ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
20, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, promosso dal Consiglio di Stato, sezione sesta
giurisdizionale, nel procedimento vertente tra l'Associazione
nazionale degli industriali delle conserve alimentari vegetali
(ANICAV) ed altri e la Camera di commercio, industria, artigianato,
agricoltura di Parma ed altri, con sentenza del 9 ottobre 2014,
iscritta al n. 40 del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione dell'Associazione nazionale degli
industriali delle conserve alimentari vegetali (ANICAV) ed altri,
della Camera di commercio, industria, artigianato, agricoltura
(CCIAA) di Parma, della Stazione Sperimentale per l'industria delle
conserve alimentari azienda speciale della (CCIAA) di Parma (SSICA),
fuori termine, nonche' l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2017 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Angelo Clarizia per l'Associazione nazionale
degli industriali delle conserve alimentari vegetali (ANICAV) ed
altri, Franco Gaetano Scoca per la Camera di commercio, industria,
artigianato, agricoltura di Parma e l'avvocato dello Stato Giacomo
Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, con
sentenza non definitiva del 9 ottobre 2014, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 118 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 20, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui
ha disposto la soppressione della Stazione Sperimentale per
l'Industria delle Conserve Alimentari (di seguito: SSICA) ed il
trasferimento dei relativi compiti ed attribuzioni alla Camera di
commercio di Parma.
2.- Nel giudizio principale, l'Associazione nazionale industriali
conserve alimentari vegetali (ANICAV) e tre societa' di capitali
operanti nel settore delle conserve alimentari hanno impugnato
davanti al TAR per l'Emilia-Romagna, sezione distaccata di Parma: la
delibera della Camera di Commercio, Industria Artigianato e
Agricoltura (d'ora in poi, anche CCIAA) di Parma in data 14 giugno
2010, n. 116, che, ai sensi del citato art. 7, comma 20, ha
costituito l'Azienda speciale della Camera di commercio di Parma,
denominata Stazione Sperimentale per l'industria delle conserve
alimentari; il decreto del Ministro dello sviluppo economico,
adottato di concerto con il Ministro dell'economia, del 1° aprile
2011, recante «Tempi e modalita' di trasferimento dei compiti e delle
attribuzioni, del personale e delle risorse strumentali e finanziarie
delle soppresse Stazioni sperimentali per l'industria»; la delibera
di detta Camera di commercio del 4 luglio 2011, n. 143, che ha
confermato le determinazioni assunte in ordine alla costituzione
della predetta azienda speciale.
Il TAR, con sentenza del 30 marzo 2012, n. 138, ha dichiarato il
ricorso inammissibile, per difetto di interesse. Avverso detta
pronuncia hanno proposto appello le soccombenti ed il Consiglio di
Stato, con sentenza del 9 ottobre 2014: ha deciso l'impugnazione
limitatamente alla censurata declaratoria di inammissibilita'; ai
fini della decisione di merito, ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
del citato art. 7, comma 20, che ha sollevato, disponendo la
sospensione del giudizio e la rimessione degli atti a questa Corte.
2.1.- Posta questa premessa, il provvedimento di rimessione
deduce che la norma censurata ha disposto la soppressione degli enti
pubblici economici statali denominati Stazioni Sperimentali per
l'industria, trasferendo compiti ed attribuzioni alle camere di
commercio indicate nell'allegato 2 del d.l. n. 78 del 2010,
individuando in quella di Parma l'ente conferitario della SSICA.
La CCIAA di Parma, con la delibera impugnata, ha costituito
l'Azienda speciale, denominata Stazione sperimentale per l'industria
delle conserve alimentari, prima che la legge di conversione del d.l.
n. 78 del 2010 inserisse nel testo del censurato art. 7, comma 20,
ultimo alinea, la previsione che ha attribuito ad un decreto
ministeriale la fissazione di tempi e modalita' del trasferimento dei
compiti in esame.
Le ricorrenti hanno eccepito l'illegittimita' di detta delibera,
perche' adottata prima di tale decreto ministeriale ed in relazione
ad ulteriori profili, censurando anche, con motivi aggiunti, gli atti
sopravvenuti (il citato d.m. del 1° aprile 2011; la delibera camerale
del 4 luglio 2011, n. 143).
2.2.- Il giudice a quo, dopo avere illustrato gli argomenti a
conforto della ritenuta fondatezza del primo motivo di appello e
dell'esistenza dell'interesse delle parti attrici, deduce che la
sollevata questione sarebbe rilevante, poiche' il richiamato art. 7,
comma 20, costituisce la base giuridica di tutti gli atti impugnati.
2.3.- Nel merito, il rimettente osserva che la norma in esame e'
collocata nel Capo II del d.l. n. 78 del 2010, il cui titolo
(«Riduzione del costo degli apparati politici ed amministrativi»)
dimostrerebbe che ratio della stessa sarebbe stata di realizzare «un
significativo risparmio di spesa attraverso la soppressione di enti
ritenuti costosi per l'erario e non piu' strategici per il
perseguimento dell'interesse pubblico nazionale» e, appunto per
questo, ne evidenzierebbe l'irragionevolezza.
La soppressa Stazione Sperimentale era infatti finanziata in
misura preponderante con i contributi delle imprese del settore
conserviero e, dunque, non sussisterebbe «la primaria finalita'
perseguita dal legislatore, coincidente con esigenze di risparmio
della spesa pubblica».
2.3.1.- Secondo il giudice a quo, la norma violerebbe il
principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), realizzando una
discriminazione tra gli operatori economici dell'industria
conserviera. Quelli di essi che non hanno la propria sede nella
provincia di Parma godrebbero di minore rappresentativita' negli
organi camerali rispetto agli imprenditori che in questa hanno la
loro sede e, dunque, «potrebbero essere discriminati» nella
determinazione delle politiche gestionali e nelle scelte strategiche
della Azienda speciale.
2.3.2.- Il trasferimento dei compiti e delle funzioni in esame
alla CCIAA di Parma si porrebbe, altresi', in contrasto con i
principi di buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione
(art. 97 Cost.), poiche' essa «non ha competenze e strutture adeguate
ad assicurare il corretto ed unitario esercizio delle funzioni
trasferite su tutto il territorio nazionale».
Il principio di imparzialita' sarebbe leso, poiche' la CCIAA di
Parma, per legge e per statuto, dovrebbe perseguire gli interessi dei
propri iscritti e del tessuto economico della provincia;
conseguentemente, «non appare ente adeguato a svolgere in modo
imparziale le attribuzioni conferite in favore di tutti gli
imprenditori del settore conserviero operanti a livello nazionale».
Ad avviso del rimettente, il citato art. 7, comma 20, violerebbe,
dunque, i principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza
(art. 118 Cost.). L'allocazione delle funzioni amministrative ad un
livello prossimo ai destinatari delle stesse e' aderente al modello
di sussidiarieta' verticale delineato dalla Costituzione, purche' ne
sia garantito il corretto ed omogeneo esercizio. Tuttavia, nella
specie, la dimensione locale della camera di commercio, «non
sembrerebbe prima facie compatibile con l'ottimale ed unitario
esercizio di quelle funzioni in favore di tutti gli operatori della
industria conserviera nazionale». L'art. 1 della legge 29 dicembre
1983, n. 580 (Riordinamento delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura), imprimerebbe alle stesse «un perimetro
d'azione necessariamente localistico che appare inconciliabile,
proprio in corretta applicazione del principio di sussidiarieta', con
la proficua tutela di interessi di categoria che trascendono l'ambito
strettamente locale».
Il recupero della rappresentativita' degli interessi a livello
nazionale neppure potrebbe avvenire «a livello di Unioncamere», la
quale, in virtu' delle previsioni del relativo statuto e dell'art. 7
della legge n. 580 del 1993, rappresenta gli interessi generali delle
camere di commercio presenti sul territorio nazionale. Tale
rappresentanza, in quanto riferita agli interessi generali del
sistema camerale italiano, non inciderebbe sulla sfera di autonomia
di ciascuna camera di commercio, sui compiti e sulle funzioni
attribuite alle stesse, ancora piu' quando, come nella specie, siano
state trasferite ad organismi appositamente istituiti, posti sotto la
vigilanza dell'ente camerale territoriale.
3.- L'ANICAV, in persona del legale rappresentante, la Agricola
Tre Valli scarl, la Doria spa, la Salvati Mario & C. spa (ognuna in
persona del rispettivo legale rappresentante), appellanti nel
giudizio principale, si sono costituite nel giudizio davanti a questa
Corte, chiedendo che la sollevata questione sia dichiarata fondata.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica le
parti fanno proprie le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione in
punto di rilevanza e fondatezza della questione. A loro avviso,
tenuto conto delle modalita' del finanziamento delle Stazioni
Sperimentali, la norma sarebbe irragionevole, poiche' non realizza il
risparmio di spesa, che dovrebbe costituirne la finalita'. L'art. 97
Cost. sarebbe leso, poiche' le camere di commercio, in ragione delle
competenze territorialmente e funzionalmente limitate ad esse
attribuite, non garantirebbero il corretto svolgimento dei compiti in
esame. Il principio di imparzialita' sarebbe, inoltre, vulnerato,
dato che le imprese conserviere non aventi sede nella provincia di
Parma godrebbero di minore rappresentativita' negli organi di
amministrazione dell'azienda speciale.
Secondo le parti, l'ordinanza di rimessione avrebbe
convincentemente motivato la violazione dell'art. 118 Cost. La norma
censurata avrebbe attuato un «decentramento inopportuno, inadeguato
rispetto all'oggetto dell'attivita' in questione», tenuto conto della
dimensione nazionale della stessa e del carattere locale della camera
di commercio.
4.- Nel giudizio si e' altresi' costituita la CCIAA di Parma
(resistente nel giudizio principale), in persona del presidente pro
tempore, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile (per
la mancata verifica della possibilita' di fornire un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata) e comunque
infondata.
4.1.- A suo avviso, il citato art. 7, comma 20, mira a realizzare
non una mera riduzione della spesa pubblica, bensi' una
«stabilizzazione finanziaria», conseguibile attraverso «diversi ed
autonomi meccanismi» (analiticamente indicati), riservati alla
discrezionalita' del legislatore, garantita anche dal mancato aumento
della stessa.
Finalita' della disposizione sarebbe quella di assicurare detta
stabilizzazione, senza prevedere «nuove spese pubbliche», dato che le
risorse delle aziende speciali sono costituite dai contributi versati
dagli imprenditori di settore (art. 23 del regio decreto 31 ottobre
1923, n. 2523, recante «Riordinamento dell'istruzione industriale»;
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 540, recante «Riordino delle
stazioni sperimentali per l'industria, a norma dell'articolo 11 della
L. 15 marzo 1997, n. 59»). Inoltre, essa avrebbe realizzato un
riassetto strumentale a garantire la «competitivita' economica» delle
aziende speciali e delle camere di commercio, in coerenza con le
complessive finalita' del d.l. n. 78 del 2010.
4.2.- La censura riferita all'art. 3 Cost. muoverebbe poi da
un'identificazione della natura, dei compiti e delle funzioni delle
camere di commercio non convincente, poiche' non terrebbe conto delle
modifiche introdotte alla legge n. 580 del 1993 dal decreto
legislativo 15 febbraio 2010, n. 23 (Riforma dell'ordinamento
relativo alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, in attuazione dell'articolo 53 della legge 23 luglio
2009, n. 99), in particolare, ai commi 1 e 2 dell'art. 1 di detta
legge.
Le camere di commercio avrebbero, infatti, una «funzione di
supporto e di promozione» di interessi economici generali e
nazionali, «perseguiti a livello territoriale attraverso
l'istituzione di articolazioni autonome, nello specifico l'Azienda
speciale». Quest'ultima non sarebbe asservita alle industrie
conserviere della provincia di Parma, mentre l'art. 2, comma 4, della
legge n. 580 del 1993 stabilisce che, «Per il raggiungimento dei
propri scopi, le camere di commercio, promuovono, realizzano e
gestiscono strutture ed infrastrutture di interesse economico
generale a livello locale, regionale e nazionale, direttamente o
mediante la partecipazione, secondo le norme del codice civile, con
altri soggetti pubblici e privati, ad organismi anche associativi, ad
enti, a consorzi e a societa'».
La constatazione che le ricorrenti hanno ripetutamente fruito dei
servizi dell'Azienda speciale dimostrerebbe l'inesistenza della
eccepita disparita' di trattamento. In ogni caso, non sussisterebbe
il dedotto difetto di rappresentativita', in quanto lo statuto della
stessa prevede che tutte le associazioni di categoria e gli operatori
non aventi sede in detta provincia, «a rotazione entrano a far parte»
del consiglio di amministrazione.
4.3.- La censura riferita all'art. 97 Cost. sarebbe infondata,
poiche' le funzioni di supporto e di promozione di interessi generali
non sarebbero «incompatibili con l'onere di gestire in sede locale
una struttura che, per volonta' del legislatore, presta servizi a
livello nazionale». E' stato, inoltre, ragionevolmente previsto che
le stesse siano espletate da un'azienda speciale, costituente
articolazione autonoma della CCIAA di Parma, che godrebbe di un ampio
margine di indipendenza.
Non sarebbe, infine, corretta l'enfatizzazione della «dimensione
locale dell'istituto camerale» e sarebbe infondata la denunciata
violazione dell'art. 118 Cost. Le camere di commercio espletano,
infatti, funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese
e, tenuto conto della natura, dell'organizzazione e dei compiti delle
stesse, garantirebbero l'adeguata cura degli interessi in gioco.
5.- Nel giudizio si e' costituita anche la Stazione Sperimentale
per l'industria delle conserve alimentari, Azienda speciale della
Camera di commercio di Parma (resistente nel processo principale), in
persona del legale rappresentante, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile, ovvero manifestamente
infondata.
Secondo la parte, la norma mira ad assicurare la «competitivita'
economica» della stazione sperimentale, finalita' congruamente
conseguita, mediante l'attribuzione dei relativi compiti alla camera
di commercio, le cui funzioni, in virtu' della legge n. 580 del 1993,
neppure sono limitate all'ambito esclusivamente provinciale.
6.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che, nell'atto di intervento ed in una successiva memoria, ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque,
infondata.
6.1.- A suo avviso, finalita' della norma in esame sarebbe quella
di migliorare la competitivita' del sistema economico, conseguita
mediante una misura concernente un ambito riservato all'ampia
discrezionalita' del legislatore. Sarebbe poi inesatta
l'enfatizzazione della dimensione locale delle camere di commercio,
perche' queste possono espletare funzioni che trascendono l'ambito
locale. Il recupero della rappresentativita' degli interessi sarebbe
poi garantito «a livello di Unioncamere». Il Consiglio di Stato ha,
peraltro, ritenuto legittimo l'esercizio da parte dello Stato del
potere regolamentare nella materia de qua («Sezione consultiva atti
normativi, 10 gennaio 2005, n. 150/2001»), ricadendo le funzioni in
esame nel novero delle competenze dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Il riconoscimento costituzionale degli enti di autonomia funzionale
(art. 118 Cost.) permetterebbe che alcuni processi decisionali
facciano capo a soggetti diversi dall'amministrazione statale.
L'Avvocatura generale ripercorre l'evoluzione della disciplina
delle Stazioni Sperimentali per l'Industria e ricorda che l'art. 23,
quarto comma, del regio decreto 31 ottobre 1923, n. 2523
(Riordinamento dell'istruzione industriale), nel testo modificato
dall'articolo unico del decreto del Presidente della Repubblica 24
aprile 1948, n. 718 (Pagamento degli emolumenti del personale di
ruolo delle Stazioni sperimentali per l'industria), ha fissato le
modalita' della contribuzione da parte delle imprese. Il d.lgs n. 540
del 1999 ne ha realizzato il riordino, configurandole come «enti
pubblici economici» (art. 2, comma 1), muniti di potesta' statutaria
(art. 3); da ultimo, le stesse sono state soppresse dalla norma
censurata.
Quest'ultima ha demandato ad un decreto interministeriale
l'individuazione dei tempi e delle modalita' di trasferimento dei
compiti e delle attribuzioni in esame, stabiliti dal richiamato d.m.
1° aprile 2011. A questo si e' conformata la CCIAA di Parma, con la
delibera del 4 luglio 2011, n. 143, che ha dato continuita' alla
dimensione nazionale dell'attivita' svolta.
Secondo l'interveniente, l'allocazione delle funzioni in
questione presso l'Azienda speciale non avrebbe alterato il rilievo
nazionale delle stesse, anche «perche' le Camere di commercio non
sono enti locali» e possono svolgere, con ampi margini di
indipendenza, compiti di interesse generale per il settore delle
imprese, come e' accaduto per tutte le altre Stazioni Sperimentali.
La collocazione dell'Azienda speciale presso la CCIAA di Parma non ne
comporterebbe l'asservimento alle industrie conserviere della
provincia, tenuto conto anche dell'art. 2, comma 4, della legge n.
580 del 1993 e delle disposizioni contenute nell'art. 1 del citato
d.m. 1° aprile 2011 (puntualmente riportate dall'interveniente).
Lo statuto dell'Azienda speciale ha, inoltre, previsto che tutte
le associazioni di categoria (e le imprese non aventi sede nella
provincia), fanno parte, a rotazione, del consiglio di
amministrazione, con conseguente infondatezza della denunciata
violazione del principio di eguaglianza. Le funzioni di supporto e
promozione degli interessi generali delle imprese bene possono essere
espletate da una struttura che, per volonta' del legislatore, svolge
un servizio a livello nazionale, e cio' grazie anche alla scelta di
istituire un'azienda speciale, articolazione autonoma che gode di
margini di indipendenza.
L'infondatezza della censura riferita all'art. 118 Cost., ad
avviso dell'interveniente, sarebbe confortata dalle sentenze della
Corte costituzionale n. 477 del 2000 (secondo cui le camere di
commercio entrano «a pieno titolo, formandone parte costituente, nel
sistema dei poteri locali secondo lo schema dell'art. 118 della
Costituzione») e n. 374 del 2007 (in quanto ha sottolineato che alle
camere di commercio fanno capo «funzioni d'interesse generale per il
sistema delle imprese» e «funzioni di supporto e di promozione» di
interessi economici generali e nazionali).
Le disposizioni del richiamato d.m. 1° aprile 2011 (esaminate in
dettaglio dall'Avvocatura Generale) garantirebbero, infine,
l'unitario ed efficiente esercizio delle funzioni trasferite,
ragionevolmente attribuite agli enti piu' prossimi all'area di
riferimento delle singole Stazioni Sperimentali, nell'interesse di
tutte le imprese interessate. L'attribuzione al Ministero dello
sviluppo economico delle funzioni di collegamento e di confronto con
la camera di commercio e di approvazione dei criteri di
determinazione e la misura dei contributi assicurerebbero il
«mantenimento a livello centrale di decisioni di evidente interesse
nazionale».
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97 e 118 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 20, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
nella parte in cui ha disposto la soppressione della Stazione
Sperimentale per l'industria delle conserve alimentari (di seguito:
SSICA) ed il trasferimento dei relativi compiti ed attribuzioni alla
Camera di commercio di Parma.
1.1.- Secondo il rimettente, ratio della disposizione sarebbe
stata quella di realizzare «un significativo risparmio di spesa
attraverso la soppressione di enti ritenuti costosi per l'erario»;
detta norma sarebbe dunque irragionevole, dato che la soppressa SSICA
e l'Azienda speciale che ora ne espleta i compiti sono finanziate in
misura preponderante con i contributi delle imprese del settore
conserviero.
La norma realizzerebbe, inoltre, una discriminazione tra gli
operatori economici del settore dell'industria conserviera, tenuto
conto della minore rappresentativita' garantita negli organi camerali
dell'azienda speciale a quelli di essi che non hanno sede nella
provincia di Parma.
I principi di buon andamento ed imparzialita' dell'azione
amministrativa (art. 97 Cost.) sarebbero lesi, in quanto la Camera di
commercio di Parma sarebbe priva di competenze e strutture adeguate
ad assicurare il corretto ed unitario esercizio su tutto il
territorio nazionale delle funzioni trasferite e, per legge e per
statuto, dovrebbe curare gli interessi dei propri iscritti e del
tessuto economico della provincia. Pertanto, la stessa «non appare
ente adeguato a svolgere in modo imparziale le attribuzioni
conferite».
La norma recherebbe, infine, vulnus all'art. 118 Cost., perche'
l'allocazione dei compiti in esame presso la Camera di commercio di
Parma non costituirebbe soluzione adeguata, efficiente ed in grado di
assicurarne il corretto ed omogeneo esercizio, dal momento che questa
ha «un perimetro d'azione necessariamente localistico che appare
inconciliabile, proprio in corretta applicazione del principio di
sussidiarieta', con la proficua tutela di interessi di categoria che
trascendono l'ambito strettamente locale».
2.- Preliminarmente va dichiarata l'inammissibilita' della
costituzione in giudizio della Stazione Sperimentale per l'industria
delle conserve alimentari, Azienda speciale della Camera di commercio
di Parma (parte nel giudizio a quo), avvenuta con atto pervenuto il
18 maggio 2015 (spedito il 12 maggio 2015), quindi, oltre il termine
stabilito dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
computato come e' previsto dall'art. 3 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, essendo tale termine, per
costante giurisprudenza di questa Corte, perentorio (tra le piu'
recenti, sentenze n. 219, n. 84 e n. 57 del 2016).
3.- Sempre in linea preliminare, occorre osservare che la
questione di legittimita' costituzionale e' stata sollevata dal
Consiglio di Stato con "sentenza", con cui ha deciso «parzialmente e
non definitivamente» l'appello, dichiarando ammissibile il ricorso di
primo grado. Il giudice a quo non ha, dunque, definito il processo; a
tale scopo, ha infatti ritenuto rilevante la questione di
legittimita' costituzionale, che ha proposto con detto provvedimento,
disponendo altresi' la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti a questa Corte.
L'adozione di due provvedimenti (una sentenza non definitiva ed
un'ordinanza di rimessione, in relazione ai motivi di ricorso non
decisi) in uno stesso contesto formale (cioe' in un unico atto) non
incide sulla autonomia di ciascuno e sulla idoneita' di quello
costituente ordinanza ad instaurare il giudizio di legittimita'
costituzionale in via incidentale, dato che risulta osservato l'art.
23 della legge n. 87 del 1953 ed il giudizio principale non e' stato
definito (sentenza n. 94 del 2009).
3.1.- Il provvedimento di rimessione ha motivato la rilevanza
della questione, osservando che «tutti gli atti in primo grado
impugnati hanno assunto a base giuridica la disposizione» censurata
e, quindi, l'eventuale fondatezza della stessa ne comporterebbe
«l'annullamento per invalidita' derivata». Si tratta di
argomentazione plausibile, con conseguente ammissibilita', sotto
questo profilo, della questione (per tutte, sentenze n. 203, n. 200 e
n. 133 del 2016).
3.2.- Esigenze di chiarezza espositiva rendono opportuno
esaminare le eccezioni di inammissibilita' della Camera di commercio
di Parma e dell'interveniente unitamente ai profili di merito delle
censure, tenuto anche conto del contenuto delle stesse.
3.3.- Ancora in linea preliminare, va infine osservato che, in
data successiva all'ordinanza di rimessione, l'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), ha delegato il
Governo ad adottare un decreto legislativo per la riforma
dell'organizzazione, delle funzioni e del finanziamento delle camere
di commercio, industria, artigianato e agricoltura, anche mediante la
modifica della legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), come
modificata dal decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 23 (Riforma
dell'ordinamento relativo alle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, in attuazione dell'articolo 53 della legge
23 luglio 2009, n. 99).
Tale delega e' stata esercitata con l'emanazione del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui
all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino
delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura).
Le norme sopravvenute non hanno tuttavia modificato il censurato
art. 7, comma 20; cio' e' sufficiente ad escludere che lo ius
superveniens imponga la restituzione degli atti. Peraltro, benche'
sia indubbio che, come osservato dal Consiglio di Stato, detto
decreto legislativo abbia «avvia[to] una profonda riforma dell'intero
sistema» camerale (Sezione normativa, parere del 20 ottobre 2016, n.
2155/2016), lo stesso neppure ha introdotto innovazioni in grado di
rendere anche solo opportuna una rivalutazione delle censure da parte
del rimettente.
4.- Nel merito, la questione non e' fondata, nei sensi di cui in
motivazione.
4.1.- Il rimettente censura la norma in esame in riferimento
all'art. 3 Cost., denunciandone, sotto un primo profilo,
l'irragionevolezza intrinseca, per incoerenza rispetto alla finalita'
della stessa, identificata nel conseguimento di un risparmio di
spesa.
Relativamente a questo profilo, va ricordato che questa Corte ha
desunto dall'art. 3 Cost. un canone di "razionalita'" della legge
svincolato da una normativa di raffronto, rintracciato nell'esigenza
di conformita' dell'ordinamento a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica (sentenza n. 87 del 2012). Il
principio di ragionevolezza e' dunque leso quando si accerti
l'esistenza di una irrazionalita' intra legem, intesa come
«contraddittorieta' intrinseca tra la complessiva finalita'
perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma
censurata» (sentenza n. 416 del 2000). Tuttavia, «non ogni incoerenza
o imprecisione di una normativa puo' venire in questione ai fini
dello scrutinio di costituzionalita'» (sentenza n. 434 del 2002),
consistendo il giudizio di ragionevolezza in un «apprezzamento di
conformita' tra la regola introdotta e la "causa" normativa che la
deve assistere» (sentenze n. 89 del 1996 e n. 245 del 2007) che,
«quando e' disgiunto dal riferimento ad un tertium comparationis,
puo' trovare ingresso solo se l'irrazionalita' o iniquita' delle
conseguenze della norma sia manifesta e irrefutabile» (sentenza n. 46
del 1993).
Alla luce di detti principi, l'enfatizzazione della realizzazione
di un risparmio di spesa, nei termini sostenuti dal rimettente, non
e' corretta. Il d.l. n. 78 del 2010 reca, infatti, «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica». Quest'ultima locuzione, autonomamente valutabile, e'
richiamata nella premessa del decreto, nella quale e' sottolineata
l'esigenza di «emanare disposizioni» anche «per il rilancio della
competitivita' economica». La soppressione di determinati enti
pubblici e le modalita' di allocazione delle relative funzioni sono
state dunque altresi' ispirate all'esigenza, espressamente enunciata,
di accrescere la competitivita', attraverso un'opera di
razionalizzazione organizzativa.
La verifica della coerenza finalistica della norma va, inoltre,
condotta avendo riguardo all'evoluzione della disciplina delle
Stazioni Sperimentali per l'industria.
Queste ultime sono organizzazioni di risalente tradizione, che
svolgevano, in collaborazione con i settori produttivi di
riferimento, attivita' di sperimentazione e di ricerca industriale
finalizzate al sostegno della competitivita' delle imprese. La SSICA
fu istituita con decreto reale del 2 luglio 1922, n. 1396 (Regia
Stazione sperimentale per l'industria delle Conserve Alimentari in
Parma), con sede presso i locali forniti dalla Camera di commercio di
Parma, all'esito di un'evoluzione che rinviene le sue radici alla
fine del 1800 ed aveva visto assumere da parte delle industrie di
settore del territorio parmigiano una funzione di rilievo.
Anteriormente, e successivamente, sono state istituite altre Stazioni
Sperimentali, tutte connotate, fin dalle origini, dalla
localizzazione in base al criterio della pertinenza e rilevanza
dell'industria di riferimento in relazione ad una determinata area
territoriale. Il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 540
(Riordino delle stazioni sperimentali per l'industria, a norma
dell'articolo 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59) le ha configurate
quali «enti pubblici economici» sottoposti «alla vigilanza del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato» (art. 2,
comma 1), senza tuttavia introdurre modificazioni sostanziali
all'attivita' delle stesse (primariamente consistente nella
«attivita' di ricerca industriale e attivita' di sviluppo
precompetitiva», art. 2, comma 2, lettera a) ed al criterio di
localizzazione, tenuto conto dell'inerenza dell'attivita' di ricerca
e sperimentazione ai settori produttivi peculiarmente sviluppati in
determinate aree territoriali del Paese.
La norma censurata ha, infine, disposto la soppressione delle
Stazioni Sperimentali, prevedendo che la relativa attivita' sia
svolta dalle camere di commercio nella cui circoscrizione
territoriale esse avevano sede, demandando ad un decreto
interministeriale l'individuazione di «tempi e concrete modalita' di
trasferimento dei compiti».
Nel quadro della lunga e complessa evoluzione della disciplina
delle Stazioni Sperimentali, il citato art. 7, comma 20, ha
realizzato una soluzione riconducibile - come dedotto
dall'interveniente e dalla Camera di commercio di Parma - all'ampia
discrezionalita' spettante al legislatore ordinario nella scelta
delle misure organizzative. Tale scelta non e' stata manifestamente
irragionevole, in quanto ispirata all'esigenza di razionalizzarne
l'organizzazione, in vista del recupero della competitivita'
economica, tenendo conto delle finalita', delle origini (anche
storiche) delle Stazioni Sperimentali e delle ragioni della costante
localizzazione delle stesse sulla scorta del criterio di inerenza
dell'attivita' a determinate realta' produttive primariamente
esistenti in dati ambiti territoriali. La norma in esame non ha
appunto avuto ad oggetto soltanto la SSICA, ma ha realizzato un
intervento che ha interessato tutte le Stazioni Sperimentali.
4.2.- Il secondo profilo di censura concernente l'art. 3 Cost.
consiste in argomentazioni inscindibilmente connesse con quelle
svolte in relazione agli art. 97 e 118 Cost. Le deduzioni inerenti a
quest'ultimo parametro costituzionale sono, infatti, prive di
autonomia, poiche' convergono tutte nel denunciare l'ipotizzata
inidoneita' delle camere di commercio a svolgere compiti non
connotati da dimensione localistica (tenuto conto delle competenze
alle stesse spettanti e delle strutture delle quali dispongono) e,
quindi, vanno esaminate congiuntamente.
4.2.1.- Anche in relazione a detto profilo, la questione non e'
fondata.
4.2.2.- Il contenuto delle censure impone di ricordare che le
Camere di commercio, fin dalla loro istituzione (con legge 6 luglio
1862, n. 680, recante «Per l'istituzione e l'ordinamento delle camere
di commercio ed arti») hanno assunto un duplice volto: da un lato
organi di rappresentanza delle categorie mercantili; dall'altro
strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche, tanto da
assumere successivamente (con la legge 20 marzo 1910, n. 121, recante
«Riordinamento delle camere di commercio e arti del regno» e con il
regolamento di attuazione approvato con regio decreto 19 febbraio
1911, n. 245) la natura di enti di diritto pubblico, dotati di
personalita' giuridica.
La qualificazione di ente pubblico fu mantenuta con la riforma
realizzata negli anni venti del secolo scorso. Il successivo sviluppo
fu caratterizzato, tra l'altro, dallo svolgimento di funzioni loro
demandate quali nuovi organi periferici dello Stato, alle dipendenze
del Ministro delle corporazioni (sotto forma di Consigli provinciali
dell'economia corporativa, in cui erano state trasformate le Camere
di commercio) e, in seguito, del Ministro dell'industria e del
commercio, allorche' furono ricostituite come enti, a circoscrizione
provinciale, di coordinamento e rappresentanza degli interessi
commerciali, industriali ed agricoli della provincia e fu avviato il
ripristino della elezione degli organi da parte della categorie,
attuato infine con la legge n. 580 del 1993. Le camere di commercio
risultarono titolari di funzioni proprie e di funzioni delegate da
parte di amministrazioni statali, come affermato da questa Corte,
sottolineando appunto che «l'organizzazione delle Camere di commercio
interessa anche lo Stato» (sentenza n. 15 del 1957).
Tale natura delle Camere di Commercio e' stata sostanzialmente
mantenuta successivamente all'entrata in vigore del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), fino a
quando la legge n. 580 del 1993 le ha configurate quali «enti
autonomi di diritto pubblico», stabilendo che «svolgono, nell'ambito
della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di
interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo
nell'ambito delle economie locali» (art. 1, comma 1).
La legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), ha portato a piu' coerente svolgimento il disegno
del d.P.R n. 616 del 1977, allentando i controlli statali. Nondimeno,
il riferimento all'ambito locale non e' stato ritenuto limitativo
dell'attivita' svolta e non ha impedito alle camere di commercio,
anche dopo le riforme realizzate con la legge n. 580 del 1993 e con
il d.lgs. n. 23 del 2010, di svolgere funzioni di interesse generale,
necessarie per la tutela dei consumatori e per la promozione di
attivita' economiche.
E' stato infatti previsto che le camere di commercio possono
incidere sullo stato soggettivo degli operatori economici attraverso,
ad esempio, la tenuta del registro delle imprese o di taluni albi
professionali (art. 2, comma 2, lettera a, della legge n. 580 del
1993). Ad esse sono state attribuite le funzioni degli Uffici metrici
provinciali e di taluni uffici periferici del Ministero (art. 20,
comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
«Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59»); presso le stesse e' stato individuato un
responsabile delle attivita' finalizzate alla tutela del consumatore
e della fede pubblica, con particolare riferimento ai compiti in
materia di controllo di conformita' dei prodotti e strumenti di
misura gia' svolti da detti uffici (art. 20, comma 2, del d.lgs. n.
112 del 1998); e' stato previsto che i comuni possono stipulare
convenzioni con le camere di commercio, per la realizzazione dello
sportello unico (art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998); e'
stata stabilita la possibilita' di svolgere compiti di ausilio dello
Stato nell'attivita' di programmazione economica e finanziaria,
coordinamento e verifica degli interventi per lo sviluppo economico
territoriale e settoriale e delle politiche di coesione (art. 24,
comma 1, lettera c, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
recante «Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma
dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59»); e' stata prevista
la facolta' di «costituzione di commissioni arbitrali e conciliative
per la risoluzione delle controversie tra imprese e tra imprese e
consumatori e utenti», di «predisposizione di contratti-tipo tra
imprese, loro associazioni e associazioni di tutela degli interessi
dei consumatori e degli utenti» e di «promozione di forme di
controllo sulla presenza di clausole inique inserite nei contratti»
(art. 2, comma 2, lettere g, h, i, della legge n. 580 del 1993).
Tale quadro e' stato confermato dalle leggi di attuazione della
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, anche alla
luce del disposto dell'art. 7, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Peraltro, se la
disciplina vigente alla data di emanazione della norma censurata
stabiliva che «le camere di commercio, singolarmente o in forma
associata, esercitano, inoltre, le funzioni ad esse delegate dallo
Stato e dalle regioni, nonche' i compiti derivanti da accordi o
convenzioni internazionali, informando la loro azione al principio di
sussidiarieta'» (art. 2, comma 1, della legge n. 580 del 1983), le
modifiche da ultimo realizzate dal d.lgs. n. 219 del 2016 neppure
hanno segnato una deriva esclusivamente localistica dei compiti delle
stesse (come risulta anche dall'art. 2, comma 4, della legge n. 580
del 1993, nel testo modificato da detto decreto legislativo).
E' accaduto, quindi, che sino alla legge n. 580 del 1993
carattere locale degli interessi e matrice statale degli organi
chiamati a rappresentarli convivevano in una figura istituzionale
difficilmente definibile. Detta legge ha configurato la camera di
commercio quale ente pubblico «che entra a pieno titolo, formandone
parte costitutiva, nel sistema dei poteri locali secondo lo schema
dell'art. 118 della Costituzione, diventando anche potenziale
destinatario di deleghe dello Stato e della Regione» (sentenza n. 477
del 2000). Da ultimo, questa Corte ha affermato che l'art. 1, comma
1, della legge n. 580 del 1993 «non contempla affatto l'asserita
attribuzione a dette Camere della natura di enti locali, ma sancisce
che [...] sono enti pubblici dotati di autonomia funzionale»
(sentenza n. 29 del 2016), retti dal principio di sussidiarieta', ai
quali sono attribuiti compiti che, se necessario, possono essere
disciplinati in «maniera omogenea in ambito nazionale» (sentenza n.
374 del 2007).
Le modifiche da ultimo realizzate, benche' pregnanti, non hanno
alterato i caratteri fondamentali delle camere di commercio. E' stata
infatti realizzata una razionalizzazione e riduzione dei costi del
sistema camerale, confermando, tra le altre: l'attribuzione dei
compiti in materia di pubblicita' legale e di settore mediante la
tenuta del registro delle imprese; le funzioni specificatamente
previste dalla legge in materia di tutela del consumatore e della
fede pubblica, vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformita'
dei prodotti e sugli strumenti soggetti alla disciplina della
metrologia legale; le competenze in materia di rilevazione dei prezzi
e delle tariffe, rafforzando la vigilanza da parte del Ministero
dello sviluppo economico (vedi l'art. 2, comma 2, lettere a, c,
nonche' l'art. 4 della legge n. 580 del 1993, nel testo modificato
dal d.lgs. n. 219 del 2016).
4.2.3.- Il quadro di riferimento nel quale e' stata realizzata la
scelta operata con la norma censurata (peraltro, con riguardo a tutte
le Stazioni Sperimentali) dimostra che l'attribuzione dei compiti
alle camere di commercio, tenuto conto della loro natura e dell'ampia
e composita gamma di funzioni loro conferite, non e' (e non e' mai
stata) imprescindibilmente correlata alla necessaria dimensione
localistica dell'interesse e soltanto esige che la relativa scelta
appaia giustificata in base ai principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza (ex plurimis, sentenze n. 144 del 2014
e n. 232 del 2011), come e' appunto accaduto.
La complessiva considerazione delle origini storiche delle
Stazioni Sperimentali, del radicamento delle stesse in determinati
ambiti territoriali, in correlazione con la tipologia delle attivita'
produttive, apprezzate alla luce della natura e dei compiti svolti
dalle camere di commercio, rendono dunque non manifestamente
irragionevole ed ingiustificata la scelta del legislatore di
attribuire a quella di Parma i compiti in passato svolti dalla
soppressa Stazione Sperimentale conserviera, sulla scorta di un
criterio generale, applicato a tutte le altre, pure soppresse,
Stazioni sperimentali.
4.3.- La censura riferita all'art. 3 Cost., in relazione al
principio di eguaglianza, non e' infine fondata, poiche' della norma
puo' essere fornita un'interpretazione costituzionalmente orientata
(della quale il giudice e' onerato; per tutte, sentenza n. 204 del
2016).
L'art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010 stabilisce, infatti,
che con decreto interministeriale «sono individuati tempi e concrete
modalita' di trasferimento dei compiti e delle attribuzioni»
spettanti alle Stazioni Sperimentali.
Gli ordinari criteri ermeneutici rendono possibile affermare che
la formulazione della norma e' tale da consentire ed imporre
modalita' attuative che assicurino sia la rappresentativita' di tutti
gli imprenditori interessati dall'attivita' delle Stazioni
Sperimentali (nei limiti e nei modi resi necessari anche dalla
specificita' di quest'ultima), sia il rilievo nazionale della stessa.
Eventuali discriminazioni che dovessero essere realizzate in
relazione a detti profili non sarebbero dunque riconducibili alla
norma e - qualora dovessero essere riscontrate - costituirebbero
effetto delle modalita' di attuazione stabilite con gli atti a cio'
preordinati, soggetti al sindacato del giudice amministrativo.