ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 11 dicembre
2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge
finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi
regionali», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 27 febbraio - 2 marzo 2016, depositato in
cancelleria il 3 marzo 2016 ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi
2016.
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio - 2 marzo 2016,
depositato nella cancelleria di questa Corte il 3 marzo 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, giusta delibera di
autorizzazione alla proposizione del ricorso adottata in data 26
febbraio 2016 dal Consiglio dei ministri, ha impugnato l'art. 1 della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 11 dicembre
2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge
finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi
regionali», pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
autonoma Valle D'Aosta/Vallee d'Aoste del 29 dicembre 2015, n. 52,
per violazione dell'art. 117, primo e terzo comma, della
Costituzione, in relazione ai vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, e ai principi del coordinamento della finanza pubblica
di cui all'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)»; nonche' degli
artt. 119, secondo comma, 120, secondo comma, in relazione alla
tutela dell'unita' economica della Repubblica, e 81, terzo comma,
Cost.
2.- La disposizione impugnata, la cui rubrica reca «Patto di
stabilita' interno», prevede, al comma 1, che «[n]elle more della
definizione dell'accordo tra il Ministro dell'economia e delle
finanze e il Presidente della Regione per il patto di stabilita'
interno per gli anni 2016 e 2017, ai sensi dell'articolo 1, comma
454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Legge di stabilita' 2013),
la spesa autorizzata in termini di obiettivo eurocompatibile e'
prudenzialmente determinata in euro 632.242.000 per l'anno 2016 e in
euro 616.242.000 per il 2017, al netto delle spese gia' escluse ai
sensi della legislazione vigente e degli importi corrispondenti ai
pagamenti in conto residui in esecuzione di impegni regolarmente
assunti negli esercizi finanziari precedenti in conformita' al limite
di spesa concordato per ciascun esercizio finanziario, anche al fine
di garantire il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti, secondo
quanto stabilito dal capo III del titolo III del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la
giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 23
giugno 2014, n. 89»; ed al successivo comma 2, che «[p]er
l'applicazione di quanto previsto dal comma 1, la Giunta regionale e'
autorizzata ad adottare, con propria deliberazione, le occorrenti
misure di contenimento della spesa sia in termini di impegni che in
termini di pagamenti. La Giunta regionale e', inoltre, autorizzata ad
incrementare, con propria deliberazione, l'autorizzazione di spesa di
cui al comma 1, al fine di adeguarla all'obiettivo eurocompatibile
definitivamente stabilito mediante il raggiungimento dell'accordo di
cui all'articolo 1, comma 454, della l. 228/2012».
3.- Assume il ricorrente che la disposizione eccederebbe le
competenze statutarie della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste e violerebbe le norme costituzionali indicate.
Il patto di stabilita' interno nasce dall'esigenza di convergenza
delle economie degli Stati membri dell'Unione europea verso specifici
parametri, comuni a tutti, e condivisi a livello europeo nell'ambito
del patto di stabilita' e crescita e nel Trattato di Maastricht. Il
parametro principale per controllare il rispetto dei criteri di
convergenza e' costituito dall'indebitamento netto della pubblica
amministrazione, e uno degli obiettivi primari delle regole fiscali
che costituiscono il patto di stabilita' interno e' il controllo
dell'indebitamento netto delle Regioni e degli enti locali.
L'art. 117, terzo comma, Cost., riserva allo Stato la definizione
dei principi che consentono di salvaguardare l'obiettivo di
convergenza in quanto le disposizioni in materia di patto di
stabilita' sono poste a garanzia dell'equilibrio della finanza
pubblica complessiva e del perseguimento degli obiettivi nazionali
cosi' come condizionati dagli impegni comunitari. Solo il legislatore
statale puo' svolgere la funzione programmatoria che assicura il
rispetto del patto di stabilita' interno, e la disciplina regionale
impugnata avrebbe un effetto elusivo del regime sanzionatorio
previsto a livello nazionale.
La disposizione in esame non solo definirebbe unilateralmente
l'obiettivo di spesa eurocompatibile, ma per di piu' escluderebbe dal
patto di stabilita' voci di spesa in deroga alla normativa nazionale,
ponendosi cosi' in contrasto con l'art. 1, comma 454, della legge n.
228 del 2012, che prevede: «Al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, le regioni a statuto speciale, escluse
la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano, concordano, con il Ministro dell'economia e delle finanze,
per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in termini di
competenza eurocompatibile, determinato riducendo il complesso delle
spese finali in termini di competenza eurocompatibile risultante dal
consuntivo 2011» di importi e contributi stabiliti. «[...] A tal
fine, entro il 31 marzo di ogni anno, il Presidente dell'ente
trasmette la proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle
finanze [...]».
Tale disposizione statale e' peraltro in linea con la previsione
dell'art. 32 della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2012)», il quale al comma 1
stabilisce che «Ai fini della tutela dell'unita' economica della
Repubblica, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel
rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione»; e al comma 11, che «[a]l fine di
assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, le regioni
a statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, il
livello complessivo delle spese correnti e in conto capitale, nonche'
dei relativi pagamenti [...]».
Ne' potrebbe assumere rilevanza il fatto che l'art. 1, comma 2,
della legge regionale impugnata prevede che, con delibera della
Giunta regionale, si provvedera' successivamente ad adeguare il
limite di spesa (fissato al comma 1) all'obiettivo eurocompatibile
che sara' stabilito a seguito dell'accordo di cui al citato art. 1,
comma 454, della legge n. 228 del 2012. Cio' per due ragioni: la
prima, che la fissazione unilaterale del limite, ancorche' in via
provvisoria, costituisce comunque un vulnus alla competenza
legislativa in materia di patto di stabilita' interno e finisce per
condizionare il raggiungimento del suddetto accordo; la seconda, che
la norma regionale censurata autorizza la Giunta solo a
«incrementare» il limite di spesa fissato al comma 1 e non anche a
diminuirlo, con la conseguenza che, in caso di limite regionale
superiore a quello che risultera' dal suddetto accordo con il
Ministro dell'economia e delle finanze, non e' prevista alcuna forma
di adeguamento.
Le disposizioni regionali impugnate, quindi, conclude il
ricorrente, sarebbero in contrasto con gli artt. 117, primo e terzo
comma, 119, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., in
riferimento ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, al
coordinamento della finanza pubblica e alla tutela dell'unita'
economica della Repubblica. Sussisterebbe, altresi', la lesione
dell'art. 81, terzo comma, Cost., sotto il profilo della mancata
previsione della copertura in termini di indebitamento netto.
4.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non si e'
costituita.
5.- In data 16 gennaio 2017, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni gia'
rassegnate e ha ricordato che l'art. 1, comma 454, della legge n. 228
del 2012, ha superato il vaglio di legittimita' costituzionale
(sentenze n. 156 e n. 19 del 2015).
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 11
dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta
(Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi
regionali», per violazione dell'art. 117, primo e terzo comma, della
Costituzione, in relazione ai vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, e ai principi del coordinamento della finanza pubblica
di cui all'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2013)»; nonche' degli
artt. 119, secondo comma, 120, secondo comma, in relazione alla
tutela dell'unita' economica della Repubblica, e 81, terzo comma,
Cost.
2.- La disposizione impugnata, la cui rubrica reca «Patto di
stabilita' interno», nell'attesa della definizione dell'accordo tra
il Ministro dell'economia e delle finanze e il Presidente della
Regione per il patto di stabilita' interno per gli anni 2016 e 2017,
determina prudenzialmente la spesa autorizzata in termini di
obiettivo eurocompatibile in euro 632.242.000 per l'anno 2016 e in
euro 616.242.000 per il 2017, al netto delle spese gia' escluse ai
sensi della legislazione vigente e degli importi corrispondenti ai
pagamenti in conto residui in esecuzione di impegni regolarmente
assunti negli esercizi finanziari precedenti in conformita' al limite
di spesa concordato per ciascun esercizio finanziario, anche al fine
di garantire il rispetto dei tempi di pagamento dei debiti.
Prevede poi che la Giunta regionale e' autorizzata ad adottare le
occorrenti misure di contenimento della spesa sia in termini di
impegni che in termini di pagamenti e ad incrementare
l'autorizzazione di spesa al fine di adeguarla all'obiettivo
stabilito a seguito dell'accordo.
3.- Lo Stato lamenta che la determinazione sia stata assunta
senza il rispetto delle modalita' previste dall'art. 1, comma 454,
della legge n. 228 del 2012, secondo cui, al fine di assicurare il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, le misure devono essere
concordate tra la Regione e il Ministro dell'economia e delle
finanze; che manchi la previsione della riduzione della spesa stessa,
qualora si renda necessaria in base all'accordo; che - infine - la
riduzione sia calcolata al netto di alcune spese.
4.- Preliminarmente, deve essere rilevato che la prospettata
violazione degli artt. 119, secondo comma, e 120, secondo comma, in
relazione alla tutela dell'unita' economica della Repubblica, e
dell'art. 81, terzo comma, Cost., non e' assistita dallo svolgimento
di adeguate argomentazioni.
Pertanto la questione di legittimita' costituzionale promossa in
riferimento a questi parametri e' inammissibile.
5.- Quanto alla denunciata lesione dell'art. 117, primo e terzo
comma, Cost., in relazione, rispettivamente, ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, e ai principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica, la questione non e' fondata.
6.- Dette censure si collocano nel solco del contenzioso che ha
riguardato lo Stato e le autonomie speciali, tra cui la Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in relazione alle modalita'
del concorso agli obiettivi eurocompatibili di contenimento della
spesa pubblica, concorso cui le Regioni a statuto speciale, cosi'
come quelle a statuto ordinario, sono tenute, rientrando nella
manovra finanziaria necessaria per garantire il rispetto dei vincoli
di bilancio previsti o concordati in seno all'Unione europea (art.
126 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; artt. 2 e 3
del Protocollo n. 12 sulla procedura per i disavanzi eccessivi).
7.- Al riguardo, l'art. 1, comma 454, della legge n. 228 del
2012, invocata dal ricorrente quale principio fondamentale in materia
di coordinamento della finanza pubblica, adottato nell'ambito delle
politiche comunitarie con riguardo al patto di stabilita', ha
previsto per la determinazione delle misure necessarie lo strumento
dell'accordo; e la norma ha costituito oggetto, sia nel testo
originario, che con riguardo alle successive modifiche, cosi' come le
disposizioni richiamate o collegate (art. 32 della legge 12 novembre
2011, n. 183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di stabilita' 2012)» di
diverse pronunce che ne hanno escluso la illegittimita'
costituzionale (sentenze n. 127 e n. 40 del 2016, n. 238, n. 156, n.
82, n. 77 e n. 19 del 2015).
7.1.- In particolare, nella sentenza n. 19 del 2015, in relazione
all'art. 32 della legge n. 183 del 2011 e' stato precisato che «lo
strumento dell'accordo serve a determinare nel loro complesso punti
controversi o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e
Regioni, sia ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica nel rispetto dei vincoli europei, sia al fine di evitare che
il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i limiti
consentiti l'autonomia finanziaria ad esse spettante. Cio' anche
modulando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei singoli
enti, in relazione alla diversita' delle situazioni esistenti nelle
varie realta' territoriali».
8.- Da cio', tuttavia, non discende l'illegittimita'
costituzionale della norma regionale censurata.
9.- In realta' la Regione autonoma, consapevole di essere tenuta
al rispetto di quanto previsto dall'art. 1, comma 454, della legge n.
228 del 2012, intende stabilire una mera programmazione regionale
interna, finalizzata ad assicurare la continuita' gestionale.
Cio' e' reso evidente dall'esplicita affermazione che la
disciplina e' adottata "nelle more della definizione dell'accordo",
previsto appunto dalla citata disposizione statale, nonche'
dall'avverbio "prudenzialmente" riferito alla qualificazione degli
stanziamenti.
La prospettiva della disciplina, dunque, e' funzionalmente e
temporalmente limitata, e la sua provvisorieta' esclude che si ponga
in contrasto con il principio fondamentale dell'accordo.
10.- Non contraddice tale conclusione la mancata previsione della
riduzione degli stanziamenti eventualmente resa necessaria
dall'accordo, al contrario del relativo aumento, affidato a delibere
della Giunta regionale, dovendo ritenersi implicito l'impegno ad
adeguarsi a quanto successivamente concordato alla stregua del
carattere provvisorio della norma, prima delineato.
10.1.- Quanto all'esclusione di alcune voci dal calcolo della
spesa eurocompatibile, lo Stato, nel dolersi del mancato rispetto del
principio dell'accordo, non ha indicato specifiche violazioni dei
criteri stabiliti nella norma invocata quale parametro interposto, ai
quali la Regione avrebbe derogato.
La questione e' dunque non fondata, atteso che comunque la norma
regionale, non mettendo in discussione l'accordo, non e' tale da
impedire l'adeguamento allo stesso anche per questo profilo.