ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica della
legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante "Norme per il governo
del territorio e in materia di paesaggio" e successive
modificazioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 14-17 giugno 2016, depositato in
cancelleria il 21 giugno 2016 ed iscritto al n. 32 del registro
ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2017 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato in data 21 giugno 2016 e iscritto al
n. 32 del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimita' costituzionale dell'art.
2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016, n. 12 (Modifica
della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante "Norme per il
governo del territorio e in materia di paesaggio" e successive
modificazioni), che introduce gli artt. 31-bis e 31-ter nella legge
regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio
e in materia di paesaggio), lamentando la violazione degli artt. 2,
3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), della Costituzione.
1.1.- In particolare, il ricorrente ritiene che l'art. 31-bis,
introdotto con la disposizione impugnata, contrasti con gli artt. 3,
8 e 19 Cost., nella parte in cui attribuisce alla Regione e ai Comuni
del Veneto, ciascuno nell'esercizio delle rispettive competenze, il
compito di individuare «i criteri e le modalita' per la realizzazione
di attrezzatture di interesse comune per servizi religiosi da
effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in
materia di culto della Chiesa Cattolica, delle confessioni religiose,
i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell'articolo
8, terzo comma, della Costituzione, e delle altre confessioni
religiose». La genericita' e l'ambiguita' della formula ivi contenuta
(«i criteri e le modalita' per la realizzazione di attrezzature di
interesse comune per servizi religiosi») consentirebbe, secondo il
ricorrente, valutazioni differenziate per le diverse confessioni
religiose e applicazioni ampiamente discrezionali e potenzialmente
discriminatorie nei confronti di alcuni enti religiosi. Cio' in
contrasto con le richiamate disposizioni costituzionali e con le
interpretazioni datene dalla stessa giurisprudenza costituzionale,
secondo cui «il legislatore non puo' operare discriminazioni tra
confessioni religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano
o non abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o
intese» (sentenza n. 63 del 2016) e le intese non possono essere
considerate condizione imposta dai pubblici poteri per consentire
alle confessioni religiose di avere liberta' di organizzazione e di
azione (viene citata sul punto la sentenza n. 52 del 2016).
1.2.- Il ricorrente lamenta, inoltre, la violazione degli artt.
2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), Cost. da parte
dell'art. 31-ter, introdotto con la disposizione impugnata, il quale,
nel disciplinare gli interventi comunali di urbanizzazione per le
aree e gli immobili da destinarsi alla realizzazione di attrezzature
di interesse comune per servizi religiosi, prevede, al suo comma 3,
che il soggetto richiedente la realizzazione dell'attrezzatura
sottoscriva con il Comune una convenzione contenente un impegno
fideiussorio, e che in tale convenzione «puo', altresi', essere
previsto l'impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le
attivita' svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi
religiosi, che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali
di culto». Tale previsione, secondo il ricorrente, travalicherebbe la
finalita', di natura tipicamente urbanistica, della convenzione per
incidere sull'esercizio della liberta' di culto, liberta' che non si
esaurisce nello svolgimento delle pratiche rituali, ma ricomprende
«anche le attivita' collaterali, come quelle ricreative, aggregative,
culturali, sociali, educative, nell'ambito delle quali la liberta'
religiosa trova la sua pienezza di espressione». La convenzione,
infatti, secondo il ricorrente, dovrebbe essere volta ad assicurare
lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati e consentire,
dunque, unicamente la previsione, in forma concordata e negoziale,
degli impegni strettamente connessi al rilascio delle necessarie
autorizzazioni urbanistiche. La disposizione censurata, invece,
prevedendo la possibilita' che sia inserito, nella convenzione,
l'impegno a utilizzare la lingua italiana, determinerebbe una
invasione nella materia di «rapporti tra la Repubblica e le
confessioni religiose», che rientra nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera c, Cost.).
Essa contrasterebbe, altresi', con gli artt. 2, 3 e 19 Cost.,
interferendo con l'esercizio della liberta' di religione, nell'ambito
del quale rientra la realizzazione di luoghi diretti al culto e alla
discussione degli interessi sociali e culturali della comunita',
attivita' anch'esse espressione diretta della liberta' di religione.
Infine, perseguendo una finalita' di controllo delle modalita' con le
quali in concreto e' esercitata l'attivita' sociale e culturale
svolta nelle suddette attrezzature, per ragioni di sicurezza e ordine
pubblico, invaderebbe la potesta' legislativa esclusiva statale di
cui alla lettera h) dell'art. 117, secondo comma, Cost., mentre in
tale ambito alla Regione e' riservato solo un ruolo di cooperazione
in tema di contrasto dell'illegalita', ordine pubblico e sicurezza
(sono citate le sentenze n. 63 del 2016, n. 35 del 2012 e n. 55 del
2001).
2.- Con atto depositato in data 25 luglio 2016 si e' costituita
la Regione Veneto, al fine di chiedere che entrambe le promosse
questioni di legittimita' costituzionale siano dichiarate
inammissibili e, comunque, non fondate.
2.1.- Con riferimento alla prima questione, la Regione Veneto
contesta la fondatezza del percorso argomentativo svolto nel ricorso.
Secondo la resistente, la formula «criteri e modalita'», censurata
dal ricorrente per la sua genericita' e ambiguita', andrebbe letta
non isolatamente, ma nel contesto normativo nel quale e' inserita,
sia con riferimento al successivo art. 31-ter (che indica «i
contenuti e la teleologia sottesa alla disciplina delle attrezzature
di interesse comune per servizi religiosi»), sia con riferimento
all'intera legge regionale n. 11 del 2004, nella quale essa si
innesta (diretta, quest'ultima legge, a «regolamentare globalmente la
materia "governo del territorio"»). Dalla lettura sistematica si
comprenderebbe, secondo la resistente, che la disposizione censurata
attiene esclusivamente alla disciplina urbanistica, perseguendo
l'obiettivo di «assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei
centri abitativi e del territorio, regolamentando nello specifico
quel fenomeno, di particolare rilievo, che e' la realizzazione di
attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi».
L'eventuale effetto discriminatorio, paventato dallo Stato
ricorrente, si porrebbe ad ogni modo in termini meramente ipotetici,
«come una possibile eventualita' attuativa». Di qui discenderebbe,
secondo la resistente, la manifesta inammissibilita' della questione.
La questione sarebbe, ad ogni modo, infondata nel merito, essendo
le confessioni religiose poste, nella disposizione censurata, «tutte
sullo stesso piano senza che sia prevista alcuna distinzione o
differenziazione discriminatoria a seconda che si tratti di
confessioni che abbiano raggiunto intese con lo Stato o invece di
confessioni che operino in assenza di intese», conformemente a quanto
affermato dalla recente pronuncia della Corte costituzionale n. 63
del 2016. La natura meramente urbanistica della finalita' perseguita
dalla disposizione censurata escluderebbe la possibilita' di ritenere
il potere affidato alla cura della Regione e dei Comuni veneti «uno
strumento che ostacoli o comprometta in alcun modo la liberta'
religiosa».
2.2.- Con riferimento alla seconda questione, la resistente
ritiene che essa debba essere dichiarata inammissibile, per
genericita' della motivazione, con riguardo alla violazione degli
artt. 2, 3, 19 e 117, secondo comma, lettera h), Cost., non avendo il
ricorrente spiegato come la previsione di cui all'art. 31-ter possa
ledere gli invocati parametri costituzionali. Inoltre, la proposta
censura di illegittimita' costituzionale sarebbe frutto, secondo la
resistente, di un «evidente fraintendimento del tenore della
disposizione», la quale non imporrebbe l'utilizzo esclusivo della
lingua italiana, ma si limiterebbe a prevedere che «in riferimento a
talune attivita' non afferenti al culto si possa associare alle altre
lingue proprie dello specifico culto, anche la lingua italiana». Tale
previsione avrebbe, secondo la Regione Veneto, natura e funzione
sociale, nel senso di «favorire l'integrazione di tutti gli
appartenenti alla comunita'», essendo volta non all'introduzione di
un limite o un vincolo all'esercizio della liberta' di religione, ma
al superamento di «una delle principali barriere sociali, quella
della lingua, favorendo l'integrazione». La Regione ritiene che
l'art. 31-ter non invada alcuna competenza legislativa statale, e
comunque non quella di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost.: esso, infatti, «pur non avendo un contenuto strettamente
"urbanistico"», perseguirebbe non finalita' di sicurezza e di ordine
pubblico, bensi' finalita' di integrazione sociale, che non possono
che essere svolte dal comune, «quale soggetto esponenziale della
intera comunita', preposto alla cura degli interessi dei consociati
con particolare riguardo a quelli "sociali"», e che «solo
indirettamente e mediatamente» possono presentare «riflessi, invero
del tutto marginali, in termini di ordine pubblico e sicurezza».
3.- Con memoria del 14 febbraio 2017, il Presidente del Consiglio
dei ministri, ribadendo le argomentazioni gia' svolte nel ricorso,
chiede che siano rigettate le eccezioni sollevate dalla Regione.
Contrariamente a quanto affermato dalla resistente, la prima censura,
oltre ad essere articolata in modo compiuto e con ampio riferimento
alla giurisprudenza costituzionale sul godimento effettivo della
liberta' di culto, non sarebbe formulata in termini ipotetici:
proprio dall'applicazione della disposizione censurata discenderebbe
la lesione in concreto degli invocati parametri costituzionali, non
potendosi prescindere dallo «stretto legame che intercorre tra la
disponibilita' dei luoghi destinati al culto e l'esercizio della
liberta' religiosa». La seconda censura, infine, mirerebbe ad
accertare l'illegittimita' costituzionale di una disposizione
regionale che, lungi dal perseguire "finalita' sociali" o dal
"favorire l'integrazione sociale", travalica in concreto le
competenze regionali.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 21 giugno 2016 e iscritto al n. 32
del registro ricorsi 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016,
n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 recante
"Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio" e
successive modificazioni), che introduce gli artt. 31-bis e 31-ter
nella legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del
territorio e in materia di paesaggio), lamentando la violazione degli
artt. 2, 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettere c) e h), della
Costituzione.
1.1.- Il citato art. 31-bis riconosce alla Regione e ai Comuni
veneti, ciascuno nell'esercizio delle rispettive competenze, il
compito di individuare «i criteri e le modalita' per la realizzazione
di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi da
effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in
materia di culto della Chiesa Cattolica, delle confessioni religiose,
i cui rapporti con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell'articolo
8, terzo comma, della Costituzione, e delle altre confessioni
religiose». La genericita' e l'ambiguita' della formula ivi contenuta
(«i criteri e le modalita' per la realizzazione di attrezzature di
interesse comune per servizi religiosi») consentirebbe, secondo il
ricorrente, valutazioni differenziate, nonche' applicazioni
discrezionali e potenzialmente discriminatorie tra le diverse
confessioni in base alla circostanza che esse abbiano o non abbiano
regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o intese, cosi'
ledendo l'eguale liberta' religiosa di tutte le confessioni,
garantita dagli artt. 3, 8 e 19 Cost.
1.2.- L'art. 31-ter, aggiunto alla legge regionale n. 11 del
2004, nel disciplinare gli interventi comunali di urbanizzazione per
le aree e gli immobili da destinarsi alla realizzazione di
attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, prevede, al
suo comma 3, che il soggetto richiedente sottoscriva con il Comune
una convenzione contenente un impegno fideiussorio, e che in tale
convenzione possa, «altresi', essere previsto l'impegno ad utilizzare
la lingua italiana per tutte le attivita' svolte nelle attrezzature
di interesse comune per servizi religiosi, che non siano strettamente
connesse alle pratiche rituali di culto». Tale previsione, secondo il
ricorrente, risulterebbe intrinsecamente irragionevole travalicando
le finalita', di natura urbanistica, della convenzione, in violazione
degli artt. 3, 8 e 19 Cost., e determinerebbe da parte della Regione
un eccesso di competenza legislativa, invadendo quella esclusiva
dello Stato, sia in materia di «rapporti tra la Repubblica e le
confessioni religiose» (art. 117, secondo comma, lettera c, Cost.),
sia in materia di «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo
comma, lettera h, Cost.).
2.- La questione avente a oggetto l'art. 2 della legge della
Regione Veneto n. 12 del 2016 nella parte in cui introduce, nella
legge regionale n. 11 del 2004, l'art. 31-bis non e' fondata, nei
termini di seguito precisati.
2.1.- Nella giurisprudenza costituzionale e' ormai consolidato il
principio per cui la liberta' religiosa, di cui quella di culto
costituisce un aspetto essenziale (artt. 19 e 20 Cost.), non puo'
essere subordinata alla stipulazione di intese con lo Stato da parte
delle confessioni religiose (da ultimo, sentenze n. 63 e n. 52 del
2016). L'ordinamento repubblicano e' contraddistinto dal principio di
laicita', da intendersi, secondo l'accezione che la giurisprudenza
costituzionale ne ha dato (sentenze n. 63 del 2016, n. 508 del 2000,
n. 329 del 1997, n. 440 del 1995, n. 203 del 1989), non come
indifferenza dello Stato di fronte all'esperienza religiosa, bensi'
come tutela del pluralismo, a sostegno della massima espansione della
liberta' di tutti, secondo criteri di imparzialita'. Cio' non esclude
la possibilita' che lo Stato regoli bilateralmente, e dunque in modo
differenziato, i rapporti con le singole confessioni religiose, come
previsto dagli artt. 7 e 8 Cost., per il soddisfacimento di esigenze
specifiche, ovvero per concedere particolari vantaggi o imporre
particolari limitazioni, o ancora per dare rilevanza,
nell'ordinamento dello Stato, a specifici atti propri della
confessione religiosa (da ultimo, sentenze n. 52 e n. 63 del 2016).
Cio' che al legislatore (nazionale e regionale) non e' consentito e'
«operare discriminazioni tra confessioni religiose in base alla sola
circostanza che esse abbiano o non abbiamo regolato i loro rapporti
con lo Stato tramite accordi o intese» (sentenza n. 52 del 2016).
Come questa Corte ha recentemente affermato, «altro e' la liberta'
religiosa, garantita a tutti senza distinzioni, altro e' il regime
pattizio» (sentenza n. 63 del 2016, con richiamo alla sentenza n. 52
del 2016).
Altresi' consolidato e' il principio per cui la disponibilita' di
spazi adeguati ove «rendere concretamente possibile, o comunque [...]
facilitare, le attivita' di culto» (sentenza n. 195 del 1993) rientra
nella tutela di cui all'art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il
diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma,
individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in
pubblico o in privato il culto, con il solo limite dei riti contrari
al buon costume (sentenza n. 63 del 2016).
2.2.- Il censurato art. 31-bis, a differenza di quanto
argomentato dal ricorrente, non si pone in contrasto con i richiamati
principi.
Esso, infatti, nel riconoscere alla Regione e ai Comuni il
compito di individuare i criteri e le modalita' per la realizzazione
delle attrezzature religiose, prende in considerazione tutte le
diverse possibili forme di confessione religiosa - la Chiesa
Cattolica, le confessioni religiose i cui rapporti con lo Stato siano
disciplinati ai sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost., e le altre
confessioni religiose - senza introdurre alcuna distinzione in
ragione della circostanza che sia stata stipulata un'intesa con lo
Stato.
L'indifferenziato riferimento a tutte le forme confessionali
rende palese la diversita' tra la disposizione regionale ora
censurata e quelle di altra Regione dichiarate costituzionalmente
illegittime con la sentenza n. 63 del 2016, nella parte in cui
condizionavano la programmazione e la realizzazione di luoghi di
culto alla sussistenza di requisiti differenziati e piu' stringenti
per le confessioni religiose senza intesa rispetto alle altre.
Nella disposizione oggetto del presente giudizio, non si
rinvengono elementi che giustifichino una interpretazione tale da
consentire alla Regione e ai Comuni di realizzare la pianificazione
di attrezzature religiose secondo criteri e modalita' discriminatori
in ragione della presenza o meno dell'intesa tra la confessione
religiosa interessata e lo Stato. Cio' non esclude la possibilita'
che le autorita' competenti operino ragionevoli differenziazioni.
Come anche recentemente e' stato da questa Corte affermato, l'eguale
liberta' delle confessioni religiose di organizzarsi e di operare non
implica che a tutte «debba assicurarsi un'eguale porzione dei
contributi o degli spazi disponibili: come e' naturale allorche' si
distribuiscano utilita' limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la
facolta' di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti
interessi pubblici e si dovra' dare adeguato rilievo all'entita'
della presenza sul territorio dell'una o dell'altra confessione, alla
rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto
riscontrate nella popolazione» (sentenza n. 63 del 2016).
La paventata lesione dei principi costituzionali invocati,
dunque, non discende dal tenore della disposizione censurata in se',
ma dalle eventuali sue illegittime applicazioni, che potranno essere
censurate, caso per caso, nelle opportune sedi giurisdizionali.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato,
inoltre, l'art. 2 della legge della Regione Veneto n. 12 del 2016
nella parte in cui, nell'introdurre nella legge regionale n. 11 del
2004 l'art. 31-ter, prevede, al secondo periodo del suo comma 3, che
nella convenzione urbanistica stipulata tra il soggetto richiedente e
il comune interessato «puo', altresi', essere previsto l'impegno ad
utilizzare la lingua italiana per tutte le attivita' svolte nelle
attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, che non siano
strettamente connesse alle pratiche rituali di culto».
3.1.- Deve essere respinta l'eccezione di inammissibilita'
formulata dalla Regione Veneto in ragione della genericita' delle
censure prospettate dal ricorrente.
Sia il ricorso che la memoria depositati dall'Avvocatura generale
dello Stato forniscono i riferimenti normativi necessari e dispiegano
adeguati percorsi argomentativi a sostegno della lamentata
irragionevolezza e violazione sia della liberta' di culto, sia del
riparto di competenze Stato-Regioni, si' da consentire l'esame nel
merito delle questioni prospettate.
3.2.- Nel merito, le questioni sono fondate.
Il censurato art. 31-ter afferisce alla materia del «governo del
territorio», di competenza legislativa concorrente, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., avendo ad oggetto la
pianificazione urbanistica degli edifici adibiti a luogo di culto.
Cio' risulta inequivocabilmente da diversi elementi normativi:
anzitutto, dal punto di vista sistematico, il nuovo art. 31-ter si
innesta nel testo della legge urbanistica della Regione Veneto,
trattandosi di una modificazione alla legge regionale n. 11 del 2004;
in secondo luogo, la rubrica del censurato art. 31-ter e' cosi'
formulata: «Realizzazione e pianificazione delle attrezzature di
interesse comune per servizi religiosi»; infine, dal punto di vista
contenutistico, lo stesso articolo prevede una serie di indici di
inequivoca natura urbanistica - tra i quali: presenza di strade di
collegamento, opere di urbanizzazione primaria, adeguatezza delle
distanze, spazi destinati al parcheggio pubblico - che, come
confermato nell'incipit dello stesso art. 31-ter, devono essere
rispettati «[a]l fine di assicurare una adeguata qualita' urbana».
La legislazione regionale in materia di edilizia di culto «trova
la sua ragione e giustificazione - propria della materia urbanistica
- nell'esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico
dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse
pubblico nella loro piu' ampia accezione, che comprende percio' anche
i servizi religiosi (sentenza n. 195 del 1993)» (sentenza n. 63 del
2016).
Nell'ambito di questa finalita', si pone la convenzione, prevista
dal comma 3 della disposizione in esame, stipulata tra il soggetto
richiedente la realizzazione dell'attrezzatura e il comune
interessato, necessaria nella fase di applicazione della normativa in
questione. La convenzione deve percio' essere ispirata alla
finalita', tipicamente urbanistica, di assicurare lo sviluppo
equilibrato e armonico dei centri abitati.
3.3.- Alla luce della delimitazione finalistica della normativa
de qua, una disposizione, come quella prevista dal secondo periodo
del citato comma 3, che consente all'amministrazione di esigere, tra
i requisiti per la stipulazione della convenzione urbanistica,
«l'impegno ad utilizzare la lingua italiana per tutte le attivita'
svolte nelle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi,
che non siano strettamente connesse alle pratiche rituali di culto»
risulta palesemente irragionevole in quanto incongrua sia rispetto
alla finalita' perseguita dalla normativa regionale in generale -
volta a introdurre «Norme per il governo del territorio e in materia
di paesaggio» -, sia rispetto alla finalita' perseguita dalla
disposizione censurata in particolare - diretta alla «Realizzazione e
pianificazione delle attrezzature di interesse comune per servizi
religiosi».
Non v'e' dubbio che la Regione e' titolata, nel regolare la
coesistenza dei diversi interessi che insistono sul proprio
territorio, a dedicare specifiche disposizioni per la programmazione
e la realizzazione dei luoghi di culto e, nell'esercizio di tali
competenze, puo' imporre quelle condizioni e quelle limitazioni, che
siano strettamente necessarie a garantire le finalita' di governo del
territorio affidate alle sue cure. Tuttavia, la Regione eccede da un
ragionevole esercizio di tali competenze se, nell'intervenire per la
tutela di interessi urbanistici, introduce un obbligo, quale quello
dell'impiego della lingua italiana, del tutto eccentrico rispetto a
tali interessi.
A fronte dell'importanza della lingua quale «elemento di
identita' individuale e collettiva» (da ultimo, sentenza n. 42 del
2017), veicolo di trasmissione di cultura ed espressione della
dimensione relazionale della personalita' umana, appare evidente il
vizio di una disposizione regionale, come quella impugnata, che si
presta a determinare ampie limitazioni di diritti fondamentali della
persona di rilievo costituzionale, in difetto di un rapporto chiaro
di stretta strumentalita' e proporzionalita' rispetto ad altri
interessi costituzionalmente rilevanti, ricompresi nel perimetro
delle attribuzioni regionali.