titoli autorizzatori, lungi dal porre mere norme di dettaglio,
modifica la disciplina unitaria dell'accesso alle attivita' offshore
di ricerca e coltivazione degli idrocarburi, funzionale al
raggiungimento degli obiettivi della politica energetica nazionale,
cosi' violando l'art. 117, terzo comma, Cost.
9.- La legge della Regione Abruzzo n. 29 del 2015, inoltre,
comportando una interferenza con l'attivita' amministrativa di
competenza dello Stato, e in particolare con i procedimenti volti al
rilascio dei titoli in questione, viola l'art. 118 Cost.
10.- L'accoglimento della questione sotto questo profilo
determina l'assorbimento delle altre censure. Cio' rende anche
irrilevante il vaglio degli effetti dello ius superveniens che ha
interessato l'art. 6, comma 17, del d.lgs. n. 152 del 2006,
modificato dall'art. 1, comma 239, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)».