ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Veneto 16 marzo 2015, n. 4
(Modifiche di leggi regionali e disposizioni in materia di governo
del territorio e di aree naturali protette regionali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-20
maggio 2015, depositato in cancelleria il 26 maggio 2015 e iscritto
al n. 54 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi per
la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 19-20 maggio e depositato il 26
maggio 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 8, comma 1, lettera a), della legge della Regione Veneto 16
marzo 2015, n. 4 (Modifiche di leggi regionali e disposizioni in
materia di governo del territorio e di aree naturali protette
regionali).
2.- Premette il Presidente del Consiglio dei ministri che la
Regione Veneto con la legge impugnata ha introdotto modifiche a norme
regionali in materia di governo, assetto e uso del territorio, di
paesaggio, di edilizia e urbanistica, nonche' in materia di aree
protette.
In particolare, il citato art. 8, comma 1, in dichiarata
attuazione della norma statale di cui all'art. 2-bis del d.P.R. 6
giugno 2001 n. 380, recante «Testo Unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (d'ora in
avanti TUE), avrebbe demandato allo strumento urbanistico generale la
fissazione dei limiti di densita', altezza e distanza tra fabbricati,
in deroga a quelli stabiliti dall'ordinamento statale, in una serie
di ipotesi espressamente elencate.
Tra le ipotesi previste il ricorrente richiama esclusivamente
l'art. 8, comma 1, lettera a), della legge impugnata, il quale
statuisce che lo strumento urbanistico generale puo' derogare: «a)
nei casi di cui all'articolo 17, comma 3, lettere a) e b), della
legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio", con riferimento ai limiti di
distanza da rispettarsi all'interno degli ambiti dei piani
urbanistici attuativi (PUA) e degli ambiti degli interventi
disciplinati puntualmente».
Ad avviso del ricorrente la disposizione violerebbe la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile
(art. 117, secondo comma, lettera l, della Costituzione).
3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, il
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 9
agosto 2013, n. 98, nel disporre una serie di misure di
semplificazione normativa anche nel settore edilizio, con l'art. 30,
avrebbe introdotto nel TUE l'art. 2-bis. La disposizione
consentirebbe alle Regioni e alle Province autonome di Trento e
Bolzano di dettare norme anche in deroga alle disposizioni del
decreto del ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765).
Il potere derogatorio attribuito alle Regioni dal citato art.
2-bis, pero', lascerebbe espressamente ferma la competenza statale in
materia di ordinamento civile, con riferimento al diritto di
proprieta' e alle connesse norme del codice civile e alle sue
disposizioni integrative, come altresi' affermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 134 del
2014, n. 6 del 2013, n. 114 del 2012, n. 232 del 2005).
4.- Il ricorrente precisa, inoltre, che questa Corte,
considerando che le distanze tra gli edifici possano incidere anche
sull'assetto del territorio e quindi fuoriuscire dai limiti dei
rapporti tra privati, ha ritenuto che la loro disciplina possa
formare altresi' oggetto di legislazione concorrente in materia di
governo del territorio. Le Regioni possono dunque emanare norme in
deroga a quelle statali, purche' tale scostamento persegua finalita'
di carattere urbanistico destinate ad assicurare «un assetto
complessivo ed unitario di determinate zone del territorio».
5.- Ancora il ricorrente riconosce che la stessa inderogabilita'
dei soli limiti di distanza era stata attenuata dallo Stato,
ammettendo la possibilita' di distanze inferiori nel caso di gruppi
di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o
lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche (art. 9
del d.m. n. 1444 del 1968). Quindi, la legittimazione a derogare per
ragioni urbanistiche e' principio gia' presente nella normativa
statale.
6.- Nella specie, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la
Regione Veneto non avrebbe tuttavia utilizzato in modo corretto la
facolta' derogatoria concessagli e avrebbe invaso, per l'eccessiva
ampiezza della previsione, la competenza dello Stato. In primo luogo,
avrebbe assegnato agli strumenti urbanistici un potere piu' esteso di
quello che avrebbero potuto esercitare dal momento che, mentre l'art.
2-bis del TUE ammette deroghe al d.m. n. 1444 del 1968 solo per le
distanze, la norma regionale qui censurata introdurrebbe una
derogabilita' alla disciplina statale anche relativamente alle
altezze e alle densita'. In secondo luogo, la norma regionale
censurata consentirebbe le deroghe in parola nei casi di cui all'art.
17, comma 3, lettere a) e b), della legge regionale n. 11 del 2004,
con esplicito riferimento ai piani urbanistici attuativi (PUA) e agli
interventi disciplinati puntualmente.
Queste previsioni urbanistiche risulterebbero del tutto generiche
e prive di riferimenti a particolari e specifiche esigenze legate al
territorio e, come tali, non consentirebbero una disciplina delle
distanze in deroga.
Lo specifico richiamo agli «interventi disciplinati puntualmente»
sarebbe inoltre in contrasto con gli stessi requisiti di omogeneita'
e unitarieta', richiesti dalla giurisprudenza costituzionale in
materia perche' prevalga la discriminante urbanistica.
7.- La Regione Veneto si e' costituita in giudizio con memoria
depositata il 30 giugno 2015. Ha eccepito, in via preliminare, il
difetto di interesse dello Stato, poiche' la norma censurata si
limiterebbe a richiamare l'art. 17, comma 3, della legge regionale n.
11 del 2004, mai oggetto di censura da parte dello Stato.
7.1.- Nel merito, la Regione Veneto chiede che la questione sia
dichiarata infondata.
Premette che la disposizione regionale impugnata e' tesa a
garantire un ordinato assetto del territorio e non a regolamentare
puntuali ipotesi di distanze tra edifici isolati. Sostiene, inoltre,
che essa sarebbe compatibile con i principi dettati dalla
giurisprudenza costituzionale, sia nella parte in cui si riferisce
«ai limiti di distanza da rispettare all'interno degli ambiti dei
piani urbanistici attuativi (PUA)», sia nella parte in cui indica gli
«ambiti degli interventi disciplinati puntualmente». Il contrasto, a
suo avviso, riguarderebbe soltanto l'interpretazione dello strumento
urbanistico e la sua efficacia.
Tuttavia secondo la Regione, il riferimento agli «interventi
disciplinati puntualmente» contenuto nella legge regionale, non
implicherebbe specifici interventi edificatori rientranti - quanto
alle distanze tra costruzioni - nella materia «ordinamento civile».
L'avverbio «puntualmente», infatti, non qualificherebbe alcuni
interventi edificatori individuali, bensi' la loro disciplina.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Veneto 16 marzo 2015, n. 4
(Modifiche di leggi regionali e disposizioni in materia di governo
del territorio e di aree naturali protette regionali), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, in
riferimento all'art. 2-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia (Testo A)» (d'ora in avanti TUE), che ammette
deroghe al decreto del ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.
1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765).
Secondo il ricorrente, il citato art. 8, comma 1, della legge
regionale del Veneto n. 4 del 2015, avrebbe demandato allo strumento
urbanistico generale la fissazione dei limiti di densita', altezza e
distanza tra fabbricati, in deroga a quelli stabiliti
dall'ordinamento statale, in una serie di ipotesi elencate. E'
censurato, in particolare, l'art. 8, comma 1, lettera a), della legge
regionale, nella parte in cui stabilisce che lo strumento urbanistico
generale possa derogare: «nei casi di cui all'articolo 17, comma 3,
lettere a) e b), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme
per il governo del territorio e in materia di paesaggio", con
riferimento ai limiti di distanza da rispettarsi all'interno degli
ambiti dei piani urbanistici attuativi (PUA) e degli ambiti degli
interventi disciplinati puntualmente». La disposizione contrasterebbe
con l'art. 2-bis del TUE, in quanto gli strumenti per disporre le
deroghe risulterebbero eccessivamente generici e indeterminati.
2.- Preliminarmente, va precisato che la questione di
legittimita' costituzionale ha ad oggetto esclusivamente l'art. 8,
comma 1, lettera a), che consente deroghe alla disciplina statale
limitatamente al regime delle distanze. Il contenuto del ricorso
impone, infatti, di ritenere che detta norma e' stata impugnata
solamente nella parte in cui deroga alla disciplina delle distanze;
cio', peraltro, in armonia con la deliberazione governativa di
impugnazione della legge che fa espresso riferimento alla sola «norma
contenuta nell'art. 8, comma 1, lettera a)».
3.- Non e' fondata l'eccezione di inammissibilita' per difetto di
interesse sollevata dalla Regione Veneto, motivata dall'identita' di
contenuto che la norma censurata avrebbe rispetto all'art. 17, comma
3, della legge regionale n. 11 del 2004, disposizione quest'ultima
mai impugnata da parte dello Stato. Nell'assunto della Regione,
qualora la questione qui in esame fosse ritenuta fondata, l'art. 17,
comma 3, della legge regionale n. 11 del 2004 continuerebbe comunque
ad essere vigente e a produrre effetti nell'ordinamento.
In senso opposto al rilievo addotto dalla Regione, va tuttavia
ribadita l'inapplicabilita' dell'istituto dell'acquiescenza ai
giudizi in via principale atteso che la norma impugnata ha comunque
l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a
ricorrere dello Stato (da ultimo, sentenza n. 231 del 2016).
4.- Cio' premesso, la questione deve ritenersi parzialmente
fondata nei termini precisati di seguito.
4.1.- Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la disciplina
delle distanze fra costruzioni ha la sua collocazione anzitutto nella
sezione VI del Capo II del Titolo II del Libro III del codice civile,
intitolata appunto "Delle distanze nelle costruzioni, piantagioni e
scavi, e dei muri, fossi e siepi interposti tra fondi". «Tale
disciplina, ed in particolare quella degli articoli 873 e 875 che
viene qui in piu' specifico rilievo, attiene in via primaria e
diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi. [...] Non si
puo' pertanto dubitare che la disciplina delle distanze, per quanto
concerne i rapporti suindicati, rientri nella materia
dell'ordinamento civile, di competenza legislativa esclusiva dello
Stato» (sentenza n. 232 del 2005). Nondimeno, si e' altresi'
sottolineato, che quando i fabbricati insistono su di un territorio
che puo' avere, rispetto ad altri - per ragioni naturali e storiche -
specifiche caratteristiche, «la disciplina che li riguarda - e in
particolare quella dei loro rapporti nel territorio stesso - esorbita
dai limiti propri dei rapporti interprivati e tocca anche interessi
pubblici», la cui cura deve ritenersi affidata anche alle Regioni
perche' attratta all'ambito di competenza concorrente del governo del
territorio (si veda sempre la sentenza n. 232 del 2005).
In questa cornice si e' dunque affermato che «alle Regioni e'
consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite
nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia
giustificata dall'esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al
governo del territorio. Dunque, se da un lato non puo' essere del
tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle
distanze tra gli edifici, dall'altro essa, interferendo con
l'ordinamento civile, e' rigorosamente circoscritta dal suo scopo -
il governo del territorio - che ne detta anche le modalita' di
esercizio» (sentenza n. 6 del 2013; nello stesso senso, da ultimo,
anche le sentenze n. 231, n. 189, n. 185 e n. 178 del 2016).
4.2.- Nel delimitare i rispettivi ambiti di competenza - statale
in materia di «ordinamento civile» e concorrente in materia di
«governo del territorio» - questa Corte ha individuato il punto di
equilibrio nell'ultimo comma dell'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968,
piu' volte ritenuto dotato di particolare «efficacia precettiva e
inderogabile» (sentenza n. 185 del 2016, ma anche sentenze n. 114 del
2012 e n. 232 del 2005), in quanto richiamato dall'art. 41-quinquies
della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), introdotto
dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed
integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150).
Pertanto, e' stata giudicata legittima la previsione regionale di
distanze in deroga a quelle stabilite dalla normativa statale, ma
solo «nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani
particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni
planovolumetriche» (ex plurimis, sentenza n. 231 del 2016). In
definitiva, le deroghe all'ordinamento civile delle distanze tra
edifici sono consentite «se inserite in strumenti urbanistici,
funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di
determinate zone del territorio» (sentenza n. 134 del 2014;
analogamente sentenze n. 178, n. 185, n. 189, n. 231 del 2016),
poiche' «la loro legittimita' e' strettamente connessa agli assetti
urbanistici generali e quindi al governo del territorio, non, invece,
ai rapporti tra edifici confinanti isolatamente considerati»
(sentenza n. 114 del 2012; nello stesso senso, sentenza n. 232 del
2005).
4.3.- I medesimi principi sono stati ribaditi anche dopo
l'introduzione dell'art. 2-bis del TUE, da parte dell'art. 30, comma
1, lettera a), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n.
98.
La disposizione, infatti, ha sostanzialmente recepito
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale, inserendo nel
testo unico sull'edilizia i principi fondamentali della
vincolativita', anche per le Regioni e le Province autonome, delle
distanze legali stabilite dal d.m. n. 1444 del 1968 e
dell'ammissibilita' delle deroghe, solo a condizione che siano
«inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un
assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio»
(sentenza n. 185 del 2016; nello stesso senso, ex plurimis, sentenza
n. 189 del 2016).
4.4.- La deroga alla disciplina delle distanze realizzata dagli
strumenti urbanistici deve, in conclusione, ritenersi legittima
sempre che faccia riferimento ad una pluralita' di fabbricati
("gruppi di edifici") e sia fondata su previsioni planovolumetriche
che evidenzino, cioe', una capacita' progettuale tale da definire i
rapporti spazio-dimensionali e architettonici delle varie costruzioni
considerate come fossero un edificio unitario (art. 9, ultimo comma,
del d.m. n. 1444 del 1968).
5.- Alla luce delle considerazioni svolte, deve ritenersi
coerente, rispetto alle indicazioni interpretative offerte dalla
Corte e ribadite dal disposto di cui all'art 2-bis del TUE, il
riferimento che la norma impugnata reca ai piani urbanistici
attuativi (PUA), assimilabili ai piani particolareggiati o di
lottizzazione e dunque riconducibili a quella tipologia di atti
menzionati nell'art. 9, ultimo comma del d.m. n. 1444 del 1968, piu'
volte richiamato, cui va riconosciuta la possibilita' di derogare al
regime delle distanze.
D'altro canto la stessa giurisprudenza di questa Corte ha
stabilito che la deroga alle distanze minime potra' essere contenuta,
oltre che in piani particolareggiati o di lottizzazione, in ogni
strumento urbanistico equivalente sotto il profilo della sostanza e
delle finalita', purche' caratterizzato da una progettazione
dettagliata e definita degli interventi (sentenza n. 6 del 2013).
Ne consegue che devono ritenersi ammissibili le deroghe
predisposte nel contesto dei piani urbanistici attuativi, in quanto
strumenti funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario
di determinate zone del territorio, secondo quanto richiesto, al fine
di attivare le deroghe in esame, dall'art 2-bis del TUE, in linea con
l'interpretazione nel tempo tracciata da questa Corte (ex multis,
sentenze n. 231, n. 189, n. 185, n. 178 del 2016 e n. 134 del 2014).
6.- Una tale conclusione non puo' essere estesa al riferimento
che la norma censurata fa agli «interventi disciplinati
puntualmente», corrispondente alla lettera b) del comma 3, dell'art.
17, della legge regionale n. 11 del 2004.
L'espressione utilizzata, infatti, appare in contrasto con lo
stringente contenuto che dovrebbe assumere una previsione siffatta,
destinata a legittimare deroghe al di fuori di una adeguata
pianificazione urbanistica.
L'assenza di precise indicazioni, in particolare, non consente di
attribuire agli interventi in questione un perimetro di azione
necessariamente coerente con l'esigenza di garantire omogeneita' di
assetto a determinate zone del territorio; del resto, lo stesso
riferimento alla puntualita' che dovrebbe caratterizzarli si presta,
sul piano semantico, a legittimare anche interventi diretti a singoli
edifici, in aperto contrasto con le indicazioni interpretative
offerte in precedenza.
Limitatamente ai suddetti interventi, dunque, va dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma censurata, perche'
legittima deroghe alla disciplina delle distanze tra fabbricati al di
fuori dell'ambito della competenza regionale concorrente in materia
di governo del territorio, in violazione del limite dell'ordinamento
civile assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
(da ultimo, sentenza n. 231 del 2016).